Résumé du rapport d'évaluation intermédiaire
La zone du projet est le cercle de Ségou (à l'exception de ses zones
irriguées), situé dans la quatrième région du Mali. On constate une baisse
de la pluviométrie moyenne depuis 20 ans. Le cercle est traversé par le
fleuve Niger. Sa population rurale, de langue bambara, est passée en dix
ans de 260.000 à 330.000 habitants (1986) répartis dans environ 500 villages.
L'agriculture de la zone est à forte dominante céréalière: mil et sorgho
occupent 80% des superficies cultivées, suivis de l'arachide et du niébé.
Depuis la fin de l'Opération Arachide et Cultures Vivrières (OACV) en
1980, la zone n'a plus de grande culture de rente mais reste excédentaire
en produits vivriers. L'élevage est un élément important du système agraire
local. Les aléas climatiques pèsent lourdement sur la production agricole
qui peut varier du simple au double selon le déroulement de la saison
des pluies. L'accroissement démographique et le développement de la culture
attelé a induit une régression inquiétante des surfaces et périodes de
jachère.
Conception et objectifs du projet
Groupe cible
Il n'y a pas de caractérisation d'un groupe cible spécifique à l'interieur
de la zone d'intervention. Les bénéficiaires attendus sont estimés à 60.000
paysans vivant de l'agriculture pluviale, répartis dans 160 villages de
petite et moyenne dimension. La superficie cultivée moyenne des exploitations
était estimé à 8 ha pour des unités de production agricoles (UPA) regroupant
12 personnes en moyenne.
Objectifs et composantes
du projet
Le projet poursuit deux objectifs essentiels: d'une part la création
d'une dynamique d'initiative et responsabilisation villageoise en vue
d'un développement local autofinancé et autogéré, articulé à la politique
nationale de décentralisation. D'autre part, l'augmentation de la production
et des revenus agricoles ainsi que l'amélioration à terme des conditions
sanitaires et nutritionnelles des populations.
Les composantes du projet peuvent être classées en quatre catégorie:
i) Mise en place d'un système de financement du développement rural
reposant d'une part sur le crédit bancaire, d'autre part sur la constitution
progressive de fonds de développement villageois (32% des coûts
du projet). Une agence de la BNDA devait être installée à Ségou et dotée
de deux lignes de crédit à moyen terme pour les équipements agricoles
et boeufs de trait et pour le financement de petits projets villageois
individuels ou collectifs. Dans les villages, le crédit devait être
géré par des Comités Villageois de Crédit (CVC) garant de la caution
solidaire de la communauté. Les villages participants, organisés en
Associations Villageoises (AV) devaient constituer des fonds de développement
sur la base d'une cotisation initiale de l'ordre de 10% des crédits
d'équipement demandés, complétée par un don de contrepartie équivalent
du projet. Ces fonds devaient être déposés en compte d'épargne à la
BNDA. Ils constituaient une garantie pour la banque mais devaient surtout
permettre de financer des activités productives ou sociales non éligibles
au crédit bancaire. Les décision quant à leur utilisation devaient être
prises exclusivement par les villageois.
ii) Un ensemble de "services d'appui" comprenant:
vulgarisation agricole, recherche appliquée, multiplication et diffusion
de semences, approvisionnement en intrants et matériels de culture attelée,
formation et alphabétisation fonctionnelle des responsables d'Associations
Villageoises (AV), services vétérinaires et formation de secouristes
vétérinaires villageois, services de santé primaire par la formation
d'hygiénistes-secouristes et de sages femmes et la mise en place d'équipement
sanitaires de base. (18% des coûts)
iii) Aménagement d'infrastructures sanitaires (160 antennes
médicales, 16 centres de maternité), hydrauliques (160 forages) et routières
(500 km de pistes de desserte). (30% des coûts)
iv) Enfin, 20% du budget était destiné à l'unité de gestion du projet
(UGP), au contrôle financier, au suivi-évaluation et aux études.
