Introduction1 L’accord concluant l’évaluation intermédiaire du PDAOK comprend deux parties. La première concerne les mesures à prendre à court terme après l’atelier de validation de l’évaluation (25/26 février 2002) afin d’assurer l’achèvement des activités de la composante socio-sanitaire, de poursuivre l’appui aux Caisses locales autogérées (CLA) et les recouvrements de crédits en cours et d’assurer la transition vers le nouveau projet dont le calendrier de préparation est spécifié. Cet accord a été conclu le 27 février à Mao, chef-lieu de la région du Kanem, entre les membres du Partenariat d’évaluation conjointe (PEC) élargi. La deuxième partie concerne les principales leçons à tirer de l’expérience du PDAOK et recommandations pour le nouveau projet en cours de préparation. Elle a été rédigée par le Chargé d’évaluation du FIDA après la finalisation du rapport d’évaluation et a été communiquée pour approbation aux membres du PEC en novembre 2002. Les deux parties sont en cohérence et sont basées sur une conclusion unanime de la mission d’évaluation indépendante, du PEC et de tous les participants à l’atelier d’évaluation de Mao: les résultats et l’impact du PDAOK à la date de l’évaluation sont nettement inférieurs aux attentes et les conditions de pérennité des acquis ne sont réunies dans pratiquement aucun des domaines d’intervention. Cependant, les investissements réalisés et un certain nombre d’effets positifs sont loin d’être négligeables au vu d’une situation de départ caractérisée par l’extrême vulnérabilité des populations. Un nouveau projet de développement rural au Kanem, appuyé par le FIDA, est souhaitable et devrait être présenté au Conseil d’administration du Fonds en avril 2003. Les raisons principales motivant cette recommandation sont les suivantes:
Si le FIDA, puis le Fonds belge de survie, avaient jugé opportun d’appuyer le Gouvernement tchadien dans cette région en 1994, il semble que les possibilités de réussite soient plus grandes aujourd’hui. La base de ressources humaines et le capital social ont évolué positivement dans les villages, des enseignements ont été tirés de l’expérience et l’amélioration progressive des performances du projet montre que les difficultés de mise en oeuvre ne sont pas insurmontables, pour autant que la paix et l’état de droit soient assurés dans la région et le pays et que les responsabilités soient clairement attribuées. Cependant, le nouveau projet ne saurait être une simple reconduction ou un élargissement du PDAOK. Des changements dans l’approche et le montage institutionnel sont nécessaires. C’est pourquoi le PDAOK doit être clôturé dans les meilleures conditions possibles en juin 2002 et une phase de transition organisée en tenant compte des perspectives d’avenir. Première Partie: Recommandations à Court Terme Suite à l’atelier de validation de l’évaluation intermédiaire du PDAOK, une réunion s’est tenue le 27 février 20022 dans les locaux du PDAOK à Mao pour se prononcer sur les recommandations de la mission concernant le court terme et en particulier les mesures à prendre pour les tous prochains mois. D’un commun accord, il a été convenu par les participants : Calendrier pour la préparation du nouveau projet
Si ce calendrier peut être respecté, et étant donné les délais ordinaires d’entrée en vigueur des prêts, on pourrait espérer un démarrage du nouveau projet au cours du premier semestre 2004. Programme de la composante socio-sanitaire de mars à juin 2002 Le programme de travail et budget proposé par l’atelier de validation est entériné, étant entendu que les activités de la sous-composante « santé » sont prioritaires (finalisation des centres en construction, formation des accoucheuses traditionnelles et des promotrices de santé). L’Unité de gestion (UGP) et le FIDA s’engagent à vérifier rapidement auprès de l’UNOPS la disponibilité des fonds nécessaires pour le financement des activités proposées pour les sous-composantes « alphabétisation » et « Éducation nutritionnelle ». Programme d’appui aux caisses locales autogérées (CLA) et questions relatives au crédit Appui aux CLA et destination des recouvrements des encours et arriérés de crédit
Continuité de l’appui aux CLA entre le 30 juin 2002 et le démarrage du nouveau projet
