I. PROPOSITO Y ALCANCE DE LA EVALUACION

1. A solicitud de la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), la Oficina de Evaluación y Estudios (OE) del FIDA ha realizado un conjunto de Evaluaciones de Cartera de los Préstamos por País (ECP) en Yemen, Sudán, Bangladesh y Pakistán.

2. Para América Latina y el Caribe se seleccionó a Honduras como el primer país de la región en el cual el FIDA analiza y sintetiza la experiencia de todos los proyectos financiados por el Fondo. Esta selección se hizo tomando en cuenta la importancia del problema de la pobreza rural en Honduras y la pertinencia de estas experiencias para el resto del Istmo Centroamericano, donde el FIDA ha financiado y está financiando 12 proyectos.

3. El propósito de la ECP de Honduras es extraer lecciones de la experiencia para mejorar el diseño de futuros proyectos y la implementación de los proyectos existentes. Se ha tratado también de tomar en cuenta la experiencia de otras agencias de financiamiento y de aportar elementos para un diálogo con el Gobierno respecto a políticas y programas para combatir la pobreza rural.

4. Con esta finalidad, la ECP se ha focalizado en las siguientes cuestiones:

(a) ¿Qué estrategia(s) siguió el FIDA en Honduras y en que medida la implementación de los proyectos financiados por el FIDA han tomado en cuenta las necesidades y posibilidades del grupo objetivo?

(b) ¿Cuáles fueron los resultados principales (y las limitaciones) de los proyectos financiados por el FIDA al combate contra la pobreza rural en Honduras? ¿Son sostenibles los resultados alcanzados? ¿Son replicables los proyectos o algunos de sus elementos?

(c) ¿Cómo se puede contribuir a mejorar el diseño y la implementación de futuros proyectos y programas en Honduras con base en las lecciones de las experiencias de los proyectos financiados por el FIDA en el país?

(d) ¿Qué lecciones pueden extraerse de la experiencia del FIDA en Honduras que sean en principio aplicables al resto del Istmo Centro-americano?

5. El Informe de la ECP está constituido por cinco capítulos complementados por ocho anexos en los cuales se presentan en detalle los aspectos sintetizados en el informe principal. El capítulo primero está dedicado a presentar el contexto nacional y regional para el cual se diseñaron los proyectos y en el cual los mismos fueron implementados.

6. El capítulo segundo presenta la experiencia de los proyectos co-financiados por el FIDA, tanto en lo relativo al diseño como a la implementación. Los resultados de los proyectos y una discusión sobre su sostenibilidad y replicabilidad se presentan en el capítulo tercero. Finalmente, el capítulo cuarto incluye las lecciones de la experiencia y un conjunto de recomendaciones.

7. Los Anexos contienen una presentación detallada de los siguientes temas: organización campesina y participación, el marco económico, agricultura de laderas y protección ambiental, componentes de mejoramiento vial y construcciones civiles, apoyo a las mujeres rurales e incorporación de aspectos de género en los proyectos, organización y gestión en los proyectos, crédito y servicios financieros. Estos anexos son autocontenidos y constituyen la base en que se apoya el informe principal de la ECP.

II. EL CONTEXTO Y LA ESTRATEGIA DEL FIDA

8. Las actividades de financiamiento del FIDA para proyectos en apoyo a la población rural de bajos ingresos en Honduras se iniciaron en 1980. Desde entonces y hasta la fecha, el Fondo ha aprobado préstamos por un monto de aproximadamente USD 35 millones para financiar cuatro proyectos de desarrollo, todos ellos ubicados en zonas contiguas del Occidente del país.

9. El contexto: En el período comprendido entre 1980 y 1995 Honduras enfrentó cambios muy significativos en su situación económica, pasando por una etapa de lento crecimiento (el PIB creció al 3.2 % anual en promedio), macrodevaluaciones e inflación fuerte, después de que en las dos décadas anteriores, había alcanzado tasas de crecimiento del PIB cercanas al 5% anual, sin devaluación y con baja inflación. A partir de 1990 se introdujeron políticas macroeconómicas dirigidas a reducir el déficit fiscal, a establecer un régimen de cambio que estimulara el comercio exterior, y a liberar los mercados en general.

