Evaluación preterminal
Sintesis
En virtud del interés evidenciado por el Gobierno de la República
Argentina y por la División de América Latina y el Caribe del FIDA en
una segunda fase del mismo, se acordó (siguiendo las prácticas del FIDA
en situaciones como ésta) realizar una evaluación intermedia del programa.
El trabajo se llevó a cabo en Argentina durante los meses de junio y julio
de 1995, realizando entrevistas a personas e instituciones vinculadas
a la ejecución del programa en las provincias de Corrientes, Formosa y
Misiones, así como en la Capital Federal. Al finalizar las visitas se
realizó un taller de evaluación con el fin de generar, validar y diseminar
conocimientos sobre el programa, contando con la asistencia de técnicos
y funcionarios involucrados en la ejecución del programa en las tres provincias,
así como de los integrantes de la misión de diseño de un nuevo programa
para la región y de la institución cofinanciadora. En los siguientes párrafos
se sintetizan las principales observaciones de la misión, lecciones extraídas
de la experiencia y recomendaciones para mejorar la eficacia y eficiencia
de las actividades encaminadas a combatir la pobreza rural en el noreste
de Argentina.
Contexto del programa
Al analizar y sintetizar el programa es importante tomar en cuenta
elementos claves del contexto en el cual se lo diseñó y ejecutó: primero,
se trata de una región y un país con escasa experiencia en desarrollo
focalizado en pequeños productores de una zona como el Noreste. Por lo
tanto, éste ha sido un programa pionero en la región. Segundo, en esta
área hay una fuerte tradición de no repago de los préstamos otorgados
por los bancos provinciales. Tercero, durante los años de ejecución del
programa en los mercados financieros se han estado otorgando préstamos
a tasas reales de interés sumamente elevadas, lo cual es en parte consecuencia
del período de hiperinflación que precedió la ejecución del programa.
Cuarto, se está llevando a cabo una regularización impositiva y previsional
que a corto plazo incrementa fuertemente los costos de transacciones de
los beneficiarios del programa. Quinto, las instituciones involucradas
en la ejecución del programa tenían una experiencia muy limitada en participación
campesina.
Descprición del programa
El Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores Agropecuarios
del Noreste Argentino fue estructurado en tres partes: crédito (de inversión
y capital de trabajo para organizaciones y grupos de productores o explotaciones
individuales), actividades de apoyo al pequeño productor y a las comunidades
aborígenes (promoción, organización y capacitación; validación y transferencia
de tecnologías; fortalecimiento de los institutos de tierras para la titulación
de las explotaciones) y apoyo institucional (implantación de un sistema
contable-financiero; seguimiento y evaluación; fortalecimiento de los
Bancos Provinciales).
El grupo objetivo del Programa está constituído por una población
de alrededor de 15 200 pequeños productores de las provincias de Corrientes,
Misiones, Formosa y Chaco, de los cuales se estimaba llegar con diferentes
acciones a 4 800 beneficiarios directos; posteriormente la provincia
del Chaco no participó del Programa pero no fue modificada la meta en
términos de beneficiarios directos.
El Programa es el primero de este tipo en la República Argentina,
iniciado y cofinanciado mayoritariamente por FIDA, que del presupuesto
total de USD 21 800 000 ha comprometido una participación de
USD 11 500 000, correspondiendo al BID USD 5 000 000
y a la contraparte local USD 5 300 000.
Sus objetivos son los siguientes: (a) poner a disposición de un determinado
número de pequeños productores agropecuarios, hombres y mujeres, del sector
privado de las provincias de Chaco, Formosa, Corrientes y Misiones, los
recursos financieros necesarios para el desarrollo de sus explotaciones
agropecuarias; (b) incorporar a los pequeños productores, beneficiarios
del Programa, a los sistemas institucionalizados de crédito, mediante
la provisión de servicios de apoyo; (c) promover y reforzar las organizaciones
de campesinos y las comunidades aborígenes; y (d) sentar las bases para
la ejecución de programas similares en otras regiones del país.
