Évaluation intermédiaire1
Introduction
Le Projet de promotion des micro-entreprises rurales (PROMER) a démarré
ses activités en juin 1997 sur deux régions du Sénégal
(Tambacounda et Kolda) et s’est étendu, à mi-parcours,
à deux autres régions (Kaolack et Fatick). Son coût
total s’élève à 10,94 millions de USD dont
67% sont couverts par les prêts du FIDA (n° 402-SN et SRS-47-SN).
Le PROMER vise le développement de micro-entreprises non agricoles
en milieu rural. Ses objectifs étaient ainsi définis :
-
Créer de nouveaux emplois saisonniers ou permanents rémunérateurs
et, par voie de conséquence, améliorer les revenus des
familles rurales pauvres;
-
Augmenter la production de biens et services de qualité à
travers la valorisation des productions agricoles locales ;
-
Allonger la période du travail productif annuel au-delà
de la période des travaux agricoles ;
-
Réduire l’exode rural grâce aux opportunités
de travail pour les jeunes.
La date de clôture des prêts du FIDA est fixée
au 31 mars 2005. Une éventuelle seconde phase est envisagée
par le gouvernement et le FIDA suite à l’évaluation
du programme FIDA au Sénégal conduite en 2003 et aux axes
d’intervention prévus dans le COSOP. Dans cette perspective,
le Bureau de l’évaluation (OE) du FIDA, conformément
aux procédures en vigueur, a mené une évaluation
intermédiaire du PROMER.
Composition du partenariat d’évaluation et processus
suivi
Le partenariat d’évaluation conjointe
était composé : i) d’un représentant du Ministère
de l’agriculture, ii) d’un représentant du Ministère
de l’économie et des finances, iii) du Directeur du PROMER,
iv) du Chargé de portefeuille du FIDA pour le Sénégal,
v) du Chargé de portefeuille concerné à la BOAD,
et vi) du Chargé d’évaluation du FIDA.
La mission d’évaluation intermédiaire avait pour
objectifs, selon une démarche d’évaluation conjointe
et partenariale, de : i) juger de l’adéquation, de l’efficacité
et de la durabilité des actions entreprises par le PROMER, ii)
comprendre, estimer, et si possible mesurer les impacts des réalisations
du projet, ainsi que les changements induits, iii) apprécier la
dynamique actuelle des changements induits et leur perspective de durabilité,
et iv) tirer de cette analyse les enseignements utiles et les recommandations
pour l’avenir.
6. Elle a séjourné au Sénégal du 25 janvier
au 18 février 2004. Elle a facilité une auto-évaluation
de l’équipe du PROMER, et a procédé à
des visites de terrain, des rencontres avec les partenaires impliqués
ou non dans la mise en œuvre du projet, à la tenue d’un
atelier de restitution et d’échanges à Kaolack autour
des constats préliminaires et à la restitution des conclusions
préliminaires aux autorités et membres du comité
de pilotage à Dakar.
Principaux constats de l´évaluation
Principaux résultats et impacts enregistrés
La mission a pu relever que les objectifs quantitatifs relatifs au
nombre de micro-entreprises rurales (MER) en portefeuille ont été
atteints : 1 359 MER ont bénéficié des appuis du
PROMER dont 76% sont opérationnelles. Les objectifs relatifs aux
formations, dont devaient bénéficier les MER, le sont partiellement,
cependant, des formations en alphabétisation, non prévues,
ont été judicieusement introduites par le projet. Par contre,
compte tenu des outils financiers disponibles, les objectifs relatifs
à la création d’emplois, notamment pour les jeunes
et les femmes démunies, apparaissent ne pas être atteints,
de même en ce qui concerne l’accès au financement des
MER. L’introduction de nouveaux équipements et de procédés
innovants est à souligner positivement et constitue un des acquis
importants du PROMER, même si certaines innovations sont encore
en expérimentation. Des résultats intéressants sont
enregistrés en matière de définition de stratégie
d’intervention et de test de différents outils visant la
promotion et la pérennisation des MER.