Convention PDAOK / SECADEV : Après examen détaillé des différents articles de la convention, une nouvelle version a été approuvée par les parties prenantes et sera signée le vendredi 1er mars 2002. La demande de paiement direct sera envoyée par DHL à l’UNOPS dès obtention de la caution bancaire devant être fournie par le SECADEV, si possible avant le 8 mars 2002. Dans l’attente de la réception de ce paiement direct, l’UGP s’engage à avancer les fonds nécessaires au démarrage des activités de l’opérateur conformément au chronogramme prévu. Deuxième Partie: Principales leçons à tirer de l'experiénce du PDAOK et recommandations pour un nouveau projet Conclusions et enseignements de l’évaluation Le PDAOK a eu un impact global inférieur aux attentes, surtout en matière d’augmentation de la production agricole irriguée, pour laquelle les espoirs étaient exagérément optimistes au vu des technologies disponibles. L’impact sur la situation sanitaire et nutritionnelle est encore en phase d’émergence du fait des réalisations très récentes. Malgré tout, les changements induits par le projet sont significatifs en regard de la situation de départ. La constitution de petits GIE fonctionnels basés sur les affinités et les intérêts communs, en particulier de GIE féminins, représente un acquis simple mais fondamental. L’expérience de crédit pour le petit commerce, le petit élevage sédentaire et les banques de semences a démontré les potentiels dans ces domaines. Les conditions d’une amélioration de l’état sanitaire des populations dans les villages touchés sont maintenant réunies (forages, centres de santé, éducation nutritionnelle). Les actions les plus réussies sont celles qui ont été menées avec, ou qui visaient particulièrement les femmes rurales. Malgré ce début d’impact positif, les conditions de pérennité des acquis ne sont réunies dans pratiquement aucun des domaines d’intervention. L’extrême vulnérabilité des populations rurales, la faiblesse et parfois l’absence des services publics et privés essentiels appelaient et appellent toujours un effort beaucoup plus long en direction du développement des institutions et des services, en particulier des services communautaires et des services privés. Outre la dimension temporelle du PDAOK clairement inadéquate au regard de ses ambitions, on constate une combinaison d’erreurs de conception et de dérives dans la mise en oeuvre. L’exemple le plus frappant en est la fonction de crédit. La conception initiale du PDAOK présentait bien un souci de pérennisation des services financiers mais le scénario proposé comportait des défauts sur les plans technique et social et, surtout, le développement d’une institution de microfinance n’était pas présenté comme un objectif de développement en tant que tel. Aucun opérateur spécialisé n’était prévu pour cela. La mobilisation du FDG et l’octroi des crédits s’est fait dans le cadre de la composante « animation rurale » pour servir les actions de développement agricole ou de protection de l’environnement. Le crédit est devenu un simple moyen de résoudre les problèmes immédiats sans souci de pérennisation institutionnelle. Les agents de l’ONDR ont consacré l’essentiel de leurs temps à l’administration de ce dispositif au détriment du conseil agricole et de la formation. Dans un contexte de grande pauvreté il y a une forte pression pour concrétiser rapidement des bénéfices immédiats. L’idée de constituer une institution financière viable, avec toutes ses implications de formation préalable et de progressivité dans l’octroi des crédits, est passée au second plan. Les dérives dans la mise en oeuvre au détriment des investissements à long terme et des conditions de pérennisation se retrouvent dans les domaines de la Recherche-Action qui a été négligée, et de manière générale dans le domaine de la formation. En matière d’appui à l’innovation agricole, le PDAOK a bien montré les risques et les limites d’une approche par simple transfert d’innovations exogènes. Dans des systèmes agraires très spécifiques et confrontés à une multitude de facteurs contraignants, l’innovation est essentielle mais elle doit partir du local, des connaissances, des pratiques et des capacités paysannes. Faciliter un tel processus - et y insérer éventuellement des apports extérieurs – nécessite des compétences spécialisées en Recherche-Action, mobilisées sur une période suffisamment longue. La mobilisation de telles compétences dans une région aussi enclavée que le Kanem est objectivement difficile et nécessitera des mesures incitatives adéquates. Les banques de céréales ont eu des effets positifs dans des communautés fortement exposées à l’insécurité alimentaire mais les conditions de rentabilisation et de durabilité de ces services n’ont pas été identifiées ni atteintes. La conception des banques de céréales est à revoir. Leur gestion est difficile dans un contexte d’imprévisibilité des conditions du marché céréalier et pratiquement impossible si les distributions de vivres importées et gratuites restent aussi fréquentes et opérées sans concertation ni recherche de synergie avec les banques céréalières locales. L’impact du PDAOK sur les cultures de mil montre qu’il ne faut pas sous-estimer les marges de progrès possibles en agriculture pluviale et l’importance de cette activité dans l’équilibre de l’économie des ménages. Actuellement, ces marges de progrès se situent toutefois moins dans une amélioration des techniques culturales que