Enabling poor rural people
to overcome poverty



Resumo Esecutivo

INTRODUÇÃO

Asistência do FIDA a Moçambique

Desde o início das suas operações em Moçambique, em 1982, o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola (FIDA) aprovou 10 empréstimos, no montante total de 175 milhões de USD, o que corresponde a 1,7% do montante total dos empréstimos concedidos pelo FIDA a nível mundial e 9% do dos empréstimos concedidos à região da África Oriental e Austral.

O custo total da carteira de projectos em Moçambique ascende a 286,7 milhões de USD. 49 milhões de USD foram disponibilizados pelos co-financiadores, que incluem o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), a Noruega (NORAD) e o Fundo OPEC. Todos os empréstimos foram concedidos em condições muito favoráveis1. No âmbito da iniciativa de redução da dívida dos países pobres altamente endividados (PPAE), o FIDA concedeu apoio no montante de 16,6 milhões de USD (em termos nominais), sob a forma de ajudas não reembolsáveis.

Objectivos, metodologia e processo de avaliação

A avaliação do programa para o país (APP) tinha dois objectivos: i) avaliar os resultados e o impacto das operações do FIDA (incluindo as actividades que não implicam créditos2) em Moçambique; ii) obter elementos para a preparação do novo Programa de Oportunidades Estratégicas para o País (COSOP) a elaborar pela Divisão Regional para a África Oriental e Austral do FIDA e pelo Governo de Moçambique, após a realização da APP.

Para atingir estes objectivos, a APP analisou três questões principais: i) qualidade da estratégia do país em termos das principais orientações definidas em termos de redução da pobreza rural, de selecção das zonas geográficas, de prioridades subsectoriais e de escolha dos parceiros; ii) execução da estratégia para o país, através de uma combinação de projectos e de actividades que não implicam créditos; iii) resultados e impacto da estratégia e das operações do FIDA.

 A presente APP é a primeira que é efectuada pelo Serviço de Avaliação do FIDA em Moçambique. Inclui uma avaliação de sete projectos financiados pelo FIDA no país, aprovados desde 1993 pelo Conselho de Administração. Três dos sete projectos abrangidos foram encerrados, ao passo que os outros quatro se encontram em diferentes fases de execução.

De acordo com a sua prática corrente de realização de APP, o Serviço de Avaliação aplicou critérios de avaliação reconhecidos a nível internacional para avaliar o desempenho e o impacto da carteira de projectos. Esses critérios incluem a avaliação da relevância, eficácia, eficiência, impacto na pobreza rural e sustentabilidade dos projectos.

No início da APP, la Divisâo Regional para a África Oriental e Austral do FIDA efectuou uma auto-avaliação do programa para o país de Moçambique que lhe disponibilizou o Serviço de Avaliaçao perspectivas sobre todas as entidades que participaram na concepção da estratégia para o país e na concepção e execução dos projectos. Dois dos três projectos encerrados abrangidos pela APP tinham sido já avaliados separadamente pelo Serviço de Avaliação e essas avaliações forneceram informações muito úteis, que foram utilizadas na presente APP.3

A principal missão de avaliação no terreno realizou-se em Setembro e Outubro de 2008, durante quatro semanas. A missão visitou as províncias de Cabo Delgado, Gaza, Maputo, Nampula, Niassa e Zambezia, entrevistando executantes dos projectos e prestadores de serviços e trocando impressões com os beneficiários individuais, os grupos que participaram em actividades relacionadas com o desenvolvimento das ligações de mercado, a pesca artesanal, as finanças rurais e a extensão rural no domínio da agricultura/pecuária. Foram também debatidas as questões relevantes com responsáveis governamentais, em Maputo e aos níveis provincial e local. Os comentários e contributos da Divisão Regional para a África Oriental e Austral e do Governo foram tidos devidamente em consideração pelo Serviço de Avaliação no âmbito da elaboração do seu relatório de avaliação. A avaliação beneficiou também de um processo abrangente de revisão interna pelos pares, no âmbito do Serviço de Avaliação.4

Economia e pobreza

Moçambique é um país subtropical, com uma superfície de 799 380 km². Entre 1992 e 2003, o crescimento médio anual do PIB agrícola ascendeu a 6,2%, um nível muito superior ao da maioria dos países africanos. Porém, a produção agrícola, que é muito dependente das chuvas, está sujeita a flutuações anuais significativas, devido às secas e às cheias. As secas, em 1994, e as cheias, em 2000, causaram reduções significativas da produção. No período de 2005-2007, as taxas anuais de crescimento do PIB em termos reais situaram-se a níveis compreendidos entre 7,3% e 8,8% e a maioria das projecções sugerem que a economia continuará a crescer a taxas anuais de 5%, no futuro próximo.

A incidência do VIH/SIDA está a aumentar a um ritmo alarmante e em 2004 atingia 16% do grupo dos adultos jovens (escalão dos 15 aos 49 anos). Estima-se que até 2010 terão sido infectados 2 milhões de pessoas, reduzindo a esperança de vida para 37 anos, em comparação com 50 anos, sem a sida.

Cerca de 65% da população moçambicana e 80% da população pobre reside em zonas rurais. Entre 1997 e 2003, a incidência da pobreza a nível nacional desceu de 69,4% para 54,1% e o “poverty gap” (diferença entre o rendimento médio nacional e o rendimento médio da população que vive abaixo da linha de pobreza) reduziu-se de 29,2 % para 19,9 %, o que significa que até os membros da população que continuaram a ser pobres aumentaram o seu consumo.5 A pobreza nas zonas rurais reduziu-se em 16 pontos percentuais, de 71,6 % para 55,2%, ao passo que a incidência da pobreza urbana desceu 12 pontos percentuais, de 63,9% para 51,6%. Entre os agricultores, a incidência da pobreza desceu de 72,6% para 58,2%.

A agricultura (produção agrícola, pecuária, silvicultura, pescas) é o sector responsável pela percentagem mais baixa do Produto Interno Bruto (PIB) (23%), o que é invulgar num país de baixo rendimento. O sector dos serviços é o que mais contribui para o PIB (47%), seguido pela indústria (30%). A contribuição significativa da indústria para o PIB global deve-se a um pequeno número de grandes investimentos nos sectores mineiro e da energia, bem como na produção de alumínio, e explica a classificação de Moçambique como país em transição de uma economia baseada na agricultura para uma economia baseada no sector transformador, tal como consta do Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2008 do Banco Mundial sobre a agricultura. Apesar de a contribuição da agricultura ser relativamente modesta, trabalha no sector cerca de 80% da população, o que indica que a produtividade agrícola é muito baixa, em comparação com a produtividade noutros sectores.

A despesa pública média anual de Moçambique com o desenvolvimento da agricultura foi estimada em 3,5% em 2007 e em 7,5% em 2008, ou seja, inferior ao objectivo de 10% aprovado pelos Ministros da Agricultura africanos na conferência de Maputo da União Africana, em 2003. Os compromissos anuais da Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) a Moçambique foram em média de 900 milhões de USD na década de 1990 e a partir de 2004 atingiram em média 1,3 mil milhões de USD, cerca de um terço dos quais foram disponibilizados a nível multilateral. No período de 1996-2006, só 5,6% da APD foi dedicada à agricultura, silvicultura e pescas. Porém, uma parte importante do Apoio Orçamental Geral (AOG) está também a ser dedicado à agricultura e ao desenvolvimento rural, através do sistema nacional de repartição das dotações orçamentais. O desembolso médio do FIDA entre 1995 e 2007 foi de cerca de 5,8 milhões de USD, o equivalente a 6,6% da APD dedicada à agricultura e ao desenvolvimento rural.

Qalidade da Estratégia do FIDA

O principal objectivo estratégico do FIDA em Moçambique tem sido a comercialização da produção agrícola dos pequenos agricultores, colocando a tónica na produção e comercialização de culturas comerciais e pescado de elevado valor comercial. O ponto de partida da estratégia consiste em reconhecer que a insistência na produção agrícola alimentar não terá grande impacto em termos de redução da pobreza rural. Pelo contrário, o aumento do rendimento da população rural e um crescimento económico assente numa base alargada dependerão da capacidade de participação dos pequenos produtores agrícolas num mercado complexo, em expansão rápida.

Na APP foi avaliada a estratégia para o país, baseada no COSOP de 2000 (e na Adenda de 2001) e no de 2004. Os dois COSOP propunham-se atingir os objectivos da estratégia através do desenvolvimento da ligação ao mercado da produção agrícola e não agrícola. No COSOP de 2004 a estratégia para o país de Moçambique foi aperfeiçoada, atribuindo a prioridade aos pequenos agricultores através do “desenvolvimento dos produtos mais promissores, com base nas vantagens comparativas locais e no acesso aos mercados, internos e internacionais”. Outros elementos introduzidos podem ser considerados como estando incluídos no apoio a este objectivo estratégico global, por exemplo, a prioridade atribuída ao reforço das capacidades da população rural pobre e das suas organizações, ao apoio à descentralização e à melhoria do acesso aos serviços financeiros.

