Évaluation terminale¹

Le processus d’évaluation

Suite à la clôture du Projet de développement rural dans le Tafilalet et la vallée du Dadès (PDRT), une évaluation terminale du projet a été entreprise par le Bureau de l’évaluation du Fonds international de développement agricole (FIDA). Cette évaluation s’est basée sur un document d’orientation conforme au cadre méthodologique défini par le FIDA (mai 2005). Une mission de reconnaissance a été effectuée en juin 2005 et un partenariat d’évaluation a été formé, comprenant : i) le Ministère de l’agriculture, du développement rural et des pêches maritimes (Secrétaire Général) ; ii) les Offices régionaux de mise en valeur agricole d’Ouarzazate et du Tafilalet ; iii) la Division régionale du FIDA pour le Proche-Orient et l’Afrique du Nord ; et iv) le Bureau de l’évaluation du FIDA. Une enquête rurale (août 2005) a été organisée dans les deux régions du projet en préparation de la mission d’évaluation qui a eu lieu au Maroc du 11 septembre au 12 octobre 2005. Un rapport préliminaire de l’évaluation a été distribué (décembre 2005) et un atelier final, regroupant les différents partenaires, a eu lieu à Ouarzazate le 23 février 2006. Cet atelier a permis de prendre connaissance des résultats de l’évaluation et de définir le contenu du présent Accord conclusif qui traduit les principales conclusions de l’évaluation et les recommandations des participants à cet atelier. ²

Synthèse des conclusions de l’évaluation

Les réalisations du projet. Après un report de la date de clôture des prêts de plus de deux ans, les taux de réalisation du projet sont généralement assez bons, voire même supérieurs aux prévisions pour certaines composantes. Nous pouvons citer, à titre d’exemple, la réhabilitation de sept ouvrages d’épandage d’eau de crue (9 170 ha), la création/renouvellement de 72 stations de pompage et l’aménagement d’environ 55 km de khettaras dans le Tafilalet. Ceci correspond à peu près à 100% des prévisions. Dans le Dadès, le taux de réalisation est de 34% pour les travaux de réhabilitation des séguias (l’achèvement est prévu fin 2006), ce retard a été lié à l’exigence d’une participation financière effective (2,5%) des bénéficiaires avant le commencement des travaux, mais le problème est en voie de résolution. Les travaux relatifs au développement des infrastructures sont presque achevés et ont porté sur la réalisation de 16 réseaux d’alimentation en eau potable sur 17 prévus (1 est en cours de réalisation), la construction de près de 12 km de digues pour la protection des berges d’oueds et l’aménagement de la piste Toundoute-Iminoulaoune sur 15 kilomètres. Pour la composante pastorale dans le Tafilalet, le projet a mis en repos 110 200 ha de parcours (67% des prévisions révisées) et a réalisé 4 600 ha (71% des prévisions révisées) de plantations fourragères. Pour la race ovine D’man, 98 éleveurs sélectionneurs ont adhéré à l’Association nationale ovine et caprine (ANOC) et le nombre d’animaux sélectionnés est de 9 169 têtes (141% des prévisions) dans le Dadès. Au niveau du Tafilalet, 66 éleveurs sélectionneurs ont adhéré à l’ANOC et 8 296 animaux ont été sélectionnés (415% des prévisions). Le taux de réalisation des travaux de lutte contre l’ensablement dans le Tafilalet par le quadrillage des dunes en palmes est de 99% du programme révisé et de 85% pour l’installation des plaques en fibrociment. Quant au programme « chèvres laitières » dans le Dadès, il a permis l’extension et l’équipement de la chèvrerie de la station de Skoura, l’équipement d’une fromagerie et la création d’une coopérative féminine. Toutefois, la production de chèvres sélectionnées de ce programme est largement inférieure aux prévisions (60%) et celle du fromage de chèvre est négligeable (4,5% de l’objectif à l’année six du projet). En matière de promotion féminine, le projet a permis à plus de 11 000 femmes d’acquérir un savoir-faire dans la production animale et artisanale, la commercialisation de produits d’élevage et la gestion des microprojets et à plus de 8 000 femmes d’être alphabétisées.

