Los términos de referencia de los expertos en SyE del Programa de Apoyo al Desarrollo a Nivel de Distrito (DDSP), en Uganda, se centraban exclusivamente en el proyecto. El personal reconoció que esto podía convertirse fácilmente en un marco de SyE del gobierno local en beneficio de todo el distrito. Para que el consultor aportase su contribución al distrito, y no solamente al proyecto, era necesario que:

• conociese y comprendiese el sistema de gobierno local en Uganda;
• colaborase estrechamente con el equipo del DDSP para crear un sistema de SyE a varios niveles y con diversos interesados, con miras a la planificación de las necesidades de los gobiernos locales, la asignación de fondos y la ejecución de las actividades; esto debía incluir guiar a las distintas unidades de planificación del distrito y de otros departamentos para que ayudaran a sus asociados y a otros interesados a elaborar sus propios indicadores para el SyE de los servicios del gobierno local;
• colaborase estrechamente con las actividades de otros organismos con miras a la elaboración de sistemas de SyE para los gobiernos locales;
• se asegurase de que las funciones y responsabilidades encajasen con las de los órganos de gobierno y autoridades locales (para no crear comités, organizaciones o situaciones insostenibles);
• promoviera sistemas de documentación y difusión para ayudar a los gobiernos locales a elaborar estrategias de comunicación a fin de satisfacer las necesidades de aprendizaje e información de sus administrados; por ejemplo, prestar asistencia documentando el marco de SyE del gobierno local a fin de que pudiera difundirse y utilizarse en otros distritos de Uganda.

De este modo la focalización puede pasar del aprendizaje a corto plazo del proyecto a un cambio institucional a más largo plazo.

Recuadro 3-9. Utilidad del marco lógico según los principales interesados

Cuando se pidió a los miembros de la asociación de usuarios del agua del proyecto PIDP, en Tanzanía, su opinión acerca del enfoque del marco lógico, hicieron los siguientes comentarios:

• “Facilita la planificación”.
• “Ahora tenemos un plan para el año que nos ayudará a establecer los plazos y las prioridades”.
• “Esta clase de reuniones (el proceso del EML) nos da la oportunidad de reunirnos con el personal técnico y los agricultores y hablar de los problemas y sus soluciones. Es un enfoque didáctico de la resolución de los problemas”.
• “Era difícil de entender al principio. Pero cuando se entiende, facilita la planificación”.
• “A diferencia de los primeros proyectos [los anteriores proyectos de desarrollo], ahora tenemos indicadores que nos permiten evaluar nuestros logros. Los problemas del primer proyecto han subsistido hasta ahora”.

Jerarquía de objetivos

(resumen narrativo, lógica de la intervención)

Preguntas e indicadores de desempeño

(indicadores objetivamente verificables, indicadores, fines)

Mecanismos de seguimiento

(medios de verificación, fuentes de información)

Supuestos y riesgos

Preguntas e indicadores de desempeo a nivel de la meta: impactos a alto nivel

Cómo se reunirá la información necesaria

Para la sostenibilidad a largo plazo del proyecto

Preguntas e indicadores de desempeño para cada propósito (componente): impacto a nivel más bajo e indicadores de efectos directos

Cómo se reunirá la información necesaria

Supuestos en la transición de los propósitos a la meta

Preguntas e indicadores de desempeño para cada producto: indicadores del producto

Cómo se reunirá la información necesaria

Supuestos en la transición de los productos a los propósitos

Actividades

Medidas adoptadas por el proyecto que son necesarias para la consecución del producto

Cómo escribirlo: poner el verbo en infinitivo, como algo que debe hacerse

Nota: aquí deben ir los insumos necesarios, y no los indicadores de las actividades

Supuestos en la transición de las actividades a los productos

Tipo de estructuro

Descripción

Ventajas

Ventajas Inconvenientes

Jerarquía de objetivos estándar

Cuatro niveles: 1 x meta, 1 x propósito, cualquier número de productos, cualquier número de actividades por producto

- Es muy sencillo

- Se utiliza y se entiende comúnmente

- Simplifica excesivamente los proyectos más grandes, con múltiples componentes

- No indica claramente los efectos directos del proyecto

Propósitos múltiples

Cuatro niveles: 1 x meta, todos los propósitos que hagan falta, cualquier número de productos por cada propósito, cualquier número de actividades por cada producto

- Mantiene los cuatro niveles típicos de la matriz del marco lógico

- El modelo estándar prevé un propósito, lo que puede causar confusión

- Aún pueden crearse confusiones entre los propósitos y los efectos directos

Marcos lógicos en cascada (jerarquías de objetivos)

Varios marcos lógicos interrelacionados, con los cuatro niveles estàndares; cada componente del proyecto debe insertarse en un marco lógico distinto; el nivel de propósitos es igual al objetivo del componente

- Mantiene los cuatro niveles de la matriz del marco lógico estándar

- Permite un enfoque centralizado, de “subproyectos”, de la gestión

-No da una imagen general de los objetivos transversales

- Es difícil centrarse en el impacto integrado

- Es más complicado

Nivel/es adicionales

Cinco niveles: 1 x meta,
1 x propósito, cualquier número de efectos directos principales (u objetivos del componente), cualquier número de productos por cada consecuencia, cualquier número de actividades por cada producto