Effets attendus et hypothèses
Sur le plan agricole, l'effet attendu du projet était une augmentation
de la production céréalière des bénéficiaires de 50% (passer de 14 400
à 22 400 t) et de la production arachidière de 40% (de 1 260 à 1 770 t)
en sept ans. Le meilleur équipement des paysans en multiculteurs, semoirs
et boeufs de trait, ainsi que la diffusion de semences sélectionnées et
traitées devait permettre:
- une augmentation des rendements de 35% pour les céréales
et 20% pour l'arachide par l'amélioration de la préparation des
sols et des pratiques culturales (dates et densité de semis, multiplication
des sarclages, etc.)
- une légère augmentation des superficies cultivées (+15%).
La stratégie retenue pour l'augmentation de la production était donc
une stratégie d'intensification, sans toutefois recourir aux engrais
considérés comme non rentables.
On attendait une forte augmentation des revenus des exploitations
estimée à +400% après remboursement des crédits d'équipement, ainsi qu'un
impact positif important (mais non quantifié) au niveau de la nutrition
et de la santé grâce aux services sanitaires mis en place, à l'approvisionnement
en médicaments et à l'amélioration de la production vivrière.
Enfin, le projet devait permettre de trouver une formule pour générer
l'autodéveloppement villageois "sans faire appel à une infrastructure
organisationnelle qui tire sur les ressources de l'économie nationale"
conformément à la politique de responsabilisation des associations paysannes
et des collectivités locales. En ce sens le PFDVS apparaissait comme une
opération pilote dans le cadre de la politique de décentralisation et
de désengagement de l'Etat.
Évaluation
Evolution
du contexte en cours d'exécution
Les aléas climatiques: le démarrage du projet fait suite à une sécheresse
exceptionnelle (1984) qui a forcé de nombreux paysans à vendre leurs animaux.
Par contre de 1985 à 1989, à l'exception de l'hivernage 1987, les conditions
agro-climatiques ont été bonnes.
La restructuration du marché céréalier. L'Office des Produits Agricoles
du Mali (OPAM) continue jusqu'en 1987 à acheter du mil à un prix officiel
garanti. En 1988, le marché céréalier est totalement libéralisé; l'OPAM
ne fixe plus son prix d'achat mais s'approvisionne par appel d'offres
aux grossistes privés.
La BNDA: en 1986, le bureau de Ségou, jusqu'alors financé à 520 par
le projet, se transforme en agence et diversifie ses activités.
L'élaboration de la politique de décentralisation en 1987: la politique
de libéralisation économique et de décentralisation ouvre de nouvelles
perspectives de développement économique et social en milieu rural et
renforce le caractère d'expérience pilote du PFDVS.
Réalisations du projet
La mise en place d'un ensemble de services d'appui (vulgarisation,
formation, suivi) dans cinq secteurs d'intervention couvrant la totalité
du Cercle de Ségou.
La sélection de 160 villages en cinq ans, comptant prés de 5.800
UPA et 71 000 habitants, et leur organisation en AV multifonctionnelles
gérées par des Comités de développement villageois (CDV) fortement appuyés
et encadrés par le personnel du projet. La constitution de 160 Fonds de
Développement Villageois (FDV) dont les montants moyens varient entre
2,5 millions FCFA/village pour les G1 (constitution en 85) et 0,06 million
pour les G5 (constitution en 89). Les FDV initiaux sont constitués de
l'apport des AV nécéssaire à l'obtention des crédits d'équipement (10%
des crédits bancaires demandés) et de la contrepartie équivalente du projet.
Ces fonds sont déposés dans les comptes des AV à l'agence BNDA de Ségou,
dont ils constituent actuellement 80% des dépots. Les FDV, qui sont progressivement
alimentés par les intérêts sur dépots et les bénéfices réalisés par les
AV, n'ont pas encore donné lieu à des opérations de crédit directe aux
membres des AV, mais ont été partiellement investis dans des infrastructures
communautaires et des fonds de commerce de boutiques villageoises.
La mise en place d'un service de crédit agricole basé sur:
- une agence de la BNDA gérant les crédits d'équipement à moyen terme
ainsi que les crédits de commercialisation céréalière et d'embouche
bovine. Le crédit d'équipement a connu un grand succés auprés des villageois
et a constitué, dans tous les villages, la première opération du projet.