Neste contexto, a carteira de projectos financiados pelo FIDA tem-se centrado desde 2000 nas seguintes cinco grandes áreas temáticas: i) produção primária e pesca; ii) comercialização e ligações ao mercado, incluindo estradas rurais; iii) finanças rurais; iv) infra-estruturas sociais; v) instituições e políticas.

Em termos geográficos, as actividades financiadas pelo FIDA concentram-se desde meados da década de 1990 nas províncias situadas a norte do rio Zambeze. As principais zonas de apoio incluem distritos seleccionados da província de Niassa (Projecto de Desenvolvimento Agrário do Niassa [PDAN] e Programa de Apoio aos Mercados Agrícolas [PAMA]) e Cabo Delgado e as zonas costeiras de Nampula (Projecto de Pesca Artesanal no Norte de Nampula [PPANNCD]) e Zambezia e Sofala (Projecto de Pesca Artesanal no Banco de Sofala [PPABAS]). Foi também prestado algum apoio à província de Maputo (PAMA), ao passo que no âmbito do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Pecuária Familiar (FSLDP) foi prestado apoio mais intensivo em Gaza, Manica, Tete e Nampula. Se bem que estas zonas se caracterizem tradicionalmente por uma elevada prevalência da pobreza rural, a APP põe em causa a relevância de uma concentração geográfica exclusiva nas províncias do Norte, à luz dos novos dados que indicam que a pobreza rural se está a agravar em todo o Sul.

O FIDA está a pôr em prática actualmente um processo de alteração do paradigma dos programas que apoia, evoluindo de projectos e programas subsectoriais independentes e estanques, em zonas geográficas específicas, para iniciativas temáticas nacionais, especializadas nos seguintes domínios: i) serviços de apoio à produção primária; ii) ligações de mercado; iii) finanças rurais. Esta opção baseia-se no pressuposto de que estes três domínios e os programas de apoio serão complementares. Embora o novo paradigma possa contribuir para que o programa para o país seja futuramente mais coerente, conclui-se na APP que será prudente aplicar gradualmente esta nova abordagem. Os projectos independentes e estanques executados a nível das bases continuam a ter algumas vantagens, pois proporcionam mais oportunidades de produzir um impacto directo na população pobre das regiões rurais, através de uma selecção mais criteriosa dos beneficiários, de menos demora entre a aprovação do projecto pelo Conselho de Administração e da obtenção de resultados eficazes, e são com frequência mais eficientes, pois o FIDA pode participar na selecção dos organismos responsáveis pela execução e das modalidades de parceria com o Governo.

De um modo geral, concluiu-se na avaliação que o FIDA tem prosseguido objectivos estratégicos relevantes e efectuado opções estratégicas correctas, que nas suas grandes linhas estão em conformidade com o mandato global e as principais políticas do Fundo. A lógica da estratégia para o país de Moçambique é satisfatória, respeitando a hierarquia entre a estratégia e o objectivo global (aumentar o rendimento das famílias através da comercialização), os objectivos específicos e respectivas estratégias de apoio (capacitação, serviços financeiros, descentralização) e os subsectores e áreas temáticas relacionadas que foram seleccionados para apoio.

Outra das conclusões da APP foi que as principais opções estratégicas da estratégia para o país eram conformes com as necessidades da população rural pobre do país. Porém, o alinhamento com o quadro político nacional em evolução é mais discutível. O problema com que se confrontam actualmente o FIDA e outros parceiros de desenvolvimento de Moçambique que pretendem alinhar o seu apoio ao sector agrícola com o quadro nacional é que as prioridades e opções políticas nacionais se modificaram em relativamente pouco tempo. Por consequência, as opções estratégicas definidas nos COSOP por vezes parecem divergir das prioridades actuais do Governo de Moçambique, que se centram crescentemente na promoção da auto-suficiência da produção alimentar.

Nomeadamente, as opções estratégicas do FIDA para o país, por exemplo, estavam bem alinhadas com as prioridades das duas estratégias de redução da pobreza, o Plano de Redução da Pobreza Absoluta (PARPA I e PARPA II) e o PROAGRI (Programa Nacional de Desenvolvimento Agrícola). Porém, o quadro político actual parece ser determinado pelas políticas do Plano de Acção para a Produção de Alimentos (PAPA) 2008-2011. O PAPA, que constitui uma resposta à crise alimentar internacional actual, centra-se exclusivamente na produção de culturas alimentares de base e de oleaginosas, bem como na criação de aves e na pesca, atribuindo ao Estado funções de participação activa nos sectores da transformação e da comercialização, que incluem intervenções de promoção da auto-suficiência alimentar e da estabilidade dos mercados.

A APP revelou a importância da concentração no aumento do rendimento das famílias através da comercialização, atendendo a que: i) a subsistência das famílias rurais muito pobres depende frequentemente de outros tipos de produção agrícola além das culturas alimentares tradicionais, por exemplo, criação de gado bovino e de pequenos ruminantes e culturas como o amendoim, o tabaco, o sésamo e o algodão; ii) a análise recente da pobreza demonstra que as famílias têm mais probabilidades de sair da pobreza quando se dedicam à produção de culturas comerciais, à pecuária e a actividades não agrícolas geradoras de receitas; iii) os objectivos de auto-suficiência alimentar podem obstar a que Moçambique usufrua dos benefícios potenciais das vantagens comparativas e da especialização, que parecem ser significativos, atendendo à enorme diversidade em termos de potencialidades agrícolas, densidade demográfica e acesso ao mercado que caracteriza o país.

Porém, não era articulada no COSOP uma estratégia coerente de selecção dos beneficiários do apoio, em termos geográficos ou socioeconómicos. Os resultados dos estudos mais recentes sobre a pobreza não parecem corroborar a premissa do COSOP de que todas as famílias rurais são pobres e de que, portanto, o objectivo do “aumento do rendimento da população rural pobre” se aplica a todas essas famílias.

A integração da dimensão de género e o VIH/SIDA foram introduzidos relativamente tarde como opções estratégicas gerais (o VIH/SIDA na Adenda de 2001 e o género no COSOP de 2004). E embora tenham sido introduzidas essas prioridades, não foram ainda elaborados planos de acção sobre como as operacionalizar e no contexto da carteira de projectos em curso foram tomadas medidas muito limitadas de promoção de actividades/questões relacionadas com a integração da dimensão de género e a prevenção do VIH/SIDA.

Concluiu-se na avaliação que a eficácia do ponto de vista da realização dos objectivos do COSOP era moderadamente satisfatória. A nível nacional e nas zonas apoiadas pelo FIDA, a participação dos pequenos agricultores nos mercados melhorou e a sua capacidade de acesso ao mercado foi reforçada através de uma participação crescente em associações ou grupos. O apoio é prestado de uma forma cada vez mais descentralizada e é gerido com a participação dos beneficiários. A cobertura dos serviços financeiros nas zonas rurais aumentou também. Porém, apesar destas tendências positivas, está-se ainda muito longe de atingir os objectivos do aumento do rendimento da população rural pobre através do crescimento da produção agrícola comercializável e da produção de culturas comerciais e de pescado de elevado valor comercial.

A assistência técnica prestada a nível regional e global contribuiu apenas de forma marginal para a eficácia do programa para o país. Os COSOP não especificavam como é que esses instrumentos, combinados com outras medidas, deveriam apoiar as actividades financiadas pelos empréstimos do FIDA, a fim de garantir a coerência do programa para o país.

A promoção da inovação não era uma das principais características dos COSOP. O processo de promoção da inovação continua a ser pouco sistemático, na ausência de uma estratégia específica de replicação e expansão. Uma constatação importante foi a de que várias inovações previstas na concepção dos programas não foram postas em prática, se bem que no decurso da execução tenham surgido inovações importantes que foram ampliadas pela equipa de projecto, num processo de busca de soluções para os problemas práticos que se colocavam no terreno.

A concepção de um programa para o país coerente pode exigir mais recursos e mais capacidade por parte da Equipa de Gestão do Programa para o País de Moçambique. Os recursos orçamentais anuais consagrados à gestão e execução do programa para o país aumentaram para perto do dobro desde 2003, data em que foi criada em Maputo uma representação do FIDA em Moçambique, por procuração. Porém, a partir dessa data o volume de trabalho aumentou substancialmente, com a participação nos quadros sectoriais e no processo “One-UN”, bem como com a supervisão directa e o apoio à execução.

Devem ser concebidas novas formas de planeamento dos empréstimos, dos recursos concedidos sob a forma de subvenções e das actividades que não implicam créditos. O FIDA não tem de se limitar obrigatoriamente às áreas de apoio actuais (serviços de apoio aos agricultores e aos pescadores artesanais, ligações de mercado e finanças rurais).

Desempenho dos Projectos Apoiados pelo FIDA em Moçambique

Tal como foi referido mais atrás, no ponto 5, é incluída na APP uma avaliação de sete dos dez projectos financiados.