10. El lento crecimiento promedio de la economía en los últimos 15 años, al tiempo que el ritmo de crecimiento de la población se ha mantenido alto (3.1% anual promedio para 1984-1994, o sea casi igual al PIB), significa que los ingresos per cápita no han aumentado. Dado que Honduras era en 1980 uno de los países de más bajo ingreso de América Latina, el estancamiento de los últimos años ha venido a deteriorar aún más una situación de pobreza crónica. Las estimaciones del porcentaje de la población pobre en el país varían según la fuente, en un rango que va de 53% según el Banco Mundial hasta 74% según SECPLAN. En todo caso coinciden en que el 85% de esa pobreza se concentra en las zonas rurales y que casi dos tercios de éstos se encuentran en situación de pobreza extrema. La mayor concentración de pobres rurales está asociado al aún más lento crecimiento del PIB agropecuario, que sólo promedió un 2.5% de aumento anual.

11. Dada la importancia del problema de la pobreza rural, Honduras ha sido un país prioritario para el FIDA desde los inicios de operaciones del Fondo. En 1979 una Misión Especial de Programación estableció las bases para futuras operaciones en el país. El primero de los cuatro proyectos que forman la cartera del Fondo en Honduras fue aprobado en 1980 (PRODERO), siendo los otros aprobados respectivamente en 1982 (PRODESBA), en 1987 (Intibucá-La Paz) y el último en 1993 (PLANDERO). En 1994 el FIDA preparó un Marco Estratégico para Honduras.

12. La estrategia: Las acciones realizadas por los proyectos cofinanciados por el FIDA, deben ser analizadas en función de las políticas que el país formuló en relación al desarrollo y pobreza rural, y en función de la propia estrategia del Fondo. Además, los proyectos durante su implementación fueron haciendo ajustes en su estrategia operativa, para adaptarse a las situaciones reales que enfrentaban, y que no eran previsibles cuando fueron diseñados. Tanto las políticas nacionales, como las estrategias del Fondo, fueron evolucionando.

13. La estrategia nacional: La aguda situación de pobreza rural en el país y la escasez de recursos nacionales para hacerle frente, llevaron al Gobierno de Honduras a establecer políticas de redistribución de la tierra y de desarrollo rural con apoyo de organismos externos para financiar inversiones rurales.

14. La política de reforma agraria fue implementada a partir de la década de 1970, constituyendo uno de los ejes centrales de la estrategia de incorporación de la población pobre rural al desarrollo económico del país. Como resultado del proceso de reforma agraria, se creó un número muy importante de asentamientos para campesinos sin tierra a quienes se asignó tierra en propiedades del Estado o en fincas adquiridas por éste en diversas zonas del país. Estos asentamientos sin embargo, no contaron con medios para desarrollar la producción en sus tierras.

15. Por otra parte, desde los años sesenta se negociaron recursos con los bancos internacionales para financiar inversiones en infraestructura como carreteras y caminos y para ofrecer servicios de desarrollo agrícola. Estos recursos no estuvieron explícitamente dirigidos a beneficiar sólo a la población pobre, sino de manera general toda la población que requería de estos servicios. Más focalizados hacia la población pobre, fueron los proyectos de desarrollo rural aprobados a finales de la década de 1970, como Guayape (BIRF) y poco tiempo después el PRODERO (FIDA) , que formaron parte de una estrategia nacional de desarrollo rural, basada en proyectos de área. Esta estrategia subsiste hasta el presente, aunque ha pasado por períodos de escaso apoyo político.

16. En los años ochenta, las políticas del sector agropecuario contenían en forma explícita una identificación de los proyectos de desarrollo rural con la reducción de la pobreza rural. Si bien esto no se manifestó en un programa coherente de ámbito nacional, durante la primera parte de los años ochenta se generaron ocho proyectos independientes de este tipo (tres con el FIDA), mostrando claramente el apoyo del Estado a esta modalidad de trabajo con los pobres rurales. La situación comenzó a cambiar a finales de los ochenta, cuando la crisis económica llevó al país a entrar en mora con las instituciones financieras internacionales, y éstas (incluyendo el FIDA), paralizaron los desembolsos para estos proyectos. El BIRF y el BID además variaron sus prioridades de financiamiento, concentrando sus recursos en programas de ajuste estructural, para mejorar el desempeño macroeconómico, dejando de lado a los proyectos de desarrollo rural. Sólo FIDA y algunos donantes bilaterales (Suiza y Canadá entre otros), mantuvieron el interés en financiar el desarrollo rural.