Limitaciones del diseño
La concepción del programa corresponde a una visión que si bien era
innovativa en la época en que se lo formuló (mediados de los años 80),
hoy en día, a la luz tanto de la experiencia en Argentina como en otros
países latinoamericanos (y de otras regiones), no es adecuada: un sistema
de financiamiento rural en el cual los intermediarios financieros tienen
un papel marginal, donde no se crean mecanismos para el ahorro de las
áreas rurales, se carece de una operatoria clara en materia de recuperaciones,
no hay incentivos apropiados para el repago oportuno de las deudas, no
se establecen provisiones para cubrir deudas incobrables, etc. Por otra
parte, los objetivos del programa no están claramente establecidos y no
había un tratamiento adecuado de los aspectos relacionados con la comercialización,
crédito y género, lo cual complicó la puesta en marcha efectiva del programa.
Tampoco se identificaron indicadores claves para seguimiento y evaluación
ni instituciones que participarían en el trabajo de evaluación.
Resultados positivos
del programa
No obstante las limitaciones señaladas en el párrafo precedente, y
las dificultades impuestas por el contexto, se alcanzaron algunos resultados
positivos que cabe destacar. De hecho, el programa, con las adaptaciones
introducidas durante la marcha del mismo, posibilitó la realización de
una vasta gama de actividades, más allá de las originalmente concebidas.
Esta flexibilidad ex-post, estimulada acertadamente por la supervisión
del programa, ha sido una de las características positivas de la ejecución.
Así, cabe mencionar la contribución al proceso de diversificación
agrícola y no agrícola de los pequeños productores de bajos ingresos,
el desarrollo organizativo (incluyendo la creación de asociaciones), los
encadenamientos hacia adelante y hacia atrás con actividades no agropecuarias
(carpintería rural conectada con la apicultura, miniequipos industriales,
procesamiento de producción hortícola), el establecimiento de vínculos
de los productores pobres con mercados de insumos y productos y el desarrollo
de capacidades locales, tanto de productores como de técnicos.
Credito
Las dificultades encontradas para iniciar de modo efectivo el programa,
en parte debidas al carácter multiprovincial del programa y al proceso
hiperinflacionario, generaron un fuerte retraso en los desembolsos
de los fondos para préstamos. Cabe destacar que si el programa hubiera
comenzado sin retrasos muy probablemente los desembolsos se hubieran realizado
sin rezagos (tomando en cuenta las experiencias de otros programas cofinanciados
por el BID y FIDA en esa misma época en Paraguay, en un contexto incluso
menos crítico, y financiadas por el FIDA en Bolivia durante la hiperinflación),
pero hubiera sido altamente probable que la hiperinflación erosionara
el valor real de los préstamos y de las recuperaciones. En ese sentido,
el atraso en el inicio de las operaciones resultó una especie de "bendición
disfrazada". Por otro lado, también llevó a una presión por desembolsar
los fondos correspondientes al componente crédito, parcialmente financiado
por el BID, lo cual especialmente dada la modalidad operativa del programa,
significó sacrificar otras actividades de los técnicos multi-funcionales.
En este marco, la presión por desembolsar fue "sembrando" el
problema de la mora, sobre todo dadas las condiciones mencionadas en los
párrafos precedentes.
El actual sistema de crédito impulsado por el programa es insostenible.
Aún cuando la tasa de interés real es positiva en varios puntos, los ingresos
generados por intereses no cubren los costos de los préstamos (aún sin
considerar las provisiones por incobrables que no se están realizando).
Los bancos provinciales actúan como ventanillas (tal cual estaba planteado
en el diseño del programa), sin asumir riesgos ni costos, y sin desarrollar
capacidades para el manejo de este tipo de programas por parte los intermediarios
financieros.
La informatización de las operaciones crediticias ha sido
una de las innovaciones introducidas por el programa. Los resultados son
variables: en Corrientes, el Banco Provincial ha conseguido desarrollar
un sistema que funciona adecuadamente. En cambio,
en Formosa, el sistema informatizado resultan tan poco confiable que
se las cuentas se llevan manualmente en paralelo. Un factor clave para
dar cuenta de las diferencias observadas radica en la existencia de capacidad
local para apoyar el mantenimiento y desarrollo del soft, capacidad a
cuyo desarrollo contribuyó el Programa.