A supervisão de seis projectos foi confiada ao Gabinete das Nações Unidas de Serviços para Projectos (UNOPS) e a de um projecto à Associação Internacional de Desenvolvimento do Banco Mundial. Porém, a partir de 2007 o FIDA começou a assumir a responsabilidade pela supervisão directa e pelo apoio à execução de um projecto, o Programa de Apoio à Agricultura/Programa Nacional de Extensão Agrária (PAA/PRONEA) e a partir de Janeiro de 2009 toda a carteira de projectos de Moçambique passou a ser supervisionada directamente pelo Fundo.

Além das operações financiadas por empréstimos, Moçambique beneficiou também de três tipos de subvenções: i) subvenções ao País no montante de 316 000 USD, que são pequenas subvenções de financiamento de assistência técnica, geridas pela Equipa de Gestão do Programa para o País e que, portanto, em princípio, são planeadas e executadas com o objectivo de aumentar a eficácia do programa para o país; ii) subvenções de assistência técnica a nível regional/global no montante de cerca de 3,2 milhões de USD, que abrangem Moçambique, entre outros países, e que são frequentemente executadas pelas instituições do Grupo Consultivo de Pesquisa Agrícola Internacional (CGIAR); iii) subvenções no montante de 15,2 milhões de USD de apoio a componentes dos programas de crédito individuais, disponibilizadas por outros parceiros de desenvolvimento. Na presente APP foram avaliadas duas subvenções a projectos de investigação regionais.6

Relevância

Os objectivos da carteira de projectos são extremamente relevantes em termos das necessidades da população rural pobre e das políticas do Governo de Moçambique e do FIDA. Porém, no âmbito do planeamento dos projectos, principalmente dos mais antigos, foram definidos objectivos e estratégias irrealistas/excessivamente optimistas, nomeadamente atendendo à situação difícil que se seguiu ao fim da “guerra dos dezasseis anos”, em 1992. Essa abordagem repercutiu-se na execução, em que algumas das estratégias e intervenções dos projectos tiveram de ser abandonadas ou substancialmente revistas.7 Se bem que esta evolução possa ser interpretada como uma indicação positiva da flexibilidade do FIDA, pode também ser considerada como uma indicação de que os processos de concepção dos projectos não foram suficientemente participativos para que o projecto pudesse ser bem compreendido e objecto de uma apropriação plena por parte de todos os parceiros e partes interessadas.  

Nos projectos mais recentes foram aplicados processos de concepção participativa, além do que esses projectos foram também alinhados com os programas e estratégias de investimento do Governo, nomeadamente o PROAGRI e o PRONEA. A forma como este processo foi posto em prática na concepção do apoio às pescas artesanais pode ser considerada exemplar. O FIDA entrou no sector da pesca artesanal em 1994, com um pequeno empréstimo (6 milhões de USD) a um projecto-piloto (PPANNCD, Projecto de Pesca Artesanal no Norte de Nampula e Cabo Delgado), que proporcionou ensinamentos, através de uma avaliação independente efectuada pelo Serviço de Avaliação, e com base no qual o Governo de Moçambique e o FIDA conceberam um projecto de seguimento muito mais importante (PPABAS, Projecto de Pesca Artesanal no Banco de Sofala), utilizando um processo interno de concepção participativa, em vez de encomendarem a concepção do projecto a uma equipa de consultores externos do FIDA. Por consequência, a apropriação do PPABAS foi muito mais forte.

A relevância global da carteira de projectos foi considerada satisfatória, pois a concepção dos projectos e programas, nomeadamente das actividades específicas de apoio à comercialização, às ligações de mercado, à pesca artesanal, às finanças rurais e às infra-estruturas sociais, foram extremamente relevantes do ponto de vista das necessidades das populações rurais pobres. As questões no contexto da relevância que foram identificadas na APP tendiam a estar relacionadas com concepções muito ambiciosas, incompatíveis com as condições no terreno, ou eram questões relacionadas com a sustentabilidade de algumas actividades dos programas. Uma questão que suscita algumas preocupações é a da evolução geral da carteira: o FIDA, que se impôs como um agente importante de desenvolvimento da pesca artesanal, está a evoluir no sentido de uma abordagem mais global, que abrange as finanças rurais, a agricultura, o desenvolvimento da cadeia de valor e o apoio institucional. Atendendo a que os recursos disponíveis são limitados, é possível que o FIDA se esteja talvez a dispersar excessivamente.

Eficácia

Os resultados das intervenções de apoio a diferentes áreas (finanças rurais, estradas, etc.) em termos de realização dos respectivos objectivos foram muito variáveis. O apoio do FIDA ao melhoramento dos serviços de apoio aos agricultores de um modo geral teve dificuldade em atingir os seus objectivos, dado que o sistema público nacional de extensão rural criado recentemente tem capacidades institucionais limitadas. O apoio do Fundo à pesca artesanal facilitou a introdução de serviços de apoio que eram quase inexistentes antes do PPANNCD/PPABAS. Perante as ameaças aos recursos pesqueiros, foram criados comités de co-gestão (Governo/pescadores artesanais) que, combinados com novas informações mais fiáveis sobre as unidades populacionais de peixes, deverão estar na base de uma utilização mais sustentável dos recursos. Quatro projectos (PDAN, PPANNCD, PAMA e PPABAS), contribuíram para um alargamento generalizado da cobertura e para a melhoria da qualidade da rede de estradas rurais, a nível nacional. O apoio a estradas de acesso distritais e locais atingiu ou ultrapassou os objectivos da concepção dos projectos e prestou um contributo significativo para melhorar o acesso aos mercados e aos serviços, o que contribuiu por sua vez para o desenvolvimento dos serviços de transportes e, nalguns casos, para reduções significativas (até um máximo de 50%) dos custos dos transportes.

O PDAN fez uma primeira tentativa de desenvolvimento do comércio rural de produtos e factores de produção agrícolas, mas não atingiu os seus objectivos, principalmente devido ao mau desempenho do prestador de serviços contratado. O grau de eficácia das várias intervenções de apoio aos serviços financeiros rurais foi variável, em parte devido à escolha dos parceiros de execução. A eficácia de dois projectos (PPANNCD e PPABAS) no que se referia à criação e promoção de serviços de poupança e de crédito em comunidades rurais pobres, através das Associações de Poupança e Crédito (ASCA) (que estão agora muito divulgadas em todo o país) foi considerada muito satisfatória. Por outro lado, concluiu-se na APP que o Programa de Apoio às Finanças Rurais actualmente em curso de execução não estava a atingir os seus objectivos, em parte devido aos progressos lentos em matéria de criação dos mecanismos de concessão de crédito aos intermediários financeiros. No que a este ponto se refere, à data de realização da APP só tinha sido iniciado um pequeno número de actividades em termos da componente de apoio institucional. A começar pelo Programa de Desenvolvimento da Pecuária Familiar, em 1996, todos os projectos tinham uma componente política/institucional. Por exemplo, o PPANNCD e o PPABAS foram determinantes para introduzir na legislação a zona de restrição de 3 milhas reservada à pesca artesanal, o acompanhamento e o controlo da pesca de arrasto industrial e a co-gestão da pesca costeira. Foram também realizados progressos significativos no domínio da criação de comités de co-gestão (Governo e pescadores), conselhos de pesca comunitários e associações de pescadores.

Além das variações em termos de realização dos objectivos, há também outras diferenças de eficácia ao longo do tempo e entre os projectos. De um modo geral, a partir de 1992 registou-se uma melhoria global da capacidade do Governo e dos prestadores de serviços privados que pode explicar em parte as diferenças entre períodos mais antigos e mais recentes. Há também variações entre as intervenções executadas no mesmo período, que podem ser atribuídas às seguintes causas: i) diferenças de capacidade dos prestadores de serviços; ii) diferenças das disposições de gestão da execução; iii) diferenças de capacidade e de desempenho dos principais responsáveis pela execução.

Embora tenham sido obtidos bons resultados em temos de acesso das populações rurais aos mercados, as instituições a nível das bases criadas ao abrigo dos programas financiados pelo FIDA continuam a ser fracas e as suas perspectivas de sustentabilidade são limitadas. Em termos de finanças rurais, a pouca eficácia da Facilidade de Inovação e Expansão (FIE) e a escolha de parceiros institucionais com capacidade insuficiente como o Fundo de Apoio à Reabilitação da Economia (FARE), no âmbito do Programa de Apoio às Finanças Rurais (PAFR), teve efeitos negativos. Contudo, esses efeitos foram compensados pelos progressos alcançados em termos de apoio à disponibilização de crédito e à promoção da poupança nas zonas rurais, através das ASCA, no âmbito do PPANNCD e do PPABAS. O apoio prestado às escolas primárias e aos postos de saúde, bem como aos pontos de água, que facultam um acesso fácil a água potável segura, de um modo geral foi eficaz, atingindo os objectivos socioeconómicos e as metas estipuladas. De um modo geral, a eficácia da carteira de projectos avaliada foi moderadamente satisfatória, devido a variações significativas do desempenho.

