V. UNA CARTERA DE INTERVENCIONES PARA EL FIDA EN HONDURAS

89. En base a las consideraciones precedentes, se puede plantear que el FIDA puede desarrollar una "cartera diversificada de intervenciones" que además de proyectos incluya también programas y propuestas de política de combate a la pobreza.

90. Proyectos: Una posibilidad es continuar con proyectos como los de desarrollo rural por área, afinando sin embargo su diseño con las lecciones de la experiencia. Estos proyectos actuarían en una escala local y servirían para probar nuevas formas de intervención rural, que podrían luego replicarse a nivel nacional. Para ello es importante que este tipo de proyectos incluyan mecanismos o modalidades de alto potencial de replicabilidad.

91. Por otra parte, hay que considerar maneras de consolidar y dar sostenibilidad a las acciones ya realizadas o en vías de ejecución en el Occidente de Honduras, mediante una asignación futura de recursos para asistencia técnica y financiera adicional. Por ejemplo, al Proyecto Intibucá-La Paz sólo le queda un año y medio de operación, después de su reciente extensión. Pero el tiempo requerido para establecer y consolidar en Intibucá una organización local que incorpore entes privados y públicos (que permita, por ejemplo, asegurar el uso continuado del crédito del fideicomiso en las condiciones que establece el contrato de préstamo, posterior a la terminación del proyecto en 1998) es mayor que el tiempo remanente. Un apoyo de este tipo podría incluirse como un componente de un futuro proyecto, aunque éste se estableciera en una zona distinta a Intibucá (o podría formar parte de un programa como el que se menciona a continuación).

92. Programas: Una segunda posibilidad, complementaria con la de los proyectos, es ampliar la visión para identificar áreas de intervención crítica a nivel nacional, que pueden hacer una gran diferencia para el desarrollo rural futuro. Por ejemplo, un programa nacional para financiar la compra de tierras, por parte de los pobres rurales, un programa para la mujer rural o de financiamiento rural, o de microcuencas y pobreza rural, o un programa para las poblaciones indígenas.

93. Propuestas de políticas: La escala de la pobreza rural en Honduras es de tal magnitud, que no es por medio de los relativamente pocos recursos que aportan los proyectos individuales de desarrollo rural que se pueda reducir sustancialmente la pobreza. En el entorno político actual del país, el campesinado no recibe trato prioritario, puesto que otros grupos sociales tienen mayor influencia en las decisiones importantes. Para que a nivel nacional se le otorgue la importancia que requieren los hogares pobres rurales, FIDA y otras agencias interesadas en promover el desarrollo rural, podrían estimular y ayudar al Estado hondureño a tomar más acciones positivas. La realización de discusiones sobre opciones de política futura en materia de desarrollo rural, son parte central de cualquier estrategia futura del FIDA para Honduras. Lo anterior implica definir temas para una agenda de discusión y realizar estudios que sinteticen el conocimiento adquirido en desarrollo rural, que sirvan para definir opciones de acciones más generales que las que pueden ofrecer proyectos aislados.

94. En este sentido, un Foro Nacional de Combate a la Pobreza Rural, en el cual el FIDA puede desempeñar un papel catalizador, permitiría enriquecer la discusión sobre pobreza rural, incluyendo temas como las políticas de educación rural, de sanidad, de caminos, de electrificación, etc., que pueden en el largo plazo producir cambios mucho más importantes y duraderos que un gran número de proyectos de desarrollo aislados.

95. Por su mandato específico y restringido de atender a la población rural pobre, y por una experiencia acumulada en la ejecución de proyectos de desarrollo rural a nivel mundial, el Fondo puede iniciar una colaboración interinstitucional, tomando la iniciativa y proponiendo temas a analizar conjuntamente. Un instrumento que el FIDA puede utilizar para llevar adelante estas propuestas son sus donaciones de asistencia técnica.

