IV. LECCIONES DE LA EXPERIENCIA

67. La Misión de Evaluación de Cartera ha formulado un conjunto de lecciones de la experiencia. Estas lecciones necesitan ser difundidas y discutidas con los proyectos en marcha, para contribuir a mejorar el funcionamiento de estos, así como para el diseño de nuevas iniciativas del FIDA en el país. Cabe destacar que una primera versión de las mismas ya fueron presentadas y discutidas en un seminario que tuvo lugar en Honduras en febrero de 1996, y al cual asistieron autoridades, técnicos, especialistas y representantes de diversas organizaciones de desarrollo rural que operan en Honduras, personal de las instituciones cooperantes y de los proyectos, y la Directora de la División de América Latina y el Caribe del FIDA. Los proyectos financiados por el FIDA en Honduras han sido la base de experiencias pioneras en distintos campos como la agricultura sostenible, el desarrollo de las poblaciones indígenas y la construcción de caminos rurales. No obstante, cabe señalar que si bien los proyectos de área han desempeñado históricamente un papel importante en determinadas zonas del país, su influencia en el combate de la pobreza rural a nivel nacional ha sido limitado. Los cuatro proyectos financiados por el FIDA en Honduras son "proyectos de área", localizados en las zonas de mayor pobreza rural del país y además en zonas fronterizas. Esta localización les ha permitido alcanzar efectos geopolíticos positivos, sirviendo de "válvula de seguridad social", pero fue limitado su impacto en identificar y probar nuevos mecanismos o en mejorar los ingresos de la población objetivo fue limitado. Estas experiencias llevan a plantear como una alternativa para futuros apoyos del Fondo en Honduras, la participación en el diseño (y eventual financiamiento) de programas nacionales focalizados en cuestiones específicas que puedan contribuir de manera más efectiva a mejorar el bienestar de la población rural (tales como microcuencas y pobreza rural, población indígena, mujer rural, generación y transferencia de tecnología, sistemas agrosilvopastoriles, financiamiento rural).

68. Por ejemplo, una posibilidad es diseñar un Programa Nacional de Apoyo a la Mujer Rural con un enfoque de género y que no se base en la promoción de grupos formados exclusivamente por mujeres (como en los proyectos FIDA en Honduras) sino que potencie el desarrollo de la mujer rural integrada en su medio social. Este programa abordaría la problemática de la pobreza rural con acciones orientadas hacia la capacitación adecuada del personal de las instituciones que operan en el medio rural. Como otro ejemplo, también podría plantearse un programa nacional para financiar la compra de bienes por parte de los pobres rurales.

69. La estrategia básica de los proyectos de trabajar con grupos confirmó que esto permitía abaratar costos y aumentar la cobertura. Sin embargo, la experiencia muestra que cuando los proyectos desarrollaron sus actividades con grupos que existían antes del inicio de los mismos, los resultados fueron mejores que cuando los grupos tuvieron que ser organizados sobre la marcha por los mismos proyectos y en función de que constituirlos era un requisito organizar a los productores para que pudieran acceder a crédito. Por eso es conveniente que los proyectos dediquen inicialmente una parte importante de sus actividades a identificar grupos pre-existentes, que ya cuenten con cierto grado de organización, y particularmente con aquellos grupos que sean homogéneos en cuanto a las posibilidades de producción de sus miembros.

70. Sin embargo, también tiene sentido que los proyectos cooperen en la organización y capacitación paulatina de grupos nuevos, aunque no con la finalidad exclusiva de que los grupos así formados sirvan solamente como canales para la implementación sino porque la constitución de grupos por parte de los proyectos puede contribuir a la formación de capital social, de organizaciones sólidas a nivel básico, lo cual es fundamental desde el punto de vista del desarrollo rural sostenible.

71. En los diseños de los proyectos se sobreestimó la disponibilidad de tecnología agrícola para los productores (especialmente de granos) que fueran adecuadas para producir mayores rendimientos por área y mayor rentabilidad en las zonas de ladera. Ello llevó a un escaso cumplimiento de las expectativas de mejorar la producción, productividad e ingresos de la población objetivo. Algo similar ocurrió con las tecnologías de conservación de suelos promovidas, las que requieren fuertes insumes de mano de obra y por lo tanto no son adoptadas o no son sostenibles. El limitado potencial agrícola de estas zonas obliga a los productores a dedicar más tiempo a obtener su sustento y deja menos tiempo disponible para las labores de conservación.