- Hace una marcada distinción entre los niveles del producto, los efectos directos y los propósitos, con lo que facilita el SyE

- Es compatible con el EML estándar

- Algunos donantes ya lo utilizan

- Deben incluirse más detalles en la matriz del marco lógico

Recuadro 3-10. Estructuración conjunta de una fase de diseño participativo (basada en las experiencias del FIDA
en Asia)²

• Constituir un equipo de asesoramiento, es decir, un grupo de personas del país comprometidas, experimentadas y respetadas que, con carácter voluntario, proporcionen asesoramiento sobre el proceso de formulación y defiendan las metas, estrategias y enfoques propuestos por el proyecto.
• Emprender un análisis participativo de las partes interesadas mediante un proceso de reflexión estratégica con grupos, individuos e instituciones, agrupando a los interesados, sopesando sus intereses e impacto en el éxito del proyecto, apreciando su influencia e importancia para el éxito del proyecto y esbozando una estrategia para su participación.
• Organizar el equipo de diseño con especialistas nacionales de diferentes sectores profesionales, ONG pertinentes y personal del organismo gubernamental.
• Capacitar al equipo de diseño en la utilización de instrumentos participativos de diagnóstico y en las técnicas de deducción de consecuencias para el diseño del proyecto, a partir de las discusiones cualitativas con grupos de interesados.
• Revisar los datos secundarios y las entrevistas de los informantes principales.
• Formular un plan de diseño y análisis basado en las lagunas de información que se hayan identificado.
• Dividir el área del proyecto en zonas de estudio, identificando un cierto número de zonas agroecológicas relativamente homogéneas.
• Proceder a la identificación de los problemas de las aldeas y a la evaluación aperiódica de las necesidades mediante reuniones de grupos de discusiòn y entrevistas a hogares:
  • Evaluar los problemas: discutir los problemas y preocupaciones de los aldeanos; evaluar las causas y los efectos; identificar las cuestiones que puedan guardar relación con el proyecto que se está planeando; acordar los criterios para establecer el orden de prioridad de los problemas, y establecer dicho orden de prioridad.
  • Analizar las opciones: debatir las estrategias y opciones propuestas o deseadas por la comunidad, para resolver una situación problemática.
  • Analizar las alternativas: acordar criterios de comparación de las opciones para solucionar los problemas y hacer realidad las visiones y, a continuación, identificar y evaluar las estrategias y las opciones alternativas existentes para alcanzar los objetivos deseados.
• Efectuar un análisis transversal, por zonas agroecológicas y estratos socioeconómicos, para integrar los análisis de diferentes comunidades.
• Organizar talleres de diseño en los que participen interesados de diferentes niveles, que colaboren en la matriz del marco lógico:
• Resumen de objetivos (jerarquía de objetivos): determinar cómo concebir el proyecto, la visión, la misión, los resultados y las actividades.
• Indicadores: identificar conjuntamente los indicadores que captan y miden los diferentes niveles de los cambios que se prevé facilite el proyecto.
• Medios de verificación: llegar a un acuerdo sobre las fuentes de información que deberán utilizarse para el seguimiento del impacto.
• Supuestos importantes/factores externos: discutir las actitudes, comportamientos, procesos, tendencias, peligros naturales/desastres, etc., que escapan al control del proyecto y podrían afectarlo positiva o negativamente.
• Realizar encuestas continuas de las opiniones de los beneficiarios para conseguir el mejor proceso de consulta posible y los resultados provisionales más idóneos.
• Celebrar talleres a nivel nacional, de planificación y para comprobar la marcha real del proyecto, a los que se invitará a una amplia variedad de interesados directos o no, y en los cuales se expondrán y debatirán ideas iniciales para considerar diferentes realidades.
• Preparar la propuesta de proyecto sobre la base de los productos del taller, con un equipo de expertos nacionales e internacionales.
• Verificar el borrador del proyecto con los principales interesados, en particular los interesados directos previstos, en una serie de debates o talleres.

3.4.3 Tercera etapa: emprender un análisis detallado de la situación

Para efectuar un análisis de la situación es necesario adquirir el mayor número posible de conocimientos acerca del contexto del proyecto y los intereses y las necesidades de las poblaciones locales, con miras a diseñar un proyecto adecuado. Para adquirir estos conocimientos será preferible operar con varios grupos de interesados. En el recuadro 3-11 figura una lista de los principales temas, preguntas y métodos útiles para analizar la situación.

En el modelo de EML, la planificación del proyecto se basa en la elaboración de un “árbol de problemas” correspondiente a la situación. Un árbol de problemas es útil cuando la situación no es complicada. Sin embargo, la planificación basada en los problemas corresponde a un enfoque más mecánico del desarrollo, en el que los proyectos están concebidos más para resolver los problemas que para facilitar los procesos locales de desarrollo. Además, las personas ven su futuro en forma de visiones y aspiraciones, y no sólo de problemas. El análisis de las visiones de futuro contribuye a detectar las oportunidades de mejora y de éxito que pueden aprovecharse ulteriormente. El programa LACOSREP, en Ghana, consistente en la creación de asociaciones de usuarios del agua (AUA), desarrolló cuatro visiones complementarias para describir la AUA ideal que quería ayudar a crear.