 Propuestas para mejorar la ejecución de los proyectos vigentes:

96. Incorporar medidas de sostenibilidad para el largo plazo. En los proyectos en marcha, o no se cuenta aún con una visión de cómo hacer frente a la terminación de sus actividades (Intibucá-La Paz), o requiere de una revisión de los supuestos básicos del diseño respecto a la posibilidad de transferir las funciones a organizaciones locales con capacidad efectiva de continuar con estas una vez terminado éste (PLANDERO). La sostenibilidad real de acciones de desarrollo rural en el marco de las políticas actuales, orientadas a reducir progresivamente el protagonismo de las instituciones públicas en la promoción del desarrollo, y ante la limitada capacidad de asumir estas funciones por parte de organizaciones locales y organizaciones privadas de desarrollo (ONGs), hace necesario que se revisen los modelos de organización para la ejecución en los proyectos. El diagnóstico cuidadoso de las capacidades reales, y de las respectivas fortalezas y debilidades de entes privados y públicos, y el diseño de formas de organización para que la continuación de actividades "sostenibles" de desarrollo rural sean viables, es un reto que el FIDA debe encarar.

97. Promover el intercambio sistemático de experiencias entre proyectos en ejecución en el país, como una manera de ayudar a los proyectos de desarrollo rural a enfrentar el problema de escasez de personal capacitado en aspectos de dirección, técnicos y administrativos. Para comenzar, esto debe hacerse entre Intibucá-La Paz y PLANDERO, pero eventualmente debería incluir otros proyectos en el país que no cuentan con financiamiento del Fondo, pero cuyos objetivos y metodologías son compatibles. El Foro Nacional de Lucha contra la Pobreza Rural, propuesto por la ECP, es una de las formas en que puede operativizarse esta propuesta de reunir a todos los proyectos de desarrollo rural.

98. El crédito agrícola debe tener un papel importante como instrumento para capitalizar a los productores. Sin embargo, el crédito debe otorgarse sólo a aquellos que estén en condición de poder hacer uso correcto del mismo. Es decir, el crédito no es necesariamente la mejor manera de ayudar a todos los productores (muchos no necesitan o desean financiamiento), ni es el crédito agrícola dirigido apropiado para solventar necesidades de crédito del resto de la población rural que no son agricultores. Aún si los recursos asignados para crédito en los presupuestos de los proyectos son altos, ello no debe implicar que es obligación colocarlos todos. Si existió una sobreestimación de la demanda por crédito en algún proyecto, esta puede reprogramarse para otro uso aceptable para los financiadores. Lo importante es que se visualice al crédito como una opción y no una obligación para ser considerado beneficiario, y que no se introduzcan presiones excesivas para colocar el crédito, las cuales han resultado contraproducentes.

99. En el caso de Intibucá-La Paz deben incorporarse otro(s) banco(s) como operadores para buscar mayor agilidad y eficiencia en la concesión de préstamos a los beneficiarios.

100. La extensión ofrecida por los proyectos, actualmente se canaliza casi exclusivamente en función de apoyo al crédito. Es necesario diferenciar más claramente las funciones de asistencia técnica y de crédito, puesto que no todos los campesinos necesitan o solicitan financiamiento, pero muchos otros si requieren de ayuda técnica. Los proyectos en marcha deben incluir en sus metas explícitas, la posibilidad de trabajar con grupos de productores que sólo reciben asistencia técnica. De hecho esto ocurre ya en algún grado, pero no aparece con claridad suficiente en las programaciones anuales.

101. Ante la evidencia de baja rentabilidad de la producción de granos en laderas, la asistencia técnica agrícola debe reenfocarse hacia la promoción de una mayor diversificación de actividades productivas, agrícolas y no agrícolas, como una forma de sobreponerse a las limitaciones tan grandes que enfrenta la agricultura tradicional.

102. En relación con la extensión agrícola , es necesario también establecer pautas y mecanismos para garantizar el acceso a los conocimientos nuevos, por parte de los miembros de la familia campesina (hombres y mujeres) que están involucrados en la producción de la explotación familiar.

