Resumen ejecutive de la evaluación terminal

El proyecto se encuentra localizado en la parte sudoriental del departamento de Potosí e incluye zonas rurales de las provincias de Nor Chichas, Sud Chichas y Modesto Omiste. El área de intervención corresponde a las cuencas de los ríos Cotagaita y San Juan del Oro, con un área total de 20 000 km². La topografía presenta marcadas variaciones: profundos valles interandinos (2 700-3 200 m.s.n.m.) y llanos altoandinos con altitudes superiores a los 4 000 m.s.n.m. La población del área se estima en 129 000 personas, con densidades entre 5.3 y 9.1 hab/km².

A principios de 1980 el ingreso familiar anual del grupo objetivo del proyecto era de USD 520, del cual la mitad provenía de salarios estacionales percibidos fuera de la región. Se calculaba que el ingreso 'per cápita' era de USD 130 por año, inferior al nivel de ingreso de pobreza absoluta.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El grupo objetivo está constituido por agricultores con fincas de 1.5 ha. en promedio, destacando que el 51% tiene fincas con menos de 0.5 ha. de tierra cultivable, ubicadas en los valles interandinos a lo largo de los ríos. Se trata de un total de 10 500 familias, de las cuales 5 500 serán beneficiarias del componente de crédito y extensión.

Objetivos y componentes

Los objetivos del proyecto eran elevar los ingresos y el nivel de vida de la población rural en el área y disminuir la migración mediante: 1) el incremento de la productividad y la producción agrícola (sobre todo de alimentos) y la organización de un sistema de comercialización rentable para el excedente de productos comercializables, incluidos los de las actividades agroindustriales, 2) la integración de la economía campesina al resto del país a través de la construcción de caminos y de un sistema de comercialización que vincule la producción agropecuaria a la demanda de las zonas mineras de Potosí, 3) la mejora en infraestructura y servicios de salud (campaña contra el Mal de Chagas), 4) el fomento de la organización de los campesinos con el fin de que puedan administrar su sistema productivo mejorado, y 5) la intensificación de las acciones del gobierno tendientes a la integración nacional de la zona y a la reducción del fenómeno migratorio.

Los componentes principales eran; 1) crédito (agropecuario, de comercialización y para pequeñas agroindustrias), 2) viveros frutícolas, 3) apoyo a la comercialización, 4) defensa y recuperación de tierras, 5) apoyo a pequeñas agroindustrias, 6) caminos vecinales, 7) salud, y 8) servicios de apoyo a la producción (extensión agrícola, organización campesina y asistencia técnica para la comercialización).

Supuestos y efectos esperados

Los objetivos del proyecto presuponían dos condiciones básicas: 1) la existencia de mercados potenciales de productos agropecuarios, los cuales estarían siendo generados por la expansión de la actividad minera, y 2) la capacidad de la red mejorada de caminos para poder transportar la producción agropecuaria adicional.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

La etapa anterior a 1990 coincidió con la entrada en vigor de drásticas medidas de estabilización y de apertura de la economía, aplicadas como respuesta a la crisis que vivió el país en el primer lustro de la década de 1980, que culminó con el proceso hiperinflacionario de 1984-1985. Esta situación debilitó la situación financiera de las instituciones coejecutoras, debilitando su capacidad de acción, a la vez que entraba en crisis el sector minero, lo que redujo considerablemente el mercado meta del proyecto. La apertura comercial propició una mayor oferta de productos agrícolas competitivos con los producidos en la zona.

Logros del proyecto

En septiembre de 1990 se aprobó la reorientación operativa (RO) del proyecto, lo que introdujo elementos valiosos para su replanteamiento estratégico: 1) incluir un componente de riego, 2) proponer acciones complementarias al crédito institucional (los Fondos Rotativos de Iniciativas Campesinas -FRICs-), aunque en la práctica no han constituido una solución suficientemente adecuada, 3) ampliar significativamente la apertura y mantenimiento de caminos, 4) hacer más realistas las acciones de comercialización y transformación primaria, 5) dar mayor énfasis a la organización campesina, 6) modificar la estructura administrativa y de ejecución rescindiendo convenios y asumiendo la Unidad Ejecutora directamente el papel ejecutor, y 7) lograr una mayor autonomía de la Unidad Ejecutora en relación a CORDEPO. Todo lo anterior mejoró sustancialmente la gestión del proyecto.

