Resumen estructurado del informe de evaluación terminal, Septiembre, 1993

El proyecto cubre la zona rural de las tres provincias del norte del departamento de Chuquisaca (Oropesa, Zudañes y Yamparaez), y una sección de la provincia de Chayanta en el departamento fronterizo de Potosí. La región tiene una superficie total de 10 500 km² y una población estimada en 1981 en 195 000 habitantes. De ellas el 64% vivían en el medio rural, mientras la mayor parte de la población urbana se encontraba en la ciudad de Sucre, situada en el centro del área del proyecto.

Las condiciones climáticas de la zona son muy difíciles y variables, lo que dificulta la producción agrícola. La pluviosidad es escasa y los riesgos de granizadas y heladas son altos. La topografía es accidentada y los suelos son, por lo general, de escasa fertilidad natural. Además, la erosión había reducido gravemente la disponibilidad de tierra cultivable. Como consecuencia de la reforma agraria de 1953 la tenencia de la tierra se caracterizaba por un gran número de pequeñas explotaciones, de las cuales el 85% tenían menos de cinco ha.

La población no sólo tenía muy bajos niveles de vida, sino que padecía de un proceso progresivo de empobrecimiento. La falta de servicios de crédito y extensión y el crecimiento demográfico contribuían a la pérdida creciente de suelos agrícolas, así como el hecho de que no se aprovechaban debidamente los escasos recursos hídricos disponibles. Dichas circunstancias también explican el nivel primitivo de las técnicas agrícolas utilizadas y los índices muy bajos de productividad.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

Se esperaba que aproximadamente 6 000 familias de pequeños agricultores se beneficiarían directamente de los componentes relacionados con la producción agrícola y ganadera. Además, los otros componentes del proyecto beneficiarían a casi toda la población rural (24 000 familias), especialmente a los que trabajaban en las unidades de producción de menos de cinco hectáreas (aproximadamente 20 010 familias). Estos campesinos se dedicaban a cultivos de subsistencia, complementados con pequeñas cantidades de cultivos comerciales.

Su ingreso neto 'per cápita' era de unos USD 74 anuales, frente al promedio nacional de USD 550. Aparte del bajo nivel de ingresos, prevalecían en la zona factores tales como la desnutrición, falta de agua potable y altas tasas de mortalidad (especialmente de la población infantil). De no tomarse las medidas correctivas, las perspectivas de la zona eran de creciente emigración de la población rural, progresiva disminución de las tierras agrícolas y empeoramiento de las condiciones de pobreza de los campesinos.

Objetivos y componentes

El objetivo del proyecto era elevar el ingreso y los niveles de vida de los pequeños agricultores de la zona, aumentando la producción de alimentos y diversificando su estructura, a fin de hacerla más rentable. El proyecto buscaba enfrentar, mediante una acción integrada, las limitaciones interrelacionadas que obstaculizaban el desarrollo de la economía campesina.

Para alcanzar sus objetivos el proyecto se proponía desarrollar los siguientes componentes: 1) crédito supervisado, 2) servicios de apoyo a la producción (desarrollo agrícola, desarrollo ganadero, fruticultura y comercialización), 3) microriego, 4) recuperación de tierras, 5) forestación y conservación de suelos, 6) infraestructura física y social (caminos y provisión de agua potable), 7) psicultura, 8) fomento de las artesanías tradicionales, 9) asistencia técnica internacional, 10) unidad ejecutora, y 11) seguimiento y evaluación.

Supuestos y efectos esperados

Los objetivos específicos perseguidos eran los siguientes; 1) aumentar la producción agrícola mediante la previsión de crédito supervisado y el reforzamiento de los servicios de apoyo a la producción, 2) detener el proceso de erosión de los suelos agrícolas y rehabilitar tierras para la producción, así como mejorar y ampliar el aprovechamiento del agua, 3) mejorar el sistema de comercialización de productos agrícolas, 4) ampliar la infraestructura física y social, 5) mejorar los niveles nutricionales (mediante una mayor disponibilidad de alimentos, la introducción de la psicultura y el aumento de la producción de carne), y 6) estimular la producción de artesanías a fin de fomentar las habilidades tradicionales de la mujer campesina y mejorar los ingresos familiares.