En ce qui concerne les appuis financiers, le projet a été
confronté à l’absence de produits adaptés pour
le financement des équipements à moyen terme. Cette carence
n’a pas permis d’atteindre certains des objectifs visés.
De plus, les conditions d’entrée et d’accès
au crédit, y compris l’éloignement des services de
la principale institution de microfinance partenaire, le Crédit
mutuel du Sénégal (CMS), n’ont pas permis l’accès
au financement d’une partie du public cible, en particulier les
jeunes sans emploi et les femmes démunies.
D’une manière très générale, la
mission a pu mettre en évidence des impacts diversifiés
à plusieurs niveaux d’observation et impliquant des domaines
différenciés. Des impacts positifs, voire très impressionnants,
sont relevés, en termes de volume d’activités et d’évolution
du chiffre d’affaires, pour un certain nombre de micro-entreprises
qui ont bénéficié d’appuis conséquents.
Les impacts sont fortement liés à l’intensité
et à la durée de l’accompagnement des MER. Toutefois,
les impacts demeurent modestes à l’échelle de l’économie
locale. Les revenus supplémentaires dégagés, en particulier
par les femmes entrepreneurs, sont affectés en priorité
à l’amélioration de l’alimentation de la famille,
environ 1 350 ménages ont pu être concernés par cet
impact. Lorsque les surplus sont significatifs, ils sont investis dans
l’accroissement du capital productif de l’exploitation familiale
et notamment pour la production agricole et la diversification des activités
non agricoles. Ce qui permet ainsi une meilleure sécurisation des
ménages concernés, un meilleur accès aux soins de
santé primaire, dans une moindre mesure, une scolarisation plus
importante des enfants et une amélioration des conditions de vie.
Potentiellement, 860 ménages ont pu enregistrer des changements
à ce niveau. On enregistre une réduction de la pénibilité
du travail des femmes grâce aux équipements de transformation
introduits, on peut estimer qu’environ 2 000 personnes ont pu bénéficier
de cet impact dans la zone du projet. Les compétences acquises
au niveau professionnel ont aussi permis un impact sur les ressources
humaines. La réussite économique de certains promoteurs
les amène à jouer un rôle social plus important au
sein des instances du village voire, dans quelques rares cas, dans les
instances de développement local de la Communauté rurale
en mettant au service de cette communauté leurs capacités
renforcées et leurs ressources pour le financement de projets collectifs.
On ne peut affirmer, au stade actuel, que l’ensemble des MER
actuellement opérationnelles soient engagées dans la voie
de la durabilité, en raison, notamment, d’un accompagnement
insuffisant dans la durée et insuffisamment responsabilisant et
participatif. Si les impacts mis en évidence sont très significatifs
pour une partie des MER mais globalement relativement limités,
dans le cadre d’une phase pilote, ils permettent surtout d’apprécier
l’impact de la méthodologie et tout l’intérêt
d’une démarche qui associe formation/appui-conseil et accès
au crédit.
Principales leçons à tirer de l’expérience
-
11. Les principales leçons que l’on peut retirer de
l’expérience du PROMER sont les suivantes :
Une concentration des appuis en direction des activités de
production et l’exclusion des activités de commerce et
d’embouche, que la revue à mi-parcours du projet a impulsé,
ne permettent pas de toucher un public démuni pour lequel ces
activités sont génératrices de revenus et peuvent
constituer un levier pour amorcer à terme des activités
plus structurantes. Les activités de commerce peuvent aussi
accompagner le développement des activités de production
en favorisant la commercialisation. Ainsi, les types d’activité
visés, les conditions d’accès au crédit
et l’insuffisante proximité des services financiers constituent
des facteurs discriminants pour les femmes et les jeunes n’exerçant
pas d’activités non agricoles et appartenant à
la catégorie la plus démunie de la communauté.