La etapa anterior a la RO se caracterizó por un bajo nivel de avance en las metas físicas y en la ejecución financiera, problemas con las instituciones coejecutoras, anomalías administrativas y financieras (que obligaron a cambios en el personal directivo) y excesiva centralización administrativa. La segunda etapa se caracterizó por una gestión mucho más activa, orientada al logro de metas específicas. En tres años el proyecto ha realizado numerosas acciones en cada uno de los componentes, beneficiando a 100 comunidades.

El proyecto ha conseguido un alto grado de credibilidad, constituyéndose en un catalizador de esfuerzos tanto de organismos públicos como privados en las tres provincias atendidas. Ello le ha permitido captar recursos de otras instituciones que aprovechan la estructura logística del proyecto. En conjunto, se han obtenido USD 1 800 000 de 11 instituciones o programas.

Un elemento muy positivo del proyecto ha sido la constitución y mantenimiento de un núcleo central de directivos y técnicos bien calificados. Ello se logró mediante un convenio con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) que permitió la contratación de los 15 funcionarios más importantes del proyecto, con buenas remuneraciones y elegidos por sus méritos, sin presiones políticas.

Otro elemento importante ha sido la descentralización administrativa en cuatro sub-áreas y la delegación de responsabilidad en los respectivos jefes. Anteriormente, la centralización de las decisiones en Tupiza (sede del proyecto) dificultaba las acciones en comunidades alejadas e implicaba un alto costo de movilización, en tiempo y recursos. Esto es fundamental dada la amplitud del proyecto.

En conjunto, los resultados son positivos. Los componentes de recuperación de tierras y microriego han sido los más exitosos, beneficiando a 4 317 familias por medio de la recuperación o defensa de 1 704 ha. (la meta eran 1 640) situadas en las riberas de los ríos. Ello representa un incremento de casi el 18% respecto a toda la tierra cultivable en el área del proyecto en 1985. Además, se ha provisto de riego permanente a más de 2 200 ha. (de una meta original de 600 ha.). Estas acciones han incrementado los recursos productivos de más de 60 comunidades campesinas.

Mediante el componente de caminos vecinales se han construido casi 180 km. de nuevos caminos (de una meta de 87 km.) y se ha reparado o dado mantenimiento a 300 km., permitiendo a más de 4 500 habitantes de 96 comunidades transportar sus productos al mercado en menos tiempo y a un costo menor.

La labor de extensión agrícola cubrió 1 812 ha. de tierra cultivable (de una meta de 3 000 ha.), mientras que la extensión pecuaria logró la atención de más de 150 000 cabezas de ganado (siendo la meta 20 000 cabezas), beneficiando a 3 407 familias (un 62% de lo planeado en el diseño). Estas actividades lograron un volumen de producción incremental anual cercano a las 4 400 TM e incrementos en los rendimientos agrícolas en un 45% en vid y 122% en papa (cosecha 1991-1992).

Mediante el componente de crédito se otorgaron 1 727 créditos (de una meta establecida en la RO de 1 736) con un monto cercano a USD 1 900 000. Sin embargo, una proporción significativa de estos préstamos se encuentra en mora.

Un resultado importante, logrado a través del componente de salud, ha sido la virtual eliminación de la vinchuca, vector de propagación del virus que produce el Mal de Chagas, así como el mejoramiento del más de 20 000 viviendas (de una meta de 13 000), beneficiando a 12 150 familias. El combate a la vinchuca tiene una enorme importancia. Antes del inicio del proyecto, el Mal de Chagas constituía la principal causa de muerte en la población joven, ocasionando el 80% de las muertes entre las personas de 20 a 30 años. En diciembre de 1992, la reinfección era de sólo 0.5% intradomicilio y de 9% peridomicilio. La infección humana por Chagas llega al 60% de la población, pero el índice de infección a menores de cinco años en comunidades con rociado químico es nulo.

Como parte del componente de asistencia alimentaria se han distribuido 19 000 000 raciones equivalentes a 3 800 TM de alimentos, en 342 escuelas. Además, se han construido 167 cocinas Lorena, 12 aulas y diez comedores, y se han refaccionado 15 aulas.

