Introduction

Objectifs, méthodologie et démarche de l’évaluation. Le Bureau de l’évaluation du FIDA a conduit une évaluation finale du Programme de développement des racines et tubercules (PDRT) au Bénin en ayant pour objectifs de fournir des bases pour l’appréciation de la performance du programme et de contribuer à l’apprentissage nécessaire aux partenaires du programme en vue de la préparation et de la mise en œuvre d’autres projets et programmes de développement rural au Bénin et ailleurs. L’évaluation s’articulait autour de cinq dimensions, à savoir la performance du programme, son impact sur la pauvreté rurale, sa durabilité, son caractère novateur et la performance des partenaires. Elle a été réalisée de la mi-février à la mi-novembre 2009, la mission d’évaluation principale ayant eu lieu du 27 avril au 22 mai 2009. L’évaluation s’est basée essentiellement sur quatre types de sources : une recherche bibliographique, une auto-évaluation du programme effectuée par le Gouvernement et le Département de gestion des programmes du FIDA, des entretiens avec les intervenants et partenaires du programme à tous les niveaux et des observations directes sur le terrain. L’équipe d’évaluation a visité vingt villages d’intervention du programme (VIP) dans cinq départements. Les évaluateurs ont maintenu, tout au long du processus, un dialogue franc et ouvert avec les partenaires du PDRT. Ceci leur a permis de mieux comprendre le contexte de la formulation et de l’exécution du programme, mais aussi d’engager les partenaires dans la réflexion et la formulation des enseignements et des recommandations finales de l’évaluation, afin d’assurer leur appropriation.

Contexte national et sectoriel . Environ 59 pourcent de la population du Bénin, estimée à 9 millions de personnes au total, habite en zone rurale. La croissance démographique du pays est très élevée. La croissance économique au cours des dix dernières années a toutefois été faible, et l’incidence de la pauvreté rurale globale est passée de 25 pourcent en 1994-95 à plus de 40 pourcent en 2006. La participation des femmes à la vie sociale et économique est limitée par leur niveau d’éducation plus bas, leurs responsabilités plus lourdes au sein du ménage et un statut socioculturel défavorable à l’épanouissement en dehors du cercle familial.

Bien que sa contribution au PIB soit en baisse, l’agriculture constitue toujours l’activité économique et la source de revenu principales pour plus de la moitié de la population. Elle demeure essentiellement une agriculture de subsistance, soumise à d’importantes contraintes sur les plans humain et social, technique, économique et institutionnel. Il en résulte que le pays, malgré son autosuffisance céréalière globale, connaît toujours des poches d’insécurité alimentaire et nutritionnelle.

La pression sur l’environnement est très importante à cause des pratiques culturales non adaptées à une densité de population croissante, engendrant une diminution du taux de couverture forestière, l’érosion et la baisse de fertilité des sols, etc.

Les principales espèces de racines et tubercules (R&T) cultivées au Bénin sont le manioc et l’igname. Le manioc est une plante peu exigeante qui se cultive le plus souvent en fin de rotation ou en association aux céréales (maïs surtout). La production du manioc est concentrée dans les zones fortement peuplées du Sud et du Centre du pays. Au cours des années 1990, la production de manioc a plus que doublé grâce surtout à une augmentation des surfaces emblavées, mais aussi à une hausse des rendements, favorisées, entre autres, par la progression de la demande, le déclin du coton, la diffusion des variétés améliorées, l’intensification des techniques culturales et la mécanisation de la transformation à proximité du champ. Dans cette période, le manioc est devenu pour une part croissante de ses producteurs béninois une culture de rente plus qu’une culture subsistance et a vu également son implantation s’étendre fortement vers le nord du pays. En 2001, le Gouvernement a lancé le « Programme de développement de la filière manioc » (PDFM) dans le but de faire revenir les jeunes sous-employés des villes à la campagne et de fournir une source de calories bon marché à sa population (urbaine) croissante. Le manioc et son dérivé commercialisé principal, le gari, sont produits au niveau régional, le Bénin étant un très petit producteur à côté du Nigeria. Le prix du manioc et de ses dérivés fluctue fortement d’année en année, suivant un cycle de quatre ans environ, mais l’évolution des cours est soumise aussi à des perturbations externes (par exemple: campagnes médiatiques du Gouvernement et des responsables de projets, mesures protectionnistes du Nigeria, augmentation des prix alimentaires à partir de 2007). L’igname est cultivée surtout dans le Centre et le Nord du Bénin. C’est aussi une culture très importante dans l’ensemble de la région, et le produit vivrier principal au Nigeria. Ses exigences élevées en termes de fertilité des sols en font traditionnellement une culture itinérante et de tête de rotation.