Un buen análisis de la situación combina la recolección de información con el análisis del contexto local, el asesoramiento de expertos y varios procesos de participación, como evaluaciones participativas, reuniones comunitarias y talleres con diversos interesados. Un análisis de situación creativo y orientado al aprendizaje se basa en la combinación de diferentes métodos (véase el anexo D).

Uno de los resultados de un buen análisis de situación es que los interesados adquieren un mejor conocimiento de su situación y una mayor capacidad de diseñar un proyecto sólido. Sin embargo, esto no se logra en una sola reunión comunitaria. Las perspectivas de la gente evolucionan a medida que participan en los debates y escuchan a los demás. Después de una reunión comunitaria, la discusión subsiguiente en los hogares de los participantes podría dar lugar a la introducción de ajustes si se celebrara una reunión el día siguiente. Hay que procurar que el análisis de situación se diseñe como una serie de actividades o reuniones organizadas.

La actualización del análisis de situación es esencial para el sistema de SyE. Téngase en cuenta que no es lo mismo un análisis de situación que una encuesta de base. Ambas son operaciones de recolección de información, pero un análisis de situación es más abierto en los temas y las cuestiones que se analizan, mientras que una encuesta de base sólo incluye los datos necesarios para hacer comparaciones relacionadas con el impacto. La encuesta de base se realiza cuando se ha completado el diseño del proyecto, mientras que el análisis de situación forma parte del diseño.

3.4.4 Cuarta etapa: elaborar la estrategia del proyecto

Con un buen conocimiento de la situación estará usted en condiciones de empezar a elaborar la estrategia del proyecto. Esto consiste simplemente en hacer una clara descripción de lo que todos esperan alcanzar, y cómo se alcanzará. La estrategia del proyecto incluye la jerarquía de objetivos, los mecanismos de ejecución y los recursos necesarios. Este subapartado trata en particular de la jerarquía de objetivos –primera columna del marco lógico– que es un elemento central de la estrategia. La jerarquía de objetivos es una estructura tripartita que describe cómo las actividades y los productos contribuyen a alcanzar el propósito o propósitos y la meta del proyecto (véase el gráfico 2-4 y la descripción de métodos del anexo D).

La estrategia de un proyecto sólo funciona bien si es lógica. Para ello se requiere que todos los productos necesarios para alcanzar un determinado propósito se hayan identificado correctamente, y que se hayan determinado también las actividades necesarias para obtener un producto. Por ejemplo, no es posible prever el producto “Producción y certificación de semillas de variedades mejoradas”, sin incluir las actividades de “Ensayo y organización de la producción privada de semillas” y “Capacitación del personal del Ministerio de Agricultura en técnicas de certificación”. Una vez que se ha elaborado la jerarquía de objetivos, hay que poner a prueba su lógica (véase el cuadro 3-4).

El modelo de EML utiliza un método muy estructurado para convertir un árbol de problemas en un árbol o jerarquía de objetivos. Cuando se trabaja con las visiones del proyecto y en situaciones más complejas en las que el tamaño del árbol de problemas lo hace poco manejable, puede recurrirse a un enfoque más abierto e iterativo. A continuación se indican las principales etapas de la elaboración de una jerarquía de objetivos, que se describen en el anexo B con un ejemplo detallado.

1. Definir la meta del proyecto. Ésta debe reflejar el impacto de más largo plazo y mayor nivel al que contribuirá el proyecto.

2. Identificar el propósito o propósitos. Es lo que debe alcanzar el proyecto para contribuir a la meta. El nivel de propósitos suele describir los principales cambios en el comportamiento o las capacidades. Como la contribución del proyecto para alcanzar la meta puede adoptar muchas formas, los interesados deberán decidir la que sea más válida y viable para su proyecto. De este modo se establecen los criterios que contribuirán a la adopción de decisiones.
Es conveniente incluir un propósito específico para la gestión del proyecto. En él pueden figurar como productos las tareas principales de la gestión del proyecto (véase la próxima etapa), como la gestión del personal, la gestión financiera, la instalación y mantenimiento de instalaciones y equipo, y el SyE.

3. Determinar los productos necesarios. Deben determinarse los productos que son necesarios para alcanzar cada propósito. Es un poco como diseñar un automóvil: si se prescinde de una de las partes principales, como las ruedas o el motor, por bueno que sea el resto del diseño el automóvil no funcionará. Tampoco hay que poner ruedas de tractor a un automóvil, o un motor de motocicleta a un tractor grande. En otras palabras, los productos deben ajustarse a las necesidades reales, y hay que evitar los productos que no sean absolutamente necesarios. Existen varios modos de alcanzar los diversos propósitos. Hay que pensar creativamente y analizar las ventajas e inconvenientes de las diferentes opciones, antes de elegir una de ellas.

4. Identificar las actividades. Cada producto se obtiene mediante una serie de actividades. En la fase inicial de diseño quizá no se vea claramente el mejor modo de alcanzar los propósitos y los productos, por lo que puede ocurrir que las actividades deban finalizarse, y probablemente revisarse, en una fase ulterior.