También se han implementado 43 huertos escolares y 17 carpas solares. Las actividades de alimentos por trabajo han representado 138 000 jornales, para los cuales se distribuyeron 5 700 TM de alimentos. Gracias a este componente, el estado nutricional de los niños de la zona ha mejorado de manera sustancial. La prevalencia de la desnutrición bajó de 45% en 1987 a 41.7% en 1990.

Efectos, impactos y sostenibilidad

A través del componente de transformación primaria los campesinos han aprendido a aprovechar mejor los cueros de cabra y oveja, salándolos, de manera que ahora obtienen cinco veces el precio que antes recibían con un aumento pequeño de los costos.

Los ingresos de los campesinos se han incrementado, si bien no en todos los casos. La razón de esto es que la mayor parte de las acciones que tienen impacto sobre la producción e ingresos (recuperación de tierras, obras de microriego, extensión pecuaria y agrícola) tienen, en su mayoría, menos de tres años de realizadas y muchas aún se encuentran en ejecución por lo que sus impactos no son todavía perceptibles.

Un logro significativo del proyecto, y que contribuirá a su sostenibilidad, es el fortalecimiento de la organización campesina y el desarrollo de acciones de capacitación. En el centenar de comunidades con las que trabaja el proyecto se han establecido reuniones mensuales de planificación y evaluación, con un elevado grado de participación femenina. Además, las comunidades elaboran los Planes Operativos Anuales Comunales (POAC), que sirven como guía para las acciones del proyecto.

Cuestiones principales y recomendaciones

El principal problema del proyecto es el componente de crédito, virtualmente paralizado (excepto en cuanto a recuperaciones) desde 1991, cuando el gobierno boliviano cerró el Banco Agrícola de Bolivia (BAB). Debido a esto, y a la emisión de decretos gubernamentales que condonaban los intereses y parte del capital de la línea corriente del BAB, la mora existente es sustancial: 61% del monto y 72% del número de préstamos.

Por otro lado, muchas de las acciones del proyecto recién se iniciaron con la RO, por lo cual se encuentran a mitad de ejecución, sin que sus resultados estén consolidados o se haya percibido su impacto. Atención especial requiere el componente de comercialización que carece de un buen sistema de información de precios y mercados. Además, varias de las acciones de venta han sido puntuales y no han tenido un adecuado seguimiento.

En las actividades de extensión se observa una falta de homogeneidad en las recomendaciones (aún en comunidades similares). Asimismo, se carece de un análisis sobre la rentabilidad de las diversas opciones tecnológicas.

El sistema de seguimiento y evaluación, adecuado para apoyar la gestión del proyecto y para el seguimiento del cumplimiento de metas físicas, ha descuidado las acciones destinadas a medir los impactos del proyecto, sobre todo en términos de variaciones en la productividad e ingresos.

No se dio suficiente atención en el diseño al hecho de que la mayoría de las comunidades beneficiarias mantenían una situación de economía de subsistencia, con escasos excedentes comercializables, ni a que estas comunidades, además de su aislamiento físico, estaban fuertemente desarticuladas al interior de ellas y en su relación con las comunidades vecinas. En estas condiciones, organizar a la comunidades, constituir cooperativas de comercialización y generar excedentes para llevar a los tres mercados programados era difícil de realizar. Además, el depender de un solo mercado (el minero), sin considerar alternativas, hacía muy vulnerable al proyecto en relación a la situación del sector minero. Ello quedó en evidencia durante la ejecución, cuando la producción minera se contrajo y, con ello, la demanda de productos alimenticios.

Para una región tan extensa, con una topografía sumamente accidentada, los 90 km. de nuevos caminos sugeridos en el diseño difícilmente podrían cumplir con el objetivo de integrar la región a la economía nacional. Actualmente, pese a que se han construido casi el doble de los km. previstos, la situación de aislamiento de muchas comunidades persiste. Otra limitación fue la no inclusión de un componente de riego, indispensable dada la evidente escasez de agua en las tierras ya existentes y la necesidad de regar las tierras que el proyecto recuperaría.

Se sobreestimó la capacidad de coordinación institucional con los coejecutores y el interés de las diversas instituciones de trabajar en equipo. En consecuencia, no se propusieron mecanismos adecuados para lograr un accionar conjunto.