-
Un partenariat privé et associatif actif, dense et diversifié,
facilite l’exécution dans un temps relativement court
d’un programme de travail ambitieux, étendu géographiquement
et sectoriellement. Cependant, les contenus des protocoles de collaboration
doivent être ciblés et tenir compte des spécificités
de chaque partenaire pour rentabiliser au mieux chaque intervention.
-
Le choix d’une intervention sur l’ensemble de quatre
régions présentait un intérêt certain pour
le caractère pilote de l’opération et la diversité
des potentialités et types d’activités. Cependant,
l’effet de « saupoudrage » observé par la
mission et les coûts opérationnels auraient pu être
réduits en restreignant le champ de l’intervention à
des pôles de concentration d’activités économiques
et sans que cela ne remette en question le choix de la cible prioritaire
du projet.
-
L’expérimentation en cours depuis 2002 sur les filières
dites « structurantes » s’avère porteuse
d’enseignements intéressants et capitalisables pour le
futur. Cependant, dans son appréhension des MER, le PROMER
semble adopter une démarche sectorielle plutôt que filière.
Les appuis sont focalisés sur des MER remplissant, seules ou
presque, la quasi-totalité des fonctions (approvisionnement
- production - vente). Ils concernent peu ou pas les micro-entreprises
se situant en amont et/ou en aval des MER appuyées. Cette stratégie,
qui semble s’inscrire dans une vision d’évolution
des MER touchées vers de petites entreprises formelles et de
taille conséquente visant à couvrir les marchés
à forte valeur ajoutée et la distribution moderne, contribue
à limiter l’impact du projet et le rôle moteur
de certaines MER. De plus, dans cette démarche, les marchés
d’approvisionnement et de vente de proximité ont été
peu exploités alors qu’ils concernent la quasi- totalité
des MER du portefeuille et présentent des contraintes à
lever.
-
La mission relève que si les outils de pérennisation
choisis par le projet (Convention d’appui commerciale (CAC),
Fonds d’appui technologique (FAT), boutique des MER) apparaissent
pertinents, leur expérimentation dans le temps imparti (d’ici
à la fin de la phase actuelle du PROMER) et au rythme de mise
en place observé ne pourra pas permettre d’apprécier
leur adéquation avec l’objectif de pérennisation
visé. Il serait donc souhaitable, à l’avenir,
de pouvoir tester et d’asseoir les bases de la pérennisation
de ces outils en situation réelle avec une approche complètement
participative et responsabilisante. La pérennisation des fonctions
d’appui/conseil aux MER n’a, de plus, pas fait l’objet
au cours de projet d’une réflexion approfondie qui aurait
permis de procéder à une opération test capitalisable
pour la définition d’une seconde phase.
- Les erreurs et insuffisances de conception du système de suivi-évaluation
durant toute la période du projet, ajouté à l’instabilité
du personnel de ce service, n’ont pas permis d’optimiser
le pilotage des interventions du projet. Ces insuffisances ne permettent
pas au stade actuel de capitaliser au mieux les expériences acquises
et une bonne mesure des impacts.
Principales recommandations de l’évaluation
faisant l’objet d’un consensus du partenariat
Les principales recommandations faisant l’objet d’un
consensus du partenariat d’évaluation sont les suivantes
:
-
La poursuite de l’expérience dans le cadre d’une
seconde phase du PROMER, y compris dans la zone actuelle du projet,
dont la pertinence se justifie eu égard : i) à la pertinence
de l’objectif général de l’intervention,
ii) aux premiers impacts positifs relevés, iii) à la
durée trop restreinte de l’expérimentation actuelle
dont les acquis sont encore à consolider ; l’essentiel
des activités actuelles du PROMER est encore en chantier, iv)
à la nécessité de définir et de mettre
en place un service pérenne d’accompagnement des MER,
et v) à l’inadaptation des outils financiers qui a exclu
nombre de porteurs d’initiatives potentiellement viables.