5. Verificar la lógica. Una vez que se ha esbozado la jerarquía de objetivos, use las preguntas de verificación de la lógica del cuadro 3-4 para controlar y finalizar.

6. Asignar los recursos requeridos para las actividades, y preparar un presupuesto general.

7. Preparar un programa de trabajo para las actividades principales a lo largo de la vida del proyecto, y establecer los principales puntos de referencia.

8. Adoptar los dispositivos operacionales y de gestión, indicando las principales responsabilidades y métodos de trabajo.

Cuadro 3-4. Preguntas para verificar la lógica

Una buena estrategia no puede elaborarse en sentido vertical, de arriba a abajo. A medida que la reflexión entra en mayores niveles de detalle, tendremos que volver sobre nuestros pasos. Por ejemplo, cuando empiece a pensar en el costo y la viabilidad de ciertas actividades, quizás se dé cuenta de que algunos productos y propósitos son poco realistas. En el recuadro 3-12 se enumeran algunos errores que deben evitarse al redactar la jerarquía de objetivos.

Hay que procurar, en la medida de lo posible, que cada nivel de la jerarquía de objetivos sea pertinente, oportuno, específico, mensurable y asequible (P.O.E.M.A., véase el recuadro 3-13). Recuerde que el marco lógico no es más que el resumen de una descripción y justificación más detalladas para cada nivel de la estrategia del proyecto en el informe de evaluación ex ante. Debe tratar de que las anotaciones de la primera columna del marco lógico sean lo más específicas posible. Podrán incluirse fines adicionales, como indicadores, en la segunda columna del marco lógico.

Para evitar la rigidez en la planificación, recuerde que los productos y los propósitos no son sólo físicos, como caminos, sistemas de riego o aumento del rendimiento, sino también procesos de diálogo y fomento de las capacidades. Pueden incluirse fines aproximados y explicar que serán más precisos cuando los procesos de planificación participativa en la fase de puesta en marcha permitan una comprensión más clara de las prioridades de los interesados directos.

La estrategia es un conjunto de detalles que evolucionan a lo largo de la vida del proyecto. Por ejemplo, en la fase de puesta en marcha es necesaria una estrategia más detallada que en la evaluación ex ante, y el plan de trabajo y presupuesto anuales tiene que ser aún más pormenorizado.

Una estrategia del proyecto clara, lógica y viable justifica todo el tiempo y los estudios que se dediquen a su elaboración. Ocurre con mucha frecuencia que el personal de los proyectos está –comprensiblemente– impaciente por “ponerse en marcha”. No obstante, si la acción se basa en una comprensión clara y compartida de la estrategia del proyecto, será más fácil dirigirla hacia el logro del impacto deseado. Si no entienden esto, los miembros del equipo podrán acabar haciendo tareas adecuadas pero aisladas, que no se complementarán mutuamente. Por ejemplo, en un proyecto en Indonesia se elaboró un marco lógico y un plan de trabajo que guardaban poca relación entre sí y, por consiguiente, el marco lógico no se utilizó a un nivel óptimo.

3.4.5 Quinta etapa: identificar y analizar los supuestos y los riesgos

Los supuestos, en la cuarta columna, son el “huérfano” del marco lógico (véase el recuadro 3-14). Muchas veces no se les presta la atención o el tiempo que merecen. Y, sin embargo, son el eje de la estrategia del proyecto. Los supuestos especifican las condiciones necesarias (las relaciones de causalidad), ajenas al control directo de los gestores del proyecto, que deben existir para que el proyecto alcance sus objetivos. Son fundamentales para la lógica global de un proyecto, y por ende para su éxito (véase el apartado 2.3, recuadro 2-9). Imagine los supuestos que puedan formularse cuando confeccione la jerarquía de objetivos, y vuélvalo a hacer cuando concluya el borrador.

Los supuestos no son sólo importantes porque describen condiciones que, de no producirse, podrían poner en entredicho el éxito del proyecto. Muchas matrices del marco lógico sólo recogen supuestos extremadamente obvios, generales y a menudo muy probables, como por ejemplo: “Se ha mantenido la seguridad nacional”, “Políticas de mercado libre”, “Restricciones de divisas”, “Se ha limitado la flexibilidad de la administración pública” o “Degradación ambiental”. Estos supuestos no son útiles para la orientación estratégica del proyecto.

La mayoría de los proyectos reconocen la importancia de los supuestos, que aparecen como problemas en la fase de ejecución. Muchos de ellos pueden identificarse durante el diseño del proyecto, lo que ayuda a mejorarlo. Si no se realiza un análisis de situación, o si el análisis no es completo ni suficientemente detallado para revelar los supuestos subyacentes, éstos no se reconocerán. Por ejemplo:

• Uno de los principales fines de un proyecto, era “Aumentar en un 10% la superficie de cultivos no arroceros”. Sólo durante la ejecución el personal del proyecto se dio cuenta de que el grupo-objetivo (pequeños agricultores) no tenía acceso a nuevos terrenos para plantar esos cultivos. Veredicto: análisis incorrecto de la situación.
• Otro proyecto preveía el producto “Preparación y transmisión de programas de radio” y el supuesto “Las comunidades tienen acceso a la radio”. En realidad, las comunidades no tenían aparatos de radio. Veredicto: análisis incorrecto de la situación.

