Résumé du rapport d'évaluation intermédiaire

La zone du projet est le cercle de Ségou (à l'exception de ses zones irriguées), situé dans la quatrième région du Mali. On constate une baisse de la pluviométrie moyenne depuis 20 ans. Le cercle est traversé par le fleuve Niger. Sa population rurale, de langue bambara, est passée en dix ans de 260.000 à 330.000 habitants (1986) répartis dans environ 500 villages. L'agriculture de la zone est à forte dominante céréalière: mil et sorgho occupent 80% des superficies cultivées, suivis de l'arachide et du niébé. Depuis la fin de l'Opération Arachide et Cultures Vivrières (OACV) en 1980, la zone n'a plus de grande culture de rente mais reste excédentaire en produits vivriers. L'élevage est un élément important du système agraire local. Les aléas climatiques pèsent lourdement sur la production agricole qui peut varier du simple au double selon le déroulement de la saison des pluies. L'accroissement démographique et le développement de la culture attelé a induit une régression inquiétante des surfaces et périodes de jachère.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

On the weekly market of CinzanaIl n'y a pas de caractérisation d'un groupe cible spécifique à l'interieur de la zone d'intervention. Les bénéficiaires attendus sont estimés à 60.000 paysans vivant de l'agriculture pluviale, répartis dans 160 villages de petite et moyenne dimension. La superficie cultivée moyenne des exploitations était estimé à 8 ha pour des unités de production agricoles (UPA) regroupant 12 personnes en moyenne.

Objectifs et composantes du projet

Le projet poursuit deux objectifs essentiels: d'une part la création d'une dynamique d'initiative et responsabilisation villageoise en vue d'un développement local autofinancé et autogéré, articulé à la politique nationale de décentralisation. D'autre part, l'augmentation de la production et des revenus agricoles ainsi que l'amélioration à terme des conditions sanitaires et nutritionnelles des populations.

Les composantes du projet peuvent être classées en quatre catégorie:

i) Mise en place d'un système de financement du développement rural reposant d'une part sur le crédit bancaire, d'autre part sur la constitution progressive de fonds de développement villageois (32% des coûts du projet). Une agence de la BNDA devait être installée à Ségou et dotée de deux lignes de crédit à moyen terme pour les équipements agricoles et boeufs de trait et pour le financement de petits projets villageois individuels ou collectifs. Dans les villages, le crédit devait être géré par des Comités Villageois de Crédit (CVC) garant de la caution solidaire de la communauté. Les villages participants, organisés en Associations Villageoises (AV) devaient constituer des fonds de développement sur la base d'une cotisation initiale de l'ordre de 10% des crédits d'équipement demandés, complétée par un don de contrepartie équivalent du projet. Ces fonds devaient être déposés en compte d'épargne à la BNDA. Ils constituaient une garantie pour la banque mais devaient surtout permettre de financer des activités productives ou sociales non éligibles au crédit bancaire. Les décision quant à leur utilisation devaient être prises exclusivement par les villageois.

ii) Un ensemble de "services d'appui" comprenant: vulgarisation agricole, recherche appliquée, multiplication et diffusion de semences, approvisionnement en intrants et matériels de culture attelée, formation et alphabétisation fonctionnelle des responsables d'Associations Villageoises (AV), services vétérinaires et formation de secouristes vétérinaires villageois, services de santé primaire par la formation d'hygiénistes-secouristes et de sages femmes et la mise en place d'équipement sanitaires de base. (18% des coûts)

iii) Aménagement d'infrastructures sanitaires (160 antennes médicales, 16 centres de maternité), hydrauliques (160 forages) et routières (500 km de pistes de desserte). (30% des coûts)

iv) Enfin, 20% du budget était destiné à l'unité de gestion du projet (UGP), au contrôle financier, au suivi-évaluation et aux études.