dans la résolution des contraintes en amont et en aval de la production (constitution de stock de semences et possibilité d’un approvisionnement à crédit). Le principe d’un opérateur principal « prestataire de service » pour le compte d’une UGP ayant peu de présence sur le terrain a tendance à créer des conflits de prérogatives, affaiblit le leadership du projet et sa responsabilité face aux populations. La fonction de pilotage stratégique – pas seulement de gestion administrative et financière - associée à une bonne capacité de suivi-évaluation et à un réel pouvoir de décision, doit être clairement attribuée au Directeur et soutenue par le Ministère de tutelle et le FIDA. 19. Le PDAOK a beaucoup souffert des changements répétés à sa direction, mais la complexité excessive du projet, le nombre de composantes et d’opérateurs a aussi mobilisé l’énergie des directions successives sur les enjeux immédiats à caractère administratif au détriment de la gestion stratégique. Dans un contexte difficile la simplification du projet et des procédures apparaît indispensable. Le principe de renouvellement annuel des conventions des opérateurs est à revoir. S’il a l’avantage d’obliger ces derniers à rendre compte régulièrement, il induit des coûts administratifs et des retards disproportionnés. Principales recommandations pour le nouveau projet La conception d’ensemble et le montage institutionnel du nouveau projet devraient avant tout être simples et adaptées aux conditions difficiles de la zone. Les objectifs spécifiques devront être limités et clairs et les responsabilités concentrées et très clairement attribuées. Enfin les procédures opérationnelles – notamment de programmation, d’approbation et d’exécution - devront être aussi courtes et simples que possible. A l’intérieur de la zone d’intervention, le choix
des secteurs de concentration devra davantage prendre en compte les potentiels
réels, les dynamiques locales et le souci d’efficacité.
La dispersion géographique sous les seuls prétextes d’équité
et d’atteinte des plus vulnérables devra être évitée.
La forme organisationnelle des petits GIE – en particulier des GIE féminins - devra être conservée mais s’orienter vers une plus grande professionnalisation et intégration au marché. Des alliances inter-GIE par zone de proximité devront être facilitées pour des fonctions d’approvisionnement et de commercialisation. On évitera les approches villageoises qui n’ont donné aucun résultat au cours du PDAOK. De manière générale, le Sahel tchadien a très rarement bénéficié de recherche et d’innovations agricoles adaptées. Tout reste à faire ou presque pour le Kanem, tant pour les cultures arborées et annuelles de ouadi que pour les cultures pluviales et le petit élevage sédentaire. Le futur programme devrait mettre en place un important dispositif de recherche participative en collaboration avec les institutions de recherche, les opérateurs d’appui au développement et les producteurs. L’impact des opérations de crédit « petit commerce » et la forte demande dans ce domaine montrent que le développement du Kanem ne passe pas seulement ni même peut-être essentiellement par des appuis à la production agricole. Il faut continuer dans la même voie que le PDAOK en accordant une grande importance à la diversification des sources de revenus, notamment en faveur des femmes. Par ailleurs, les commerçants et artisans locaux ont un rôle à jouer dans le développement de l’économie locale. C’est pourquoi : i) la constitution d’un réseau de services financiers de proximité autonome et financièrement viable, partant des CLA existantes, devra être un des objectifs spécifiques du nouveau projet et, ii) les fonctions d’approvisionnement en intrants et matériels et les services de transport et d’entretien des infrastructures et équipements devront être assurer par le secteur privé et associatif local et non par le projet ou par des opérateurs publics. La mise en place, à l’échelle du sud Kanem, d’un dispositif de finance rurale autogéré et institutionnellement viable nécessite l’intervention d’un opérateur d’appui compétent et motivé sur une période d’au moins sept à huit ans. Il s’agira d’un “sous-projet” à part entière, autonome au sein du nouveau projet et pas seulement d’une simple composante. L’opérateur sera une ONG nationale appuyée par une assistance technique internationale ponctuelle. Le SECADEV s’est déjà engagé dans ce travail qui correspond à ses propres priorités stratégiques. Il est recommandé que cette ONG se positionne - et soit reconnue par le Gouvernement et le FIDA - comme un partenaire à part entière de la conception et de la mise en oeuvre du nouveau projet et non comme un simple «prestataire de service ». Une assistance technique internationale sera sans doute nécessaire pour renforcer les capacités et compétences de cet opérateur. Les statuts