17. En años recientes, las políticas sectoriales relacionadas con el desarrollo agrícola y rural se han ajustado a los lineamentos de la Ley de Modernización del Sector Agrícola de 1992, aunque algunos de los elementos contenidos en dicha ley se venían aplicando desde tiempo antes. El reordenamiento institucional promovido por la ley, que eliminó o modificó instituciones y funciones relacionadas con el desarrollo rural, no presentó un ambiente adecuado para permitir una replicabilidad del modelo propuesto por los proyectos de área como los financiados por el Fondo, basados en un fuerte papel del Estado como decisor y ejecutor de actividades de desarrollo. Por el contrario, los proyectos en ejecución y los que se diseñaron en esos años (como PLANDERO) debieron adaptarse a estos cambios en políticas, que tendieron a debilitar el papel del Estado en el desarrollo rural. Especialmente en el período 1990-1993, el tema de desarrollo rural perdió importancia para las autoridades sectoriales. El establecimiento a partir de 1995 en la Secretaría de Recursos Naturales de un Programa de Desarrollo Rural, corresponde a un nuevo interés en el tema en el país.

18. La estrategia del FIDA: El Fondo esbozó su estrategia de trabajo en Honduras a partir de recomendaciones de la Misión Especial de Programación en 1979. Siguiendo la pauta general de política del FIDA, se definió al grupo objetivo como pequeños agricultores con tierra y trabajadores rurales sin tierra. El enfoque seguido fue consistente con la orientación del Gobierno en esa época, de trabajar con proyectos de desarrollo rural integrado, en áreas de concentración de pobreza. La Misión recomendó continuar el enfoque de inversión en proyectos de desarrollo rural, pero orientados principalmente a aumentar la producción agrícola con énfasis en los granos básicos. Se buscó así aumentar la disponibilidad de alimentos (granos) y generar mayor ingreso agrícola para mejorar las condiciones de vida de la población objetivo. Se estableció así, desde el principio, un supuesto básico de que existía una relación directa entre aumento de producción de granos básicos y mejora de bienestar. No se profundizó más sobre las estrategias de subsistencia de las familias campesinas, que diversifican ingresos y riesgos y las implicaciones que estas tenían para el diseño de proyectos. Tampoco se realizó un análisis explícito sobre la capacidad real de las familias de mejorar sus ingresos, en función de su acceso o no a tierra en cantidad y calidad suficiente. Cabe anotar que el FIDA estaba entonces prácticamente iniciando sus operaciones en América Latina.

19. Dada la magnitud de la tarea de combatir la pobreza rural, puesto que el número de familias pobres rurales se estima en unas 400 000 en todo el territorio nacional, la estrategia propuesta, señaló la necesidad de que se focalizaran las acciones, primero en cuanto al espacio geográfico, centrando los esfuerzos en zonas con concentración de la pobreza. Segundo, que se fueran atendiendo progresivamente nuevas áreas, con la aprobación de nuevos proyectos. Aunque el documento de la Misión de Programación no es explícito al respecto, presumiblemente se esperaba llegar a cubrir con nuevos proyectos una parte importante de la población rural pobre.

20. El elemento operativo central de la estrategia fue el de elevar el ingreso de la población rural por medio del aumento en la producción agrícola de parte de los pobladores pobres. La estrategia productiva promovida por los proyectos, se basó en el supuesto de que había disponible un conjunto de tecnologías de producción agrícola apropiadas o que las existentes podían ser adaptadas en poco tiempo a las necesidades de los productores pobres. Esto llevó a que en el diseño de los proyectos se considera viable aumentar de manera significativa la producción de granos básicos y de algunos otros cultivos, a pesar de las condiciones limitantes de producción de agricultores pobres, que incluían el ocupar en 80% de los casos terrenos de ladera escarpados, de baja fertilidad y de difícil acceso. Otro supuesto importante del diseño fue que mediante acceso a asistencia técnica y crédito, los productores beneficiarios lograrían aumentar en forma muy significativa (100 a 400%) sus ingresos. Por la dispersión de los beneficiarios potenciales y su bajo nivel de organización, un supuesto adicional de la estrategia fue que para llegar con servicios de crédito y asistencia técnica en forma económica a los campesinos, era indispensable la formación de grupos de agricultores (10 a 20 en cada uno) y su consolidación mediante capacitación.