-
La poursuite de l’expérience selon la stratégie
générale développée basée sur le
triptyque formation/accompagnement (appui-conseil)/crédit à
l’endroit des MER et avec une externalisation de la fonction
de financement. L’approche à adopter ne devrait pas être
exclusive quant aux différents types d’entreprises à
appuyer que ce soit en termes de secteurs d’activités
ou de taille mais devrait être différenciée en
fonction du type d’entreprises : micro-entreprise unipersonnelle,
entreprise artisanale ou entreprise ayant vocation et un potentiel
d’évolution vers la petite et moyenne entreprise (PME).
Dans cette optique, les interventions de la seconde phase ne devraient
pas être dirigées exclusivement vers la PME au risque
d’exclure, directement ou indirectement, les catégories
pauvres des communautés concernées. Les actions à
mettre en place devront favoriser l’allongement des filières
concernées par les entreprises appuyées.
-
Le choix de la localisation des interventions privilégiera
une approche pragmatique qui ne doit pas opposer localisation «
villageoise » et « chef-lieu de département ».
Le positionnement géographique de l’intervention dans
une région devra être raisonné sur la base de
la combinaison d’un certain nombre de critères minimum
: disponibilité des matières premières, accessibilité,
présence effective ou potentielle de services financiers et
perspective de rentabilisation d’un service d’appui/conseil
par l’existence d’un potentiel de développement
d’activités économiques.
-
Les zones d’extension des activités du PROMER devront
correspondre aux zones d’intervention des autres projets financés
par le FIDA en vue d’une maximisation des complémentarités
et synergies qui nécessitera une coordination efficace des
interventions. Cependant, il convient de souligner que cette extension
devra se faire avec prudence afin de tenir compte de la jeunesse de
l’expérience du PROMER et du fait que les différents
outils méthodologiques restent encore pour l’essentiel
à valider.
-
La question du financement est centrale dans la problématique
d’émergence et de consolidation des MER ; de plus, la
vocation du PROMER à intervenir sur des zones couvertes par
les autres projets financés par le FIDA recommande que le PROMER
puisse intégrer un service d'assistance technique aux projets
sur la question du “financement”. Ce service pourrait
être délivré par une cellule interne disposant
des compétences requises mais l’option d’une contractualisation
avec un organisme externe spécialisé devrait être
privilégiée. L’intervention d’une assistance
technique internationale pourrait ponctuellement compléter
le dispositif.
-
La création d’un service pérenne de conseil
à la micro-entreprise rurale devra constituer un des objectifs
de la seconde phase. Le processus de désengagement et d’autonomisation
de ce service devra être prévu dès la conception
du projet et planifié dans le temps. Par ailleurs, dès
le départ, le principe d’une facturation progressive
des services, notamment pour les fonctions commerciales et de formation,
que les entrepreneurs semblent prêts à assumer lorsque
les services sont de qualité et les impacts positifs évidents,
devra être adopté de manière modulée. Il
n’en demeure pas moins que la question de la prise en charge
de la totalité des coûts de tels services d’accompagnement
ne peut relever exclusivement des bénéficiaires mais
devra aussi être réfléchie sous l’angle
de la subvention et sur la durée, notamment dans le cadre de
contributions de l’État et des collectivités locales.
-
Enfin, il conviendra, dès le démarrage, de construire
un système de suivi-évaluation et d’indicateurs
pertinents prenant en considération l’ensemble des caractéristiques
de la MER. Les audits annuels portant sur les aspects comptables,
financiers et de procédures devraient pouvoir aussi intervenir
sur le système d‘information interne.
1/ Cet accord illustre le consensus entre
les parties prenantes et leur engagement à adopter et à
mettre en oeuvre les recommandations issues de l’évaluaton.
Il a été formulé en consultation avec les membres
du Partenariat d’évaluation conjointe.