Effets attendus et hypothèses

Sur le plan agricole, l'effet attendu du projet était une augmentation de la production céréalière des bénéficiaires de 50% (passer de 14 400 à 22 400 t) et de la production arachidière de 40% (de 1 260 à 1 770 t) en sept ans. Le meilleur équipement des paysans en multiculteurs, semoirs et boeufs de trait, ainsi que la diffusion de semences sélectionnées et traitées devait permettre:

  • une augmentation des rendements de 35% pour les céréales et 20% pour l'arachide par l'amélioration de la préparation des sols et des pratiques culturales (dates et densité de semis, multiplication des sarclages, etc.)
  • une légère augmentation des superficies cultivées (+15%).

La stratégie retenue pour l'augmentation de la production était donc une stratégie d'intensification, sans toutefois recourir aux engrais considérés comme non rentables.

On attendait une forte augmentation des revenus des exploitations estimée à +400% après remboursement des crédits d'équipement, ainsi qu'un impact positif important (mais non quantifié) au niveau de la nutrition et de la santé grâce aux services sanitaires mis en place, à l'approvisionnement en médicaments et à l'amélioration de la production vivrière.

Enfin, le projet devait permettre de trouver une formule pour générer l'autodéveloppement villageois "sans faire appel à une infrastructure organisationnelle qui tire sur les ressources de l'économie nationale" conformément à la politique de responsabilisation des associations paysannes et des collectivités locales. En ce sens le PFDVS apparaissait comme une opération pilote dans le cadre de la politique de décentralisation et de désengagement de l'Etat.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Les aléas climatiques: le démarrage du projet fait suite à une sécheresse exceptionnelle (1984) qui a forcé de nombreux paysans à vendre leurs animaux. Par contre de 1985 à 1989, à l'exception de l'hivernage 1987, les conditions agro-climatiques ont été bonnes.

La restructuration du marché céréalier. L'Office des Produits Agricoles du Mali (OPAM) continue jusqu'en 1987 à acheter du mil à un prix officiel garanti. En 1988, le marché céréalier est totalement libéralisé; l'OPAM ne fixe plus son prix d'achat mais s'approvisionne par appel d'offres aux grossistes privés.

La BNDA: en 1986, le bureau de Ségou, jusqu'alors financé à 520 par le projet, se transforme en agence et diversifie ses activités.

L'élaboration de la politique de décentralisation en 1987: la politique de libéralisation économique et de décentralisation ouvre de nouvelles perspectives de développement économique et social en milieu rural et renforce le caractère d'expérience pilote du PFDVS.

Réalisations du projet

La mise en place d'un ensemble de services d'appui (vulgarisation, formation, suivi) dans cinq secteurs d'intervention couvrant la totalité du Cercle de Ségou.

La sélection de 160 villages en cinq ans, comptant prés de 5.800 UPA et 71 000 habitants, et leur organisation en AV multifonctionnelles gérées par des Comités de développement villageois (CDV) fortement appuyés et encadrés par le personnel du projet. La constitution de 160 Fonds de Développement Villageois (FDV) dont les montants moyens varient entre 2,5 millions FCFA/village pour les G1 (constitution en 85) et 0,06 million pour les G5 (constitution en 89). Les FDV initiaux sont constitués de l'apport des AV nécéssaire à l'obtention des crédits d'équipement (10% des crédits bancaires demandés) et de la contrepartie équivalente du projet. Ces fonds sont déposés dans les comptes des AV à l'agence BNDA de Ségou, dont ils constituent actuellement 80% des dépots. Les FDV, qui sont progressivement alimentés par les intérêts sur dépots et les bénéfices réalisés par les AV, n'ont pas encore donné lieu à des opérations de crédit directe aux membres des AV, mais ont été partiellement investis dans des infrastructures communautaires et des fonds de commerce de boutiques villageoises.