103. El enfoque seguido durante la implementación de los proyectos en cuanto a acciones dirigidas a fortalecer la posición de la mujer rural, debe variarse. A pesar de lo que se ha recomendado en lo en los diseños más recientes y en el documento del Marco Estratégico para FIDA en Honduras, ha continuado la tendencia a realizar acciones separadas para mujeres y hombres, debe cambiar a un enfoque en que se integren a ambos en actividades del proyecto. Un primer paso en esta dirección debe ser la capacitación apropiada de personal de los proyectos en la temática género, que ya se ha iniciado y que debe fortalecerse.

104. La supervisión de los proyectos en ejecución por parte de las Instituciones Cooperantes de FIDA requiere fortalecerse sustancialmente. El Fondo debe definir con las ICs en forma mucho más detallada que hasta el presente, el tipo de funciones de supervisión a realizar dentro de los términos de los convenios de supervisión, indicando explícitamente que estas incluyen aspectos relacionados con cumplimiento de condiciones contractuales, pero también la supervisión de ciertos aspectos técnicos de los componentes que se deberán acordar mutuamente. El tipo de información que necesitan suministrar al Fondo y su periodicidad son otros aspectos que el FIDA debe definir con las ICs.

 Recomendaciones para el diseño de Programas y/o proyectos nuevos

105. A futuro, las nuevas iniciativas del Fondo en Honduras deben tomar en cuenta de las políticas macroeconómicas y sectoriales vigentes y las expectativas de continuidad y cambio. En la medida que el FIDA logre abrir un dialogo de política sobre desarrollo rural con el Gobierno, puede lograr mayor apoyo de éste y de otras instituciones financiadoras externas, para desarrollar programas y proyectos de mayor impacto a nivel nacional..

106. Mayor participación de técnicos nacionales en la etapa de preparación de proyectos: El diseño de proyectos de desarrollo rural hasta el presente ha estado mayormente en manos de las entidades financieras internacionales que los promueven (incluyendo el FIDA), lo que ha impedido consolidar una capacidad nacional de formular y evaluar los mismos. La poca participación de personal nacional en la preparación contribuye a que en la fase de implementación de los proyectos, exista una descontinuidad al no tener el personal al que se le asigna la responsabilidad de ejecutar la posibilidad de solicitar el apoyo de los formuladores para interpretar y definir acciones que quedaron insuficientemente detalladas en los documentos de evaluación ex-ante.

107. El tiempo necesario para consolidar logros en los proyectos de desarrollo rural, es mucho mayor de lo que se ha reconocido hasta ahora en el diseño de proyectos. Este hecho debe llevar a tres consideraciones en relación a formular proyectos en el futuro:

(a) En las zonas en las cuales se acuerda trabajar conjuntamente, FIDA y el Gobierno deben considerar un acuerdo de largo plazo (12-15 años), durante el cual se comprometan a dar un apoyo a esas zonas, mediante proyectos formulados por etapas, quedando su continuidad y modalidad de ejecución sujeta a resultados de evaluaciones de los avances alcanzados en cada etapa;

(b) Debe asignarsele más tiempo a cada etapa. La etapa de formulación de los proyectos debe ser progresiva, evitando la situación actual en que se hace un diseño muy detallado pero basado en información a menudo poco confiable y con un alto costo. Una parte de los recursos actualmente asignados a estudios detallados de formulación y evaluación ex-ante, serían mejor aprovechados en el refinamiento de la planificación estratégica y operativa durante la fase inicial de implementación.

(c) La etapa de ejecución debe diseñarse con un plazo más en consonancia con la práctica (7-8 años), en lugar de los cinco años que ha sido la regla en los documentos de diseño hasta la fecha.