72. El escaso potencial del desarrollo basado en granos básicos hace por tanto muy importante buscar soluciones agrícolas basadas en la diversificación (que la cual en la práctica ha ocurrido más en la implementación que en el diseño de los proyectos) y dar consideración especial a soluciones no agrícolas (p.e., microempresas rurales) para la población pobre.

73. Los diseños de los proyectos no han podido anticipar todos los cambios que tuvieron lugar durante la implementación y la experiencia indica que no es posible prever estos cambios. Por eso es importante que se puedan realizar ajustes durante la implementación, en función de las modificaciones en la realidad social, económica y política. Por lo tanto, dada la incertidumbre al momento del diseño sobre factores que solo se conocerán durante la ejecución de los proyectos, es conveniente dedicar menos recursos a la fase pre-aprobación y asignar más recursos durante el período de implementación de los proyectos (p.e., a través de un "fondo de asistencia técnica" ad-hoc) para el ajuste del proyecto, de modo tal de facilitar su adaptación a las modificaciones del entorno.

74. Todos los proyectos estuvieron demasiado sesgados hacia el crédito. Se sobreenfatizó la colocación de fondos de crédito, asignándosele un papel preponderante al crédito en la estrategia operativa. Uno de los indicadores principales utilizado para medir el avance de los proyectos, fue el nivel de colocaciones alcanzado, descuidándose otros aspectos por lo menos tan (y más) importantes. Incluso la extensión fue supeditada siempre al crédito, lo que no permitió desarrollar ampliamente la extensión como herramienta independiente para mejorar la situación de la población objetivo. No se reconoció que el crédito no era útil o necesario para muchos individuos y organizaciones, si no pasan antes por un proceso de capacitación. Los proyectos vigentes continúan operando con un enfoque centrado en el crédito.

75. Los supuestos sobre rendimientos agrícolas y colocación de créditos fueron irrealistas. En el diseño de los proyectos se supuso que en un quinquenio de ejecución los rendimientos incrementarían fuertemente y que se colocarían fondos para préstamos a los pobres rurales en niveles que resultaron muy superiores a los verificados en la práctica. Una de las razones que han inducido estos supuestos irrealistas es la utilización en el proceso de diseño de técnicas de evaluación económica tradicionales, con la expectativa de que los valores críticos de los parámetros (como la Tasa Interna de Retorno) sean similares a los que se alcanzan en proyectos tradicionales, sin incorporar explícitamente ni los efectos distributivos previstos en este tipo de proyectos orientados al combate de la pobreza rural ni los efectos sobre el medio ambiente. A futuro los supuestos sobre rendimientos y colocación de créditos serían más realistas si el FIDA y el GOH innovan en la aplicación de técnicas de evaluación social de costos y beneficios, incorporando efectos distributivos y ambientales. Además, una mayor participación de los beneficiarios en el proceso de diseño contribuiría a que los supuestos sean más realistas.

76. Ciertos componentes, como crédito y asistencia técnica agrícola, generalmente se orientan hacia la población con tierra, o con título de propiedad sobre las tierras, y dejan así de lado una importante proporción de los pobres rurales. Para incorporar la población sin tierra faltó incluir actividades no agrícolas y/o intervenciones en el mercado de tierras que les permita acceder a la misma. Una excepción parcial fue el Proyecto Intibucá-La Paz donde se incluyó entre sus metas conceder títulos de tierras abarcando a la población indígena. Hay otras experiencias valiosas en Honduras (por ejemplo, de la cooperación belga) en relación con intervenciones en el mercado de tierras para permitir a pobres rurales adquirir tierra.

77. Subsiste entonces en los proyectos el problema de cómo atender a esa población sin tierra. Dado que el principal recurso de los más pobres es su mano de obra, es posible ayudarlos ampliando las posibilidades de participar en el mercado de trabajo como asalariados, al impulsar actividades de productores comerciales que pueden crearles oportunidades para complementar su ingreso. Lo mismo se aplica al caso de los pequeños productores y el desarrollo de la capacidad de intermediarios (comerciantes, procesamiento, transportistas). En futuras intervenciones del Fondo debe examinarse la posibilidad de que productores medianos o intermediarios como los mencionados, pueden incorporarse en proyectos cofinanciados con otras instituciones (p.e., Banco Mundial o BID), en los cuales dichas entidades financien a esos sectores, mientras FIDA podría financiar directamente a las poblaciones pobres. Así se estaría ampliando la demanda de mano de obra en áreas rurales. Las microempresas, en algunos contextos, también pueden crear oportunidades para la población sin tierra.