En ambos casos debía haberse verificado los supuestos antes de confirmarse los productos. Si lo hubiera hecho así, el personal se habría percatado de que las comunidades no gozaban del acceso necesario a la tierra ni disponían de aparatos de radio, y se habrían descartado o rediseñado los productos. Por ejemplo, en el último caso era posible rediseñar el producto para proporcionar acceso a los aparatos de radio, y al presupuesto extraordinario requerido.

El riesgo es el reverso de un supuesto. Considerando los supuestos de un proyecto se obtendrá una idea del nivel de riesgo asumido. Cuantos más supuestos haya, más improbables serán y menos sometidos estarán al control del proyecto, y también será mayor el riesgo de fracaso. Un proyecto partía del siguiente supuesto: “Las precipitaciones anuales son superiores a la media de la región”. Si el éxito de un proyecto se basa en este supuesto (que puede haberse adoptado apresuradamente, sin dedicarle la debida reflexión), el riesgo será indudablemente alto.

Un buen SyE necesita supuestos claros y válidos. En numerosas ocasiones, cuando no se alcanza un objetivo o se plantean problemas, la causa es un supuesto erróneo. Un buen SyE depende en parte de una cuidadosa verificación de la validez de los supuestos. A continuación damos algunas indicaciones para que los supuestos puedan ser un útil instrumento de gestión:

• Considere en primer lugar los supuestos como riesgos. Cuando se formulen los supuestos, puede ser útil pensar ante todo en los posibles riesgos para el proyecto. Por ejemplo, si piensa usted que un riesgo para el proyecto es que “Los coejecutores no presten a tiempo los servicios contratados”, la anotación correspondiente en la matriz del marco lógico sería “Los coejecutores cumplirán puntualmente sus contratos”.
• Considere los supuestos sobre: el desempeño de las entidades oficiales, las organizaciones privadas, las ONG y organizaciones comunitarias, los contratistas y consultores, los organismos de financiación, las políticas medioambientales, los fenómenos naturales, los mercados y los precios mundiales o nacionales, y las guerras o disturbios civiles.
• No es probable que se cumplan muchos supuestos. Limite el número de supuestos a los más importantes para el éxito del proyecto. Después de enumerar todos los supuestos posibles, elimine los que no sean importantes para el éxito del proyecto y los que sean casi seguros y por tanto no requieran seguimiento. Un método útil para evaluar la importancia de los supuestos es el análisis de evaluación del riesgo (véase el gráfico 3-1).
• Concentre la atención en los supuestos de cuya probabilidad no esté seguro. Estos supuestos deben vigilarse, porque si no son ciertos pueden poner en grave peligro el proyecto. Algunos ejemplos de esta clase de supuestos procedentes de marcos lógicos de proyectos son: “Los mayores arrendatarios son cooperativos”, “Los interesados directos gestionarán con eficacia las tierras recién adquiridas”, “El clima fluctúa en niveles normales” y “La comunidad cumple los reglamentos pesqueros en lo relativo al tamaño de las redes “.
• Verifique que los supuestos sean claramente ajenos al control del proyecto. Utilice para ello un árbol de decisión (véase el gráfico 3-1). El proceso de formulación de supuestos es muy importante: ayuda a comprobar que la estrategia del proyecto va por buen camino, tras haber considerado en su diseño el mayor número posible de componentes a los que los factores supuestos podrían afectar. Si observa usted que los supuestos pueden quedar sujetos al control del proyecto, podrá utilizarlos para indicar productos y actividades adicionales en la matriz del marco lógico. Los siguientes supuestos, tomados de proyectos que reciben el apoyo del FIDA, podrían haberse incluido en la estrategia: “El personal del departamento de extensión agrícola está motivado”; “Se dispone de alimentos nutritivos” y “Los informes de seguimiento se basan en análisis del contexto”.

Gráfico 3-1. Decidir qué supuestos es importante retener

• A los supuestos importantes cuya realizacion es muy improbable se les llama “supuestos fatídicos”. Es necesario volver a diseñar el proyecto para eliminar estos supuestos. Un ejemplo de “supuesto fatídico” es el siguiente: “La capacitación de extensionistas dará lugar a una mayor utilización de las nuevas tecnologías por parte de los agricultores”. El proyecto tiene que resolver esta supuesta relación de causa y efecto porque, de hecho, es muy improbable que la falta de conocimientos sea el obstáculo principal con que se enfrentan los extensionistas (no se sabe si hay suficiente personal para capacitar, ni si reúnen las condiciones adecuadas). También es muy probable que los agricultores tropiecen con otras muchas dificultades, además de las relativas a los conocimientos de los extensionistas, para aceptar las tecnologías.
• Reconsidere periódicamente sus supuestos, por lo menos durante la revisión anual, para ajustarlos o suprimir aquéllos que ya no sean válidos y agregar nuevos supuestos. Un proyecto participativo bien pensado formula nuevos supuestos a medida que cambia la estrategia y aparecen claramente los resultados iniciales. Compare sus datos de SyE con los supuestos para ver si existen contradicciones que deban subsanarse. Por ejemplo, se puede suponer que un 25% de aumento en el ingreso de las familias reducirá la recogida ilegal de leña. Cuando los datos de seguimiento muestren que los ingresos han aumentado un 35%, y sin embargo la recogida de leña se mantiene en el mismo nivel, habrá que reconsiderar la lógica del proyecto si se quiere reducir la deforestación. El aumento de la capacidad local de compra puede ser un estímulo para la demanda de leña. Es probable que llegue usted a la conclusión de que el “aumento de los ingresos” no es la mejor estrategia para “reducir la recogida ilegal de leña”.