Depuis le début des années 1990, la production d’igname a plus que doublé, essentiellement par l’accroissement de sa superficie. L’igname n’a pas bénéficié des mêmes avancées techniques que le manioc ni du même niveau d’intérêt de la part du Gouvernement. L’igname connaît des fluctuations de prix intra-annuelles très marquées.

Le Programme de pays du FIDA au Bénin. Depuis 1978, le FIDA a financé neuf projets et programmes de développement rural au Bénin, pour un montant de prêt total de 99,3 millions d’USD et un coût total 230,6 millions d’USD. Le premier cadre d’intervention stratégique du FIDA au Bénin (COSOP) date de 1997; il recommandait de concentrer les interventions du Fonds sur l’appui à la commercialisation, à travers des organisations villageoises, et le renforcement des institutions rurales d’intermédiation financière. Le COSOP 2006-2010 vise à soutenir les initiatives locales qui peuvent accroître les revenus et améliorer les conditions de vie des ruraux pauvres, allant ainsi dans le même sens que la stratégie de développement rural du pays. Actuellement, il y a deux projets du FIDA en cours au Bénin et un troisième en préparation. Le FIDA a lancé en mars 2007 l’Initiative régionale de transformation et de commercialisation du manioc (IRTCM), qui cherche à soutenir le développement de l’industrie du manioc en Afrique de l’Ouest et du Centre en fournissant des appuis ponctuels, notamment aux projets qu’il finance dans la région (Bénin, Ghana, Nigeria et Cameroun).

Origine et dates clés du PDRT. L’identification du programme, en mars 1999, découle d’une requête du Gouvernement du Bénin au FIDA visant un projet de développement de la filière manioc propre à réduire la dépendance de l’économie nationale à l’égard du coton.

Compte tenu de son double souci d’amélioration de la sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté, le FIDA a proposé l’extension du programme à l’ensemble des R&T, l’application d’une approche de développement participative et le choix d’un groupe cible cadrant avec son propre mandat. Le PDRT a été approuvé par le Conseil d’administration du FIDA en juin 2000. Toutefois, les activités de terrain n’ont effectivement démarré que vers la mi-2003.

La revue à mi-parcours (RMP) du programme a eu lieu en octobre 2006. Le programme a été achevé en septembre 2008 et les prêts du FIDA et de la BOAD ont été clôturés en mars 2009.

Objectifs et composantes du programme. D’après l’accord de prêt du FIDA et le rapport de préévaluation du programme, l’objectif général de ce dernier était de « contribuer durablement à la lutte contre la pauvreté par l’augmentation des revenus et l’amélioration des conditions de vie des ménages ruraux et des femmes rurales les plus vulnérables ». Pour cela, le programme devait « contribuer, par des actions subsidiaires à celles déjà entreprises, à la rationalisation des activités de production, de transformation et de commercialisation des R&T dans les zones favorables à leur culture et touchées par la pauvreté ». Les objectifs spécifiques (OS) du programme étaient : OS 1) d’améliorer la productivité de la culture des racines et tubercules en l’associant à une amélioration durable de la fertilité des sols ; OS 2) d’améliorer la productivité de la petite transformation et la qualité des produits ; et OS 3) de créer les conditions favorables à la commercialisation au bénéfice du groupe cible. Le PDRT était organisé en quatre composantes, à savoir : i) appui à l’amélioration de la productivité des R&T (22 pourcent des coûts du programme) ; ii) appui à la transformation et à la commercialisation primaires (7 pourcent) ; iii) appui aux institutions de base (52 pourcent) ; et iv) gestion du programme (19 pourcent).

Zone d’intervention et groupe cible du programme. Tout en étant un programme d’envergure nationale, le PDRT devait concentrer ses actions dans quatre zones agro-écologiques se prêtant à la culture des R&T et présentant une forte concentration de pauvreté rurale. Le groupe cible du PDRT était constitué de trois catégories : les ménages ruraux ayant peu de terre ou des terres difficilement exploitables et se trouvant à la tête d’une exploitation trop petite pour leur assurer un niveau de vie acceptable (environ 60 000 ménages), les femmes démunies ayant des difficultés à maintenir leurs moyens d’existence (environ 100 000 femmes) et les jeunes déscolarisés (nombre indéterminé).

Financement et montage institutionnel. Le coût total du PDRT était estimé à 19,3 millions d’USD, soit 12,93 milliards de FCFA. Le programme était financé par un prêt du FIDA assorti de conditions particulièrement favorables (68 pourcent) et par un prêt de la BOAD (20 pourcent) sur une base pari passu, ainsi que par des contributions du Gouvernement (11,4 pourcent) et des bénéficiaires du programme (0,4 pourcent). Le ministère de tutelle du programme était le Ministère de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche (MAEP).