78. El apoyo a la mujer rural a través de la formación de grupos de mujeres permitió algunos logros parciales pero no posibilitó un tratamiento integral de la problemática de la mujer rural, tomando en cuenta sus necesidades en el campo productivo y sus limitaciones de tiempo. Además, a nivel de los proyectos fue muy poco lo que se pudo lograr por mejorar la situación a nivel nacional de la mujer rural en Honduras.

79. Los caminos rurales construidos por los proyectos han reducido costos de transporte, facilitando el acceso a (y desde) las comunidades tanto de bienes como de servicios, contribuyendo a mejorar la calidad de vida de las familias rurales (incluyendo los trabajadores asalariados rurales sin tierra).

80. Los proyectos en operación no han enfocado a la población indígena como un grupo objetivo de especial atención. A futuro deberá modificarse esta situación y asegurar que en nuevos proyectos dirigidos a las poblaciones indígenas, se tome en cuenta su organización política local y las implicaciones de sus costumbres y patrones culturales-religiosos en el diseño y promoción de las actividades planeadas.

81. La implementación de los tres primeros proyectos financiados por el FIDA en Honduras fue afectada muy negativamente por la inestabilidad y calidad del personal directivo y técnico. En PLANDERO se han establecido contratos de largo plazo y un mecanismo de concursos públicos, lo cual contribuye a reducir estos problemas pero su solución depende de que se adopten procedimientos detallados que indiquen los pasos a seguirse en la selección, contratación y evaluación periódica del personal de los proyectos. Un factor importante que dificultó la implementación fue la insuficiente capacitación del personal directivo y técnico en aspectos de planificación estratégica y operativa. Esto faltó en el diseño de los proyectos.

82. La supervisión de los proyectos fue afectada por "brechas de comunicación"y por la capacidad limitada de las Instituciones Cooperantes para desarrollar algunas de sus funciones. Puesto que los diseños no pueden anticipar todos los aspectos críticos y los cambios que tendrán lugar durante los años de ejecución del proyecto, la supervisión debe tener un papel crucial para apoyar y controlar el proceso de implementación, identificando problemas y contribuyendo a encontrar soluciones. Para que la supervisión pueda funcionar adecuadamente es importante asegurar que el Fondo especifique adecuadamente lo que espera de la supervisión a cargo de las Instituciones Cooperantes, tanto al inicio de los proyectos como periódicamente, actualizando los requerimientos. La calidad de la supervisión puede mejorar sin que ello implique necesariamente un aumento de su costo, combinando la supervisión con los fondos de asistencia técnica previstos en los proyectos.

83. Los sistemas de seguimiento y evaluación (SyE) no han funcionado adecuadamente por varias razones, de las cuales una de las principales fue la unión de las funciones de seguimiento con las de evaluación, creándose unidades a las cuales se les exigía que fueran independientes de los Directores de Proyecto y, al mismo tiempo, se esperaba que realizaran un trabajo estrecho de apoyo a dichos Directores. Estas eran condiciones incompatibles y en la práctica ocurrieron varios conflictos. Progresivamente la función de seguimiento se ha ido privilegiando y en el diseño de PLANDERO aparece separada de la función de evaluación. Pero esta última no está funcionando en Intibucá-La Paz y en el caso de PLANDERO no hay todavía un planteo claro al respecto.

84. Otro factor limitante fue la falta de orientaciones sobre seguimiento y evaluación a las misiones de supervisión. Lo que se puede hacer en el corto plazo es facilitar la supervisión del SyE mediante la utilización de una guía analítica ad-hoc ("MARCO") preparada por la Oficina de Evaluación y Estudios del FIDA. Además se deben establecer acuerdos con instituciones hondureñas y centroamericanas que tienen capacidad para realizar trabajos evaluativos. Por otra parte, en relación con nuevos proyectos, es importante asegurar la pertinencia de las cláusulas relativas al SyE que aparecen en los contratos de préstamos. Finalmente, pero no menos importante, cabe señalar que hubo una muy baja participación de los beneficiarios en el sistema de SyE, lo cual no permitió incorporar suficientemente la "voz" de la población rural pobre en el proceso de implementación. La existencia de formas organizativas locales, como organizaciones de productores o los "Comités de Desarrollo Local" y los Patronatos son instancias que los proyectos pueden utilizar para realizar encuentros participativos de SyE con los beneficiarios.