Eficiência

Foram constatadas na APP variações significativas entre os prestadores de serviços contratados e entre as disposições de execução. A eficiência aumentou com o tempo e geralmente foi superior quando a execução era gerida por uma unidade de facilitação do programa que se dedicava a tempo inteiro a essa actividade. Por exemplo, o PPABAS e o PAMA foram os programas que tiveram o melhor desempenho em termos de realização atempada de objectivos quantitativos, em parte devido ao facto de serem geridos por unidades de facilitação do programa especializadas e, no caso do PAMA, por uma empresa de consultoria. Porém, os benefícios potenciais de unidades de facilitação de programa especializadas são contrabalançados pelo facto de que essa forma de gestão nem sempre contribui para o reforço da apropriação dos programas a nível nacional e para o desenvolvimento da capacidade das instituições parceiras.

Foram igualmente constatadas diferenças de eficiência entre as áreas temáticas apoiadas pelo FIDA. Estas diferenças podem também explicar-se em parte pelo desempenho variável dos prestadores de serviços; na avaliação do PDAN observou-se que o desempenho das actividades que se inserem no mandato fundamental das instituições públicas tende a ser melhor do que o das actividades marginais em relação a esses mandatos institucionais, por exemplo, as do domínio do sector privado.

A eficiência do PAFR nos três primeiros anos de execução do programa foi insatisfatória, devido a grandes atrasos na execução e a despesas excessivas em administração - cerca de 50% do orçamento operacional total foi despendido nos três primeiros anos de funcionamento do programa. As alegações de práticas comerciais pouco éticas no contexto do PAFR transmitidas à missão de avaliação foram comunicadas imediatamente ao Serviço de Auditoria e Supervisão e à Divisão Regional para a África Oriental e Austral do FIDA.

De um modo geral, o apoio às escolas primárias, aos postos de saúde e aos pontos de água atingiu os objectivos estabelecidos e foi executado com custos unitários e com uma qualidade comparável à que é exigida pelas normas nacionais, se bem que tenham surgido ocasionalmente alguns problemas relacionados com a qualidade das estruturas e dos serviços prestados. As obras de construção e reabilitação de estradas foram geralmente executadas de acordo com as normas e com os custos nacionais, à excepção da reabilitação de uma estrada principal em Niassa, co-financiada pelo Fundo da OPEC no âmbito do PDAN.

O prazo médio decorrido entre a aprovação do empréstimo e a aplicação efectiva do empréstimo tem variado entre 6 meses (PDAN) e cerca de 20 meses (PAMA, PAFR).8 À excepção do caso do PPABAS, esse prazo tem aumentado na nova geração de projectos, pois o FIDA está a optar por apoiar programas sectoriais, juntamente com outros doadores, o que implica uma maior complexidade de concepção e prazos de arranque mais longos. As prorrogações dos prazos de execução dos projectos (1-2 anos) são agora habituais e os prazos de execução efectivos (desde o arranque até ao encerramento) têm variado entre oito e onze anos (no caso do PDAN, mais de onze anos), com os aumentos consequentes dos custos de gestão. Em suma, de um modo geral a eficiência da carteira de projectos é considerada moderadamente satisfatória.

Impacto na pobreza rural

Os projectos reforçavam a base de activos físicos dos beneficiários, tanto a nível dos activos individuais como ao dos activos comunitários prioritários. Constatou-se na APP que se tinha registado um impacto positivo no rendimento e nos activos das famílias, que foram beneficiadas por intervenções dos projectos como os grupos de poupança e crédito, as estradas de acesso aos mercados e a introdução de métodos melhorados de transformação e comercialização do pescado. De um modo geral, o impacto no rendimento e nos activos das famílias foi considerado “satisfatório” no caso dos projectos nos sectores da pesca e da comercialização, tendo sido avaliado como “moderadamente insatisfatório” no caso das intervenções no sector da agricultura. Os contributos directos mais significativos para o aumento do rendimento e dos activos das famílias foram obtidos através do apoio à pesca artesanal, da melhoria das ligações de mercado para os agricultores (PAMA), da criação de instituições financeiras a nível das bases (ASCA, no âmbito do PPANNCD e do PPABAS) e da prestação de serviços financeiros/de desenvolvimento às PME (PAMA/FAMA).

Os activos humanos foram reforçados principalmente através das competências de literacia e da capacitação das mulheres. Em Cabo Delgado e no Niassa, participaram nos cursos de alfabetização apoiados pela PAMA 14 000 pessoas e 41% dos participantes eram mulheres. É também digno de nota o facto de que, nas comunidades de pescadores, a participação feminina foi significativamente mais elevada nos grupos de poupança e crédito do que nas outras actividades. Por outro lado, se bem que o PPABAS tenha facilitado a participação das mulheres nalgumas actividades de transformação e comercialização de pescado, uma vez que era um projecto no sector da pesca não prestou apoio às actividades agrícolas das mulheres, que constituem uma componente importante dos meios de subsistência das famílias de pescadores artesanais.

O desenvolvimento do capital social e da capacitação produziu resultados variáveis. Os contributos mais significativos foram obtidos através do apoio aos grupos de poupança e crédito, às associações de utilizadores que geriam os pontos de água e as infra-estruturas sociais e aos cursos de alfabetização. Os grupos/associações de comercialização apoiados no contexto do PPABAS e do PAMA estão a produzir impactos positivos do ponto de vista do desenvolvimento do capital social e da capacitação, mas serão necessários novos esforços de consolidação da maioria dos grupos. Contudo, foram identificadas vários problemas, tais como: i) dificuldades de legalização das associações; ii) problemas ou dificuldades de comunicação entre as autoridades/prestadores de serviços dos projectos e os grupos beneficiários; iii) alguns problemas em termos das contribuições comunitárias para os investimentos sociais. O PAMA facilitou a cooperação com as associações no domínio da governação, a identificação de compradores e a negociação com esses compradores. Porém, em muitos casos o apoio ao reforço das capacidades das associações e dos seus membros deverá continuar, para garantir um impacto sustentável.

As contribuições mais importantes para a produtividade agrícola e a segurança alimentar foram obtidas através do apoio à comercialização e diversificação das culturas (PAMA) e às pescas (PPANNCD/PPABAS), ao passo que o apoio à produção agrícola (PDAN e FSLDP) prestou apenas contributos marginais. Esperava-se que o grande investimento do PDAN em investigação agrícola e extensão rural produzisse um impacto significativo, mas a produtividade não aumentou, em parte devido à capacidade institucional limitada dos serviços de extensão rural apoiados pelo Governo. O FSLDP contribuiu para melhorar a sanidade animal e, por consequência, a segurança alimentar, se bem que haja actualmente indicações de que os serviços de sanidade animal se estão a deteriorar. As ASCA criadas no âmbito destes projectos disponibilizaram a muitos milhares de famílias acesso a serviços de poupança e de crédito que contribui indirectamente para aumentar a segurança alimentar.

A Administração Nacional de Estradas (ANE) foi reforçada, através da sua participação nas actividades de desenvolvimento das estradas rurais financiadas pelo FIDA (nomeadamente através do PAMA), tendo recrutado e retido pessoal relevante. Porém, o grau de preparação limitado do Ministério da Agricultura e do Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento não têm permitido que esses ministérios tirem partido das oportunidades de melhoria da capacidade dos seus recursos humanos.

Esperava-se que o PDAN e os projectos no sector da pesca prestassem contributos positivos para a melhoria da gestão dos recursos naturais/do ambiente, ao passo que os restantes projectos da carteira eram neutros do ponto de vista ambiental, à excepção dos riscos potenciais menores associados à construção de estradas rurais. Um dos objectivos do PDAN consistia em substituir a agricultura de queimadas por uma agricultura sedentária mais intensiva, mas o sistema cultural não foi alterado. O apoio à reflorestação produziu também resultados limitados, devido a uma apatia generalizada das comunidades. Os projectos no sector da pesca artesanal permitiram alcançar resultados positivos que poderão contribuir para reduzir as ameaças à sustentabilidade dos recursos pesqueiros. Porém, numerosos pescadores continuam a utilizar práticas nocivas para o ambiente e insustentáveis, ao passo que é difícil controlar a restrição da pesca industrial na zona das 3 milhas. A informação sobre as unidades populacionais de peixes não é ainda suficientemente exaustiva e fiável para permitir que sejam extraídas conclusões sólidas que permitam determinar se a situação das unidades populacionais das diferentes espécies ameaçadas está a melhorar.

O Fundo, através do seu programa de empréstimos, teve um impacto significativo nas instituições e nas políticas. No sector da agricultura, o PDAN introduziu o conceito dos Fundos Distritais de Desenvolvimento, planeados e geridos conjuntamente com as comunidades, numa época e num contexto em que os recursos públicos eram planeados e geridos na totalidade pelo governo central e pelos governos provinciais. No sector da pesca artesanal, o apoio facilitou a introdução do modelo das ASCA, da gestão conjunta dos recursos pesqueiros e da zona de 3 milhas reservada à pesca artesanal. A nível das organizações comunitárias de base, o PAMA facilitou a importante revisão de 2006 da lei das associações, que simplificou os processos de registo e reduziu os custos e o tempo necessário para esse processo, o que teve como resultado directo o aumento do número de organizações registadas. A criação de grupos de agricultores contribuiu para reduzir as dificuldades causadas pela falta de organização dos pequenos agricultores. A integração de conteúdos de formação relacionados com o género contribuiu para tornar as organizações de pequenos agricultores mais democráticas e mais inclusivas. No Niassa e em Cabo Delgado, o PAMA facilitou também o desenvolvimento de estratégias de comercialização a nível provincial que constituem um instrumento de coordenação dos esforços provinciais.