L’institution chargée de l’administration du prêt et de la supervision du programme pour le compte du FIDA était la BOAD. L’Unité de gestion du programme (UGP) était située à Parakou et avait deux antennes régionales (à Bohicon et à Djougou). L’organe de gestion du PDRT jouait le rôle de maître d’œuvre et l’exécution directe des activités était confiée à un grand nombre de prestataires de services publics et privés.

Stratégie d’intervention. Le programme visait « à mobiliser les marges de progrès importantes présentes à tous les stades » de la production et de la transformation des R&T, en mettant l’accent sur le manioc et, dans une moindre mesure, sur l’igname. Il s’agissait d’aider le groupe cible à produire à moindre coût unitaire et avec une meilleure qualité. Le lieu privilégié d’intervention du programme était le village, où, moyennant une approche participative, des animateurs devaient aider les communautés à identifier leurs besoins et à dresser un plan villageois de développement des R&T (PVDRT). Un comité villageois de concertation (CVC) élu par la communauté était l’organe représentatif du village auprès du programme. Les responsables du PDRT espéraient atteindre l’ensemble du groupe cible du village via des groupements de producteurs (GP) et de transformatrices (GT) qui devaient leur servir de relais. Le programme finançait aussi d’importantes activités de recherche-développement afin de mettre au point des technologies de production et de transformation plus performantes. Un réseau de conseillers techniques  associés à des formateurs endogènes (FE) devait assurer la formation des membres des groupements de production et des groupements de transformation.

Résultats d’exécution

Globalement, le programme est intervenu dans 312 villages (sur 408 prévus), l’appui se répartissant sur trois générations successives ; 136 de ces villages se situaient dans la région Sud et 176 dans la région Nord. Sur recommandation de la RMP, la quatrième génération de villages d’intervention (96 villages) n’a pas été couverte, à cause d’une réduction des fonds disponibles au titre du prêt du FIDA consécutive à la détérioration du taux de change du DTS par rapport au FCFA.

Les ressources et efforts du programme sont allés dans leur grande majorité au manioc et, dans une proportion moindre, à l’igname.

Appui à l’amélioration de la productivité des R&T . A travers son dispositif d’appui-conseil, le programme a atteint environ 8 600 producteurs (moins de 60 pourcent du nombre prévu) membres de GP (en moyenne deux GP par VIP). La superficie totale des parcelles d’application, où les membres de GP utilisaient les technologies prônées, a plafonné à 2 960 ha en 2007 (40 pourcent du chiffre prévu). Les technologies diffusées touchaient principalement à la production durable du manioc et de l’igname et, en particulier, à la gestion de la fertilité des sols. Parallèlement, le PDRT a financé un programme de recherche-développement (R-D) sur la culture des plantes à R&T réparti entre l’Institut national de recherche agricole du Bénin (INRAB) et la station de recherche au Bénin de l’Institut international d’agriculture tropicale (IITA). Les recherches en station et sur les sites extérieurs étaient relayées par des tests d’application en milieu paysan avec l’appui de la Direction du conseil agricole et de la formation opérationnelle (DICAF) du MAEP. Les recherches ont porté principalement sur les variétés améliorées et les formules d’engrais spécifiques pour le manioc et l’igname. Le PDRT a mis en place un réseau de multiplicateurs de boutures de manioc certifiées au niveau de l’ensemble des VIP et a aussi apporté un appui à 45 producteurs pilotes de semenceaux d’igname.

Appui à la transformation et à la commercialisation primaire. Le dispositif d’appui-conseil du programme a encadré un GT par village et 18 associations intervillageoises de commercialisation. Les membres de ces organisations – environ 7 800 personnes (78 pourcent du nombre prévu), en grande majorité des femmes – ont bénéficié de formations aux techniques de conservation-stockage, de transformation et de commercialisation. A titre de démonstration, le PDRT a prêté, pour une durée maximale de six mois, des équipements de transformation de manioc et d’igname à 90 GT (moins de 30 pourcent du nombre prévu) et à des petits restaurants. Il a ainsi pu stimuler l’acquisition de 53 équipements de transformation de manioc (râpeuses motorisées et presses à vis), sur les 564 prévus (moins de 10 pourcent) dans 45 villages, par quelques GT, et principalement par des micro-entrepreneurs privés.