3.4.6 Sexta etapa: elaborar el marco de seguimiento y evaluación

La fase final consiste en elaborar el marco de seguimiento y evaluación del proyecto. Las principales preguntas e indicadores de desempeño se exponen en forma resumida en la segunda columna del marco lógico, y los principales mecanismos de seguimiento en la tercera. No obstante, recuerde que se trata solamente de un resumen del marco general de SyE. Los detalles del establecimiento de un sistema de SyE son el tema de la parte restante de la Guía, por lo que no se tienen en cuenta en esta sección.

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3.5 De la matriz del marco lógico al plan de trabajo y presupuesto anuales

Plasmar la estrategia de un proyecto, tal como está redactada en la matriz del marco lógico, en un plan de trabajo anual operacional que el personal del proyecto y las organizaciones coejecutoras entiendan claramente equivale a transformar las ideas en acción. Un plan operacional está suficientemente detallado cuando el personal y las organizaciones ejecutoras saben qué deben hacer, cuándo y cómo.

3.5.1 ¿Qué es el PTPA?

El instrumento operacional y de planificación más importante de un proyecto es el plan de trabajo y presupuesto anuales (PTPA). El PTPA guía la ejecución diaria de las actividades, y comprende lo siguiente:

• plan de trabajo: descripción basada en el marco lógico de cada actividad/ producto/indicador, por componentes;
• calendario o plan cronológico: en él se especifica cuándo deben realizarse las actividades y en qué orden;
• presupuesto: identifica el costo de cada producto y actividad por componentes;
• plan de personal: identifica las responsabilidades, las necesidades adicionales de personal y la capacitación de éste;
• plan de material/equipo: necesidades para cada producto y actividad por componentes, incluidas las compras.

El PTPA describe el compromiso anual del proyecto hacia las comunidades, el Gobierno y el FIDA. Generalmente el PTPA está integrado en los procesos permanentes de los presupuestos del Estado. Con ello el PTPA ha adquirido validez legal y constituye la base formal de la ejecución y la distribución de los fondos (fondos del FIDA y contribuciones de contraparte). En algunos países, los fondos de contraparte necesarios se entregan al proyecto inmediatamente después de la aprobación del PTPA.

El proceso del PTPA suele iniciarse antes de que finalice el ejercicio fiscal, y se basa en la experiencia adquirida sobre el terreno durante la ejecución del proyecto. Con el PTPA detallado, el informe de evaluación ex ante va perdiendo importancia a lo largo de la vida del proyecto. Después del primer año, éste ya no es útil para la planificación, excepto como orientación general sobre los objetivos, principios y enfoques. No obstante, el informe de evaluación ex ante sigue siendo un punto de referencia importante de la evaluación, ya que los PTPA no incluyen referencias a los objetivos a largo plazo ni a los principios generales.

El PTPA está comprendido en el convenio de préstamo, que puede modificarse cuando sea necesario. Los cambios se derivan de las experiencias de todos los participantes en el proyecto, que preparan el PTPA sobre la base de sus experiencias y de los resultados reales. El primer PTPA suele basarse en el informe de evaluación ex ante, actualizando detalles tales como los precios y las necesidades reales. Los PTPA subsiguientes dan mejores resultados cuando se preparan mediante un proceso de revisión participativa y talleres de planificación. Las comunidades y el personal del proyecto y de los asociados examinan conjuntamente el desempeño del año anterior. Las conclusiones de estos debates sientan las bases de una planificación participativa y orientada a las metas del próximo PTPA.

En un número creciente de proyectos los PTPA van precedidos de evaluaciones participativas en las cuales los interesados directos, con la orientación del personal del proyecto, identifican las necesidades, recursos y prioridades de sus comunidades. Esto forma la base de los “planes de acción comunitarios”, que son los elementos constituyentes de los planes a nivel superior (por ejemplo, de distrito o subdistrito), de los que el proyecto deriva su PTPA (véase el recuadro 3-14).

El PTPA no sólo representa la guía del proyecto durante un año sino que además es el mecanismo que permite examinar las experiencias del año anterior e introducir las consiguientes modificaciones. El PTPA adapta el plan operacional del proyecto a la situación actual y especifica, para el año presupuestado, lo siguiente: los productos que deben obtenerse; las actividades que deben realizarse para obtener estos productos; los recursos necesarios para emprender las actividades y los costos de esos recursos, así como las instituciones con responsabilidad financiera. El PTPA debe constituir el fundamento sobre el que el FIDA, la institución cooperante y los participantes en el proyecto evalúan la ejecución del proyecto.