Em termos de serviços financeiros rurais, a participação do Gabinete de Apoio a Pequenas Indústrias (GAPI) na iniciativa de finanças rurais do PAMA, o Fundo de Apoio aos Mercados Agrícolas (FAMA), permitiu que essa instituição reforçasse a sua organização interna. Quando o PAMA terminou, o GAPI tinha reforçado os seus serviços de desenvolvimento das empresas especializados no reforço da capacidade dos produtores, dos comerciantes e das agro-indústrias de pequena escala das zonas rurais.

O impacto global na pobreza rural produzido pela carteira de projectos foi considerado moderadamente satisfatório. O capital social e a capacitação, bem como os recursos naturais e o ambiente, foram identificados como os dois domínios de impacto que exigem melhorias, pois o impacto nesses domínios foi considerado geralmente insatisfatório.

Género. Embora tenham sido efectuadas algumas tentativas de integração da dimensão de género nas estratégias de projecto e de introdução de dados desagregados por género, não foi elaborada no âmbito de nenhum dos projectos uma estratégia específica de género. A inexistência de estratégias de género nos projectos deve-se em parte ao facto de essas estratégias também não existirem nas instituições parceiras de execução.

O principal impacto no domínio da capacitação das mulheres foi alcançado através dos grupos de poupança e de crédito (ASCA), que derrubaram a barreira do género no sector do microcrédito do Norte de Moçambique, e dos programas de alfabetização apoiados pelo PAMA e pelo PPABAS. O apoio aos pontos de água (PDAN, PPANNCD e PPABAS) prestou também um contributo importante, reduzindo o tempo e o esforço exigidos às mulheres e às crianças para o abastecimento de água e promovendo a participação das mulheres nos comités de utilizadores da água.

Sustentabilidade

Tal como é o caso nos programas apoiados pelo FIDA noutros países, a sustentabilidade continua a colocar desafios em Moçambique. As perspectivas de sustentabilidade são geralmente melhores em áreas onde existem instituições governamentais com mandatos relacionados com a redução da pobreza rural e que dispõem de recursos adequados. Essas áreas incluem as infra-estruturas sociais (pontos de água, escolas e postos de saúde) e, em certa medida, as estradas e a gestão dos recursos pesqueiros. Geralmente essas áreas são também prioritárias nas dotações do orçamento do Estado ou dos orçamentos locais. No que se refere ao sector privado, raramente existem instituições públicas com mandatos e orçamentos de apoio ao desenvolvimento de organizações de comercialização da produção, a instituições financeiras de base ou a empresas de comercialização e transformação, por exemplo. Nesses casos o apoio é geralmente prestado através de um prestador de serviços contratado no âmbito do projecto e termina no fim do projecto. Portanto, as perspectivas de sustentabilidade dependem da medida em que o projecto conseguiu desenvolver a capacidade do grupo ou da actividade para se auto-sustentar e ser viável, antes do encerramento do projecto.

As unidades de facilitação de projecto têm dado provas de eficácia no que se refere a garantir a sustentabilidade dos benefícios. Porém, a sua eficácia de execução pode não compensar as desvantagens derivadas do seu carácter autónomo, que limita com frequência o seu impacto e exclui as potencialidades de reforço da capacidade das instituições governamentais, através da sua experiência de execução de programas financiados por doadores. Os decisores políticos têm assim dificuldade em optar entre uma execução mais eficaz e os benefícios de longo prazo da participação directa de uma agência ou instituição governamental, que aumenta as probabilidades de sustentabilidade a longo prazo das intervenções financiadas pelo FIDA.

Em termos de sustentabilidade das instituições e actividades financiadas pelos programas do FIDA, os resultados globais são variáveis. Quando é prestado apoio programático, no contexto de um bom quadro institucional e em áreas de alta prioridade (tal como são definidas pelo Governo de Moçambique), há geralmente potencialidades de sustentabilidade a longo prazo. No que a este ponto se refere, constitui um exemplo o apoio ao desenvolvimento e à reabilitação das infra-estruturas rodoviárias, a que o Governo atribuiu grande prioridade e que são também apoiados pela Administração Nacional das Estradas. Porém, o contrário tende a ser verdadeiro relativamente a actividades mais difusas, tais como as que se relacionam com o sector privado e o desenvolvimento da cadeia de valor, em que não são geralmente definidas responsabilidades institucionais claras. Torna-se assim difícil identificar um “campeão” nacional que possa ser mandatado para apoiar as actividades específicas necessárias ao desenvolvimento do sector. Devido a esta situação, a carteira de projectos é avaliada como sendo moderadamente insatisfatória no que se refere à sustentabilidade.

Inovação, replicação e ampliação

Apesar de não ter produzido inovações pioneiras, a carteira de projectos de Moçambique introduziu tecnologias, sistemas e abordagens inovadoras, no contexto nacional e local. Por exemplo, o FIDA apoiou programas que contribuíram para introduzir conceitos como os das associações de comercialização de produtos agrícolas, da combinação do acesso ao crédito com serviços complementares de desenvolvimento das empresas e da concessão de crédito de refinanciamento a associações informais de comerciantes e a associações de agricultores que concedem depois microcréditos aos seus membros. Algumas das inovações mais importantes surgiram no decurso da execução, tais como as ASCA e a locação financeira de motores fora de borda para as embarcações de pesca. Por outro lado, algumas inovações programadas e incluídas na concepção dos projectos foram abandonadas, porque se constatou que não eram viáveis (crédito de armazenagem) ou politicamente aceitáveis (guias de extensão de aldeia) no contexto temporal.

A inovação no contexto da carteira pode ser caracterizada como estando “dispersa”, pois não parece haver uma agenda clara de inovação em apoio dos elementos identificados como sendo os mais importantes a nível da estratégia para o país (incluindo as cadeias de valor e a questão mais lata do sector privado e das ligações de mercado). As principais contribuições para a inovação surgiram no contexto do apoio à comercialização de produtos agrícolas e à pesca artesanal, ao passo que se registaram também algumas contribuições de menor importância em apoio do sector pecuário. Em termos de ampliação, inovações a nível de projecto como as ASCA, lançadas no âmbito dos projectos de pesca artesanal, e a introdução no PDAN do conceito de fundos de desenvolvimento a nível distrital são exemplos de actividades e abordagens que foram agora ampliadas a nível nacional pelos organismos governamentais e que estão a ser postas em prática em todo o território moçambicano ou integradas no quadro regulamentar nacional. Porém, nada indica que tenha sido adoptada uma abordagem sistemática de replicação e ampliação. Em suma, na APP o desempenho da carteira de projectos em matéria de promoção de inovações replicáveis de redução da pobreza é classificado como sendo moderadamente satisfatório.

Desempenho dos Parceiros

Desempenho do FIDA

O FIDA introduziu um elevado grau de flexibilidade na concepção e execução de projectos e programas alinhados com os quadros nacionais. É o caso, nomeadamente, do apoio à extensão rural e ao subsector da pecuária, à pesca artesanal e à comercialização de produtos agrícolas. No caso da abordagem de planeamento sectorial no sector da agricultura (SWAp) e do PROAGRI, o FIDA tem adoptado uma posição prudente e selectiva que, segundo a APP, foi adequada e justificada, tendo em conta: i) o nicho e o mandato do FIDA; ii) que a primeira fase do PROAGRI não teve impacto para as famílias rurais pobres, mas sobretudo para os sistemas da administração pública; iii) que não foi ainda aprovado um quadro estratégico para a segunda fase do PROAGRI.

Além disso, com o estabelecimento de uma presença por procuração no país, em 2003, o FIDA tem vindo a aumentar gradualmente a sua capacidade de execução no terreno, o que tem contribuído para melhorar a coordenação e a harmonização do programa. O FIDA tem podido assim apoiar actividades (incluindo o reforço dos sistemas de acompanhamento e avaliação dos projectos) que estão a contribuir para promover a qualidade da carteira de projectos. Embora as realizações do FIDA em termos de harmonização tenham sido até à data relativamente modestas, o Fundo tem desenvolvido esforços significativos nesta matéria que, combinados com a presença no país, são de bom augúrio para o futuro.

Contudo, o FIDA deve assumir uma parte da responsabilidade pelo desempenho insatisfatório do PAFR até à data, apesar de a UNOPS ter sido responsável pela supervisão até Janeiro de 2008. Não foi positivo do ponto de vista da eficiência renunciar à estrutura independente de concepção e gestão do programa, integrando totalmente a gestão do programa na estrutura FARE. As missões de supervisão observavam também regularmente que o FARE não contratava assistência técnica exterior de apoio ao seu pessoal, que tinha uma experiência relativamente limitada em matéria de microcrédito.