Otra innovación del Programa ha sido el mecanismo de garantía
solidaria, con la finalidad de permitir el acceso al crédito a aquellos
pequeños productores sin garantías individuales suficientes. En la práctica
se realizaron adaptaciones al esquema original, y en aquellos grupos donde
algunos prestatarios no pagaban sus deudas, finalmente se le otorgaban
préstamos nuevos a los demás integrantes del grupo. De esta forma, en
realidad lo que ha estado operando es una especie de grupos cuasi-solidarios,
ejerciendo cierta presión grupal pero el no repago por parte de al menos
uno de los miembros de los grupos no impidió que los demás recibieran
préstamos (como corresponde en el caso de la garantía solidaria en sentido
estricto).
Apoyo tecnico
En general el Programa careció de un enfoque unificado para la extensión.
Se fueron desarrollando iniciativas ad-hoc pero sin un marco ordenador.
En algunos casos los Fondos Rotatorios para Actividades Innovativas permitieron
generar y difundir innovaciones. Determinadas contrataciones de especialistas
dieron buenos resultados. Pero en todos estos casos las iniciativas partieron
de los técnicos.
Los técnicos del programa tienen funciones múltiples (tanto en lo
específicamente técnico, como en la organización como en crédito). Esta
multifuncionalidad de los técnicos tiene la ventaja de evitar el
problema de la falta de coordinación entre quienes desempeñan diversas
funciones. Pero la falta de especialización no ha permitido realizar todas
las actividades básicas con la intensidad necesaria. En particular, al
tener que dedicar una considerable proporción de su tiempo primero a colocar
préstamos y después a recuperarlos, frecuentemente han carecido del tiempo
necesario para brindar asistencia técnica propiamente dicha.
La capacitación de los técnicos ha sido valiosa, tanto en
la concientización sobre la temática "género" como en aspectos
estrictamente técnicos. Las pasantías han sido fructíferas y en general
se han aprovechado solo de modo limitado las posibilidades brindadas por
las universidades locales y regionales (el aprovechamiento ha sido sobre
todo en aspectos tecnológicos, mucho menos en las áreas sociales).
Participation
Si bien en algunas provincias han operado Comités que permitieron
cierta participación campesina, el Programa no generó oportunidades significativas
para la participación de los eventuales beneficiarios. Más bien, en algunos
casos los técnicos han prácticamente tomado a su cargo la organización
y hasta la realización de tareas que deberían estar a cargo de los productores
(por ejemplo, en el área de comercialización).
Organización y supervision del programa
El Programa ha operado como si fuera un conjunto de tres proyectos
(uno por provincia) con una coordinación a nivel provincial y otra a nivel
nacional. Esta última ha desarrollado una estructura permanente de apoyo
en las áreas género, capacitación y seguimiento y evaluación. En cambio,
no ha habido un apoyo sistemático en crédito y asistencia técnica (dos
áreas estratégicas del programa). En cuanto a la supervisión por parte
de los organismos internacionales financiadores, la misma contribuyó a
flexibilizar el Programa. Pero cabe destacar que la frecuencia de misiones
de supervisión por parte de la institución cooperante del FIDA (el BID)
a las tres provincias fue baja y dichas misiones estuvieron en la mayor
parte de los casos dedicadas a problemas específicos relacionados con
los bajos niveles de desembolso de los fondos correspondientes al componente
crédito y con los altos niveles de mora. Por otra parte, cabe destacar
que mediante la intervención del FIDA se hizo posible realizar acciones
de capacitación a través del Subprograma Regional (Pentanacional) de Capacitación
(con sede en Tucumán, TAG-155), además de pasantías en otros proyectos
de la región, asistencia a seminarios y talleres, y apoyo de consultores.
Seguimiento y evaluación
El sistema de seguimiento y evaluación no fue adecuadamente presentado
en el contrato de préstamo, cuyo artículo VI, en el cual se trataba este
tema, era demasiado general. Esto ha dificultado la supervisión de S&E.
En el área de seguimiento se ha ido realizando un trabajo importante en
la recopilación de datos, así como en la capacitación de los técnicos
que trabajan en las provincias en S&E. Más limitado ha sido el trabajo
de análisis y síntesis, en tanto que en el área de evaluación solamente
se avanzó en el estudio de base.
Recomendaciones y lecciones de la experiencia
Durante los años de ejecución del Programa se han puesto en marcha
un conjunto de procesos que todavía no han fructificado plenamente. La
experiencia ha sido valiosa y es oportuno capitalizarla en el marco de
un Programa nuevo que sea más eficaz y eficiente, consolidando los logros
del actual y que avance en nuevas direcciones, en armonía con las lecciones
de la experiencia y tomando en cuenta la existencia de un contexto diferente,
en el cual se trata de conciliar competitividad con desarrollo social.