108. Las definiciones de beneficiarios de los proyectos deben ser responder a las características reales de la población rural, y no a conceptos generales que a menudo ocultan diferencias grandes entre esa población. A menudo se incluyen bajo la denominación de "población objetivo"a un conjunto heterogéneo de pobladores rurales, con muy diferentes niveles de acceso a recursos productivos (tierra, conocimientos, capital y trabajo) y distintas necesidades, aunque todos sean pobres rurales dentro de la definición del FIDA. Los tipos de beneficiarios para cada proyecto deben hacerse explícitos, incluyendo una diferenciación según género. Las estrategias y actividades propuestas para cada uno de los tipos de pobres, deben ser claramente establecidas. Lo más importante es especificar quiénes se benefician con cada tipo de acción y cómo se reparten beneficios entre la población objetivo. No es adecuado el sistema actual en que se trata a todos como grupo objetivo; en la práctica se observa que unos lo son mucho más que otros.

109. Ante el gran porcentaje de campesinos sin tierra, deben incorporarse en diseños futuros medidas explícitas de como hacer frente a los problemas agudos de esta población, que es la más necesitada. Algunas experiencias fuera de los proyectos co-financiados por FIDA, indican que existe gran demanda de tierras por parte de campesinos sin este recurso, y que se han creado mecanismos de compra directa exitosos con apoyo de intermediarios locales. El Fondo debe examinar alternativas a la política seguida hasta ahora respecto a la dotación de tierras a beneficiarios de proyectos.

110. La extensión debe incluir asistencia técnica en la gestión y administración de pequeñas empresas agrícolas y agroindustriales y de la unidad familiar, así como para comercialización de productos, y para una mayor integración vertical en las actividades productivas que se promueven.

111. La importancia asignada al crédito agrícola debe ser revisado profundamente, para reflejar más los requerimientos de un sistema de financiamiento rural. Primero que todo deben establecerse las condiciones en las cuales el crédito es una ayuda efectiva para ciertos tipos de productores, pero evitando generalizar esto a todos los presuntos beneficiarios. Segundo, se requiere una visión más amplia del financiamiento, enfocando la demanda de recursos como de crédito rural y no como predominantemente agrícola. En el diseño de los esquemas de crédito rural se debe incorporar el principio de la gradualidad, incrementando progresivamente (y hasta alcanzar cierto límite) los montos prestados.

112. La comercialización de productos agrícolas continúa siendo un cuello de botella para la estrategia de desarrollo de los proyectos basados en aumentos de la producción. Un mejor análisis del funcionamiento de los mercados campesinos es necesario para manejar adecuadamente este tema en el diseño de futuros proyectos

113. Las necesidades de las comunidades étnicas deben identificarse explícitamente en los documentos de diseño de los proyectos.

114. El esquema de trabajo con grupos para dar servicios, simplifica y reduce costos. La formación de grupos debe hacerse, sin embargo, definiendo primero que es lo que se espera por último de dichos grupos. Hasta el presente se les ha utilizado más como instrumentos útiles para ordenar y canalizar la oferta de crédito. Dado que los proyectos deben asegurar la continuidad de acciones una vez terminados los desembolsos de fondos externos, la organización de grupos a futuro debe cambiar radicalmente la razón de ser de los grupos, para convertirlos primero, en mecanismos de participación de los beneficiarios en el proceso de planificación y seguimiento de los proyectos; segundo, que se conviertan en defensores efectivos de los intereses de la población rural; y tercero, que lleguen a formar parte, junto con entidades públicas y organizaciones no gubernamentales, de la organización que en cada área asegure la continuidad (sostenibilidad) a los proyectos ya ejecutados.

VI. UN ENFOQUE SUBREGIONAL PARA LAS ACTIVIDADES DEL FIDA

115. Para el caso concreto de las políticas operativas del Fondo en la Subregión de Centroamérica y Panamá, el trabajo de la misión de ECP y otras evaluaciones en los demás países de la subregión, sugieren la conveniencia de adoptar un enfoque subregional. En efecto, la conformación geográfica y política del Istmo Centroamericano, las raíces históricas comunes, la relativa homogeneidad de sus condiciones físico-geográficas, su tamaño reducido, la concentración de población rural pobre en áreas vecinas y la similitud de problemas socioeconómicos que enfrentan, así como la semejanza de sus fortalezas y debilidades, apuntan a la conveniencia que el FIDA considere el Istmo Centroamericano en su conjunto y no una visión sólo por países y proyectos.