Tendo em conta a abordagem prudente e bem alinhada com os quadros nacionais adoptada pelo Fundo e a sua maior participação no apoio à execução, bem como o facto de o seu desempenho ter sido até à data relativamente fraco, nomeadamente no que se refere à componente de finanças rurais, de um modo geral o desempenho do FIDA é classificado como sendo moderadamente satisfatório.

Desempenho dos organismos governamentais e dos prestadores de serviços

O Governo de Moçambique tem sido um parceiro sólido do FIDA e tem tido uma actuação muito positiva, estabelecendo uma boa parceria com o Fundo, mantendo o diálogo político (ainda que a nível de projecto) e dando uma resposta pronta e eficaz às questões relacionadas com a carteira de projectos. Porém, tem havido variações significativas entre os diferentes organismos governamentais que têm actuado como organismos de execução dos projectos ou que têm sido “contratados” para executar diferentes componentes ou actividades dos projectos. Estes projectos beneficiaram também de uma cooperação estreita com numerosas autoridades e administrações distritais, no âmbito da execução das actividades no terreno.

A nível dos projectos, o desempenho dos organismos governamentais de execução tem sido variável, tanto entre as diferentes organizações, como entre os projectos da mesma organização. A impressão geral é a de que o desempenho foi mais eficiente quando: i) o Ministério responsável pela execução criou uma Unidade de Facilitação do Projecto (UFP) com pessoal que se dedicava a tempo inteiro à execução; ii) a rotatividade do pessoal da UFP era limitada e a UFP era gerida por uma pessoa capaz; iii) era aplicada a abordagem de projecto. É o caso, nomeadamente, quando os projectos procuram introduzir uma inovação. Porém, se a UFP não estiver integrada nos sistemas ministeriais, pode deixar de haver capacidade após o encerramento do projecto. Na pesca artesanal, o equilíbrio entre a eficiência e a apropriação/sustentabilidade foi assegurado em grande parte porque o Instituto de Desenvolvimento da Pesca de Pequena Escala (IDPPE) destacou o seu pessoal para a UFP, contribuindo assim para garantir a eficiência, bem como a apropriação e a sustentabilidade.

Observe-se, porém, que o Governo de Moçambique nunca falhou nos seus pagamentos dos empréstimos do FIDA, se bem que nem sempre tenha cumprido as suas obrigações de contraparte do Fundo, não por incapacidade ou má vontade, mas antes devido ao facto de não terem sido previstas e incluídas no orçamento anual dos Ministérios as dotações necessárias para o pagamento do imposto sobre o valor acrescentado e dos direitos de importação dos equipamentos e materiais importados financiados pelo FIDA.

Os sistemas de acompanhamento e avaliação dos projectos melhoraram significativamente ao longo do tempo. Ao passo que o PDAN inicialmente não conseguiu criar um sistema de acompanhamento e avaliação funcional, o PAMA e o PPABAS introduziram sistemas de acompanhamento e avaliação baseados em quadros lógicos e indicadores claramente definidos que funcionavam eficazmente. Fizeram-se também tentativas (no âmbito do PAMA e do PPABAS) para ir além do acompanhamento dos resultados, medindo o impacto através de inquéritos de base ou de seguimento.

Foram contratados como prestadores de serviços numerosos organismos diferentes, cujo desempenho variou significativamente. Três prestadores de serviços actuaram como “executores de componentes”, com resultados variáveis. De um modo geral, o desempenho do Governo foi classificado como sendo moderadamente satisfatório.

Desempenho das instituições cooperantes

UNOPS foi a Instituição Cooperante (IC) de todos os projectos avaliados, com a notória excepção do Programa de Apoio à Agricultura/Programa Nacional de Extensão Agrária (PAA/PRONEA) (supervisionado directamente pelo FIDA desde o arranque). Em Janeiro de 1999, a UNOPS assumiu a responsabilidade de IC para o PDAN, em substituição do Banco Mundial e com o acordo do Governo e do Banco Mundial, cujo projecto semelhante terminara. O desempenho foi satisfatório no que se refere aos aspectos da gestão dos empréstimos e fiduciários; porém, devido a limitações orçamentais, o trabalho no terreno e de análise foi insuficiente, bem como o apoio em questões técnicas. De um modo geral, nos períodos decorridos entre as missões anuais, a resposta e a resolução de questões foram lentas. No entanto, deve reconhecer-se que a UNOPS de um modo geral chamou a atenção para os principais problemas e que essa organização não pode resolver sozinha os problemas, a menos que o FIDA e o Governo de Moçambique dêem seguidamente uma resposta rápida e consequente.

Este quadro de desempenho moderadamente satisfatório aplica-se a todos os projectos, à excepção do PDAN. Em comparação com o Banco Mundial, a UNOPS tendia a adoptar uma abordagem mais pragmática, mais centrada nos resultados do que nos procedimentos. A UNOPS foi mais flexível em matéria de gestão dos projectos, acelerando o processo de desembolso dos empréstimos e de contratação. Porém, os relatórios de supervisão da UNOPS, sendo embora mas detalhados do que os do Banco, não davam uma imagem transparente dos resultados materiais e da despesa com cada um dos resultados/componentes/subcomponentes. Deveriam ter sido dadas instruções relativamente às informações a apresentar nos relatórios sobre os progressos materiais e as despesas financeiras, bem como sobre a actuação e as responsabilidades da UFP e dos parceiros de execução.

De um modo geral, o desempenho das IC é classificado como sendo moderadamente satisfatório.

Actividades que não Implicam Créditos

A maior parte das actividades de diálogo político, gestão do conhecimento e estabelecimento de parcerias do FIDA são executadas no âmbito do programa de crédito ou tiveram origem nesse programa. O apoio à comercializações de produtos agrícolas e à pesca artesanal integrou elementos substanciais de gestão do conhecimento e de retirada de ensinamentos. No âmbito do empréstimo mais recente concedido ao PROMER são afectados 6,8 milhões de USD (dos 42,1 milhões de USD do orçamento total do programa) a actividades de gestão (incluindo a gestão do conhecimento) e de apoio político/institucional. As actividades executadas para além do contexto limitado dos programas individuais financiados por empréstimos incluem as seguintes: i) subvenções de financiamento de assistência técnica não destinada a apoiar directamente a formulação e execução do programa de crédito (ver Capítulo VI); ii) actividades de diálogo político relacionadas principalmente com a participação no PROAGRI e no processo “One-UN”; iii) gestão do conhecimento, para efeitos de promoção da ampliação e de uma maior coerência do programa para o país; iv) estabelecimento de parcerias, relacionado com o reforço da contribuição do FIDA para o diálogo político e a inovação e da participação do FIDA no processo “One-UN” (dado que Moçambique é um dos países-piloto). 

O volume global das actividades que não implicam créditos do FIDA, tendo embora aumentado significativamente desde o estabelecimento de uma presença no país, em 2003, continua a ser relativamente modesto. Contudo, o diálogo político relacionado com a carteira de projectos permitiu obter resultados satisfatórios. Foram criadas algumas parcerias para além do contexto limitado do projecto, por exemplo, relacionadas com o processo “One-UN”. No caso da gestão do conhecimento, foram alcançados ao longo deste período progressos muito satisfatórios, no âmbito dos projectos individuais.

Resumo das Classificações da APP

É apresentado no quadro seguinte um resumo das classificações atribuídas na APP à carteira de projectos de Moçambique, para todos os critérios de avaliação.

Classificações de avaliação agregadasa dos projectos financiados
pelo FIDA em Moçambique


Critérios de avaliação

Classificaçãob

 

Relevância

5

Eficácia

4

Eficiência

4

Desempenho agregado do projecto

4.4

Impacto na pobreza rural

4

Sustentabilidade

3

Inovação, replicação e ampliação

4

Desempenho global da carteira de projectos

4

Desempenho do FIDA e dos parceiros do FIDA

 

FIDA

4

Governo

4

Instituições cooperantes

4

a A escala de classificação adoptada pelo Serviço de Avaliação é a seguinte:

6 = muito satisfatório;  5 = satisfatório; 4 = moderadamente satisfatório; 3 = moderadamente insatisfatório; 2 = insatisfatório; 1 = muito insatisfatório.

b As classificações aqui consideradas são as de sete projectos para os quais estão disponíveis provas de avaliação documentadas substanciais. Os projectos classificados são os seguintes: PPANNCD, PDAN, FSLDP, PAMA, PPABAS, PAFR, PAA/PRONEA. Porém, o PAFR e o PAA/PRONEA só foram classificados do ponto de vista da “relevância”.

Conclusões e Recomendações

Conclusões

Ao longo destes últimos treze anos, o Fundo prestou uma contribuição importante para a agricultura e o desenvolvimento rural de Moçambique. O programa para o país abrange uma série de intervenções de desenvolvimento relativamente bem sucedidas, executadas em zonas remotas e marginalizadas do país, onde as infra-estruturas e os serviços são limitados, a acesso aos factores de produção e aos mercados é incerto e as capacidades institucionais são fracas.  