Il a permis l'acquisition par les membres des AV de 5 000 boeufs de
trait, 1 400 multiculteurs, charrues et houes, 500 semoirs et 300 charettes.
- l'Unité de gestion du projet fournissant des crédits à court terme
pour les intrants agricoles ainsi que diverses opérations mineures (nivaquinisation,
action aviculture, etc.).
La constitution d'AV et l'installation de l'agence BNDA ont permis
aux villageois d'accéder au crédit du Programme de restructuration du
marché céréalier (PRMC) pour la commercialisation primaire et le stockage
des mil et sorgho. Selon les années et les villages, les stocks achetés
par les CDV à la récolte, à un prix supérieur à celui du marché, ont été
revendus à l'OPAM ou sur le marché local en bénéficiant des hausses saisonnières
de prix. Au cours des deux dernières campagnes, les villages du projet
ont formé des groupements de commercialisation pour soumissionner aux
appels d'offres lancés par l'OPAM et ont pu écouler ainsi 2.000 tonnes
en 1989 et 2 800 tonnes en 1990.
Dans le domaine de l'élevage, le projet a mené régulièrement des
campagnes de vaccination et de traitement des bovins et petits ruminants.
Depuis 1988, une action d'appui à l'embouche bovine s'est développée dans
certains villages. Le projet a également mené une action en faveur de
l'aviculture (diffusion de coqs de race) et, plus récemment, de l'élevage
ovin.
Dans les villages, les actions de formation se sont concentrés sur
les responsables et animateurs techniques (alphabétisation, santé, agriculture,
élevage). 460 animateurs d'alphabétisation ont été formés et 156 centres
d'alphabétisation ont été construits par les villageois. La très grande
majorité sont en fonctionnement. Fin 1989, un total de 1.622 personnes
avaient été alphabétisées, soit en moyenne plus de 10 personnes par village.
En 1990, 2.400 femmes et enfants ont participé régulièrement aux cours
d'alphabétisation.
Dans le domaine de la santé, le projet a formé environ 200 hygiénistes-secouristes
et 125 accoucheuses traditionnelles. Un certain nombre d'actions sanitaires
sont régulièrement menées (nivaquinisation, javélisation des puits, salubrité),
mais le fonctionnement des pharmacies villageoises semble défectueux (45%
des pharmacies fonctionnelles en juin 1990). Par ailleurs, le projet a
suscité la création de boutiques villageoises et de banques céréalières
dans de nombreux villages. Le fonctionnement actuel de ces services est
très inégal et en régression.
Le projet a enfin mené certaines actions de moindre importance dans
le domaine de l'environnement (diffusion réussie de foyers améliorés,
plantation d'arbres dans les villages) et de la formation des artisans
forgerons.
On constate l'absence de mesures spécifiques en faveur des activités
productives et domestiques des femmes (à l'exception d'une récente expérience
dans le domaine de l'élevage ovin). Le volet recherche appliquée initialement
prévu n'a pas été mis en oeuvre. En juillet 1990, aucun forage n'avait
été réalisé, et seulement 40 km de pistes rurales avaient été (mal) réhabilitées.
Aucune infrastructure sanitaire n'a été construite.
Appréciation des effets du projet et de leur perennité
Bénéficiaires: Les 160 villages participant au projet comptent
5.779 UPA et 71.000 habitants. Si on considère l'ensemble de cette population
comme bénéficiaire, l'objectif initial est dépassé. Cependant les bénéfices
effectifs aux niveau des ménages sont trés inégaux. Les adhérents de quatrième
et cinquième génération (88 et 89) ont obtenus beaucoup moins de crédits
d'équipement que les précédents.