L’efficacité. Sur ce plan, le projet a enregistré des points forts dont : i) l’accroissement des rendements de certaines spéculations végétales ; ii) les ouvrages de dérivation des eaux de crue qui ont permis la revivification des oasis de montagne (4 000 ha) et parfois, une relative intensification culturale et des extensions ; iii) le programme d’aménagement des khettaras qui a permis la stabilisation des volumes d’eau drainés ; iv) l’accès amélioré à l’eau potable par branchement individuel dans certaines communes ; v) les résultats globalement satisfaisants obtenus à travers les actions d’amélioration de la race ovine. Il a aussi enregistré des points faibles, notamment : i) dans la composante développement des parcours, qui a connu des aspects positifs dans la création des coopératives pastorales et un principe de concertation sur la préservation des ressources naturelles, des réalisations en dessous des prévisions et une proportion minoritaire des superficies de mises en repos respectée (24%) ; ii) dans le programme «chèvres laitières», malgré les dynamiques crées dans les coopératives féminines, des équipements surdimensionnés ou non utilisés et une production de chèvres sélectionnées largement inférieure aux prévisions ; iii) un ciblage géographique pas toujours bien planifié et qui a conduit à un éclatement et une dispersion des actions sur de grandes superficies avec peu de complémentarité et de synergie.

Le projet PDRT a joué au cours de ces dix dernières années un rôle très important dans le développement économique et social du Tafilalet et du Dadès, et cela grâce à un programme d’action assez varié qui a permis de contribuer efficacement à la lutte contre la pauvreté. La priorité donnée au développement des équipements et de l’infrastructure de base se justifie à la fois par l’importance stratégique de cette composante pour la consolidation du développement économique et social et par le faible niveau d’équipement des deux zones du projet qui couvrent un vaste territoire. À ce propos, la composante hydraulique qui a accaparé environ les deux tiers des investissements, a permis l’installation et la réhabilitation d’une importante infrastructure hydraulique dont le rôle est capital pour le maintien d’une activité humaine dans des zones présahariennes fortement menacées par une sécheresse cyclique.

La durabilité des impacts du projet reste fonction de l’évolution future de l’environnement socio-économique et sociopolitique (croissance économique, renforcement du processus démocratique, choix et stratégies de développement), des capacités d’action et d’adaptation des acteurs locaux ainsi que des actions de consolidations à mettre en place par l’administration. Parmi les indices de durabilité, on peut citer l’approche partenariale développée par les deux offices avec les associations et coopératives, qui est de nature à améliorer la durabilité des réalisations du projet.  Les Offices, en concertation avec le FIDA ont élaboré un plan d’action sur trois ans pour renforcer les acquis du projet après sa clôture.  Les facteurs de risque comprennent entre autres la fragilité des coopératives et des associations encore largement tributaires de l’appui technique, financier, matériel et humain de l’administration.

La promotion de la femme rurale. L’action du PDRT en faveur de la femme rurale a été assez positive et contribue nécessairement au renforcement des mutations que connaît le tissu social du monde rural de ces régions. Toutefois, la durabilité des acquis dans ce domaine reste tributaire des possibilités qu’offre aux femmes le contexte social et économique pour la valorisation de leur savoir-faire acquis dans le cadre du projet. En outre, les activités de vulgarisation des offices ont certainement contribué à rehausser le niveau de technicité des producteurs agricoles dans les deux régions.  En matière de vulgarisation, il convient de les replacer dans la logique globale de la politique agricole du Maroc, qui est de plus en plus marquée par un désengagement de l’Etat, au profit de la profession.

L’approche participative. Le projet a été mis en œuvre selon une approche participative. Toutefois, dans le domaine de l’irrigation, la démarche initiale adoptée par les deux Offices régionaux semblait, parfois, privilégier une approche participative « utilitaire » et « réductrice », assimilant la participation à une contribution des bénéficiaires aux coûts des actions réalisées par l’Etat et à l’entretien des équipements et ouvrages.  Il s’agit de la définition de participation à l’époque de la formulation du projet (début années 1990s) quand l’approche participative n’était qu’à son début.  Dans le Dadès, en revanche, les bénéficiaires commencent à prendre part au choix des sites, à l’approbation des tracés et au suivi des réalisations. En définitive, on peut dire que les deux ORMVA ont contribué, assez tôt, à travers le PDRT, à la consolidation de la dynamique nationale de promotion des institutions et des organisations de base du monde rural.

L’évolution des priorités. L’équipement et la mise en valeur des terres agricoles ont été pendant longtemps la priorité des deux ORMVA et ce en raison d’impératifs liés notamment au développement de la production agricole et à la création de sources de revenu pour les populations rurales. Actuellement de nouvelles exigences de développement sont ressenties dans les zones d’action des deux ORMVA. Ces exigences concernent prioritairement : i) la durabilité et la protection des écosystèmes fragiles et d’un précieux patrimoine paysager et technique ; ii) la promotion des populations rurales et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion qui pénalisent fortement le développement économique et social de ces régions.

