Deuxième partie: un role et une stratégie pour le FIDA

Principes d’une demarche stratégique

Comment formuler une stratégie du FIDA en Mauritanie? Comment peut-elle être spécifique et justifiée alors que le pays a déjà sa propre stratégie de développement? Comment peut-elle s’articuler avec celle des autres institutions de développement qui ont également leurs propres orientations et objectifs?

La formulation de toute stratégie devrait respecter les principes et équilibres suivants:

• Les projets ne peuvent avoir de signification "stratégique" que s’ils contribuent à atteindre des objectifs de référence qui leur sont communs, au-delà de leurs approches particulières.

• L’action propre que pourrait définir le Fonds serait irréaliste si elle n’était pas cohérente avec la politique de développement du pays.

• Le FIDA doit engager un dialogue ciblé avec le Gouvernement pour enrichir la stratégie de lutte contre la pauvreté rurale, et plus particulièrement:

• lorsque celle qui a été définie au plan national lui parait insuffisante pour qu’il puisse soutenir cette stratégie avec succès;

• lorsqu’au travers des résultats des projets et programmes qu’il finance, le Fonds est en mesure de démontrer la faisabilité et la pertinence des approches politiques qu’il recommande.

• Le FIDA restera toujours confronté à des choix et il ne pourra s’engager effectivement que dans certaines directions. Les critères de choix devraient ainsi être fondés sur la comparaison entre la pertinence et l’efficacité des actions possibles.

• L’important sera de s’en tenir le plus possible à ces choix une fois qu’ils auront été faits, de les appliquer avec continuité, étant entendu qu’ils doivent être revus lorsque les politiques officielles connaissent des changements importants.

Ces principes ont inspiré la démarche adoptée par les évaluateurs. Celle-ci consiste tout d’abord à s’interroger sur le phénomène de pauvreté rurale en Mauritanie. Dans un deuxième temps, il s’agit d’identifier les convergences et les divergences qu’il peut y avoir entre les politiques nationales et les exigences de la lutte contre la pauvreté rurale qui découlent de l’analyse précédente. Sur la base de ces analyses, des recommandations d’orientations stratégiques sont formulées et soumises à l’appréciation conjointe de la Division régionale concernée au sein du FIDA, et du Gouvernement.

La pauvreté en Mauritanie

Le seuil dit de pauvreté ("poverty line") est estimé à 370 USD par habitant et par an. Un seuil de revenu inférieur - dit de "pauvreté extrême" - est fixé à 275 USD par habitant et par an.

La répartition inégale du revenu national fait qu’environ 57% de la population avaient, en 1989/90, un revenu égal ou inférieur au seuil de pauvreté tandis que 44,7% de la population (soit 80% de la population située en dessous de la "ligne de pauvreté") étaient en situation de "pauvreté extrême". En 1987/88, on estimait à 34% la proportion de la population en situation de malnutrition chronique et à 17% celle affectée de malnutrition sévère.

La pauvreté est nettement plus marquée en milieu rural qu’en milieu urbain. En 1990, la population rurale (qui représentait alors 65 à 70% de la population) comptait une proportion de "pauvres" et "d’extrêmement pauvres" respectivement égale à 70,5% et 58,7% du total rural. Ces mêmes taux étaient de 39,7% et 27,7% en milieu urbain.

Les facteurs du changement social en Mauritanie

Comme dans tous les pays de la région, c’est avec l’Indépendance que la société mauritanienne a commencé à se transformer en profondeur. Les mêmes facteurs - accroissement démographique, organisation de l’Etat et mise en place d’une administration, investissements dans le secteur moderne, exode rural, urbanisation, etc. - y ont entraîné les mêmes effets. La transition a cependant été beaucoup plus difficile en Mauritanie car ce pays ne disposait pas, au départ, des structures administratives, des infrastructures et des ressources humaines qui avaient permis plus rapidement aux autres pays d’instituer un embryon d’Etat.

L’évolution sociale du pays a cependant été surtout marquée par son exceptionnelle rapidité. Au cours des quinze dernières années en effet, le nomadisme a quasiment disparu, la sédentarisation s’est généralisée en milieu rural et l’urbanisation est devenue un fait démographique majeur. Aucun pays africain n’a connu une telle accélération.