3.5.2 Preparación del PTPA

Los datos para preparar el PTPA se obtienen del informe de evaluación ex ante, el convenio de préstamo, los planes estratégicos y los planes e informes de años anteriores. Se prepara un PTPA para cada nivel de participantes en el proyecto –empezando por los interesados directos– según sus necesidades y exigencias, usando un proceso participativo como base. Al nivel más alto, el PTPA debe prepararse inmediatamente antes de que el Gobierno asigne los fondos para el siguiente ejercicio fiscal, a fin de dar una clara indicación de la financiación que necesita el proyecto.

A continuación se exponen algunas etapas básicas de la preparación del PTPA (véase también el recuadro 3-15):

1. Tome nota de las actividades de la matriz revisada del marco lógico e inclúyalas en la primera columna del plan de trabajo, indicando qué actividad es necesaria para realizar las otras. Haga aclaraciones y añada actividades secundarias, si es necesario.

2. Para cada actividad o actividad secundaria indique lo siguiente: puntos de referencia, es decir, qué tiene que hacerse y cuándo, quién es responsable de la ejecución y de la verificación, cuándo comienzan y terminan las actividades, necesidades de personal en forma de meses-hombre, cantidad necesaria de material y equipo, costos y categorías de costos y supuestos importantes.

3. Compruebe que el costo total del plan no excede del presupuesto (véase el recuadro 3-15) y que no hay personas con demasiadas responsabilidades y otras sin ninguna (o si hay omisiones o contradicciones). Asegúrese también de que las fechas son realistas y coherentes. ¡No se puede prever la presencia de una misma persona o pieza de equipo en dos sitios al mismo tiempo!

4. Haga lo mencionado anteriormente con los principales interesados, para promover un sentido compartido de responsabilidad (véanse los recuadros 3-15, 3-16 y 3-17).
5. Incorpore el consenso final en el documento del PTPA (véase el cuadro 3-5) y sométalo a la aprobación del órgano competente, incluyendo el visto bueno de la institución cooperante.

El PTPA es la base de una planificación operacional más detallada: planes de trabajo para cada componente del proyecto, miembro del personal, mes/trimestre/ semestre, etc. Algunos proyectos utilizan gráficos Gantt para indicar el momento del año en que se realizarán las actividades. Sin embargo, estos gráficos no dan ninguna otra información importante, como la responsabilidad y los recursos, por lo que hacen falta otros gráficos (véase el anexo D).

Recuadro 3-15. Preparación del PTPA en un proyecto en Tanzanía

Cuadro 3-5. Ejemplo de índice de contenidos para un PTPA

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3.6 Esbozar el SyE durante el diseño inicial del proyecto

3.6.1 Cómo influye en el SyE el diseño inicial del proyecto

Con frecuencia se condena involuntariamente al fracaso el SyE en la fase del diseño inicial del proyecto. ¿Por qué? Por ejemplo, porque no hay un presupuesto adecuado para el SyE, el tiempo y los servicios de expertos reservados al SyE durante la puesta en marcha son insuficientes, o el diseño no es lo bastante flexible para que el sistema de SyE influya en la estrategia del proyecto durante la ejecución.

El diseño inicial del proyecto influye en el SyE mediante:

1. las relaciones y compromisos establecidos con los asociados y las poblaciones locales, y en particular con los interesados directos previstos;
2. la lógica y la viabilidad de la estrategia del proyecto;
3. los recursos asignados al SyE (financiación, tiempo, servicios de expertos);
4. el grado de flexibilidad incorporada;
5. las directrices operacionales para el SyE.

Consideremos cada uno de estos puntos.

En primer lugar, durante la ejecución del proyecto la eficacia del SyE está condicionada en gran medida por las actitudes y el compromiso de las poblaciones locales y los asociados del proyecto, y el modo en que se relacionan y comunican entre sí. Los individuos u organizaciones que han intervenido activamente en la fase de diseño tienen más probabilidades de saber si el proyecto corresponde auténticamente a sus intereses y entender los objetivos. También es más probable que se interesen en el seguimiento del proyecto y en sus logros. En cambio, si las personas están desilusionadas, frustradas o han sido excluidas del proceso de diseño, es menos probable que se interesen en las actividades de SyE y se comprometan con ellas.

En la práctica, los proyectos experimentan considerables retrasos entre el diseño y la puesta en marcha y se producen cambios de criterio respecto de quiénes han de participar. No obstante, la experiencia y la legitimidad del proceso de diseño tendrán consecuencias duraderas para la ejecución. Una clara definición de las responsabilidades puede depender también de que se creen nuevas instituciones, o grupos o unidades dentro de las instituciones que habrán de asumirlas. El informe de evaluación ex ante del proyecto PADEMER, en Colombia, definía el componente de coordinación como la configuración de una unidad nacional de coordinación técnica “que integre las funciones de la unidad de seguimiento con la unidad de evaluación y se enmarque en el sistema nacional de evaluación”. El informe estipulaba además que esta unidad de coordinación debía ser responsable del plan de trabajo anual, la sistematización de la información sobre la marcha del proyecto para garantizar la oportunidad de las decisiones de los gestores y la preparación de los informes correspondientes. En el recuadro 3-18 se explica la importancia de las relaciones y la estructura organizativa para sentar las bases de un SyE eficaz.