La concepción del proyecto partía de un diagnóstico en el cual se consideraba que la extrema pobreza en el área del proyecto se originaba en las limitaciones en la disponibilidad de recursos de suelo y agua, en una precaria infraestructura económica y social, empleo de inadecuadas prácticas agropecuarias y carencia de crédito y asistencia técnica.

X. En esta concepción hay varios supuestos importantes: 1) que la recuperación de tierras y el microriego posibilitarían una ampliación sustantiva de la frontera agrícola, 2) que existía un paquete tecnológico apropiado a las condiciones de los campesinos, 3) que había una importante demanda de crédito no satisfecha, 4) que las diferentes instituciones participantes coordinarían estrechamente sus acciones, 5) que no se presentarían problemas en la comercialización de la producción adicional generada por el proyecto, y 6) que habría una activa participación de los beneficiarios.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

La ejecución del proyecto fue afectada por drásticos cambios económicos y políticos, que repercutieron negativamente en su desarrollo.

Su período de ejecución coincidió con una etapa crítica e inestable en la historia de Bolivia. Se pueden distinguir tres fases: 1) hiperinflación y drásticas devaluaciones en el tipo de cambio (1983-1985), 2) estabilización con austeridad, con una fuerte restricción monetaria y fiscal (1986-1988), y 3) aplicación de medidas de corte neoliberal (1989-1992), en la que se cierran o reestructuran varias instituciones públicas.

Durante el período inflacionario el proyecto fue afectado, además, por los procesos de incertidumbre que generalmente acompañan a estos fenómenos. Además, el gobierno estableció una serie de trámites y controles que hicieron sumamente lento y burocrático tanto la transferencia de fondos como la adquisición de bienes. Luego de la aplicación del programa de ajuste hubo una progresiva estabilización de los precios, que facilitó -en parte- la resolución de los problemas mencionados. Sin embargo, ello fue acompañado de un severo proceso de ajuste que restringió el gasto público, haciendo difícil cubrir la contraparte local de los costos del proyecto.

Logros del proyecto

Los resultados obtenidos no han sido homogéneos. Algunos componentes mostraron resultados positivos, como el de rehabilitación de tierras, micro-irrigación, provisión de agua potable y fomento de las artesanías tradicionales. A través de la rehabilitación de tierras el proyecto amplió la tierra productiva de la zona en 900 ha., de las que se beneficiaron 1 800 familias en 47 comunidades. Se revertió la tendencia a la erosión en diversos valles y se rehabilitaron las áreas más fértiles.

A través de la micro-irrigación se expandió en 1 655 ha. el área irrigada, multiplicando más que por dos el área bajo riego, y beneficiando a 2 570 familias. El componente para la provisión de agua potable tuvo un efecto importante en el mejoramiento de las condiciones sanitarias de los campesinos (1 310 familias en 24 comunidades).

Pero otros componentes, como crédito supervisado (35% del costo del proyecto), psicultura y comercialización, no tuvieron resultados positivos. El proyecto fue incapaz de crear un sistema de crédito sostenible y adecuado a las necesidades de los campesinos. En agosto de 1993, el valor de los préstamos sin devolver era de USD 4 700 000, de los cuales el 62% estaba en mora (91% del número de préstamos). Esto se debió a las dificultades institucionales y al contexto económico, fuera del control del proyecto: 1) el cierre del Banco Agrícola de Bolivia (BAB) sin definir cuáles serían los mecanismos para el manejo de la cartera vigente, 2) los anuncios contradictorios de autoridades del gobierno en relación al pago de la deuda agraria, lo que politizó el tema, ocasionando un fuerte incentivo para el no pago, 3) la indexación de los préstamos a dólares y la drástica elevación de la tasa de interés, y 4) la sequía. Pero hubo otros errores que, si bien no determinaron la crisis del componente crediticio, sí la agravaron: 1) la magnitud de los préstamos fue sobredimensionada, 2) la estimación de la demanda de crédito no tomó en cuenta suficientemente el grado de incertidumbre climática de la zona, la enorme variabilidad de los precios y el hecho de que una proporción significativa de la producción se dedica al autoconsumo, y 3) falta de coordinación entre instituciones.