Consiguientemente, se propone que en un nuevo Programa se tomen en cuenta
las siguientes orientaciones (algunas de las cuales (indicadas
con asterisco *) podrán también aplicarse en lo que resta de la ejecución
del actual Programa:
a) debe prepararse el marco lógico del programa o proyecto, planteando
con claridad un conjunto limitado de objetivos y los medios que se incluyen
para alcanzarlos, así como los indicadores correspondientes.
b) realizar un análisis de la capacidad institucional, complementando
el marco lógico, lo cual permitirá tener bases más sólidas para la formulación
del programa y la
identificación de las áreas en las cuales serán necesarias acciones de
fortalecimiento. Además,
c) los intermediarios financieros deben ser responsables por la colocación
y recuperación de los préstamos, especificándose claramente la operatoria
a seguir en materia de recuperaciones y estableciendo un conjunto de incentivos
apropiados para el repago
oportuno de las deudas. Además, un nuevo proyecto debe incluir mecanismos
que permitan canalizar el ahorro de los beneficiarios potenciales. Deben
explorarse mecanismos
alternativos a la garantía solidaria (como, por ejemplo, fondos de garantía)
para aquellos casos, como en Formosa, donde no ha funcionado adecuadamente.
d) dimensionar adecuadamente el componente de crédito, lo cual
requiere por una parte el análisis de la capacidad institucional planteado
en b). Si no hay condiciones apropiadas para implementar un componente
de crédito, entonces es conveniente o no incluirlo o que el mismo represente
una proporción pequeña de los fondos aportados por el Programa. El dimensionamiento
del crédito por provincia tiene que tomar en cuenta los montos disponibles
y esperados de las recuperaciones del programa en ejecución (NEA I) en
las provincias correspondientes. Además, es importante no suponer, como
frecuentemente se hace, que el autofinanciamiento será nulo.
e) desarrollar un mecanismo ágil para la contratación de asistencia
técnica que responda a las necesidades de los pequeños productores,
incluyendo la posibilidad de contratación directa por parte de los beneficiarios
potenciales. El programa podría contribuir aportando información sobre
oferentes de asistencia técnica y coordinando actividades en distintas
zonas, fomentando trabajos grupales que puedan bajar los costos de la
asistencia técnica y hacerla accesible a los productores pobres.
f) * generar instancias para la participación activa de los beneficiarios
potenciales, tanto en la programación como en la implementación, seguimiento
y evaluación de las actividades financiadas con fondos del programa. Las
modalidades específicas variarán de zona a zona.
g) * establecer vinculaciones con las universidades y centros de investigación
de las provincias, no solamente para problemas tecnológicos específicos
sino también para cuestiones relacionadas con aspectos sociales y económicos.
Por ejemplo, en Misiones, la Universidad tiene especialistas reconocidos
internacionalmente en el área de proyectos para pequeños productores.
Pueden realizarse contratos para trabajos específicos así como facilitar
en el marco del Programa la preparación de tesis, tesinas o trabajos de
campo que puedan aportar al mismo. Su contribución puede ser fundamental
en el área de evaluación.
h) desarrollar una estructura organizativa ágil y capaz de apoyar
el trabajo en varios campos, por ejemplo, dotando a una Unidad de
Coordinación a nivel nacional de un fondo de asistencia técnica que le
permita contratar apoyos específicos para los diferentes componentes del
programa (aproximadamente 20 meses consultor/a por año).
i) * apoyar la supervisión de la Institución Cooperante del FIDA con
Asistentes Locales (ASes), lo cual permitiría aumentar la frecuencia
de las misiones, bajar los costos y desarrollar capacidad local. Este
tipo de modalidad sería en principio aceptable para el BID, cuyo nuevo
énfasis en el combate a la pobreza lo posiciona mejor que en el pasado
para desempeñarse como institución cooperante de un futuro proyecto FIDA
para el NEA.
Observación final
El Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores
Agropecuarios del Noreste Argentino ha sido un programa pionero. Un nuevo
programa en la región permitiría consolidar los resultados que comienzan
a madurar y, además, a través de cambios en las modalidades operativas
(tomando en cuenta las orientaciones precedentes), permitiría sentar las
bases para un desarrollo rural sostenible en la región.