et règlement intérieur des CLA existantes devront être réexaminés avec leurs dirigeants afin de corriger les incohérences constatées, les compléter et de les rendre conformes aux dispositions réglementaires en vigueur en vue de l’obtention d’un agrément de reconnaissance officielle. En particulier, on ne peut envisager de bâtir un dispositif pérenne en limitant son accès aux seuls GIE. Le sociétariat des CLA doit donc être ouvert aux personnes physiques. L’ouverture de l’offre de crédit au niveau individuel nécessitera d’examiner les modalités spécifiques de garantie. Compte tenu des niveaux de revenus des populations de la zone on ne saurait concevoir le fonctionnement d’un dispositif de microfinance dans le Kanem sur la base exclusive de la collecte de l’épargne: une dotation en fonds de crédit ou en capital propre devra être mise à la disposition des CLA sous le contrôle de l’ONG d’appui. Afin de garantir la viabilité financière des CLA, le financement d’investissements liés à l’exploitation des ouadis, et en particulier des systèmes d’exhaure, qui présentent un risque élevé non encore maîtrisé, devrait être écarté dans un premier temps. Durant les premières années les CLA ne devraient pas intervenir dans le financement à moyen terme. Une réflexion devra être menée pour identifier les possibilités de financement à moyen terme par d’autres moyens. La création de nouvelles CLA devra être rapidement étudiée pour la réalisation d’économie d’échelle et la consolidation des acquis du PDAOK sur la majorité des villages touchés. Les choix d’implantation devront être guidés par les potentiels économiques locaux, la densité et le dynamisme des populations. Les premiers jalons d’une future structure faîtière, qui se construira au fur et à mesure de l’élargissement du réseau, seront posés par l’organisation de rencontres d’échanges entre les dirigeants des CLA actuelles. Ce cadre faîtier doit être conçu de sorte que son fonctionnement, après le retrait de tout appui, puisse être assuré par les CLA qui le constitueront. Le crédit est un outil puissant pour répondre aux besoins des populations et doit être pérennisé sur une base saine. Mais - par ailleurs - des financements sous forme de subvention (matching grant) apparaissent également indispensables pour des investissements à rentabilité différée et à externalités positives et pour les innovations présentant un risque important pour les producteurs (systèmes d’exhaure dans les ouadis à nappe profonde par exemple). Un fonds de subvention partielle (fonds de développement local) devra être mis en place dans le cadre du nouveau projet, totalement séparé et indépendant du dispositif d’épargne et de crédit relevant des CLA. Les fréquents mouvements de personnel de l’équipe du PDAOK et certaines incursions « politiques » dans sa gestion ont lourdement handicapé le déroulement des opérations. En conséquence, il est recommandé que la mise en œuvre du futur projet soit confiée à une UGP plus autonome avec un personnel recruté sur appel d’offres dans le secteur privé. Les organes de supervision du PDAOK au niveau régional et national, qui ont mal fonctionné et occasionné de grands retards dans l’approbation des PTBA, devront être remplacés par un simple comité de pilotage présidé par le Ministère de tutelle qui devra approuver les PTBA au plus tard au mois de novembre. Les difficultés rencontrées par l’UGP pour exercer convenablement ses fonctions montrent qu’une attention particulière devra être accordée à la gestion comptable et financière dans le futur projet en prévoyant un appui à la direction par un cabinet comptable. Par ailleurs, les opérateurs spécialisés auxquels seront sous-traitées certaines opérations – y compris les services publics - devront avoir plus d’autonomie (conventions portant sur deux ou trois ans, autonomie de fonctionnement en véhicules et personnel) pour ne pas souffrir d’éventuelles défaillances de l’UGP. Le projet devra mettre en place et utiliser un système de Suivi-Evaluation simple et performant dont les résultats pourraient constituer une condition d’approbation des PTBA. Un appui conséquent sera fourni au montage et au suivi de ce système au cours des trois premières années du projet. 1. Le Partenariat d’évaluation conjointe était composé de: M. Hassanty Oumar Chaib, Directeur général du Ministère de l’agriculture; M. Sebey Boutna, Directeur du PDAOK; M. Souleyman Abakar Ahamat, Chef d’antenne des projets FIDA au Tchad; M. Demembaye Tongongar, ONDR; M. Ngaba Sou Ngadoy, Directeur général du SECADEV; M. Ngoniri Gos, Consultant de la mission d’évaluation intermédiaire; M. Luyaku Nsimpasi, Chargé de portefeuille, FIDA; M. Marc Empain, Chargé de portefeuille, UNOPS; M. Muaba Matamba, FBS; M. Jean-Philippe Audinet, Chargé d’évaluation, FIDA.
2 Etaient présents: |
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