Alinhamento estratégico. Conclui-se na APP que os objectivos e estratégias definidos nos COSOP de 2001 e 2004 de um modo geral estão alinhados com as políticas corporativas do FIDA, as estratégias de redução de pobreza do Governo e o PROAGRI. Têm-se registado em Moçambique taxas de crescimento económico elevadas, graças a uma gestão económica prudente e a uma transição gradual para uma economia de mercado. A agricultura, incluindo a pesca e a silvicultura, sendo embora o sector que menos contribui para o PIB e as exportações, é o que presta o maior contributo para o emprego e a subsistência das populações rurais. A pobreza reduziu-se de 69%, em 1997, para 54%, em 2003, em grande medida graças à elevada taxa de crescimento da agricultura.

Concentração estratégica na participação no mercado. O principal objectivo estratégico do programa para o país tem consistido desde os meados da década de 1990 em melhorar a participação no mercado dos pequenos agricultores e dos pescadores artesanais. A estratégia tem incluído apoio ao aumento da produtividade, da qualidade e da sustentabilidade da produção primária e da pesca, à ligação dos pequenos agricultores e dos pescadores aos mercados e ao aumento da quota-parte dos preços finais e da cadeia de valor que lhes cabe, desde a produção até ao destino de mercado final. Estes objectivos implicam a concentração no aumento da competitividade dos produtos agrícolas (através do apoio aos comerciantes das zonas rurais) e na capacitação das famílias de agricultores e de pescadores que exercem actividades de comercialização e transformação. O apoio aos serviços financeiros das zonas rurais e a melhoria do acesso ao crédito dos agricultores e das PME têm sido componentes importantes do programa.

Concentração em três pilares. Uma consideração estratégica importante que é necessário ter em conta é a alteração do paradigma das actividades apoiadas através do programa para o país. Esta alteração traduz-­se numa evolução de projectos e programas subsectoriais independentes e estanques, centrados em zonas geográficas específicas, no período de 1996-2004, para programas nacionais, especializados nos seguintes domínios: i) serviços de apoio à produção primária (PRONEA); ii) ligações de mercado (PROMER); iii) finanças rurais (PAFR). No âmbito do COSOP, pressupõe-se que serão criadas sinergias e complementaridades que contribuirão para a coerência de um programa para o país que abrangerá estas três iniciativas temáticas principais. Esta hipótese baseia-se no pressuposto de que as três áreas temáticas e os programas de apoio serão complementares, o que coloca um desfio importante, atendendo ao facto de que a coordenação entre instituições públicas é frequentemente problemática.

Agravamento das desigualdades. Dados recentes sugerem que as desigualdades se estão a agravar nas regiões rurais e que as perspectivas dos grupos mais desfavorecidos da população rural pobre são actualmente menos positivas. Nos COSOP anteriores adoptava-se a posição de que todas as famílias rurais são pobres e de que não era necessária uma estratégia de selecção dos beneficiários das intervenções. Porém, esta posição não é já defensável, no contexto social em evolução rápida de Moçambique. Há dados que apontam para um agravamento das desigualdade nas zonas rurais e para riscos crescentes para a sobrevivência dos segmentos mais pobres da sociedade, bem como para os pobres economicamente activos. Por outro lado, ao passo que as zonas-alvo do Norte de Moçambique contempladas no programa para o país eram anteriormente as mais desfavorecidas a nível nacional, verificou-se uma evolução importante que criou uma nova situação, em que a incidência da pobreza é agora maior em algumas das províncias do Sul.

Género e VIH. No COSOP de 2004 sublinhava-se especificamente a necessidade de integração da dimensão de género, bem como do problema do VIH/SIDA, no programa para o país. A APP reforça este objectivo estratégico: as desigualdades de género continuam a estar muito divulgadas em Moçambique e o VIH/SIDA é um problema de gravidade crescente. Os esforços neste domínio têm sido fragmentados e não parecem ter tido um impacto efectivo.

Instituições parceiras. De um modo geral, os pressupostos relativos à capacidade dos parceiros dos sectores público e privado têm sido excessivamente optimistas e ocasionalmente têm sido escolhidos parceiros fracos ou inadequados, tal como foi ao caso da decisão de alojar a Facilidade de Inovação e Expansão no FARE. Refere-se também na APP que na maior parte dos casos as organizações da sociedade civil e as organizações do sector privado estão em melhor posição do que os organismos governamentais para promover o reforço da capacidade das entidades do sector privado, apesar de raramente terem sido consideradas como parceiros de execução importantes. Embora se tenha recorrido já à externalização na carteira de projectos em curso, valerá a pena ter em consideração a possibilidade de delegar numa organização do sector privado ou numa organização da sociedade civil a execução e o orçamento de componentes ou subcomponentes financiadas por empréstimos.

Inovação. Embora a carteira de projectos contenha exemplos de inovações, foi atribuída a este aspecto a classificação de “moderadamente satisfatório”. O processo de promoção da inovação continua a ser pouco sistemático, na ausência de uma estratégia específica de replicação e ampliação. Uma conclusão importante é que várias inovações programadas na concepção dos projectos não foram aplicadas, ao passo que, por outro lado, no decurso da execução surgiram inovações importantes que foram ampliadas, num processo de busca de soluções para problemas práticos que se colocaram no domínio em causa. As ASCA são um desses casos. Apesar de o modelo específico da ASCA não ter sido previsto inicialmente, esse modelo em breve conquistou grande aceitação para a criação de serviços financeiros a nível das bases em todo o território de Moçambique.

Em empréstimos recentes, o FIDA atribuiu as responsabilidades de execução a organizações governamentais, evitando criar Unidades de Programa/Projecto (UP) específicas. Porém, nalguns casos esta solução reduziu a eficiência e a rapidez de execução. No caso da pesca artesanal, foi concebido um modelo em que uma UP integrada promove a eficiência da execução, bem como a apropriação e o reforço da capacidade do parceiro governamental, sendo destacado para a UP pessoal do organismo governamental de execução. Apesar do seu carácter temporário, as “task forces” ou UP são consideradas em muitos países como elementos normais dos mecanismos governamentais. Depois de o processo de mudança ter terminado e de a inovação ter sido aceite e integrada nas estruturas governamentais, a autoridade relevante assume a responsabilidade e a UP é extinta. O modelo de UP aplicado no caso da pesca artesanal é uma experiência positiva, que pode proporcionar ensinamentos para a organização futura da execução.

Actividades que não implicam créditos. Refere-se na APP que as actividades do FIDA no domínio do diálogo político, do estabelecimento de parcerias e da gestão do conhecimento foram executadas principalmente no contexto dos programas de crédito, tendo sido dada muito menos atenção às actividades que não implicavam créditos. Apesar de terem sido obtidos resultados positivos no que se refere ao diálogo político, a participação do FIDA nos processos políticos a nível nacional tem sido limitada. Além disso, há poucas ligações entre as subvenções e os projectos financiados por empréstimos. A mobilização ad hoc e a procura oportunista de recursos sob a forma de subvenções afectam negativamente a eficácia e a inovação. As subvenções de financiamento de assistência técnica, a nível regional e global, contribuíram pouco para a eficácia dos programas para o país, apesar de algumas subvenções concedidas a pequenos países terem sido úteis. O desempenho moderadamente satisfatório das actividades que não implicam empréstimos pode ser explicado em parte pelos recursos (humanos e financeiros) atribuídos pelo FIDA a essas actividades. Além disso, o processo bastante complexo de mobilização e gestão dos recursos concedidos sob a forma de subvenção obsta ao papel potencialmente importante que as subvenções poderiam desempenhar, por exemplo, na promoção do diálogo político, da gestão do conhecimento e do desenvolvimento de tecnologias que favoreçam a população pobre.

 Parceria e harmonização. A colaboração com outros parceiros de desenvolvimento é essencial num país como Moçambique, onde a coordenação entre os doadores é boa. Além da colaboração com parceiros de desenvolvimento nas primeiras etapas de identificação e concepção das operações, é necessário continuar a reforçar a visibilidade do FIDA junto da comunidade de doadores em geral, onde é iniciado e coordenado grande parte do diálogo político. Os indicadores recentes de harmonização a nível global infelizmente são negativos em Moçambique. Apesar de o FIDA ter desenvolvido grandes esforços para mobilizar o apoio de outros parceiros de desenvolvimento para os seus programas recentes, os resultados foram modestos. Por exemplo, o Fundo e o Governo tentaram utilizar os programas de finanças rurais e comercialização para promover um esforço multidoadores e mobilizar recursos suplementares concedidos por outros parceiros, mas com pouco êxito. Porém, no âmbito do PROAGRI o FIDA, através do seu apoio ao PAA/PRONEA, tem sido um parceiro importante dos esforços de harmonização.