Por otro lado, es en este proyecto que se realizó una innovación exitosas que ha sido también usada en otros proyectos de FIDA en América Latina: utilización de programas computarizados de crédito que consiguieron una reducción sustancial en el tiempo de atención al cliente y -por tanto- un aumento en el número de operaciones realizadas en los períodos de mayor demanda, con una consiguiente reducción del costo medio. Además, se obtienen datos para el seguimiento como un subproducto de este 'software' de crédito.

La institución cooperante jugó un papel positivo en la supervisión del proyecto, sobre todo después de la reorientación (1988). La CAF contribuyó a la puesta en marcha del proyecto, a superar problemas de orden técnico-administrativo en el período inicial de implementación y a mantener un flujo de información aceptable entre el proyecto y el Fondo. La principal limitación, sin embargo, es que la supervisión estaba muy restringida por las cláusulas formales del contrato, y es evidente que no todo puede ser previsto en cláusulas contractuales. Hay momentos en que cambios políticos y económicos plantean nuevas situaciones que obligan a la labor de supervisión a ser mucho más creativa y menos formal. La supervisión de la CAF careció de estas cualidades, como lo demuestra la crisis del componente de crédito.

La participación de los beneficiarios fue muy desigual por componentes. En algunos de ellos, como recuperación de tierras, artesanías, microriego y agua potable, la participación fue grande, mientras que en otros componentes, como crédito y psicultura, la participación fue reducida. Fue precisamente en aquellos componentes donde la participación fue mayor donde se obtuvieron los mejores resultados. Por otro lado, la participación estuvo restringida a la organización de grupos para la realización de trabajos específicos (obras de recuperación de tierras, agua potable y construcción de sistemas de riego). El diseño del proyecto preveía mecanismos de participación campesina, fundamentalmente a través del los Consejos, pero no funcionaron. La participación en la gestión, seguimiento y evaluación del proyecto fue prácticamente inexistente.

Efectos, impactos y sostenibilidad

En general, el proyecto consiguió un mejoramiento en el nivel de vida de los beneficiarios (sobre todo con el componente de agua potable y con la ampliación de la frontera agrícola a través de los componentes de recuperación de tierras y microriego), pero sus efectos fueron desiguales y menores de lo previsto. Además, las obras de agua potable han tenido el efecto positivo adicional de liberar a la mujer de ir a buscar agua a las fuentes más próximas, lo que a veces requería varias horas.

Además del efecto mencionado, el proyecto ha tenido otros efectos sobre la situación de la mujer. Tuvo beneficios directos mediante el componente de artesanías. A través de este componente se implementaron cinco talleres artesanales, incorporando a más de 300 mujeres de 12 comunidades campesinas, produciendo más de 5 000 piezas de tejido, lo que les permitió aumentar sus ingresos familiares. A pesar de que el número de mujeres participantes es relativamente pequeño (debido al monto reducido de recursos que recibió este componente), señala una pauta y una metodología de trabajo que tiene un importante potencial para el desarrollo de la zona.

El proyecto fortaleció las instituciones locales y proveyó un entrenamiento en el área de los proyectos de desarrollo: muchos de los participantes están jugando un papel importante en otros proyectos de desarrollo.

La sostenibilidad de algunos componentes no está garantizada, como en el caso del componente de crédito.

