Los Instrumentos del Proyecto



s Si bien el proyecto tenía una idea clara de lo que pretendía, no tuvo plena conciencia de los problemas que acarreaba su ejecución. Y no podía ser de otra manera pues no existía antecedentes en el mundo de proyectos similares en asistencia técnica de los cuales se pudieran extraer enseñanzas. Tanto el gobierno del Perú como el FIDA le asignaron un carácter experimental en el entendido que debía responder imaginativamente a situaciones no previstas.

El esquema propuesto por el proyecto era el siguiente: las comunidades campesinas que eran la unidad de atención básica, debían preparar una solicitud fundamentada de asistencia técnica. Esta solicitud debía ser aprobada por la asamblea general de la comunidad a fin de que reflejara el interés de la mayoría de sus miembros y asegurara el control social sobre la gestión encargada a sus directivos.

La solicitud debía ser entregada a una unidad ejecutora zonal del proyecto que evaluaba la pertinencia del pedido. Con la opinión de esta unidad se elevaba la solicitud a un comité asesor local que definía en última instancia si se atendía o se rechazaba. Este comité era muy importante porque tenía una representación amplia que buscaba garantizar una asignación transparente de los recursos. Se establecía que no menos de la tercera parte de sus miembros debían ser representantes de las comunidades interesadas en el proyecto.

Las solicitudes aprobadas daban lugar a la suscripción de un contrato de cooperación entre el proyecto y la comunidad. Este era reconocido como un contrato de prestaciones recíprocas, por el cual el proyecto se obligaba a efectuar desembolsos a favor de la comunidad y ésta a emplear los recursos recibidos para contratar asistencia técnica. Como contrato, las obligaciones de la comunidad eran exigibles pero se sugería que la solución de conflictos más allá del trato directo, fuera sometida a un tribunal arbitral.

Un aspecto medular era que los campesinos debían tener una cuenta bancaria donde el proyecto efectuara los desembolsos. Es decir, aprobada la solicitud y firmado el contrato, los campesinos recibirían hasta el 25% del total para que ellos lo administraran. Los pagos a los asistentes técnicos serían efectuados por los dirigentes campesinos con cheques. El movimiento de las cuentas corrientes podía ser observado por los demás campesinos como por el proyecto y quedaba registrado.

Este procedimiento tenía otra ventaja potencial. Aproximaba a los campesinos al sistema bancario creando las condiciones para que éstos pudieran ser considerados como sujetos de servicios financieros como efectivamente ocurrió en la zona sur.

Aprobada su solicitud, la comunidad podía contratar al asistente técnico. El proyecto previó tres tipos distintos de contrato: de trabajo a plazo fijo, de servicios y de obra.

En la medida en que la comunidad asumía responsabilidades en virtud de un contrato, el proyecto se obligaba a supervisar el cumplimiento del mismo. Es decir, el proyecto tenía la obligación de velar porque los recursos entregados fueran destinados al fin solicitado. Se debía entender que esa supervisión no alcanzaba a la calidad del trabajo del asistente técnico cuya elección y la responsabilidad sobre los resultados de su trabajo eran de la comunidad.

Para efectuar nuevos desembolsos y contratar nuevamente, la comunidad debía presentar a la unidad ejecutora, estados de cuenta con justificación de gastos.

El proyecto preveía que el apoyo a cada comunidad era temporal pues el objetivo era fomentar un mercado de servicios de asistencia técnica. Se entendía que los recursos puestos en manos de la comunidad por el proyecto debían convencer a los campesinos de la utilidad de seguir contratando dichos servicios.

El apoyo debía extenderse por tres años y se establecía un monto máximo para ese período de US$ 24.000 por cada comunidad. En la medida que se estimaba una población promedio participante por comunidad de 135,6 familias, la contribución del proyecto a contratar asistencia técnica por familia era de 59 dólares anuales y 177 por tres años.

Adicionalmente, el proyecto incluía una provisión de fondos de US$ 4,500 por comunidad que tenía los siguientes fines: apoyar la formulación de las demandas, financiar estudios y asesoramiento jurídico, y preparar los estudios necesarios para obras de infraestructura.

La meta del proyecto

La meta del proyecto era alcanzar a 300 comunidades y 40.680 familias. A estas comunidades y familias se les debía transferir US$ 7.200.000 para la contratación de servicios de asistencia técnica. Sin embargo, el costo total se estimaba en US$ 12.120.000 considerando el aporte de los campesinos. El proyecto aportaba con el 59,4% de los recursos y los campesinos con los restantes US$ 4.920.000 (40,6%).

La contribución de los campesinos se estimaba del siguiente modo: el proyecto apoyaría a las organizaciones campesinas durante tres años con un monto máximo de US$ 8.000 por año y un total de US$ 24.000 en los tres años. En el primer año, es decir, en el primer contrato, debían aportar con un 10% sobre los US$ 8.000, es decir, con US$ 800 que se consideraba el costo de la provisión de vivienda y alimentación a los asistentes. En el segundo año la contribución debía aumentar al 25% lo que significaba poner US$ 2.000. Para el tercer año la contribución debía aumentar a 50%, es decir US$ 4.000.