La mise en place d'un service de crédit agricole basé sur:

  • une agence de la BNDA gérant les crédits d'équipement à moyen terme ainsi que les crédits de commercialisation céréalière et d'embouche bovine. Le crédit d'équipement a connu un grand succés auprés des villageois et a constitué, dans tous les villages, la première opération du projet. Il a permis l'acquisition par les membres des AV de 5 000 boeufs de trait, 1 400 multiculteurs, charrues et houes, 500 semoirs et 300 charettes.
  • l'Unité de gestion du projet fournissant des crédits à court terme pour les intrants agricoles ainsi que diverses opérations mineures (nivaquinisation, action aviculture, etc.).

La constitution d'AV et l'installation de l'agence BNDA ont permis aux villageois d'accéder au crédit du Programme de restructuration du marché céréalier (PRMC) pour la commercialisation primaire et le stockage des mil et sorgho. Selon les années et les villages, les stocks achetés par les CDV à la récolte, à un prix supérieur à celui du marché, ont été revendus à l'OPAM ou sur le marché local en bénéficiant des hausses saisonnières de prix. Au cours des deux dernières campagnes, les villages du projet ont formé des groupements de commercialisation pour soumissionner aux appels d'offres lancés par l'OPAM et ont pu écouler ainsi 2.000 tonnes en 1989 et 2 800 tonnes en 1990.

Dans le domaine de l'élevage, le projet a mené régulièrement des campagnes de vaccination et de traitement des bovins et petits ruminants. Depuis 1988, une action d'appui à l'embouche bovine s'est développée dans certains villages. Le projet a également mené une action en faveur de l'aviculture (diffusion de coqs de race) et, plus récemment, de l'élevage ovin.

Dans les villages, les actions de formation se sont concentrés sur les responsables et animateurs techniques (alphabétisation, santé, agriculture, élevage). 460 animateurs d'alphabétisation ont été formés et 156 centres d'alphabétisation ont été construits par les villageois. La très grande majorité sont en fonctionnement. Fin 1989, un total de 1.622 personnes avaient été alphabétisées, soit en moyenne plus de 10 personnes par village. En 1990, 2.400 femmes et enfants ont participé régulièrement aux cours d'alphabétisation.

Dans le domaine de la santé, le projet a formé environ 200 hygiénistes-secouristes et 125 accoucheuses traditionnelles. Un certain nombre d'actions sanitaires sont régulièrement menées (nivaquinisation, javélisation des puits, salubrité), mais le fonctionnement des pharmacies villageoises semble défectueux (45% des pharmacies fonctionnelles en juin 1990). Par ailleurs, le projet a suscité la création de boutiques villageoises et de banques céréalières dans de nombreux villages. Le fonctionnement actuel de ces services est très inégal et en régression.

Le projet a enfin mené certaines actions de moindre importance dans le domaine de l'environnement (diffusion réussie de foyers améliorés, plantation d'arbres dans les villages) et de la formation des artisans forgerons.

On constate l'absence de mesures spécifiques en faveur des activités productives et domestiques des femmes (à l'exception d'une récente expérience dans le domaine de l'élevage ovin). Le volet recherche appliquée initialement prévu n'a pas été mis en oeuvre. En juillet 1990, aucun forage n'avait été réalisé, et seulement 40 km de pistes rurales avaient été (mal) réhabilitées. Aucune infrastructure sanitaire n'a été construite.

Appréciation des effets du projet et de leur perennité

Bénéficiaires: Les 160 villages participant au projet comptent 5.779 UPA et 71.000 habitants. Si on considère l'ensemble de cette population comme bénéficiaire, l'objectif initial est dépassé. Cependant les bénéfices effectifs aux niveau des ménages sont trés inégaux. Les adhérents de quatrième et cinquième génération (88 et 89) ont obtenus beaucoup moins de crédits d'équipement que les précédents.