Grace au meilleur équipement des exploitations, on estime qu'une
hausse de production céréalière moyenne d'environ 9.000 t a été
obtenue, principalement par extension des surfaces et non par augmentation
des rendements comme c'était prévu. Les superficies cultivées en céréales
auraient augmenté d'environ 40% dans l'ensemble des 160 villages. Les
villages encadrés par le projet sont aujourd'hui très largement excédentaires
en céréales en année moyenne (environ 450 kg de mil-sorgho par personne),
à l'exception toutefois des villages du nord du Cercle où la pluviométrie
est inférieure à 500 mm. Le projet a également permis, notamment par un
restockage semencier, de relancer la production arachidière qui
avait régressé depuis la fin de l'OACV et la sécheresse de 1984. Elle
serait actuellement de l'ordre de 2 500 tonnes sur les 160 villages, soit
le double de la situation ante. Le projet a suscité une certaine diversification
vers des cultures secondaires et a débuté une action en faveur du maraîchage.
Le "système de développement rural" dans le Cercle de Ségou
a été incontestablement renforcé et dynamisé. Une ébauche de structuration
du milieu paysan a émergé, qui pourra renforcer la représentation
et le pouvoir de négociation des villageois au sein des instances de décision
décentralisées (communes, cercles) et sur les marchés agricoles. L'expérience
de commercialisation collective en 1989 et 1990 représente un acquis important
pour une meilleure insertion des producteurs dans un marché libéralisé.
Cette intervention solidaire des producteurs sur des marchés où ils affrontent
la concurrence des commerçant est inédite au Mali, et d'autant plus remarquable
qu'elle a permis en 1990 d'imposer les prix réclamés par les producteurs
contre des intérêts jusque là tout puissants. Il s'agit là d'un des résultats
les plus positifs et encourageants du PFDVS.
Le projet a eu un effet positif sur l'état sanitaire des animaux
d'élevage (vaccinations, traitement). Localement, l'appui à l'embouche
bovine a permis de développer une activité lucrative lorsque son calendrier
est bien respecté, mais dont la diffusion doit être contrôlée afin d'éviter
des risques de surproduction.
Effets sur les revenus des bénéficiaires: les revenus des
ménages membres des AV ont bénéficié des hausses de production et des
meilleures conditions de commercialisation des surplus céréaliers (prix
garantis à la récolte supérieurs aux prix du marché, plus éventuelles
restitutions des bénéfices réalisés en fin de saison sèche). On peut cependant
estimer que les revenus monétaires supplémentaires dégagés sont actuellement
insuffisants pour faire face aux remboursement des crédits d'équipement,
en particulier pour les villages de première et deuxième génération qui
s'étaient trés lourdement endetté. La fin de ces remboursements (en principe
dès l'année prochaine pour les G1) laissera apparaître une augmentation
significative des niveaux de vie qu'il n'est pas encore possible de quantifier.
Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes:
les femmes, qui jouent un rôle important dans la production et assument
une grande part des dépenses monétaires des ménages, n'ont pas spécifiquement
bénéficié du projet sur le plan économique. Au niveau de la qualité de
la vie et des conditions sanitaires, le projet a eu certainement un effet
positif: campagnes de nivaquinisation et de javélisation de puits, accès
aux soins primaires et aux médicaments aux villages, réduction des besoins
de déplacement pour l'approvisionnement en biens de première nécessité,
etc.
Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: L'augmentation
des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant
les superficies et les durées de jachères et ainsi, affecte négativement
la reproduction de la fertilité des sols. Ceci est particulièrement vrai
dans les zones fortement peuplées où la régression des jachères étaient
déjà importante.
Appréciation de la durabilité du projet: Il est encore trop
tôt pour se prononcer sur la durabilité des effets du projet. Sur le plan
de l'auto-promotion des AV, l'encadrement encore trés étroit ne permet
pas de juger des capacités d'autogestion. Le système de crédit mis en
place souffre déjà d'impayés importants et aucune dynamique d'épargne
individuelle n'est encore apparu. Sur le plan agronomique et écologique,
les conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources
fourragères et ligneuses n'ont pas été prises en compte dans une démarche
de vulgarisation agricole qui reste strictement productiviste. L'évolution
des superficies cultivées au détriment des jachères et parcours, et sans
véritable processus d'intensification, est inquiétante pour l'avenir.