Les nouvelles exigences. Face à ces nouvelles exigences, force est de constater que le développement agricole montre ses limites comme partout en zones arides où les ressources naturelles ne permettent pas un développement et une intensification illimitée de la production agricole. D’où l’impératif d’une diversification des sources de revenus notamment pour les familles pauvres afin qu’elles puissent contourner les contraintes liées à l’exiguïté des parcelles agricoles et à la sécheresse, donnée structurelle dans la zone du projet. De nouvelles perspectives s’ouvrent pour le développement économique et social du Tafilalet et du Dadès grâce notamment à la promotion de l’activité touristique et cinématographique. En plus des opportunités d’emploi pour la main-d’œuvre locale, le développement du secteur touristique et cinématographique pourrait avoir des répercussions positives sur la demande en produits agricoles et artisanaux locaux, sur la préservation du patrimoine culturel et du paysage et sur la promotion du secteur des services avec des effets directs sur la diversification et l’accroissement des revenus des populations locales.

Quelques constats généraux. Il s’agit d’interrogations sur des questions clefs pour le devenir des populations et espaces ruraux et des systèmes productifs dans la zone d’intervention du PDRT :

• Lei foncier : constitue un facteur déterminant pour l’évolution future de ces espaces. Mais sur ce plan, l’Etat marocain n’a pas pour l’instant une stratégie globale assez claire en matière de terres collectives. De ce fait, on peut penser que toute entreprise d’intervention dans ces espaces reste fragile et nécessite un effort de la part des autorités compétentes pour clarifier la question foncière et sa tutelle.
• Les coopératives pastorales : l’existence et l’utilité de ces structures sont réelles pour l’instant, mais on peut se poser la question suivante : ces institutions ont-elles réellement la capacité de devenir de véritables outils de développement et de gestion durable de l’espace et de l’élevage dans les zones pastorales ? Avec l’expérience du Projet de développement pastoral et de l’élevage dans l’oriental (PDPEO) et les acquis plus récents du PDRT, on devrait pouvoir contribuer à clarifier certaines idées reçues sur les coopératives ethno-lignagères dans une société marocaine rurale qui connaît une transformation rapide affectant de façon profonde et irréversible ses institutions et structures sociales. Les retombées sur le mode de fonctionnement des populations pastorales sont importantes. Il s’agit d’une transformation à l’intérieur du groupe social des zones pastorales, marquée par l’affirmation des stratégies individuelles des éleveurs dans un espace social élargi (marché, moyens de communication…) et la crise de reproduction de la société pastorale (à l’ancienne).
• La supplémentation (basée essentiellement sur l’orge) des animaux est devenue, comme partout au Maghreb, une nécessité absolue pour le maintien d’une activité d’élevage viable dans les zones pastorales. L’impact de cette supplémentation ne concerne pas seulement les ressources pastorales, qui subissent une pression largement supérieure à leur potentiel, mais aussi l’équilibre de la société pastorale et la distribution des ressources entre les gros, moyens et petits éleveurs. Il s’agit notamment du développement d’un élevage de rente pratiqué par de grands éleveurs-entrepreneurs valorisant de grandes superficies pastorales, tandis que les petits éleveurs connaissent des contraintes en raison de la taille restreinte des troupeaux.
• Sur un autre plan, les entreprises (coopératives, associations…) initiées par les offices dans le cadre du PDRT relèvent de ce qu’on appelle l’économie sociale et solidaire (ESS) qui connaît un certain développement ces dernières années au Maroc. L’ESS vise à atténuer les effets sociaux liés au désengagement de l’Etat dans le cadre du PAS qui a entraîné la marginalisation de nombreuses zones et groupes sociaux. Cependant, les progrès accomplis par l’ESS ne doivent pas occulter les limites du secteur et la grande fragilité de ses entreprises. En effet, il s’agit souvent de petites entreprises artisanales qui sont de plus en plus confrontées à la concurrence et à la réalité du marché et souffrent de nombreuses difficultés et contraintes. Les coopératives et associations initiées par le projet, dans les deux régions, n’échappent pas à ce constat général.
• Compte tenu de la complexité du processus de développement, notamment dans ce type de zones, l’approche territoriale et intégrée constitue la voie indiquée pour une meilleure valorisation des moyens humains et matériels (souvent insuffisants) mis à disposition. Mais, force est de constater que la concertation intersectorielle et le partenariat au niveau de la planification, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement restent relativement faibles.