Parallèlement, le PDRT a financé auprès de l’INRAB et de l’IITA un programme de recherche-développement spécifique aux aspects post-récolte des R&T. En tout, 12 protocoles de R-D ont pu être menés à leur terme (sur 26 protocoles entamés). Dans le cadre de la diversification des produits dérivés du manioc, le PDRT a promu la mise au point des normes de production de dix dérivés (tels que gari, tapioca, amidon, farine de manioc panifiable, etc.) par le Centre béninois de normalisation et de gestion de la qualité. A partir de 2007, il a aussi permis de former une centaine de boulangers aux techniques d’incorporation de la farine de manioc dans le pain et divers produits de pâtisserie. En collaboration avec la Direction de l’alimentation et de la nutrition appliquée (DANA) du MAEP, le programme a engagé le processus de certification de la farine panifiable de manioc et de la farine d’igname. Sous l’égide du PDRT un contrat de partenariat a également été signé avec une entreprise privée, en 2008, pour la production de farine panifiable de manioc et de farine composée. Le PDRT a finalement vu mener plusieurs activités visant à aider ses bénéficiaires à commercialiser leurs produits et à augmenter leur marge, avec, entre autres, des études de marché, la négociation de partenariats avec des usines de transformation, une collaboration avec l’ Office national d’appui à la sécurité alimentaire (ONASA) et des radios locales en vue de collecter et de diffuser des informations sur les prix, et la mise en place de quatre bourses de gari.

Appui aux institutions de base. Le PDRT a : i) appuyé l’élaboration de plans de développement villageois des R&T dans les 312 villages d’intervention, et leur insertion dans les  plans de développement communaux ; ii) mis en place 312 CVC, des GP, GT et AIVC ; iii) présidé à la création, à partir de 2007, de cinq unions départementales de producteurs de boutures de manioc (sur 11 prévues), de groupements villageois de producteurs de manioc (GVPM, issus des GP) et de groupements villageois de transformatrices de manioc (GVTM, issus des GT), ainsi que de leurs faîtières aux niveaux communal et départemental ; et iv) formé les membres de comités et groupements en matière de vie associative et de gestion administrative, financière et comptable (5 304 membres des bureaux des CVC, des GP, des GT et des AIVC). Le programme a mis en place et formé un dispositif d’appui-conseil endogène comprenant 547 FE spécialisés en production et transformation des R&T et 550 maîtres alphabétiseurs, sous la supervision des animateurs des Prestataires chargés de zone (PCZ) et des coordinations départementales de l’alphabétisation et de l’éducation des adultes (CDAEA). Il a fait appel aux CDAEA pour l’élaboration d’un programme d’alphabétisation initiale et fonctionnelle en langues locales et la formation des maîtres alphabétiseurs. Un total de 7 762 membres des GP et GT ont pu bénéficier de l’alphabétisation en langue locale et environ 1 000 membres de groupements ont suivi les cours de français fondamental.

L’accès des groupements au crédit a été facilité informellement par les PCZ, la stratégie initiale du programme n’ayant jamais été mise en œuvre à cause de l’instauration tardive de la Stratégie nationale de microfinance. Au 30 septembre 2008, 217 groupements avaient pu bénéficier de crédits auprès des institutions de microfinance (IMF) pour un montant total de près de 177 millions de FCFA, avec un taux de remboursement des crédits de 100 pourcent. La quasi-totalité des crédits obtenus par les groupements est constituée de crédits à court terme, majoritairement en faveur des GT de manioc. L’accès des GP au crédit, même pour le crédit à court terme, est moins fréquent. Les IMF ont montré une réticence générale à octroyer des prêts à moyen et long terme pour permettre aux groupements d’acquérir des équipements.

Fonds d’investissement communautaire des R&T (FICRET). Les besoins des villages d’intervention en infrastructures pour la transformation et le stockage des R&T ont été identifiés sur la base des PVDRT et d’un inventaire des infrastructures existantes. Les CVC devaient soumettre un dossier de demande auprès des responsables du programme, qui sélectionnaient en interne les micro-infrastructures à réaliser. Les communautés (en l’occurrence, surtout les membres de GT) ont dû contribuer aux investissements, principalement en nature, à hauteur de 10 pourcent. Ainsi, le PDRT a cofinancé la construction de 104 ateliers de transformation, 26 puits à grand diamètre, 37 hangars de vente, 12 magasins de stockage et une dizaine de cases paillotes pour le stockage d’igname. Il a aussi financé la réhabilitation de 135 km de pistes rurales (sur une prévision de 260 km au stade de la conception et de 130 km après la RMP), ainsi que de trois ouvrages de franchissement. L’entretien des infrastructures a été confié à différentes institutions de base ayant reçu une formation à cet effet, par exemple, les GT pour les ateliers, les groupements de commerçants pour les magasins et les comités villageois d’entretien pour les pistes. Ces derniers ont aussi été dotés de matériel cantonnier.