Principaux problèmes rencontrés et recommandations
Des organisations paysannes peu autonommes. Par excès d'encadrement
et de contrôle, à quelques exceptions près, le projet n'a pas suscité
le développement de l'initiative autonomme des villageois. La prise en
charge par les CDV et les volontaires villageois s'est limité à des taches
d'exécution. On ne constate pas sauf dans le domaine de la commercialisation
d'innovations organisationnelles de la part des bénéficiaires. Les acteurs
locaux du développement manquent encore de formation et de capacité de
se comporter en partenaires des paysans et non en encadreurs. La perspective
d'autogestion et d'autofinancement du développement local reste encore
lointaine. Des volontaires jeunes assurant un certains nombres de services
du projet sont démotivés par l'absence de rémunération et l'exode saisonnier
de certains d'entre eux désorganise les activités du projet. Du fait de
l'encadrement excessif du projet, les fonds villageois ont suscité peu
d'intérêt de la part des agriculteurs. En plus de la confusion existant
sur leur montant réel, les villageois doutent parfois de leur droit de
propriété sur ces capitaux.
Un système de crédit qui s'essouffle. Les remboursements de
crédit ont été bons en 1985 et 1986 mais ont été gravement perturbés par
la mauvaise récolte de 1987. Après une légère remontée en 1988/89, les
remboursements sont descendus très bas en 1989/90. Il se situent en juin
1990 à 35% pour l'échéance de remboursement des crédits moyen terme et
à 46% pour les court terme. Outre les mauvaises récoltes de 1987, les
causes des difficultés de remboursement sont:
- un surendettement des UPA de 1ère et 2ème génération, principalement
dû aux achats disproportionnés de boeufs de trait;
- des difficultés de commercialisation en gros des arachides et niébé;
- une mauvaise volonté de la part de certaines UPA à l'approche de
la fin du projet (dans l'espoir d'un effacement de leurs dettes);
- une inadaptation du système de crédit au caractère aléatoire des
revenus monétaires annuels.
La difficulté de remboursement des crédits moyen terme a aussi conduit
à l'essoufflement de l'utilisation d'intrants agricoles, du fait de la
suspension des crédits de campagne aux AV ayanr des impayés.
L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production
agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et,
à terme, affectera négativement la reproduction de la fertilité des sols
en l'absence d'une augmentation de la fertilisation organique et minérale.
Les conditions d'un processus d'intensification agricole durable et
compatible avec les autres usages des terroires (paturage, bois de feu,
etc) n'ont pas encore été réunies.
La première recommandation est d'engager rapidement et résolument
le transfert progressif aux villageois des responsabilités jusqu'ici presqu'entièrement
assummées par le projet. L'entière responsabilité de l'usage et de la
gestion des FDV devrait être restituée aux CDV.
Il faut davantage sécuriser les revenus monétaires des UPA sans lesquels
elles ont parfois de grandes difficultés à faire face à leur échéance
de remboursement de crédit de campagne ou d'équipement. Les conditions
de crédit à moyen terme doivent également être adaptées au contexte agro-économique
aléatoire. Le personnel du projet devrait être totalement déchargé des
fonctions de supervision des crédits et remboursements. La BNDA devrait
prendre entièrement en charge tous les services financiers et se rémunérer
normalement sur ces services.
Le développement de l'agriculture et de l'élevage doit être conçu
en tenant compte des conditions de reproduction de la fertilité des sols,
des ressources fourragères et ligneuses. Ceci doit être un des thèmes
principaux de la vulgarisation-animation agricole à mettre en place.
Plus généralement, l'objectif ne doit plus être d'augmenter de façon
systématique la production (plus de matériel, plus de force de traction,
etc.) mais de mieux la maîtriser dans les différentes situations climatiques
et écologiques saisonnières, de réduire son caractère aléatoire en offrant
aux producteurs le maximum de capacité d'adaptation aux situations changeantes,
et enfin de garantir sa soutenabilité à long terme. Cette action doit
être menée de façon différenciée selon les spécificités agro-écologiques
et sociales de chaque terroir. Elle est indissociable d'une action de
recherche-développement basée sur un réseau de communication et feedback
entre paysans, vulgarisateurs et chercheurs.