21. Para el diseño del último proyecto, el PLANDERO, la estrategia añadió un supuesto adicional relativo a como asegurar la continuidad en el tiempo a las acciones promovidas por el proyecto. En particular para el caso del crédito y la asistencia técnica agrícola, se incluyó como supuesto que los grupos promovidos por éste eventualmente era factible que se constituyeran en organizaciones de base para darle sostenibilidad a los servicios, una vez finalizados los desembolsos de fondos externos. Como PLANDERO se diseñó en 1993 bajo circunstancias en que las políticas sectoriales habían cambiado como producto de la Ley de Modernización del Sector Agropecuario (1992), su estrategia operativa le dió papel importante a las organizaciones privadas de desarrollo como entidades de co-ejecución, en respuesta a los cambios introducidos por dicha Ley. Al haber ésta reducido drásticamente la capacidad de instituciones publicas de ofrecer directamente servicios como asistencia técnica y crédito, ello obligaba a buscar integrar a la estructura de ejecución del PLANDERO a entes privados de desarrollo como nuevos coejecutores.

22. La estrategia de FIDA se implementó focalizando acciones sobre la parte occidental de Honduras, donde se concentraba la pobreza rural, siendo una zona de fuerte migración hacia áreas urbanas y hacia las zonas de expansión de la frontera agrícola. Se esperaba que la mejora en niveles de vida en el Occidente, inducirían a los campesino a quedarse en sus tierras. Esto evitaría los costos sociales de su traslado a zonas urbanas marginales, y frenaría el continuo deterioro de recursos naturales que ocurría al abrir nuevas zonas de frontera agrícola a la explotación con sistemas de escasa productividad. La importancia de mejorar el acceso de los campesinos a mercados y de facilitar la entrada de servicios a las zonas donde habitaban se reconoció en el hecho que casi una cuarta parte de los recursos de los proyectos se destinaron a caminos y otra infraestructura.

23. Las acciones de FIDA en Honduras han seguido desde entonces las líneas principales de la estrategia esbozada con algunas adaptaciones durante la ejecución de los proyectos. Se han financiado parcialmente cuatro proyectos: el Programa de Desarrollo Rural de la Región Occidental (PRODERO- préstamo 028-HO aprobado en diciembre de 1979); el Proyecto de Desarrollo Rural Integrado de Santa Barbara (PRODESBA- préstamo 099-HO, aprobado en septiembre de 1982); el Proyecto de Desarrollo Rural Integrado de Intibucá-La Paz (préstamo 203-HO, aprobado en abril de 1987); y el Plan de Desarrollo Rural de la Región de Occidente (PLANDERO- préstamo 336-HN, aprobado en septiembre de 1993). El costo total original de estos cuatro proyectos fue de aproximadamente USD 84.7 millones, con un aporte FIDA de aproximadamente USD 34.6 millones (DEG 28.8 millones), equivalente al 43 % del total. El Gobierno de Honduras asignó recursos a los proyectos equivalentes a un 20% del costo total, y otros organismos financieros internacionales o bilaterales (BID, BCIE, KfW, OPEP, PNUD) aportaban el resto. Debido a cancelaciones parciales de préstamo, el aporte real del Fondo al terminar todos los desembolsos será menor, alcanzando unos USD 24.6 millones (DEG 20.7 millones). Un nuevo Marco Estratégico para Honduras fue preparado por el FIDA en 1994.

24. La estrategias operativas de los proyectos: La ejecución de cada proyecto siguió en principio el diseño establecido durante la fase de preparación y evaluación ex-ante del mismo descritos anteriormente. Todos los proyectos basaron su estrategia en lograr efectos e impactos en la población objetivo por medio de una combinación de servicios de crédito y asistencia técnica para mejorar la producción, complementado por la construcción de infraestructura -especialmente caminos- para facilitar el transporte de productos y el acceso de servicios.

25. El objetivo central de los cuatro proyectos, fue el de mejorar los ingresos y el bienestar de la población rural en las áreas geográficas en las que actúan. La población a beneficiar incluyó a pequeños agricultores propietarios, arrendatarios y medieros, agricultores asentados en tierras de la reforma agraria, trabajadores agrícolas sin tierra, pobladores pobres cuyos ingresos provienen de actividades rurales no agrícolas. En su conjunto se diseñaron para beneficiar directamente con crédito y asistencia técnica a unas 27 000 familias, es decir un poco menos del 10% de la población rural de Occidente.