85. La implementación de los tres primeros proyectos financiados por el FIDA en Honduras fué afectada muy negativamente por la inestabilidad del personal directivo y técnico. El sistema de contratos anuales fue uno de los determinantes de esta falta de estabilidad. En el diseño y la implementación del PLANDERO se han establecido contratos de largo plazo y un mecanismo de concursos públicos, lo cual contribuye a solucionar el problema indicado. Pero es importante adoptar procedimientos detallados que indiquen los pasos a seguirse en la contratación del personal de los proyectos. Otro factor que ha incidido en la implementación es la insuficiente capacitación del personal directivo y técnico en aspectos de planificación estratégica y operativa, que en el caso de PLANDERO se está realizando durante la ejecución del Proyecto. Cabe también apuntar que las experiencias de implementación del FIDA en Honduras han mostrado que es fundamental que los Directores de Proyecto residan en el área de ejecución, ya que ello no solamente les permite atender más cabalmente las tareas del proyecto (incluida la dirección del trabajo de campo), sino que además si viven en la región es más probable que establezcan vinculaciones con la sociedad civil local, tanto con instituciones de la zona como con líderes representativos de las comunidades. Finalmente, los plazos de ejecución previstos en los informes de evaluación ex-ante no se cumplieron, debido a que fueron muy cortos. Todos los proyectos cofinanciados por el FIDA en Honduras fueron formulados para un período de ejecución de cinco años. La experiencia de Honduras (y la de otros países) muestra que normalmente los proyectos financiados por el FIDA se ejecutan en no menos de siete años. Especialmente la ejecución diseñada para los primeros años representa en los informes de diseño un porcentaje alto del total, mientras que la experiencia mostró que hay un período inicial de uno o dos años de "aprendizaje" del proyecto durante el cual está definiendo su estrategia y probando procedimientos operativos, que debe ser tomado en cuenta en diseños de futuros proyectos.

86. Un elemento importante que no ha recibido suficiente atención en la formulación de la cartera de proyectos de Honduras, ha sido el hecho de que por su ubicación geográfica y por las similitudes de diseño de componentes y de condiciones de la población objetivo, puede generarse un intercambio sistemático y frecuente entre proyectos de experiencias y conocimientos de gran utilidad.

87. En un sentido más amplio, esta posibilidad y conveniencia de compartir experiencias se aplica también a proyectos del Fondo que no están en Honduras, pero que son vecinos - de frontera de por medio con los que la Misión ha analizado. Así,en una área contigua al vértice formado por la zona Occidente de Honduras, Norte de El Salvador y Oriente de Guatemala, hay actualmente bajo ejecución cinco proyectos financiados por FIDA, que literalmente están uno al lado del otro. Estos proyectos en su conjunto tienen un costo de USD 101 millones y buscan beneficiar a una población total de 31 000 familias rurales. Sin embargo, por estar situados en tres países distintos, no son vistos como un conjunto. Las posibilidades de asistencia técnica mutua, de intercambios, de elaborar estudios conjuntos (por ejemplo, la comercialización de productos de un proyecto puede incidir en el mercado de otro, dado lo cercanos que se encuentran entre si), no se han realizado de modo sistemático. Hace falta una visión estratégica centroamericana, y no sólo nacional o aún local, como la de los proyectos individuales.

88. Finalmente, existe un potencial institucional nacional y regional centroamericano de varias instituciones especializadas en temas de desarrollo agrícola y rural (como el CATIE, la Escuela Zamorano, el INCAP, el CIAT), de organismos de la cooperación bilateral (especialmente la Suiza, Holandesa, Belga, Alemana y de los EEUU), así como de ONGs que operan en Honduras y que estarían en condiciones de hacer mayores aportes a la superación de la pobreza rural de los que actualmente están realizando (con un aumento temporal de sus recursos promoviendo un trabajo más integrado). Este potencial podría movilizarse y articularse vía programas, proyectos y donaciones.

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