Supervisão e presença no país. Nenhuma das operações (até 2008) foi supervisionada directamente pelo FIDA. A supervisão, que era efectuada pelas IC, foi classificada na APP como sendo moderadamente satisfatória. Se bem que a supervisão dos aspectos fiduciários fosse geralmente bem executada, a prestação de apoio à execução, que poderia ter contribuído para melhorar a execução e o desempenho dos projecto, foi limitada. O estabelecimento de uma presença por procuração no país, em 2003, contribuiu para reforçar a visibilidade do FIDA em Moçambique. Essa presença no país, sendo embora limitada em termos de recursos e de autoridade, contribuiu para melhorar o diálogo com o Governo e permitiu que o FIDA cumprisse os compromissos assumidos no âmbito da Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento e da iniciativa piloto da ONU “Delivering as One” (Unidos na Acção), por exemplo, através da participação em todas as reuniões das equipas das Nações Unidas para o país.

Recomendações

Na APP são propostas cinco recomendações de carácter geral:

Manter as opções estratégicas e os objectivos actuais. O objectivo fundamental de melhoria da participação no mercado dos pequenos agricultores e dos pescadores artesanais, bem como as estratégias de apoio a esse objectivo, devem ser mantidas. A concepção e a estratégia do programa devem ser orientadas de forma a assegurar a integração dos três pilares programáticos: i) aumentar os excedentes de produção e o seu valor; ii) desenvolver as PME do sector agro-industrial e as organizações de pequenos agricultores, bem como as ligações de mercado; iii) melhorar o acesso dos pequenos agricultores e das PME aos serviços financeiros. Porém, atendendo às dificuldades de coordenação entre instituições públicas que se podem colocar, recomenda-se na APP que sejam desenvolvidos mais esforços no âmbito do programa para o país para participar em actividades que não implicam créditos, nomeadamente o diálogo político. Esses esforços devem ser acompanhados de esforços de criação das plataformas institucionais adequadas de coordenação e integração das actividades previstas no âmbito dos três pilares programáticos.

A diversificação para produções de valor elevado deve também ser mantida, a fim de melhorar a participação no mercado dos pequenos agricultores e dos pescadores artesanais, A selecção de novas áreas de intervenção e de novas cadeias de valor a apoiar deve ser determinada em função do potencial agro-ecológico e das oportunidades de mercado, e não de prioridades políticas. As cadeias de valor do sector pecuário têm grandes potencialidades para os pequenos agricultores, pois o consumo está a aumentar rapidamente, mas actualmente está a ser satisfeito sobretudo através das importações. Outras opções a explorar incluem, por exemplo, a irrigação em pequena escala e a gestão da água, bem como a aquicultura e a pesca em águas interiores.

Elaborar e aplicar uma agenda de inovação adaptada às realidades no terreno. Deve ser elaborada uma Agenda de Inovação que identifique as áreas prioritárias de inovação, replicação e ampliação. Será necessário dedicar recursos e esforços ao diálogo político, à gestão do conhecimento e ao estabelecimento de parcerias, que são essenciais à replicação e ampliação das inovações. No que se refere a este último aspecto, é necessário que seja definida especificamente no próximo COSOP uma estratégia de ampliação que constituirá o teste definitivo da capacidade do FIDA para promover inovações que favoreçam os pobres. As áreas em que deve ser promovida a inovação incluem os esforços necessários para garantir que as iniciativas políticas sejam transpostas para a legislação nacional, a criação de novos serviços e produtos financeiras nas zonas rurais, o apoio às organizações comunitárias de base e o estabelecimento de parcerias estratégicas com organizações do sector privado que trabalham em domínios relevantes para o programa para o país.

Uma conclusão importante da APP foi a de que várias inovações programadas na etapa de concepção dos projectos foram abandonadas, ao passo que no decurso da execução surgiram e foram ampliadas outras inovações importantes, no âmbito de um processo de busca de soluções para problemas que se colocaram no terreno. Na ausência de uma UP ou de uma “task force” específica equivalente, estes “processos de busca e descoberta” são raros. Portanto, devem ser feitos esforços no sentido de manter as UP e de as promover como “instrumentos temporários do processo de mudança”, geridos pelos parceiros governamentais com o objectivo final de integrar as mudanças e as inovações nas estruturas e programas governamentais.

Elaborar uma estratégia de selecção dos beneficiários. O FIDA e o Governo de Moçambique devem elaborar no contexto do próximo COSOP uma estratégia bem articulada de selecção dos beneficiários das intervenções. Atendendo ao mandato e aos recursos limitados do FIDA, uma das principais prioridades deve consistir em intervenções que apoiem directamente as zonas e províncias mais desfavorecidas, em vez de intervenções de apoio ao reforço da capacidade das instituições do Governo central em geral. Porém, em certos casos poderá ser relevante que o FIDA colabore com outros parceiros de desenvolvimento no apoio ao desenvolvimento dos quadros nacionais.

Nos casos em que possa ser tomada a decisão de prestar apoio a projectos que não estão ligados especificamente aos programas nacionais ou de dirigir os recursos para zonas específicas do país, o FIDA e o Governo devem analisar se a concentração geográfica actual nas províncias do Norte continua a ser relevante, nomeadamente à luz dos novos dados que indicam que a pobreza se está a agravar em todo o Sul. Embora estas últimas províncias disponham geralmente de melhores serviços e de um acesso relativamente fácil ao mercado metropolitano de Maputo, confrontam-se com uma série de dificuldades significativas que obstam ao desenvolvimento económico. O apoio ao Sul exigirá também a elaboração de uma estratégia de género bem concebida, pois as mulheres estão em grande maioria na população. De um modo geral, será necessário conferir mais operacionalidade às estratégias no domínio da igualdade entre os sexos e do VIH/SIDA.

Promover a participação das organizações do sector privado e da sociedade civil na execução de componentes dos projectos. A estratégia para o país e a carteira de projectos de Moçambique baseiam-se no sector privado. No que se refere à comercialização e aos serviços financeiros, as organizações do sector privado e da sociedade civil estão frequentemente em melhor posição do que as organizações governamentais para prestar os serviços necessários. Apesar de ter havido alguma participação por parte das organizações do sector privado e da sociedade civil, através da execução de tarefas específicas, na qualidade de prestadores de serviços contratados, ou como clientes, o FIDA e o Governo devem de futuro explorar opções que permitam atribuir gradualmente às organizações do sector privado e da sociedade civil a responsabilidade pela execução de componentes do programa.

Ajustamentos do modelo de funcionamento do FIDA. A eficácia da cooperação FIDA-Governo deve ser reforçada através de ajustamentos do modelo de funcionamento do FIDA baseados numa avaliação exaustiva das necessidades. Esses ajustamentos poderão incluir o estabelecimento de uma presença permanente e bem dotada de recursos em Moçambique (deve ser tida também em consideração a possibilidade de destacar para Moçambique o Gestor do Programa para o País (CPM), sedeado actualmente em Roma, como uma de várias opções), que seria útil para reforçar a supervisão directa e o apoio à execução, alargar o diálogo político, melhorar a coordenação entre os doadores e promover as parcerias no interior do país.


1/ O IFAD concede empréstimos em condições muito favoráveis, intermédias ou normais. Para uma explicação mais detalhada das taxas de juro, ver Anexo 11.

2/ Gestão do conhecimento, estabelecimento de parcerias e diálogo político.

3/ Projecto de Pesca Artesanal de Nampula e Projecto de Desenvolvimento Agrícola do Niassa.

    

 4/ O Director do Serviço de Avaliação  e quatro avaliadores reviram e comentaram os principais  resultados da avaliação, incluindo o projecto de relatório final.

5/ Tal como é definida a pobreza no PARPA I: "Incapacidade dos indivíduos de assegurar para si e os seus dependentes um conjunto de condições mínimas para a sua subsistência e bem-estar, segundo as normas da sociedade".

6/ As duas subvenções avaliadas no contexto da avaliação foram as seguintes: (i) Redução da pobreza rural através da melhoria da produção de arroz na África Oriental e Austral (1,5 milhões de USD, executada pelo Instituto Internacional de Investigação do Arroz); (ii) Expansão do programa de formação de agricultores no terreno na África Oriental e Austral (1,3 milhões de USD, co‑financiada e executada pela FAO).

7/ Por exemplo, várias intervenções programadas no âmbito do PDAN foram abandonadas, entre elas as seguintes: criação de guias de extensão de aldeia (Village Extension Guides, VEG), de associações de poupança e crédito, de Fundos Distritais de Desenvolvimento e reabilitação de 115 lojas de aldeia. 

8/ Actualmente o prazo médio que decorre entre a aprovação e a aplicação efectiva do empréstimo tem sido de 11,8 meses, na Divisão para a África Oriental e Austral.

9/Estão a ser postas em prática novas medidas destinadas a atenuar este risco. Essas medidas incluem: i) a criação de uma equipa de gestão do programa para o país  reforçada (que incluirá os directores nacionais dos principais organismos que participam no projecto) e, no âmbito dessa equipa, de um subgrupo de coordenadores de programa cujos termos de referência incluirão a tarefa específica de assegurar a coordenação entre os diferentes programas: ii) a supervisão directa pelo FIDA e a utilização cruzada das equipas de projecto e de outros especialistas nessa supervisão; iii) a previsão na concepção do PROMER de mecanismos específicos de coordenação com o PAFR e o PRONEA.

10/ Observe-se que esta terminologia substitui a designação anterior de iniciativa  “One UN”, com que o leitor pode estar mais familiarizado.