Les recommandations

Développement d’une vision stratégique pour un développement régional intégré et durable

Insérer l’objectif de la réduction de la pauvreté dans une stratégie régionale de développement intégré et multisectoriel. Cette stratégie, qui devrait s’inscrire dans une perspective de développement durable et être validée par les différents partenaires, nécessite la mise en place d’une infrastructure de base et la mise en valeur des potentialités de la zone. Par ailleurs, les pouvoirs publics devraient continuer à jouer un rôle clé dans la conduite et l’organisation de la dynamique de développement, notamment à travers la mobilisation des moyens (surtout financiers) et des compétences nécessaires, à travers l’organisation du cadre juridique et institutionnel, et des mécanismes spécifiques d’encouragement à l’investissement privé. Cette recommandation s’adresse en premier lieu aux institutions de développement au niveau régional, provincial, central, avec l’assistance du FIDA.

Veiller à l’entretien et la maintenance adéquats de l’infrastructure mise en place et ce afin de garantir une pérennisation des investissements publics dans une perspective de développement durable. A ce propos, le transfert progressif de la gestion des réseaux d’irrigation aux Associations d’usagers d’eau d’irrigation (AUEA) doit être appuyé par des actions de consolidation et d’accompagnement des activités de ces dernières (redéploiement du personnel des ORMVA pour renforcer les cellules actuelles chargées des AUEA, actions de formation des AUEA et recyclage des techniciens à leur nouvelle fonction de conseiller d’AUEA). Cette recommandation s’adresse aux Offices et Ministères concernés.

Considérer le paysage oasien comme patrimoine collectif et pas seulement comme un espace de production, et impliquer les ORMVA, le MADRPM et les autres agences concernées par sa gestion. A ce propos, l’aménagement hydroagricole devrait permettre : i) de protéger les ressources naturelles (eau, terre, matériel génétique…), ii) de préserver des systèmes hydrauliques traditionnels (khettaras, séguias), iii) de contribuer à la gestion équitable et rationnelle des ressources en eau, iv) de contribuer à la création de l’emploi et des revenus et v) de soutenir le développement de l’écotourisme. Cette recommandation s’adresse en particulier aux Offices, au MADRPM, et au FIDA.

Les activités entreprises par le projet en matière de développement pastoral ont permis la mise en place d’une nouvelle forme d’organisation de l’activité pastorale dont l’impact sur les ressources et la société pastorale devrait faire l’objet d’une analyse approfondie.  Cette analyse est prévue dans le cadre de la deuxième phase du projet de développement des parcours et de l’élevage dans l’oriental (financé par le FIDA).  À ce titre, la comparaison avec cette expérience plus ancienne sera riche en enseignements. Cette recommandation s’adresse en particulier aux Offices, au MADRPM et au FIDA.

Partenariat

Les offices sont appelés à renouveler leurs approches et leurs modalités d’intervention afin de faire face à une mission de développement dépassant largement le cadre agricole. Pour réussir cette mission, il convient de développer leurs ressources humaines pas seulement sur le plan des techniques agricoles. Aussi, les Offices sont appelés à renforcer leur partenariat avec d’autres institutions publiques concernées par le développement de ces zones et ce, au niveau de la planification, de la formulation et de la mise en œuvre des programmes et des projets de développement. Il s’agit notamment de promouvoir la culture de la participation et du partenariat par l’implication effective de tous les partenaires dans les différentes phases du projet, en instaurant des mécanismes de coordination et de concertation appropriés. Cette recommandation s’adresse en premier lieu aux Offices, aux provinces et aux départements ministériels concernés.

Les deux ORMVA sont aussi appelés à renforcer leur partenariat avec les secteurs associatif et privé, notamment à travers : i) l’identification des acteurs concernés par le développement, ii) le renforcement des capacités des associations à travers l’élaboration d’un programme de travail répondant aux besoins des ces dernières, iii) la dynamisation des espaces associatifs. Par ailleurs, les Offices devront appuyer le partenariat entre les secteurs associatif et privé (microcrédit, donations, etc). Certaines expériences entreprises dans le cadre du projet méritent de faire l’objet d’une analyse approfondie, à travers un programme de recherche-développement impliquant à la fois les offices et les institutions de recherche, afin d’en tirer les enseignements les plus pertinents. C’est le cas notamment de l’expérience du partenariat développé entre les Offices et les AUEA pour l’entretien, la protection et la valorisation de l’infrastructure hydroagricole mise en place. Cette recommandation s’adresse surtout aux Offices.