Performance du programme

Pertinence . L’objectif général et le groupe cible initial du programme cadraient avec le mandat, la Politique de ciblage (2006) et la stratégie de pays du FIDA. Les objectifs du programme étaient alignés sur la politique et stratégie de lutte contre la pauvreté et de développement rural du Gouvernement. La stratégie d’intervention contenait plusieurs éléments pertinents devant contribuer à l’atteinte des objectifs du programme : approche participative, renforcement des capacités des organisations de base, formations par la pratique, etc.

La focalisation du programme sur le manioc était justifiée, comme l’était aussi la combinaison de l’appui à la production et à la petite transformation dans les mêmes villages. Une partie importante des ressources et efforts du programme ont été mobilisés en faveur des femmes rurales, ce qui devait avoir des retombées importantes sur l’amélioration de l’équité entre les sexes et sur le développement économique en général.

Toutefois, l’analyse de la situation socio-économique et de production du groupe cible initial du programme était imparfaite, ce qui était également le cas de la démonstration du lien entre le développement des R&T et la réduction de la pauvreté. Les objectifs de production et les contraintes spécifiques des producteurs ciblés (faible accès à la terre, aux intrants, aux services et au marché) ont été très peu pris en compte. La stratégie de ciblage du programme, combinant ciblage géographique, ciblage communautaire et auto-ciblage (par la nature même des appuis apportés), était peu développée et largement inadaptée. La conception n’a pas tenu compte de la forte fluctuation des prix des R&T, qui en fait des cultures de rente risquées sur le plan économique. Elle ne proposait, par ailleurs, aucune mesure pour éviter les captages par les acteurs plus puissants de la filière au détriment des petits producteurs et transformatrices ciblés

Efficacité. La mission a constaté que l’atteinte des objectifs du programme a été très  insuffisante pour les petits producteurs ayant peu de terres ou des terres fortement dégradées et pour les femmes démunies. Cependant, certains objectifs on été atteints partiellement pour des producteurs et des transformatrices relativement plus aisés, qui, dans l’absolu, peuvent toujours être considérés comme pauvres bien qu’ils disposent d’un capital physique, humain et social plus important et soient donc moins vulnérables que le groupe cible initial. L’évaluation de l’efficacité prend en compte ce groupe cible « élargi », sans pour autant perdre de vue les populations ciblées au départ.

Le programme a accéléré la diffusion de variétés améliorées de manioc et de techniques culturales plus intensives pour les R&T, principalement auprès d’agriculteurs qui produisent pour vendre et disposent des moyens de production nécessaires. Ceci a contribué à une hausse des rendements de 30 pourcent pour le manioc (contre 75 pourcent prévus) et de 26 pourcent pour l’igname (contre 50 pourcent prévus) dans les villages d’intervention. Pourtant, la fertilité des sols continue à se dégrader. Le programme a contribué aussi à la diffusion du gari « amélioré » dans l’ensemble du pays et à celle des dérivés traditionnels du manioc dans la zone Nord. L’utilisation d’équipements de transformation (appartenant à des propriétaires privés) est largement répandue au Bénin, mais le PDRT n’a pratiquement pas pu aider les femmes pauvres à acquérir leurs propres équipements. La grande majorité des ateliers de transformation construits avec l’appui du programme sont peu utilisés ou ne le sont pas du tout à cause de problèmes de propriété, de gestion, et surtout de conception technique et d’équipement. La qualité des dérivés de R&T produits dans les VIP reste aussi un grand sujet de préoccupation.

Grâce au PDRT, il y a eu une meilleure circulation de l’information sur le prix des R&T dans les villages d’intervention. Les infrastructures de commercialisation construites ou réhabilitées par le programme (pistes, magasins, hangars) contribuent à l’écoulement des produits. L’écoulement de l’igname est facilité par l’accroissement de la demande d’igname pilé, surtout dans les centres urbains Cependant, les producteurs et transformatrices maitrisent encore peu l’adéquation des quantités produites aux quantités demandées : la fluctuation très forte des prix se poursuit. Récemment, les prix ont augmenté, surtout dans la zone Sud, sous l’effet de la hausse des prix alimentaires au niveau mondial. Les tentatives d’établir un partenariat public-privé et des bourses de gari devant faciliter l’écoulement des produits se sont soldées par un large échec.