116. Este enfoque subregional (y no por país) permitiría aprovechar mejor la información y experiencias obtenidas en lugares cercanos y en condiciones semejantes. Actualmente la responsabilidad de operaciones del FIDA en Centroamérica y Panamá está dividida entre cuatro oficiales de proyecto (y hay cuatro instituciones cooperantes) fragmentando así la visión de conjunto ante problemas rurales que poseen más similitud que diferencias entre si.. Por ejemplo, donde esas similitudes son mayores debe desarrollarse explícitamente una estrategia del FIDA, para asegurar que haya consonancia entre los varios proyectos que está ejecutando. El caso más claro es en relación a las zonas de Occidente de Honduras, Norte de el Salvador y Oriente de Guatemala, donde están hoy en día activos cinco proyectos, ubicados en una área contigua de unos 50 000 kilómetros cuadrados y que están separados físicamente sólo por las fronteras de los tres países. Un enfoque subregional facilitaría el intercambio de experiencia entre los proyectos.

117. De hecho, si bien hay interacciones entre las zonas de los proyectos, las mismas no se reconocen explícitamente en los documentos de diseño ni suficientemente durante la ejecución. En zonas fronterizas marginadas como son las de algunos proyectos FIDA, las relaciones de comercio a menudo no son con mercados nacionales, sino con mercados de países vecinos. La promoción de ciertos cultivos y actividades pecuarias en una zona de proyecto puede tener repercusiones en el proyecto contiguo en otro país y viceversa. Debido a estas interacciones hay, al mismo tiempo, un riesgo de saturación de mercados y una oportunidad para desarrollar sinergias entre los proyectos. Un enfoque subregional explícito ayudaría a minimizar los riesgos y a maximizar las oportunidades.

118. Además, la supervisión de los proyectos con un enfoque subregional, permitiría racionalizar la utilización de recursos destinados a este fin, dada la proximidad de los proyectos supervisados por la misma IC y los problemas y necesidades comunes de los diversos proyectos, lo cual permitiría desarrollar soluciones comunes a un costo menor por proyecto, dadas las economías de escala y externas. Adicionalmente, las IC podrían contribuir a identificar necesidades de los proyectos que podrían cubrirse con el personal de otros proyectos de la subregión, facilitando de esta forma la cooperación horizontal entre proyectos. Los esfuerzos y recursos de las IC podrían complementarse con fondos que están incluidos en los presupuestos de los proyectos. Una fuente extra de apoyo podría proporcionarlos una donación de asistencia técnica, profundizando el trabajo iniciado por RUTA III.

119. Otro aspecto importante está relacionado con la posibilidad de utilizar más a las instituciones regionales. Hay organizaciones especializadas en investigación agronómica y de recursos naturales como CATIE, o en capacitación como la Escuela Agrícola Panamericana de Zamorano, o en investigación en nutrición y producción como INCAP, que podrían eventualmente recibir donaciones del FIDA para atender en forma sistemática aspectos de diseño y/o de implementación que podrían ser mejor atendidos para un conjunto de proyectos que caso por caso.

120. Finalmente, pero no menos importante, el FIDA podría impulsar actividades de alcance subregionales de combate a la pobreza rural. Aún cuando los proyectos financiados por el FIDA en Honduras han sido pioneros en abordar varias cuestiones como la ambiental y el desarrollo de poblaciones indígenas, sus resultados han sido limitados dado el área restringida en que han intervenido. En cambio, podrían formularse programas multinacionales, focalizados en cuestiones específicas. Por ejemplo, desde dar asistencia y capacitación a los proyectos vigentes hasta asesorar a los gobiernos y a sus agencias especializadas en desarrollo rural en el diseño, seguimiento y evaluación de políticas y programas de combate a la pobreza rural. Una segunda dimensión en la que el FIDA puede colaborar con los países de la región, es actuando para catalizar la discusión de temas y enfoques de combate a la pobreza rural, contribuyendo a la generación y difusión de conocimientos útiles para el combate contra la pobreza rural en el Istmo Centroamericano.

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