Les effets du changement social

Dans la société traditionnelle, les pratiques de solidarité constituaient un filet de sécurité mettant à l’abri du pire les personnes et les familles. Ces pratiques entérinaient certes une stratification sociale inégale mais elles reconnaissaient, en contrepartie, les devoirs qu’avaient les plus aisés envers les plus démunis. L’éclatement des cadres sociaux traditionnels ainsi que l’individualisation des cellules familiales a très largement privé le corps social de ces garanties. Les pratiques de solidarité dans les zones rurales se sont ainsi considérablement affaiblies.

Cette évolution de la famille rurale vers la famille nucléaire est une tendance générale que l’on observe dans tous les pays du Sahel. En Mauritanie, elle s’est cependant accompagnée d’une forte mobilité des hommes à la recherche de travail. On observe ainsi une "féminisation" croissante de la responsabilité des familles rurales, surtout chez les plus pauvres qui sont le plus affectés par les migrations de travail.

La paupérisation de la plus grande partie de la société mauritanienne et l’inégalité sociale apparaissent comme les effets les plus visibles du changement social au cours des dernières décennies. En regard des nombreuses améliorations, apportées par plusieurs décennies de développement, le constat semble pessimiste. Peut-être est-on moins pauvre en termes absolus si l’on compare les situations d’aujourd’hui à ce qu’elles étaient lorsque les épidémies se répandaient, lorsque nulle aide extérieure ne venait sauver de la famine, lorsque certains produits étaient inaccessibles. Mais en termes relatifs, la société rurale semble plus pauvre, plus vulnérable qu’auparavant. Ces inégalités semblent en effet se renforcer. La richesse de certains constitue aujourd’hui un fait aussi réel que celui de la pauvreté.

La pauvreté dans les zones rurales se traduit, comme pour l’ensemble du pays, par une fracture sociale profonde ainsi que par une marginalisation au sein du corps social. Les causes et les effets de la pauvreté rurale s’interpénètrent largement: ainsi, la dégradation de l’environnement et la désertification figurent parmi les causes importantes de la pauvreté rurale. Mais, elles en sont aussi en partie un effet. Les autres facteurs importants comprennent:

• l’aléa climatique avec ses conséquences directes déjà décrites sur l’insécurité alimentaire;
• l’accès inégal aux ressources productives, un problème aux facettes multiples selon les zones géographiques et selon les grands systèmes de production;
• l’exclusion, la marginalisation sociale et politique: les ruraux pauvres n’accèdent à l’expression politique qu’au travers du réseau de clientèles dans lequel ils continuent à avoir un statut inférieur;
• la part croissante des revenus "occasionnels". Pour les ruraux pauvres, c’est-à-dire pour la majorité de la population rurale, l’agriculture n’est plus aujourd’hui que l’une des composantes du revenu familial, une part variable selon que l’année agricole soit bonne ou mauvaise, mais importante en tout état de cause.

L’économie rurale est ainsi de moins en moins fondée sur un binôme agriculture-élevage mais sur un système composite et instable formé de revenus agricoles et de revenus extérieurs à l’exploitation — principalement ceux du travail salarié occasionnel dans les centres urbains ou, dans une moindre mesure, dans des chantiers ouverts en zone rurale.

Les stratégies de développement suffisent-elles pour reduire la pauvreté?

A cette nouvelle question, on peut répondre par un constat bien connu: les stratégies de développement ne sont généralement pas parvenues à concilier croissance et distribution équitable des revenus. Les ruraux pauvres sont, pour la plupart, placés dans de telles conditions de pénurie et de sous-capitalisation qu’il n’est pas réaliste de penser qu’ils puissent, sans autre mesure corrective, passer massivement d’un état de pauvreté à celui d’une aisance relative.

Si les politiques de développement peuvent indéniablement avoir des effets sur la pauvreté, elles ne suffisent pas à porter remède aux dysfonctionnements qui "produisent" l’inégalité, qui élargissent le fossé entre ceux qui profitent de la croissance et ceux qui en sont exclus. On découvre ainsi qu’il existe une dimension sociale et politique du développement tout à fait particulière et que celle-ci ne peut pas être maîtrisée par la seule dynamique de l’économie.

Le problème de la pauvreté a ainsi sa propre spécificité. Il appelle, de ce fait, des approches complémentaires de celles généralement impliquées par les politiques de développement. Les stratégies de lutte contre la pauvreté rurale devraient viser précisément à insérer les ruraux pauvres dans une dynamique de développement dont ils ont été exclus jusqu’à présent. Elles posent la question de "qui" se développe alors que les politiques sectorielles tentent de répondre à la question "que développer?".