Efficience . Le délai entre l’approbation de l’accord de prêt du FIDA et son entrée en vigueur  a été comparable à la moyenne constatée pour le pays et la région. Le programme a pourtant subi un important retard avant le démarrage effectif de ses activités sur le terrain, ce qui a réduit la durée effective des interventions d’une année par rapport aux prévisions. Le coût des infrastructures construites par le programme était comparable aux coûts standards relevés au Bénin, mais l’utilité de certaines d’entre elles est faible (ateliers de transformation). La mise en concurrence et la rémunération des prestataires sur la  base des résultats ont assuré un bon rapport qualité/prix des services obtenus. Pourtant, l’intérêt direct des animations et formations pour le groupe cible du programme est très limité. Le taux de rentabilité interne économique du programme est plus bas que prévu, à cause de l’assez faible taux de réalisation physique de nombreuses interventions du programme.

Impact sur la pauvreté

Le revenu et les avoirs des membres de GP ont augmenté grâce à la hausse des prix de R&T. Le PDRT les a incités à agrandir ou à maintenir leurs surfaces de R&T et à intensifier leur production, alors que la production de manioc ne cessait de diminuer à l’échelle du pays. Le revenu et les avoirs des membres de GT ont aussi augmenté du fait de la hausse des prix (dans le Sud), mais les transformatrices constatent pour leur part une évolution générale vers la réduction de leur marge, qui résulte de la baisse tendancielle du prix des dérivés par rapport au prix de la matière première ainsi que de la nécessité de louer les services de râpage et de pressage mécanisés auprès de petits entrepreneurs privés (des hommes à 95 pourcent). Le programme a eu un impact indirect sur le revenu de son groupe cible initial par la création d’emplois dans les villages d’intervention. En termes de capital humain et social, les connaissances et le savoir-faire des membres de groupements se sont améliorés grâce aux formations organisées dans le cadre du programme. Toutefois, les adhésions aux groupements ont été principalement motivées par le désir d’accéder aux appuis accordés au titre du programme, qui n’a pas réussi à faire évoluer les groupements vers des associations de défense d’intérêts ou des coopératives de services. Aussi, les producteurs plus pauvres, ciblés initialement par le programme, étaient peu représentés dans les groupements PDRT, car ils avaient trop de mal à se conformer aux exigences, ne pouvaient pas tirer pleinement profit des activités du groupement et, au final, n’y trouvaient pas de solutions à leurs problèmes de fond. L’autonomisation des femmes s’est améliorée principalement grâce à l’augmentation de leur revenu; elle reste donc limitée aux femmes mieux nanties ayant pu tirer pleinement profit des appuis du PDRT. Les femmes transformatrices restent ainsi, dans leur vaste majorité, fortement dépendantes des hommes (producteurs de R&T, propriétaires des équipements de transformation, ou transporteurs/commerçants qui imposent le prix des dérivés).

Le programme a eu- en termes de possibilités d’emploi créées - un impact indirect et assez faible sur la sécurité alimentaire des ménages vivant dans l’insécurité alimentaire sans bénéficier des apports du programme. Au niveau national, la production de manioc est en baisse depuis 2003, alors que le rendement a augmenté de 30 pourcent. La production d’igname a augmenté légèrement, mais le rendement n’a pas progressé. Sur le plan environnemental, on observe chez les membres de GP une prise de conscience et une amélioration du savoir-faire en matière de gestion de la fertilité des sols, mais globalement le programme a eu peu d’impact sur le recours à des pratiques de production et de transformation plus respectueuses de l’environnement. En termes d’institutions et de politiques, finalement, les prestataires privés et publics engagés par le programme ont pu renforcer leurs capacités en matière d’animation et de conseil en zone rurale. Très peu de choses ont changé au niveau de l’accès des producteurs et transformatrices au crédit. Le programme a significativement contribué à la formulation de la politique nationale de promotion des plantes à R&T au Bénin. Celle-ci reste toutefois trop vague sur la valorisation de l’important potentiel des petits producteurs et transformatrices de R&T.