El segundo fallo en el diseño se produce cuando la estrategia del proyecto carece de lógica o sus objetivos no son realistas, lo que hace casi imposible un SyE adecuado. Esto es debido a que muchas veces las preguntas e indicadores de evaluación carecen de sentido y no producen información útil. Además, si usted no sabe bien hacia dónde está yendo, tampoco sabrá cómo utilizar del mejor modo posible la información que se le pueda facilitar. Un buen sistema de SyE puede contribuir a enderezar un proyecto mal diseñado, pero ello entraña un considerable trabajo no previsto durante las fases de puesta en marcha y ejecución.

El tercero consiste en que el equipo de diseño puede no asignar suficientes recursos al sistema de SyE (en la sección 7 figuran más datos sobre la preparación del presupuesto). Los recursos esenciales son: fondos para la gestión de la información, el seguimiento participativo, las visitas sobre el terreno, etc.; tiempo suficiente para la fase de puesta en marcha, que permita establecer el sistema de SyE, trazar una línea de base en forma participativa, capacitar al personal y a los asociados, incluir a los interesados directos en el SyE y proceder al seguimiento y la reflexión; y servicios de expertos, como un consultor que ayude a la preparación del SyE. Al igual que el equipo de diseño, tendrá usted que negociar el nivel y el alcance del SyE que son posibles con un presupuesto determinado. A continuación podrá hacer un presupuesto detallado de SyE.

El cuarto factor es esencial si se quiere que los sistemas de SyE faciliten el aprendizaje gracias al cual el grupo de asociados del proyecto podrá mejorar continuamente la ejecución y la estrategia. Cuanto más rígido sea el diseño del proyecto, más difícil será para el equipo del proyecto ajustarlo en función de los cambios en el contexto y la comprensión de los impactos provisionales. Al igual que el equipo de diseño, determine hasta qué punto el diseño del proyecto tiene que ser flexible, y cuáles han de ser los límites y los procesos de su adaptación. Un proyecto flexible constituye una importante base para el sistema de SyE.

En quinto lugar, es importante que durante el diseño se establezca el marco amplio del sistema de SyE. Entonces podrán aclararse las expectativas de todos sobre sus responsabilidades y derecho a la información. En el próximo subapartado se indica lo que podría incluirse en la documentación que describe el sistema de SyE dentro del informede evaluación ex ante del proyecto.

3.6.2 Documentar el SyE en el informe de evaluación ex ante del proyecto

La última etapa relacionada con el SyE para el equipo de diseño consiste en redactar la propuesta de marco de SyE en el informe de evaluación ex ante. El modo en que se haga esto puede afectar considerablemente a la puesta en marcha del proyecto (véase el recuadro 3-19).

En el cuadro 3-6 se indica lo que debe incluirse en un informe de evaluación ex ante en relación con el marco de SyE. Esto puede servir de guía para el proceso de redacción. Así como las funciones de gestión están relacionadas con el SyE y la ejecución del proyecto, el componente de SyE del informe de evaluación ex ante puede incluirse en forma separada o integrarse en una sección sobre organización y administración y/o gestión del proyecto. Lo importante es que cuanto más integrado esté el componente de SyE en el sistema de gestión, más útil y eficaz resultará.

Cuadro 3-6. Indice de contenidos propuesto para el componente de SyE en un informe de evaluación ex ante de un proyecto

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Otro material de lectura

Sitios web en los que se ofrece una descripción general del marco lógico o de la planificación orientada a los objetivos:

AusAID Logframe. Descripción general clara de las etapas y cuestiones relacionadas con el marco lógico, con ejemplos. Véase en línea: www.ausaid.gov.au/ausguide/ausguidelines/1.html

Documento sobre la planificación del proyecto orientada a los objetivos: Descárguese de: www.gtz.de

Swiss Agency for Development and Cooperation (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación). Véase la sección de publicaciones (en varios idiomas) en: www.sdc.admin.ch

BROUGHTON, B. y J. HAMPSHIRE (1997): Bridging the Gap: A Guide to Monitoring and Evaluating Development Projects, Canberra, Consejo Australiano para la Ayuda Exterior. Contacto: reception@acfoa.asn.au

FIDA, ANGOC e IIRR (2001): Enhancing Ownership and Sustainability: A Resource Book on Participation, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, Coalición de ONG asiáticas para la reforma y el desarrollo rurales e Instituto Internacional de Reconstrucción Rural. Contacto: info@ifad.org

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1/ Este es el enfoque del marco lógico utilizado corrientemente por AusAID (Organismo Australiano de Ayuda Internacional)
2/ Extraído de Altarelli V.: "Participatory Diagnostic Study in Project Formulation and Beyond: A Process Approach"; Kumar Dutta J.: "Stakeholder Involvement in Participatory Practices: An Overview of Bangladesh NGOs", ambos en FIDA, ANGOC e IIRR (2001): Enhancing Ownership and Sustainability: A Resource Book on Participation.