Grace au meilleur équipement des exploitations, on estime qu'une hausse de production céréalière moyenne d'environ 9.000 t a été obtenue, principalement par extension des surfaces et non par augmentation des rendements comme c'était prévu. Les superficies cultivées en céréales auraient augmenté d'environ 40% dans l'ensemble des 160 villages. Les villages encadrés par le projet sont aujourd'hui très largement excédentaires en céréales en année moyenne (environ 450 kg de mil-sorgho par personne), à l'exception toutefois des villages du nord du Cercle où la pluviométrie est inférieure à 500 mm. Le projet a également permis, notamment par un restockage semencier, de relancer la production arachidière qui avait régressé depuis la fin de l'OACV et la sécheresse de 1984. Elle serait actuellement de l'ordre de 2 500 tonnes sur les 160 villages, soit le double de la situation ante. Le projet a suscité une certaine diversification vers des cultures secondaires et a débuté une action en faveur du maraîchage.

Le "système de développement rural" dans le Cercle de Ségou a été incontestablement renforcé et dynamisé. Une ébauche de structuration du milieu paysan a émergé, qui pourra renforcer la représentation et le pouvoir de négociation des villageois au sein des instances de décision décentralisées (communes, cercles) et sur les marchés agricoles. L'expérience de commercialisation collective en 1989 et 1990 représente un acquis important pour une meilleure insertion des producteurs dans un marché libéralisé. Cette intervention solidaire des producteurs sur des marchés où ils affrontent la concurrence des commerçant est inédite au Mali, et d'autant plus remarquable qu'elle a permis en 1990 d'imposer les prix réclamés par les producteurs contre des intérêts jusque là tout puissants. Il s'agit là d'un des résultats les plus positifs et encourageants du PFDVS.

Le projet a eu un effet positif sur l'état sanitaire des animaux d'élevage (vaccinations, traitement). Localement, l'appui à l'embouche bovine a permis de développer une activité lucrative lorsque son calendrier est bien respecté, mais dont la diffusion doit être contrôlée afin d'éviter des risques de surproduction.

Effets sur les revenus des bénéficiaires: les revenus des ménages membres des AV ont bénéficié des hausses de production et des meilleures conditions de commercialisation des surplus céréaliers (prix garantis à la récolte supérieurs aux prix du marché, plus éventuelles restitutions des bénéfices réalisés en fin de saison sèche). On peut cependant estimer que les revenus monétaires supplémentaires dégagés sont actuellement insuffisants pour faire face aux remboursement des crédits d'équipement, en particulier pour les villages de première et deuxième génération qui s'étaient trés lourdement endetté. La fin de ces remboursements (en principe dès l'année prochaine pour les G1) laissera apparaître une augmentation significative des niveaux de vie qu'il n'est pas encore possible de quantifier.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: les femmes, qui jouent un rôle important dans la production et assument une grande part des dépenses monétaires des ménages, n'ont pas spécifiquement bénéficié du projet sur le plan économique. Au niveau de la qualité de la vie et des conditions sanitaires, le projet a eu certainement un effet positif: campagnes de nivaquinisation et de javélisation de puits, accès aux soins primaires et aux médicaments aux villages, réduction des besoins de déplacement pour l'approvisionnement en biens de première nécessité, etc.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et ainsi, affecte négativement la reproduction de la fertilité des sols. Ceci est particulièrement vrai dans les zones fortement peuplées où la régression des jachères étaient déjà importante.

Appréciation de la durabilité du projet: Il est encore trop tôt pour se prononcer sur la durabilité des effets du projet. Sur le plan de l'auto-promotion des AV, l'encadrement encore trés étroit ne permet pas de juger des capacités d'autogestion. Le système de crédit mis en place souffre déjà d'impayés importants et aucune dynamique d'épargne individuelle n'est encore apparu. Sur le plan agronomique et écologique, les conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources fourragères et ligneuses n'ont pas été prises en compte dans une démarche de vulgarisation agricole qui reste strictement productiviste. L'évolution des superficies cultivées au détriment des jachères et parcours, et sans véritable processus d'intensification, est inquiétante pour l'avenir.