Autres critères

Durabilité. La stratégie de pérennisation du programme n’était évoquée que de façon très implicite dans les documents de conception, mais « assurer la durabilité des résultats » constituait l’objectif de la composante d’appui aux institutions de base décrite dans le cadre logique. La durabilité des évolutions positives au niveau de la productivité agricole et de la transformation de R&T, et donc du revenu des ménages impliqués, dépend largement de l’évolution du marché, qui est à ce stade peu prévisible. La mesure dans laquelle le groupe cible pourra progressivement tirer profit d’une éventuelle poursuite de cette évolution positive dépendra beaucoup des politiques et stratégies de l’Etat, qui restent incertaines. Le dispositif des formateurs endogènes n’est pratiquement plus fonctionnel. Le taux de survie des groupements et associations créés dans le cadre du PDRT est très faible. On voit se poursuivre la dégradation de l’environnement provoquée par les activités de culture et de transformation. Le renforcement des capacités des prestataires privés (ONG et bureaux d’études) et publics (Centre régional de promotion agricole ou CeRPA, DICAF, Direction de l’agriculture ou DAGRI, INRAB) est de nature à favoriser la durabilité institutionnelle du PDRT. Cependant, ces institutions restent dans une très large mesure dépendantes de financements de projets pour leur fonctionnement. Par ailleurs, pour plusieurs raisons, le secteur privé n’est pas (encore) intéressé  par des investissements importants dans le sous-secteur des R&T. En conclusion, malgré un certain nombre d’éléments de contexte favorables  à la poursuite du développement du sous-secteur des R&T, auxquels le PDRT a quelque peu contribué, il n’y a qu’une faible probabilité de voir les ménages démunis initialement ciblés par le programme prendre part dans une phase ultérieure à ce développement, au-delà de leur rôle de main - d’œuvre ponctuelle et bon marché.

Innovations, diffusion et élargissement d’échelle. Le PDRT a contribué au développement d’innovations techniques au niveau des institutions de recherche et a promu la diffusion de plusieurs innovations techniques et institutionnelles au niveau des VIP. Il a aussi expérimenté certaines innovations institutionnelles intéressantes sur le plan du partenariat contractuel. Toutefois, peu d’innovations ont été diffusées au-delà des VIP, ce qui est largement dû au manque de ressources humaines et financières des services de l’Etat et au faible attrait du sous-secteur pour les investisseurs privés. Le programme a aussi peu innové directement en faveur de son groupe cible, notamment dans les domaines du ciblage, de l’accès à la terre et de la promotion de services privés.

Performance des partenaires

FIDA . Le FIDA a donné comme objectif général au programme la réduction de la pauvreté des ménages ruraux les plus vulnérables et mis l’accent sur une approche participative ancrée dans les organisations de base. Pourtant, il a prêté trop peu d’attention au cours de la conception et de la mise en œuvre du programme à l’atteinte effective de son objectif général et de son groupe cible. Le Fonds a apporté des appuis utiles mais assez limités à la BOAD, en matière d’administration du prêt, de supervision et de soutien technique au programme. La contribution du FIDA au dialogue politique au Bénin a été faible, mais à travers l’IRTCM, le Fonds a contribué aux échanges d’expériences entre projets bénéficiant de son financement et a pu étendre le rayonnement du PDRT au-delà du Bénin. Le Fonds a aussi plaidé efficacement en faveur de l’accélération de la passation des marchés et a mis en place des mesures pour consolider les acquis du programme à travers les nouveaux projets le Programme d’appui au développement rural (PADER) et le Programme d’appui à la croissance économique rurale (PACER).

Gouvernement. Le Gouvernement a participé assez faiblement à la conception et au suivi de l’exécution du programme, par manque manifeste de capacités au sein du ministère de tutelle. L’UGP a fait preuve de bonnes qualités de coordination, en particulier dans la gestion des contrats avec les multiples prestataires de services. Il a, en revanche, connu des difficultés sur le plan de la gestion administrative et financière. La contribution financière du Gouvernement a été bien supérieure à ce qu’il avait indiqué dans son engagement initial. Le Gouvernement et l’UGP ont prêté une attention nettement insuffisante à l’objectif général et au groupe cible du programme.

BOAD. La BOAD s’est acquittée correctement de l’administration du prêt, avec toutefois, au cours des premières années, des retards considérables dans le traitement des dossiers d’appel d’offres et de demande de retrait de fonds. Les missions de supervision ont été bien appréciées par l’UGP, mais les rapports de supervision sont restés assez descriptifs, sans apporter grand-chose de plus que les rapports d’activité produits dans le cadre du programme. Ceci tient en grande partie à la très courte durée et à la faible fréquence des missions de supervision. La BOAD n’a pas non plus fait preuve de l’attention nécessaire pour que le programme évolue vers l’atteinte de son objectif général et de son groupe cible.