26. Los servicios de tipo productivo y de apoyo a la producción consistieron en: a) crédito agrícola que representó un 23% del total de recursos asignados y fue canalizado en los tres primeros proyectos por medio del estatal Banco de Desarrollo Agrícola (BANADESA), y en el caso del PLANDERO, bajo una modalidad de banca agrícola privada y otros intermediarios financieros.; b) Extensión vinculada a investigación y validación de tecnología, suministrada fundamentalmente a los beneficiarios de crédito por parte del personal de la SRN en los tres primeros proyectos y por técnicos de organizaciones de desarrollo privadas o públicas en el caso de PLANDERO (representa el 14% de recursos totales asignados); y c) Construcción y mejoramiento de caminos (23% del total). Aparte de los tres anteriores, que formaron la columna vertebral de diseño de los cuatro proyectos, se incluyeron otros componentes como: d) Comercialización (sólo en PRODERO y PRODESBA, con un 3% de los fondos totales); y e) a capacitación y organización de productores (incluido en los tres últimos proyectos con un 3% de la inversión total). Otros componentes como salud, educación y titulación recibieron un 3% y a la administración de los proyectos se asignó cerca de un 11% del total. Finalmente, el 21% remanente fue asignado a imprevistos.

27. Debido al bajo nivel tecnológico y bajos rendimientos productivos, así como el escaso acceso a tierra cultivable (casi todo en laderas) de la población objetivo, el planteamiento central de la estrategia productiva se centró en el aumento de rendimientos agrícolas por unidad de área, aplicando técnicas de producción mejoradas que como fue señalado se dió por supuesto existían en el país. El crédito y la asistencia técnica fueron mecanismos que facilitaban la introducción de esas técnicas. Para complementar, se promovieron técnicas de conservación de suelo, como manera de asegurar la sostenibilidad en el largo plazo de un sistema productivo en laderas. Durante la ejecución fue necesario que cada proyecto realizara adaptaciones al diseño, introduciendo cambios explícitos (y más frecuentemente implícitos), en relación con la propia estrategia contenida en los documentos de proyecto. Uno de los cambios principales que se dió en la práctica, fue un mayor énfasis a financiar con crédito a otros cultivos distintos de los granos básicos, productos a los cuales inicialmente en el diseño se les dió importancia preponderante. En este sentido los proyectos flexibilizaron el diseño inicial, con apoyo y aprobación del FIDA y las instituciones cofinanciadoras.

28. La formación de nuevos grupos y la incorporación de grupos existentes fue un elemento importante de la estrategia operativa. Así en las zonas de cada proyecto se buscó incorporar a los asentamientos campesinos (ACs), que eran grupos ya constituidos, formados por la reforma agraria. Como los ACs eran relativamente pocos, los proyectos procedieron a organizar comités agrícolas (CAs), modalidad de organización que la Secretaría de Recursos Naturales venía impulsando. El hecho que la unión de productores en CAs fue requisito para acceder al crédito en los proyectos, hizo que estos grupos tuvieran un fuerte elemento de coerción en su razón de ser. Otras formas de organización incluidas en los proyectos, pero cuyos números han sido mucho más reducidos, fueron los grupos de mujeres y algunas cooperativas.

29. Se planeó atender las actividades productivas de las explotaciones, por medio de una relación directa del proyecto a través de los grupos con el "jefe de familia", sin involucrar directamente a los demás miembros de la familia, a pesar de que estos participan también en la toma de decisiones sobre producción y venta de productores. En este marco, los proyectos atendieron a mujeres de manera segregada, formando "grupos de mujeres" para llevar a cabo actividades de mejoramiento del hogar y proyectos productivos que aumentaran su ingreso familiar. No se integró a las mujeres como miembros propios de los comités agrícolas o de los asentamientos campesinos. Los últimos años se han realizado esfuerzos para promover esta integración. Tanto en éste como en otros aspectos, los problemas más críticas enfrentados por los proyectos se encuentran más en la implementación que en el diseño.

30. Si bien en el Occidente de Honduras, hay población de extracción indígena (Lenca y Chortí), la atención de estos grupos no fue señalada en el diseño de los proyectos como un objetivo específico. En los primeros proyectos, se incluyeron además de los servicios dirigidos a la producción, algunos otros que contribuían a aumentar el bienestar de la población general de las zonas en aspectos como salud y sanidad. Los caminos rurales, aunque dirigidos a facilitar la comercialización de productos agrícolas, también buscaban un impacto más amplio al mejorar el acceso de medios de transporte, contribuyendo al bienestar general. Un sólo proyecto (Intibucá-La Paz) asignó recursos para tratar de normalizar la situación jurídica de beneficiarios en relación a las tierras que ocupaban.

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