Sin embargo, al explicar la mecánica de los aportes comunales, los formuladores del proyecto introdujeron un elemento de confusión. Este consistió en la referencia a un fondo rotatorio que se denominaría luego Fondo de Asistencia Técnica (FAT). Los recursos entregados por el proyecto eran en ese entendido, un crédito a los comuneros que debía ser devuelto a la cuenta rotatoria. Con los incrementos de ingresos obtenidos por la aplicación de la tecnología, se debían generar los recursos para asegurar el mantenimiento del fondo.

Pero si era un crédito al fondo, la devolución del mismo no era un aporte adicional a la contratación, es decir, no elevaba el monto de la contratación con los asistentes técnicos. Representaba un aporte para contrataciones futuras.

La solución que dieron los ejecutores del proyecto fue combinar los aportes al FAT, esa suerte de reposición del fondo, con los aportes campesinos a la contratación directa en el último contrato. De este modo, los montos contratados entre las organizaciones campesinas y los asistentes técnicos resultaban de sumar a las transferencias del proyecto, los aportes efectivos en el último contrato. En cambio, el aporte al FAT debía entenderse como una reposición al menos parcial, del apoyo del proyecto siempre y cuando fuera usado para continuar contratando asistencia técnica.

Siguiendo el esquema original, los recursos campesinos podrían haberse destinado íntegramente al fondo rotatorio (FAT) y en promedio habrían representado la reposición del 28% del aporte del proyecto, siempre y cuando no se considerara la valorización por alimentación y vivienda al asistente técnico.

En el esquema aplicado en cambio, se reponía en promedio, 19% de la contribución del proyecto a las organizaciones campesinas pero se cubría el 13% de la contratación.

Esquema de contribuciones FEAS y organizaciones campesinas
P
R
O
Y
E
C
T
O
E
J
E
C
U
C
I
O
N

La formulación de la demanda

De inicio se emplearon dos mecanismos para informar sobre los objetivos del proyecto: uno fue la difusión radial y el otro, la contratación de profesionales para efectuar los llamados sondeos rurales rápidos.

La radio es sin duda un medio muy efectivo para informar. Muchas comunidades tuvieron conocimiento de la existencia del proyecto por la radio aunque pocos entendieron de qué se trataba. Esto motivó que muchas organizaciones se acercaran con las demandas tradicionales buscando financiamiento para alguna obra e incluso crédito.

Como se señaló, el proyecto previó una cuenta para apoyar a las comunidades a formular sus demandas. Como parte de la estructura del sector público agrario, convocó a muchos de los profesionales que eran cesados en el proceso de racionalización del Estado. A ellos les encargó efectuar los sondeos rurales rápidos. Estos sondeos se realizaron con la comunidad y estaban orientados a establecer los recursos disponibles e identificar los principales problemas internos pero no se analizaron los factores exógenos a las comunidades como los mercados de bienes.

En este caso fue el proyecto quien seleccionó a los profesionales y los resultados de este trabajo fueron las solicitudes de apoyo con asistencia técnica dirigidas al proyecto. A pesar de la intervención de los profesionales, las demandas fueron genéricas. En realidad los sondeos más que precisar demandas levantaron un listado de necesidades atendibles.

En gran medida, los sondeos fueron de más utilidad para los responsables del proyecto que para los campesinos. A los primeros les permitió conocer las características de la organización que iban a apoyar facilitando su evaluación.

En general, no hubo razón para rechazar las solicitudes-proyectos presentadas por las comunidades. Salvo los casos de comunidades muy desorganizadas o conocidas por ser muy conflictivas o incumplidas, la asistencia era válida cualquiera fuera la capacidad productiva de los campesinos. En la práctica sólo se rechazó solicitudes desmesuradas o que no habían entendido la naturaleza del proyecto.

El proyecto se cuidó mucho de exigir no sólo que se acreditara la personería de la organización, la representación de sus directivos, sino también que las demandas fueran aprobadas en asamblea de asociados y que a estas asambleas se sometieran los informes de ejecución de los asistentes técnicos.

En estas primeras selecciones de las organizaciones apoyadas primaron más los criterios de confianza y morales que los criterios técnicos, y ese papel central le correspondió al Comité de Asesoramiento Local (CAL).

En todos los estudios el énfasis estuvo puesto en la posibilidad de elevar la producción y productividad independientemente de que tales incrementos tuvieran aceptación de mercado y pudieran cubrir el costo de la asistencia técnica. La variable de análisis económico estuvo ausente en este primer momento.

Otros enfoques en el proyecto

1995 marcó un año de introducción de nuevos enfoques en el enfoque del proyecto. Para ese año, se contaba con experiencia en la ejecución y una misión especial efectuó una evaluación de medio término que aportó muchas luces sobre los avances y e insuficiencias del proyecto.

Ese año se reestructuró el proyecto, comenzó a funcionar un comité de gerencia que permitió coordinar mejor las intervenciones zonales y locales e incluso se inició la experiencia de crédito en el sur.