Conclusion et recommandations

Conclusions

Le PDRT a produit une quantité substantielle de résultats prometteurs axés sur le développement des R&T. Ses points forts résident dans son caractère innovant, son approche participative et pratique, son attention au sort des femmes rurales et son impact institutionnel. Cependant, le programme a peu contribué à la poursuite de son objectif général consistant à lutter durablement contre la pauvreté des ménages les plus vulnérables, ce qui tenait à une divergence importante entre cet objectif et le type d’interventions promues. Les partenaires du programme n’ont pas réussi à corriger le tir une fois le programme lancé. Ils semblent avoir cru que le développement de la productivité agricole et de la petite transformation locale, centré sur des espèces végétales bien ancrées localement auprès des diverses catégories de producteurs et transformées principalement par les femmes, bénéficierait automatiquement aux producteurs ayant peu de terre ou des terres difficilement exploitables ainsi qu’aux femmes démunies. L’expérience du PDRT a cependant montré que l’atteinte de ces groupes ne va pas nécessairement de soi, et que sans une réelle prise en compte de leurs conditions de production particulières, sans stratégie de ciblage opérationnelle et étanche et sans actions innovantes pour valoriser spécifiquement leur potentiel, la majeure partie des bénéfices  susceptibles d’être apportés par le programme leur échappent. A un moment où le FIDA est amené, par le contexte international et par ses pays membres, à se refocaliser sur le développement de l’agriculture, une question très importante se pose donc : comment s’assurer que ce développement agricole soit inclusif ? Négliger les ménages productifs plus pauvres paraît inacceptable dans le contexte actuel du Bénin, où la redistribution inéquitable de la croissance est considérée comme une des causes structurelles principales de l’avancement de la pauvreté et de l’exode rural. Ce serait incompatible aussi avec le mandat et la Politique de ciblage du FIDA. Le tableau suivant résume les scores attribués  par le Bureau de l’évaluation au regard des différents critères d’évaluation:

Résumé des scores attribués au PDRT et ses partenaires

ª Les scores sont attribués sur une échelle de 1 à 6 (6 = très satisfaisant ; 5 = satisfaisant ; 4 = modérément satisfaisant ; 3 = modérément insatisfaisant ; 2 = insatisfaisant ; 1 = très insatisfaisant).

Recommandations

L’évaluation fait trois recommandations 

• Le FIDA, en collaboration avec les Gouvernements partenaires, devrait réaliser des études thématiques sur : i) les projets de développement de R&T cofinancés par le FIDA en Afrique de l’Ouest et du Centre, en accordant  une attention particulière à l’impact  que les évolutions technologiques, socio-économiques et institutionnelles récentes au niveau du sous-secteur des R&T ont pu avoir sur les conditions de vie des populations rurales actives les plus pauvres (le groupe cible du FIDA) et sur l’environnement ; et ii) les stratégies de ciblage utilisées dans les projets cofinancés par le FIDA, afin d’analyser la performance des différentes stratégies en cause.
  
• Le FIDA et le Gouvernement devraient innover davantage au niveau des approches et des technologies conçues en faveur des producteurs et transformatrices de R&T les plus pauvres, pour mettre en valeur leur potentiel de contribution au développement agricole et rural et concourir directement à l’amélioration de leurs conditions de vie. Ces approches devraient faire partie de la stratégie de mise en œuvre de la Politique nationale de promotion des R&T du Bénin. Il s’agirait, entre autres : i) d’une approche de ciblage efficace des producteurs et transformatrices de R&T les plus pauvres ; ii) de modalités concrètes pour assurer un accès sécurisé à la terre aux producteurs ciblés ; iii) de services privés accessibles aux producteurs et transformatrices les plus pauvres, tels que l’approvisionnement en intrants et l’accès au crédit ; iv) de la facilitation de l’accès des plus pauvres aux marchés ; et v) d’un appui destiné à aider les ouvriers et ouvrières ruraux du sous-secteur considéré à s’organiser pour défendre leurs intérêts, afin d’obtenir de meilleures conditions de travail.
  
• Le Gouvernement, dans le cadre des projets bénéficiant d’un financement du FIDA, devrait assurer la durabilité des résultats et l’élargissement d’échelle des innovations promues par le PDRT. Il s’agirait notamment : i) de renforcer et rationaliser la chaîne de production du matériel végétal des variétés améliorées, et de l’élargir aux autres R&T ; ii) de poursuivre la vulgarisation des technologies de production durable des R&T ; iii) d’améliorer la maîtrise de la qualité et l’organisation de la commercialisation de la farine panifiable ; iv) de poursuivre le travail sur le développement de normes de qualité des produits de R&T et de mettre en place un système de contrôle de qualité ainsi que de traçabilité et de certification des produits ; v) de faire évoluer les GP et GT, en fonction des objectifs des membres, vers des coopératives de services ou des associations de défense d’intérêts et, à terme, si le besoin s’en fait sentir au sein de ces organisations de base, de les aider à se fédérer ; et vi) de reproduire le mode de rémunération sur la base des résultats des prestataires de services publics et privés dans le cadre des autres projets financés par le FIDA.