Les réflexions de la mission sur ce qui ferait la spécificité d’une stratégie de lutte contre la pauvreté au regard des politiques de développement sont résumées dans le tableau suivant:

Spécificités d’une stratégie de lutte contre la pauvreté

	Objectifs/actions des politiques de développement	Champs spécifiques d’une stratégie de lutte contre la pauvreté
Sécurité alimentaire	- Augmentation de la production (notamment en zone pluviale) - Aide alimentaire - Stockage de sécurité - Banques céréalières - Vivres contre travail	- Aide sélective aux petits producteurs - Ciblage de l’aide alimentaire - Participation des ruraux pauvres à la gestion de la sécurité alimentaire - idem
Accès aux moyens de production	- Approvisionnement en intrants/matériel. Infrastructures productives individuelles ou collectives (barrages, irrigation, diguettes, etc.) - Crédit mutualiste et épargne	- Sécurisation des droits d’usage sur la terre et l’eau - Mécanismes de garantie d’accès des ruraux pauvres au crédit mutualiste
Gestion des ressources naturelles	- Investissements dans la protection et la restauration des écosystèmes - Disciplines de gestion des ressources naturelles - Responsabilisation participative	- Systèmes compensatoires pour contrebalancer les manques à gagner du fait du non-usage des ressources naturelles protégées
Education, formation, santé	- Programmes nationaux pour l’éducation, l’alphabétisation, la santé, l’eau potable - Politiques participatives pour la gestion et le recouvrement des coûts des services sociaux - Vulgarisation agricole	- Aides sélectives pour garantir l’accès des plus pauvres à ces services - Formation aux métiers pour améliorer les chances de diversification des activités des pauvres
Champ "social"	- Politiques de décentralisation et de démocratisation	- Mécanismes favorisant la participation effective des groupes marginalisés et vulnérables (pauvres, femmes, jeunes) - Promotion de la "dignité individuelle" des pauvres - Partage d’un "espoir" collectif d’amélioration de la qualité de la vie

Une stratégie pour le FIDA

La stratégie que l’on décrit ci-après se fonde sur une idée du rôle que pourrait jouer le FIDA en Mauritanie: le FIDA, au travers de ses interventions, se ferait l’instrument du ciblage social des politiques nationales de développement. C’est cette dimension sociale, couplée aux politiques sectorielles, qui constituerait la spécificité de l’action future du FIDA.

Objectif stratégique et groupe cible

Au terme de cette évaluation, l’objectif stratégique à atteindre semble bien mis en évidence: il s’agit en effet d’aider les populations rurales pauvres à surmonter les principales contraintes qui entravent leur croissance et leur intégration au marché à savoir, surtout, l’extrême faiblesse de la capacité d’accumulation du capital productif et la vulnérabilité à l’aléa climatique.

La spécificité du mandat du FIDA semble lui imposer de s’attaquer en priorité à ces problèmes dans les zones présentant les plus fortes concentrations de pauvreté, celles-ci correspondant dans une très large mesure aux zones sahélo-sahariennes d’agriculture pluviale et de décrue (Nord du Brakna et du Gorgol, Assaba et les deux Hodhs). C’est la zone rurale la plus peuplée de Mauritanie. Elle constitue aujourd’hui une région cible des programmes de développement depuis qu’elle a été choisie par le Programme de gestion des ressources naturelles en zone pluviale (PGRNP) lancé par la Banque mondiale.

La pauvreté de cette zone s’explique d’une part par le déplacement des isohyètes qui a rendu quasiment impossible la culture du mil sur diéri - et qui dans le passé constituait la principale production vivrière. Elle s’explique aussi par la sédentarisation des très nombreuses populations serviles qui, après l’Indépendance, ont échappé à leur ancienne condition en constituant des campements d’agriculteurs indépendants appelés les "adwaba". Les meilleures terres agricoles étant en effet occupées depuis longtemps, cette sédentarisation n’a pu se faire que dans des zones marginales, de très faible productivité, et autrefois exploitées essentiellement par un élevage pastoral associé à une agriculture temporaire et aléatoire. Ces anciens serviteurs n’ont disposé d’aucun soutien pour entrer dans leur nouvelle condition de paysans libres et ils se caractérisent par leur extrême pauvreté.

Les éléments qui sont proposés pour une stratégie du FIDA en Mauritanie peuvent être schématiquement résumés dans les choix suivants qui découlent de l’objectif de référence:

• priorité au ciblage social et régional des actions du FIDA, ce qui implique un redéploiement des activités financées par le Fonds hors de la zone du Fleuve;
• priorité aux actions particulièrement adaptées aux pauvres;
• soutien des processus participatifs;
• diversification des instruments d’intervention du FIDA.