Principaux problèmes rencontrés et recommandations

Des organisations paysannes peu autonommes. Par excès d'encadrement et de contrôle, à quelques exceptions près, le projet n'a pas suscité le développement de l'initiative autonomme des villageois. La prise en charge par les CDV et les volontaires villageois s'est limité à des taches d'exécution. On ne constate pas sauf dans le domaine de la commercialisation d'innovations organisationnelles de la part des bénéficiaires. Les acteurs locaux du développement manquent encore de formation et de capacité de se comporter en partenaires des paysans et non en encadreurs. La perspective d'autogestion et d'autofinancement du développement local reste encore lointaine. Des volontaires jeunes assurant un certains nombres de services du projet sont démotivés par l'absence de rémunération et l'exode saisonnier de certains d'entre eux désorganise les activités du projet. Du fait de l'encadrement excessif du projet, les fonds villageois ont suscité peu d'intérêt de la part des agriculteurs. En plus de la confusion existant sur leur montant réel, les villageois doutent parfois de leur droit de propriété sur ces capitaux.

Un système de crédit qui s'essouffle. Les remboursements de crédit ont été bons en 1985 et 1986 mais ont été gravement perturbés par la mauvaise récolte de 1987. Après une légère remontée en 1988/89, les remboursements sont descendus très bas en 1989/90. Il se situent en juin 1990 à 35% pour l'échéance de remboursement des crédits moyen terme et à 46% pour les court terme. Outre les mauvaises récoltes de 1987, les causes des difficultés de remboursement sont:

  • un surendettement des UPA de 1ère et 2ème génération, principalement dû aux achats disproportionnés de boeufs de trait;
  • des difficultés de commercialisation en gros des arachides et niébé;
  • une mauvaise volonté de la part de certaines UPA à l'approche de la fin du projet (dans l'espoir d'un effacement de leurs dettes);
  • une inadaptation du système de crédit au caractère aléatoire des revenus monétaires annuels.

La difficulté de remboursement des crédits moyen terme a aussi conduit à l'essoufflement de l'utilisation d'intrants agricoles, du fait de la suspension des crédits de campagne aux AV ayanr des impayés.

L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et, à terme, affectera négativement la reproduction de la fertilité des sols en l'absence d'une augmentation de la fertilisation organique et minérale. Les conditions d'un processus d'intensification agricole durable et compatible avec les autres usages des terroires (paturage, bois de feu, etc) n'ont pas encore été réunies.

La première recommandation est d'engager rapidement et résolument le transfert progressif aux villageois des responsabilités jusqu'ici presqu'entièrement assummées par le projet. L'entière responsabilité de l'usage et de la gestion des FDV devrait être restituée aux CDV.

Il faut davantage sécuriser les revenus monétaires des UPA sans lesquels elles ont parfois de grandes difficultés à faire face à leur échéance de remboursement de crédit de campagne ou d'équipement. Les conditions de crédit à moyen terme doivent également être adaptées au contexte agro-économique aléatoire. Le personnel du projet devrait être totalement déchargé des fonctions de supervision des crédits et remboursements. La BNDA devrait prendre entièrement en charge tous les services financiers et se rémunérer normalement sur ces services.

Le développement de l'agriculture et de l'élevage doit être conçu en tenant compte des conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources fourragères et ligneuses. Ceci doit être un des thèmes principaux de la vulgarisation-animation agricole à mettre en place.

Plus généralement, l'objectif ne doit plus être d'augmenter de façon systématique la production (plus de matériel, plus de force de traction, etc.) mais de mieux la maîtriser dans les différentes situations climatiques et écologiques saisonnières, de réduire son caractère aléatoire en offrant aux producteurs le maximum de capacité d'adaptation aux situations changeantes, et enfin de garantir sa soutenabilité à long terme. Cette action doit être menée de façon différenciée selon les spécificités agro-écologiques et sociales de chaque terroir. Elle est indissociable d'une action de recherche-développement basée sur un réseau de communication et feedback entre paysans, vulgarisateurs et chercheurs.