L’amélioration du partenariat concerne aussi la coordination entre les bailleurs de fonds qui mérite d’être renforcée. Cette coordination, qui devrait être prévue dans les documents du projet, comprendrait, entre autres, le rapprochement de procédures, l’organisation de rencontres et ateliers de concertation, l’harmonisation d’agendas de suivi, la réalisation de missions communes. Cette recommandation s’adresse aux différents bailleurs de fonds, aux départements ministériels concernés et à leurs agences d’exécution.

Formulation des projets, suivi, évaluation et communication

Diagnostic des projets. Mettre en place, préalablement aux recherches de financement, des banques de données de propositions de projet, identifiées en consultation avec les acteurs locaux du développement. Quant à l’élaboration des projets, il convient d’établir des diagnostics approfondis de la situation de départ en tenant compte des spécificités écologiques, socio-économiques et culturelles, et en dégageant les atouts, les contraintes et les dynamiques présents dans les zones d’interventions. Cette recommandation s’adresse aux Offices.

Intégration et ciblage. Veiller à une meilleure intégration des actions de développement rural portant sur les différents secteurs concernés. Quant au ciblage, il convient à la fois de mieux cibler les actions du projet du point de vue géographique et des besoins des pauvres et des catégories défavorisées, notamment les femmes et les jeunes, et de faire participer les acteurs de développement (associations, sociétés civiles, acteurs locaux) dans le choix des interventions et des bénéficiaires. Cette recommandation s’adresse aux Offices et au FIDA.

Mettre en place un système de suivi-évaluation orienté vers l’impact (changements des conditions de vie, réduction de la pauvreté et protection des ressources naturelles et du patrimoine local), dont l’utilité est comprise et partagée par les acteurs de développement concernés. Ce système devrait être basé sur un cadre logique et sur des indicateurs peu nombreux et simples. En outre, ce système doit être intégré au fonctionnement régulier des établissements de développement et doté de moyens humains et matériels appropriés pour sa mise en œuvre. Cette recommandation s’adresse aux Offices et au MADRPM. La collaboration avec l’INRA et le Haut Commissariat au Plan pour la préparation de protocoles expérimentaux pourrait être considérée.

Renforcer les aspects de documentation/mémorisation et de communication concernant les expériences et acquis du projet. À ce titre, les nouvelles technologies d’information et de communication doivent être davantage développées au sein des différents services des Offices pour assurer la capitalisation et l’échange des acquis avec d’autres acteurs, au niveau national et international. Dans ce cadre, la formulation des projets devrait inclure des allocations budgétaires destinées à cet aspect (ateliers, formation, éditions, matériel audiovisuel, recours aux média, programmes radio, etc). Cette recommandation s’adresse aux Offices, au MADRPM et au FIDA (y compris le réseau Karianet créé récemment par la Division du Proche Orient et de l’afrique du Nord pour la dissémination et la gestion des connaissances et du savoir faire générés par les programmes du FIDA dans la région).

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1/ Cet accord illustre le consensus entre les parties prenantes et leur engagement à adopter et à mettre en oeuvre les recommandations issues de l’évaluation. Il a été formulé en consultation avec les membres du partenariat d’évaluation.

2/ Les membres du partenariat qui ont participé à l’atelier final sont : M. Moha Marghi, Secrétaire général du Ministère de l’agriculture, du développement rural et des pêches maritimes (MADRPM) ; M. Abdel Wahed El Gharbaoui, Directeur de l'Office régional de mise en valeur agricole (ORMVA) de Ouarzazate ; M. Moha Haddouch, Coordinateur PDRT/ORMVA Ouarzazate ; M. Mohamed Benlakhal Coordinateur PDRT/ORMVA Tafilalet ; M. Mounif Nourallah, chargé du programme pays au Maroc du FIDA. M. Ahmed Margich, Gouverneur de la province d’Ouarzazate a participé à la séance finale de l’atelier. M. Fabrizio Felloni, chargé d’évaluation (FIDA, Bureau de l’évaluation), M. Ali Abaab (consultant, chef de l’équipe d’évaluation), M. Mohammed Daoudi (consultant, spécialiste en génie rural), M. Mohammed Mahdi (consultant, sociologue) ont aussi participé à l’atelier. La liste des participants à l’atelier final est présentée en appendice du rapport principal.