La formation doit être accentuée et apporter aux vulgarisateurs une
réelle capacité d'observation, d'analyse et d'animation d'une reflexion
agronomique et agro-écologique au niveau de chaque communauté villageoise.
La mission propose la construction de petits centres de formation multifonctionnels
dans chaque chef lieu d'arrondissement.
Au cours de la phase II, l'accent doit être mis sur la viabilité
et l'autofinancement du système de développement local mis en place. Aussi,
il ne parait pas souhaitable d'étendre l'encadrement du projet à tous
les villages du cercle de Ségou. En ce qui concerne les équipements agricoles,
on doit chercher à mettres en place un système autonome et durable
de financement, production, approvisionnement et maintenance du matériel
maîtrisable par les acteurs locaux: agriculteurs, CDV, forgerons
de village et BNDA.
De même, la problématique du développement local ne se pose pas uniquement
au niveau villageois mais aussi au niveau des bourgs, gros marchés ou
chef lieux d'arrondissements où devraient être mis en place dès que possible
des services:
- financiers (bureaux périodiques décentralisés de la BNDA)
- d'approvisionnement (centrales d'achat intervillageoises pour
les intrants agricoles, les produits pharmaceutiques, etc.)
- de commercialisation (coopératives de commercialisation autogérées)
- de formation (centres de formation et d'animation à l'autopromotion
rurale)
La fonction de "pôle de services" des grands marchés ruraux
devrait être ainsi renforcée.
Leçons à tirer de l'expérience
Une leçon de portée générale que l'on peut tirer de l'expérience
du PFDVS est qu'un objectif de "responsabilisation" du groupe
cible (ce qui va plus loins que sa "participation") nécessite
une grande flexibilité dans l'allocation des fonds du projet, et en particulier
des c_édits. L'excessive précision des objectifs intermédiaires et de
la planification de la mise en oeuvre du projet, suscite des comportements
d'encadrement volontariste incompatibles avec la responsabilisation des
acteurs cibles et l'autogestion de leur développement. Ce type de projet
devrait être conçu comme un programme flexible de services d'appui, d'accompagnement
et de conseil, laissant le maximum d'initiatives aux bénéficiaires. Parallèlement,
il doit concentrer ses efforts sur le développement des ressources humaines
(alphabétisation fonctionnelle, formation à la gestion, etc.).
En région soudano-sahélienne d'agriculture vivrière exposée à des
risques agro-climatiques importants, l'usage spontané de la traction animale
et de la culture attelée va dans le sens de l'extension des surfaces et
non de l'amélioration des techniques culturales et des rendements. Cette
tendance est dangereuse à moyen-long terme. En réduisant les jachères
et la régénération naturelle des arbres en plein champ, elle menace l'équilibre
agro-écologique et la fertilité des sols. Les crédits d'équipement devraient
être accompagnés systématiquement de mesures de gestion de la fertilité
et d'aménagement des terroirs agricoles.
Le PFDVS a démontré que la libéralisation des marchés de produits
vivriers et l'abandon des politiques de prix garantis ne sont pas fatalement
défavorables aux producteurs. Grâce à des crédits de commercialisation,
l'achat-stockage au niveau des groupements villageois peut être un puissant
instrument de contrôle du marché au bénéfice des paysans à condition qu'un
nombre suffisant de communautés villageoises adoptent des comportements
solidaires. Le PFDVS démontre également que la recherche de marchés rémunérateurs
et l'organisation pratique de la commercialisation devraient être un préalable
au développement de nouvelles cultures, en particulier lorsque ce développement
se base sur l'usage de crédits d'équipement et d'intrants.
La prise en charge des services au développement par des AV est difficilement
compatible avec un ciblage de bénéficiaires particuliers à l'intérieur
de ces communautés (les femmes ou les jeunes en particulier). Par ailleurs,
cette prise en charge peut se heurter rapidement aux limites du volontariat
bénévole des responsables et animateurs villageois, en particulier des
jeunes qui privilégient la recherche de revenus monétaires par l'exode
saisonnier.