Ciblage social et priorités régionales

La population cible résidente dans les "adwabas" représenterait aujourd’hui quelque 200 000 personnes soit environ 30 000 familles. Ce chiffre est à comparer à celui de la population rurale dont les revenus se situent en deçà du seuil de pauvreté, soit environ 850 000 personnes. La population rurale en situation dite de pauvreté extrême est estimée à environ 700 000 personnes, soit approximativement 100 000 familles. La population résidente dans les adwabas représente à peu près 30% de la population en situation de pauvreté extrême.

Ainsi il est proposé d’effectuer un ciblage à deux degrés: d’abord en situant les interventions futures du FIDA en majorité dans la zone pluviale. Ensuite, en focalisant les actions à l’intérieur de cette grande zone, sur les communautés les plus pauvres, au premier rang desquelles se trouvent les populations des "adwabas". A ce ciblage direct, il faut ajouter un ciblage indirect à travers le choix des actions de développement.

Recommandations relatives aux types d’actions possibles

D’une façon générale, les contraintes identifiées ne pourraient être allégées et un processus d’accumulation ne pourrait être enclenché qu’à partir d’une contribution, d’origine externe à la capitalisation initiale, et de la mise en oeuvre d’actions ciblées, dans l’espace et dans le temps, permettant de sauvegarder le capital productif (notamment le cheptel, lors des sécheresses) et de protéger les populations vulnérables contre la "banqueroute" - celle-ci conduisant à l’abandon de la terre et à l’exode rural.

Face à l’importance des besoins d’investissements collectifs à long terme et face aux revenus limités de la population cible, le FIDA devrait ainsi considérer favorablement le développement de systèmes financiers du type des "Fonds d’investissements locaux" fondés sur l’octroi de subventions en cofinancement de l’effort propre des populations locales.

L’élevage représente également un potentiel important mais encore très insuffisamment développé. Ce secteur intéresse au premier chef les zones prioritaires. En particulier, le développement de l’élevage des petits ruminants représenterait une activité abordable et rentable pour les ruraux pauvres ainsi qu’une sécurité contre les aléas de l’agriculture.

Il est toutefois clair que dans le contexte mauritanien, on ne peut lutter contre la pauvreté rurale en ne développant que les activités agricoles. D’où la nécessité d’un soutien à la diversification des activités des ménages ruraux - celle-ci impliquant notamment une "flexibilité" du travail fondée sur des échanges plus intenses entre les villes et les campagnes.

L’une des actions qui bénéficient davantage aux plus pauvres qu’aux plus aisés, concerne la formation aux métiers et le développement de l’artisanat féminin, celle-ci permettant aux pauvres d’être plus compétitifs sur le marché du travail temporaire dont les revenus sont absolument nécessaires à leur survie en milieu rural.

La démarche proposée pour prendre en considération la situation particulière des femmes en Mauritanie ne consiste pas tellement à définir des activités spécifiques aux femmes mais plutôt à faire en sorte que toutes les activités de projet reconnaissent mieux le rôle et les responsabilités nouvelles des femmes. Il est ainsi recommandé qu’un soin particulier soit apporté, dans la définition des stratégies de chaque projet, à l’identification des conditions qui permettraient une participation pleine des femmes rurales de sorte qu’elles puissent tirer effectivement des projets les bénéfices qu’elles sont en droit d’en attendre. Des garanties associées, à un suivi de la participation des femmes en cours d’exécution des projets, devraient faire partie intégrante de la conception des projets.

En ce qui concerne le crédit rural, l’expérience a montré les limites du crédit institutionnel comme outil de développement en Mauritanie. Le financement de la production agricole passerait ainsi par la création de systèmes financiers décentralisés, capables d’assurer un service de proximité à des bénéficiaires individuels.

Le FIDA pourrait en conséquence se fixer, dans le cadre de la définition de sa stratégie d’intervention, de contribuer à l’émergence de systèmes dits de "crédit solidaire", par exemple, pour financer le petit élevage laitier péri-urbain notamment dans le cadre de coopératives féminines.