La formation doit être accentuée et apporter aux vulgarisateurs une réelle capacité d'observation, d'analyse et d'animation d'une reflexion agronomique et agro-écologique au niveau de chaque communauté villageoise. La mission propose la construction de petits centres de formation multifonctionnels dans chaque chef lieu d'arrondissement.

Au cours de la phase II, l'accent doit être mis sur la viabilité et l'autofinancement du système de développement local mis en place. Aussi, il ne parait pas souhaitable d'étendre l'encadrement du projet à tous les villages du cercle de Ségou. En ce qui concerne les équipements agricoles, on doit chercher à mettres en place un système autonome et durable de financement, production, approvisionnement et maintenance du matériel maîtrisable par les acteurs locaux: agriculteurs, CDV, forgerons de village et BNDA.

De même, la problématique du développement local ne se pose pas uniquement au niveau villageois mais aussi au niveau des bourgs, gros marchés ou chef lieux d'arrondissements où devraient être mis en place dès que possible des services:

  • financiers (bureaux périodiques décentralisés de la BNDA)
  • d'approvisionnement (centrales d'achat intervillageoises pour les intrants agricoles, les produits pharmaceutiques, etc.)
  • de commercialisation (coopératives de commercialisation autogérées)
  • de formation (centres de formation et d'animation à l'autopromotion rurale)

La fonction de "pôle de services" des grands marchés ruraux devrait être ainsi renforcée.

Leçons à tirer de l'expérience

Une leçon de portée générale que l'on peut tirer de l'expérience du PFDVS est qu'un objectif de "responsabilisation" du groupe cible (ce qui va plus loins que sa "participation") nécessite une grande flexibilité dans l'allocation des fonds du projet, et en particulier des c_édits. L'excessive précision des objectifs intermédiaires et de la planification de la mise en oeuvre du projet, suscite des comportements d'encadrement volontariste incompatibles avec la responsabilisation des acteurs cibles et l'autogestion de leur développement. Ce type de projet devrait être conçu comme un programme flexible de services d'appui, d'accompagnement et de conseil, laissant le maximum d'initiatives aux bénéficiaires. Parallèlement, il doit concentrer ses efforts sur le développement des ressources humaines (alphabétisation fonctionnelle, formation à la gestion, etc.).

En région soudano-sahélienne d'agriculture vivrière exposée à des risques agro-climatiques importants, l'usage spontané de la traction animale et de la culture attelée va dans le sens de l'extension des surfaces et non de l'amélioration des techniques culturales et des rendements. Cette tendance est dangereuse à moyen-long terme. En réduisant les jachères et la régénération naturelle des arbres en plein champ, elle menace l'équilibre agro-écologique et la fertilité des sols. Les crédits d'équipement devraient être accompagnés systématiquement de mesures de gestion de la fertilité et d'aménagement des terroirs agricoles.

Le PFDVS a démontré que la libéralisation des marchés de produits vivriers et l'abandon des politiques de prix garantis ne sont pas fatalement défavorables aux producteurs. Grâce à des crédits de commercialisation, l'achat-stockage au niveau des groupements villageois peut être un puissant instrument de contrôle du marché au bénéfice des paysans à condition qu'un nombre suffisant de communautés villageoises adoptent des comportements solidaires. Le PFDVS démontre également que la recherche de marchés rémunérateurs et l'organisation pratique de la commercialisation devraient être un préalable au développement de nouvelles cultures, en particulier lorsque ce développement se base sur l'usage de crédits d'équipement et d'intrants.

La prise en charge des services au développement par des AV est difficilement compatible avec un ciblage de bénéficiaires particuliers à l'intérieur de ces communautés (les femmes ou les jeunes en particulier). Par ailleurs, cette prise en charge peut se heurter rapidement aux limites du volontariat bénévole des responsables et animateurs villageois, en particulier des jeunes qui privilégient la recherche de revenus monétaires par l'exode saisonnier.

 

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