Sin embargo, el más importante cambio introducido ese año fue el concepto de plan de negocios. A diferencia de los sondeos, este instrumento pretendía introducir la idea de que sólo eran atendibles aquellas solicitudes que contribuyeran a pagar la asistencia técnica y a mejorar la situación económica de los usuarios del servicio.

El plan de negocio debía demostrar una relación beneficio incremental neto positivo respecto al costo de la asistencia técnica (b/c > 1). Los solicitantes debían estimar los ingresos esperados y justificar la inversión.

Este instrumento era consistente con el propósito de desarrollar mercados. Focalizaba la acción de asistencia técnica en temas específicos y medibles, y creaba un medio de gestión para los propios campesinos.

Los planes de negocio ayudaron a los campesinos a precisar sus demandas tanto con el FEAS como con los asistentes que contrataban. Les permitió también fraccionar sus requerimientos en un plan, atender intereses diferenciados dentro de la organización y contratar simultáneamente a varios asistentes.

Es más, el plan de negocios era un plan atendible por una entidad financiera para la provisión de capital de trabajo. Abría además la baraja para incorporar actividades rurales no agropecuarias que proporcionaran ingresos a los usuarios de los servicios.

A partir de ese momento se adoptó como único instrumento el plan de negocios, incluso para las organizaciones que presentaban sus primeras solicitudes. Sin embargo, el proyecto fue muy benévolo en su evaluación. Con la legítima preocupación de quedarse sin clientes, el proyecto aprobó algunos planes de negocios irreales o muy débiles. Quienes preparaban los planes de negocios se sentían obligados a presentar ganancias en todos los casos. Como el plan era una unidad de análisis independiente, se perdía de vista el proceso.

En general, el proyecto no enfrentó una demanda superior a los recursos disponibles que hubiera obligado a establecer criterios de asignación más duros como un mecanismo de racionamiento y pudo por el contrario, atender a más organizaciones de las previstas.

En los mercados, los precios son el mecanismo de asignación y racionamiento de recursos escasos. Las entidades financieras racionan sus recursos siendo más o menos exigentes en las condiciones que imponen a sus clientes. En el proyecto FEAS el mecanismo de racionamiento pudo ser el plan de negocios pero la demanda no fue desmedida.

Este mismo hecho determinó que no hubiera presiones excesivas ni sobre la unidad ejecutora zonal ni sobre el CAL.

Recién para la asignación de los Fondos de Capitalización a inicios de 1999, el proyecto debió establecer criterios para discriminar de manera positiva a las organizaciones que habían tenido mejor desempeño. Sin embargo, como este concurso por fondos no fue decidido y mucho menos anunciado al inicio del proyecto, no constituyó un incentivo para el mejor desempeño de las organizaciones. No fue una competencia sino un reconocimiento de aquellas que actuaron con mayor responsabilidad y tuvieron mayor éxito.

Los usuarios de la asistencia

El proyecto comenzó trabajando con las comunidades y con la mayor parte de sus miembros. Progresivamente el número de miembros dentro de las comunidades que continuaron participando, se redujo de manera importante y aparecieron en escena otras organizaciones funcionales al interior o por fuera de las comunidades que solicitaron el apoyo del proyecto. El padrón de miembros o socios fue sustituido por el padrón de usuarios.

La filosofía del proyecto era no debilitar ni interferir en la institucionalidad propia de los campesinos. Sin embargo, su sola presencia fue un estímulo para la formación de organizaciones más ajustadas a emprendimientos económicos. El proyecto les exigió en tales casos, su formalización o el amparo de organizaciones mayores a fin de garantizar tanto el control social como la personería y responsabilidad legales de quienes firmaban el contrato con el FEAS.

Es claro que los planes de negocio se adecuaron mejor a los grupos más reducidos dentro de las comunidades y a las organizaciones más especializadas que fueron las que predominaron al final del proyecto y las que recibieron proporcionalmente, mayores premios del Fondo de Capitalización.

Visto en perspectiva, podría concluirse que los recursos asignados a la preparación de proyectos no ayudaron a perfilar la demanda, aunque sirvieron para titulación o proyectos tipo FONCODES. En cambio, puede considerarse como una adecuada alternativa el apoyar la contratación en un primer año, de un profesional o técnico generalista que acompañe a la organización.

Más que transferir tecnologías en ese primer año, estos asistentes pudieron ayudar a los campesinos a organizarse mejor, a preparar planes y proyectos, y visualizar las ventajas de contratar asistencia técnica. Sobre la base de esta experiencia, los miembros más activos de la organización estuvieron en mejores condiciones para presentar diversos planes de negocio en los años siguientes captando el apoyo del proyecto.

Esta distinción permitiría hablar de dos tipos de contratos y dos tipos de servicios secuenciales. Entre el proyecto y la organización se tendría un primer contrato de apoyo a la gestión y que podría ser por un monto fijo. En virtud de este contrato a su vez, la organización campesina contrataría un asistente por un período que podría ser de un año (contrato a plazo fijo y a dedicación exclusiva).

Concluido este contrato, y por un período adicional, el proyecto contrataría con la organización sólo en virtud de planes de negocios y ésta a su turno, contrataría a asistentes con una modalidad de servicios de asistencia.

 


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