Soutenir les processus participatifs

Lorsque l’on examine les stratégies possibles pour lutter contre la pauvreté, on est constamment ramené au problème de la participation et de la responsabilisation des intéressés. Cette approche est nécessaire en termes de coût et en termes d’efficacité, puisqu’elle rend possible de nombreuses actions qui ne pourraient, autrement, être réalisées. Mais elle est aussi essentielle en termes sociaux et politiques dans la mesure où elle constitue le moyen premier pour briser les carcans de l’exclusion et de la marginalisation des populations pauvres. Les projets du FIDA devraient tous, d’une façon ou d’une autre, soutenir la mise en place de tels mécanismes, en même temps qu’ils devraient pouvoir les protéger des conservatismes qui leur sont défavorables.

L’option "participative" prise par le FIDA devrait le conduire à abandonner certains types de projets qu’il a financés dans le passé. Ces projets sont essentiellement ceux qui reposent sur une gestion directive à partir d’une administration centrale dont il s’agit "de renforcer les capacités institutionnelles".

Le FIDA devrait, dans ses nouveaux projets, s’attacher à définir des formules de gestion évolutive prévoyant, dès le départ, le désengagement de l’Etat, une implication des administrations sous une forme contractuelle, la création, à terme, d’une capacité locale de programmation autonome et le passage à des systèmes de gestion décentralisés reconnaissant, selon un principe de subsidiarité, les compétences respectives des communautés de base et celles des communes rurales.

Instruments d’intervention

La stratégie proposée vise, ainsi, à obtenir un impact par des actions directes, à renforcer la cohérence de l’aide au développement et, en même temps, à contribuer à une amélioration continue de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté rurale. Une stratégie répondant à de telles priorités pourrait être servie par la mise en oeuvre de projets focalisés sur quelques objectifs bien déterminés afin d’assurer un ancrage et une transition avant de passer à des formules plus élaborées. Dans le même temps, le FIDA devra progressivement diversifier ses moyens d’intervention.

On peut, en s’inspirant des modalités développées par certains projets, énumérer les moyens d’intervention suivants:

• Introduction d’un cadre de programmation à long terme des financements du FIDA. Cet instrument permettrait à la fois de donner une plus grande souplesse aux mécanismes de financement - en les ajustant selon les résultats - et procurer au Gouvernement des garanties de durée des actions entreprises.
• Contribution du FIDA à la formulation ou à l’actualisation des stratégies de lutte contre la pauvreté.
• Développement d’un partenariat avec les principaux bailleurs de fonds, celui-ci permettant notamment au FIDA d’influencer les projets et les politiques de développement qui leur sont associés, dans un sens favorable aux intérêts des groupes cibles. A cet égard, diverses possibilités de coopération peuvent déjà être envisagées:
• participation au financement des programmes nationaux intéressant le secteur agricole (PDIAIM et PGRNP surtout), notamment avec la Banque mondiale;
• mise en commun d’acquis méthodologiques (FENU/Assaba; GTZ/Aftout et Hodhs; FAO/programme spécial de sécurité alimentaire, Union Européenne et CFD notamment sur les problèmes fonciers), etc.;
• recherche de synergies (localisation géographique des investissements) et d’orientations communes (PNUD, PAM, ONG);
• mise en place de financements parallèles et complémentaires des investissements d’infrastructure lourds (désenclavement, aménagements structurants) financés par le FADES, la BID ou l’Union Européenne.
• Création d’un mécanisme de financement spécifique pour soutenir les phases de recherche-développement et de mise au point méthodologique qui apparaissent indispensables lorsqu’il s’agit de lancer des projets novateurs dans le domaine de l’organisation locale et de la participation socio-politique. Le FIDA peut se référer à son expérience du projet Maghama ou du projet Oasis I et II où de telles approches - dont l’utilité a été amplement vérifiée - n’ont pu être mises en oeuvre qu’au prix de montages financiers difficiles, en dépit des faibles montants requis.
• Activation d’un processus de concertation pour mobiliser les ressources des agences spécialisées (bilatérales en particulier) pour financer les études de fond dont l’importance est reconnue comme indispensable pour une bonne gestion des investissements. Une idée ancienne, mais qu’il convient de revaloriser, en "dépoussiérant" les études de leurs lourdeurs académiques ou technocratiques. Là encore, le FIDA peut se référer à une expérience concrète (Maghama, Oasis II, Banc d’Arguin).
• Contribuer à la mise en place de systèmes d’information, permettant notamment de renforcer les mécanismes institutionnels de suivi-évaluation. La pertinence de telles composantes a été en partie démontrée par les résultats de PRA II et elle est actuellement soumise à des tests - pour le moment positifs - dans le cadre des projets Maghama, Banc d’Arguin et Oasis II.