Cuestiones principales y recomendaciones

Los componentes de psicultura y comercialización tuvieron severas limitaciones. El diseño de ambos fue muy ambicioso y no tuvo en cuenta las tradiciones y los intereses de las comunidades campesinas y la complejidad de sus procesos de comercialización.

Dado que el componente de seguimiento y evaluación se implementó tardíamente, y funcionó con limitaciones, los datos relativos a efectos e impactos son escasos. Sin embargo, mejoraron a partir de 1988 con la reorientación del proyecto.

El componente de crédito necesita de una atención especial por parte de CORDECH en los próximos meses. Se debe solucionar el problema de la mora. Los campesinos y las organizaciones gremiales mantienen una actitud favorable al diálogo y el proyecto cuenta con la capacidad técnica para llevar a cabo un proceso de saneamiento de la cartera.

Es necesario consolidar las acciones realizadas en el componente de recuperación de tierras. Organismos no gubernamentales de la región podrían dar un apoyo importante a esta consolidación. Una manera sería mediante la elaboración de un proyecto con una duración aproximada de cinco años en el cual se culminen el conjunto de las obras, se afiance la transferencia (desarrollando acciones de capacitación y organización), se entreguen los títulos correspondientes y se promueva la sistematización de esta experiencia (que sería muy útil para hacerla replicable en otras zonas de Bolivia).

También es importante apoyar el componente de artesanías. Su metodología de trabajo es innovativa y podría ser muy relevante para otras zonas campesinas. En un contexto donde la mayor parte de los proyectos gubernamentales fallan debido a un limitado trabajo organizativo, este componente proporciona una pauta diferente, que rescata los elementos culturales como un ingrediente fundamental del proceso de desarrollo. Sin embargo, el manejo económico es todavía frágil y no es sustentable. Requieren de atención los aspectos empresariales y legales, lo mismo que la apertura y consolidación de mercados externos.

Lecciones aprendidas

Cuando los niveles de incertidumbre son elevados, el diseño de un proyecto debe visualizarse como una acción continua que no acaba con el inicio de su ejecución. Acciones intermedias de supervisión y evaluación constituyen herramientas ágiles de rediseño de los proyectos ante circunstancias cambiantes.

Dada la complejidad de los proyectos, la dispersión geográfica de sus obras y la multiplicidad de intereses de las instituciones participantes, la mejor garantía para su éxito es que sean los propios beneficiarios sus actores principales. Deben explorarse formas innovativas de participación campesina en las Misiones Ex-Ante de los proyectos.

El crédito debe ser rural y no necesariamente agrícola. Las demandas de los campesinos no son exclusivamente agropecuarias, muchos tienen interés en invertir en otras actividades que a su juicio les son más beneficiosas, como la producción de artesanías, mejora de la vivienda o fondos para la migración temporal.

El sistema de crédito debe ser más "campesino", promoviendo una activa participación de la organización comunal. Una manera eficiente de reducir los costos de transacción es delegando en la comunidad varias de las fases del proceso de otorgación, supervisión y cobro de los préstamos. Ello permitiría reducir los gastos de administración y contribuiría a disminuir el nivel de mora: son los propios campesinos los que mejor conocen la solvencia moral y económica de los comuneros.

El crédito debe ser individual pero con la supervisión de la comunidad. No se deben otorgar créditos a grupos salvo en circunstancias excepcionales. El principal problema del crédito a grupos es que la responsabilidad se diluye y posibilita malos manejos. Debe haber supervisión comunal (y/o grupal) en el manejo del crédito, pero la responsabilidad debe ser individual.

Debe darse mayor importancia a la selección inicial de los prestatarios que a la supervisión anual. Las visitas y supervisiones son muy costosas e innecesarias si se cuenta con buena información de base sobre la solvencia de los miembros de la comunidad. Esta información básica podría ser elaborada y manejada en conjunto con los dirigentes de las comunidades.