Es recién a partir de la RO del proyecto cuando se iniciaron los trabajos para la organización y capacitación de las comunidades, por lo que las organizaciones tienen entre tres años y seis meses de funcionamiento, mostrando una gran variabilidad en su estructuración. Si el proyecto finalizara en diciembre de 1993, como está previsto, un importante número de comunidades no habría alcanzado aún el grado necesario de organización para continuar funcionando autónomamente y garantizar la sostenibilidad del proyecto.

Las aguas utilizadas en los sistemas de riego que se construyen están químicamente contaminadas por los deshechos de las minas que se arrojan a los ríos, desconociéndose sus efectos sobre el suelo, los productos agropecuarios y la salud humana.

Llevar a cabo una segunda fase del proyecto para consolidar las actividades que aún están en plena ejecución, aprovechando el contexto macroeconómico e institucional favorable.

Mantener en esta segunda fase los elementos exitosos en la ejecución del proyecto: la relativa independencia operativa con relación a instancias superiores, la descentralización administrativa y delegación de responsabilidades en los jefes de las sub-áreas, la participación de la comunidad en las actividades de planificación, ejecución y evaluación y la estabilidad laboral del equipo de funcionarios y técnicos, elegidos sobre la base de los méritos y no de consideraciones políticas.

Los componentes centrales de la segunda fase deberían ser: organización y capacitación campesina (incluyendo actividades de extensión agropecuaria), caminos, crédito, comercialización, agua potable, recuperación de tierras y riego.

En una segunda fase del proyecto, el componente de caminos vecinales debe ser un componente principal por el papel que desempeña en la integración de los servicios del proyecto a las comunidades y éstas hacia el mercado. En la selección de tramos a construir se debe dar prioridad a aquellas comunidades con mayor potencial de producción, y considerar la perecibilidad y relación peso/volumen de sus productos y el número de familias involucradas.

Debe realizarse con urgencia un estudio para conocer los impactos de la contaminación química del agua de los ríos, debida a las descargas de las minas, sobre la tierra, los productos agrícolas y la salud humana, y adoptar las medidas correctivas necesarias.

Debe ampliarse el radio de acción del proyecto, incluyendo a comunidades que hasta ahora han recibido escaso o nulo apoyo, e ir reduciendo paulatinamente el apoyo a aquellas comunidades que ya están consolidadas.

En relación al crédito, es vital que el proyecto trabaje activamente en la recuperación de la cartera vigente y, conjuntamente con los otros proyectos FIDA de Bolivia, contribuya a la búsqueda de una solución integral.

En el componente de extensión hay tres aspectos que deben ser mejorados: 1) precisar la estrategia de extensión que se está aplicando, definiendo sus alcances, objetivos y metas, 2) ante la ausencia de estaciones experimentales con resultados aplicables a la zona, deben establecerse mecanismos para validar y difundir los resultados de los experimentos que los extensionistas del proyecto realizan con tecnologías campesinas, y 3) es necesario aplicar una metodología de análisis de costos e ingresos marginales para que los extensionistas puedan considerar el impacto de sus recomendaciones sobre el ingreso neto de los campesinos.

Debe dársele consideración a la titulación y registro de las tierras recuperadas o habilitadas por el riego, pues se han dado casos de personas que, habiendo estado ausentes por años, se han presentado a reclamar la tierra habilitada.

Deben reforzarse, en cantidad y calidad, las acciones de capacitación y de transmisión de conocimientos y destrezas a líderes de las comunidades, particularmente en lo referido a tecnologías agrícolas y pecuarias, incluyendo manejo de suelos y riego, comercialización de productos y construcción de obras de microriego.

En seguimiento y evaluación deben diseñarse procedimientos para recoger y sistematizar información sobre los impactos del proyecto, sobre todo en cuanto a productividades e ingresos. Para seguimiento deben seleccionarse indicadores para actividades, de forma tal que los cuadros que se elaboren, sistemática y periódicamente, permitan visualizar con facilidad la evolución de los mismos. Para evaluación deben elaborarse indicadores de resultados, prestando especial atención a los aspectos cualitativos.

Lecciones aprendidas

En proyectos con una gran diversidad agroecológica, con dificultades viarias o con una gran extensión geográfica, la descentralización administrativa y la delegación de responsabilidades en los jefes de las sub-áreas aumenta la eficacia y eficiencia del proyecto.