Resumen ejecutivo de la evaluación terminal
Zona de intervención
El Proyecto de Crédito para el Desarrollo Agrícola de la Zona Norte (PPZN)
inicialmente abarcó los cantones de Upala y Guatuso, en la provincia de
Alajuela en la Región Huetar Norte de Costa Rica. Posteriormente, la zona
de intervención fue ampliada, incorporando al cantón de Los Chiles en
1994 y dos distritos (Cutris y Pocosol) del cantón de San Carlos en 1997.
Esto representó un área de 5 204 km2, equivalentes al 10% del
territorio de Costa Rica.
Objectivos del proyecto y diseño
Grupo objetivo
El número de beneficiarios directos previsto en el diseño fue de más
de 2 500 familias (los que aumentaron a alrededor de 3 000 con
la posterior ampliación del área de influencia) con ingresos menores a
USD 2 400 anuales, de las cuales 1 700 (2 000 luego
de la ampliación de área) recibirían crédito, 400 de ellos mujeres. Los
productores que recibirían créditos del Proyecto deberían, además de no
exceder el mencionado ingreso familiar máximo, cumplir con los siguientes
criterios: a) poseer no más de 15 hectáreas de tierra y no más de
10 hectáreas aprovechables; b) que sus ingresos familiares se derivaran
principalmente del trabajo de la tierra; y c) utilizar en forma predominante
fuerza de trabajo familiar. En el caso de las beneficiarias mujeres, el
proyecto brindaría apoyo a 200 jefas de familia con tierra en forma individual
y a otras 200 sin tierra y dispuestas a desarrollar actividades en forma
asociativa.
Objetivos y componentes
El objetivo central del PPZN fue aumentar los ingresos de los beneficiarios
a través del mejoramiento de su producción agropecuaria. El Proyecto se
propuso ayudar a los beneficiarios a incrementar la superficie cultivada
en granos básicos y a diversificar su producción a través de la introducción
de cultivos no tradicionales (especialmente piña, palmito, cítricos y
plátano). Además, el Proyecto planteó aumentar los rendimientos en granos
básicos introduciendo cambios en la tecnología de producción basados en
el uso progresivo de insumos, fundamentalmente nuevas variedades de semilla
y fertilizantes, a la vez de mantener gran parte de las prácticas existentes.
Para lograr estos objetivos, el Proyecto aportó un total de USD 10 300 000,
los que correspondían a préstamos del FIDA (DEG 3 500 000,
equivalentes a USD 4 500 000, ó 43,7% del monto total)
y del Banco Centroamericano de Integración, BCIE (USD 3 000 000,
ó 29,1%), a una donación de la Cooperación Holandesa (USD 1 000 000,
9,7%) y a la contraparte del Gobierno de Costa Rica (USD 1 800 000,
ó 17,5%). Las principales acciones previstas por el Proyecto fueron: a) un
programa de crédito por USD 8,2 millones (81,4% de los fondos) para
financiar capital de inversiones y de operación; b) un componente de extensión
agrícola por USD 704 000 (7,0% de los fondos) para cubrir la
contratación de técnicos, compra de vehículos y equipamiento de oficinas
de la institución ejecutora; c) un componente de comercialización
por USD 516 000 (5,1%) para construir infraestructura de acopio
y almacenaje de granos, mejorar la infraestructura de oficinas de la institución
ejecutora y contratar personal técnico; d) un componente de capacitación
para capacitar tanto a beneficiarios como a técnicos del Proyecto, con
un costo de USD 49 000 (0,5%); e) un componente de participación
de la mujer para atender a mujeres en forma individual y a través de trabajo
en grupos, con USD 131 000 (1,3%); f) administración del
proyecto con un costo de USD 358 000 (3,5%); y g) seguimiento
y evaluación, con un costo de USD 115 000 (1,2%).
La entidad ejecutora nacional sería el Ministerio de Planificación y
Política Económica (MIDEPLAN), institución que establecería una Unidad
de Coordinación del Proyecto (UCP). La UCP contrataría con otras instituciones
del sector público, la administración del crédito y los servicios de extensión
y de apoyo a la comercialización, y sería responsable de las funciones
de supervisión de la marcha de estos componentes, así como de la ejecución
de los componentes de capacitación y promoción de la mujer. Los fondos
de crédito serían ejecutados por el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR),
los servicios de extensión serían prestados por el Ministerio de Agricultura
y Ganadería (MAG) y el componente de apoyo a la comercialización estaría
a cargo del Consejo Nacional de Producción (CNP).
Supuestos y efectos esperados
El diseño asumió una serie de relaciones causales que tuvieron una influencia
decisiva en las propuestas del Proyecto. Entre ellas se destacan las siguientes:
i) Relación directa entre la producción agropecuaria y el nivel de ingresos
de los beneficiarios. Como consecuencia, el incremento en la superficie
con cultivos identificados como rentables y los cambios en la tecnología
de producción con el objeto de incrementar los rendimientos por hectárea
constituyeron pilares de la propuesta del Proyecto.
ii) Los cultivos no tradicionales (piña, palmito, cítricos y plátano)
y en forma secundaria los granos básicos se identificaron como las actividades
de mayor rentabilidad, mientras la ganadería se visualizó como poco atractiva.
Como consecuencia, la estrategia del PPZN se orientó a la introducción
de cultivos no tradicionales y al incremento de la superficie cultivada
y de los rendimientos en granos básicos.
iii) Los principales obstáculos enfrentados por los pequeños productores
para introducir nuevos cultivos, ampliar su superficie cultivada y adoptar
nuevas tecnologías eran las dificultades de acceso a crédito y a servicios
de extensión. Debido a que la mayoría de los potenciales beneficiarios
no contaba con garantías reales, enfrentaba grandes dificultades para
recibir créditos del sistema bancario formal. Además, la presencia de
los servicios de extensión públicos en la zona del Proyecto era muy débil,
así como la capacidad de los pequeños agricultores de pagar por asistencia
técnica privada muy limitada. Como consecuencia, el crédito agropecuario
y la extensión serían los instrumentos centrales para promover los cambios
productivos propuestos por el Proyecto.
iv) El diseño asumió que existían tecnologías disponibles para cultivos
no tradicionales, como cítricos, piña y plátano, y que éstas eran conocidas
por los extensionistas, razón por la cual no se previó el financiamiento
a actividades de investigación agropecuaria ni la capacitación de los
extensionistas en estos cultivos.
v) El diseño asumió que instituciones del Estado eran las más apropiadas
para ejecutar los componentes del Proyecto y que el fortalecimiento de
estas instituciones era un objetivo en sí mismo importante para mejorar
la atención de la población rural pobre. Esto explica la elección de instituciones
del Estado como ejecutores de los componentes principales del Proyecto
(crédito y extensión).
Evaluación
Contexto
de la implementación y su evolución
El Proyecto inició sus operaciones en octubre de 1992, con el BCIE como
institución cooperante (IC) y su implementación fue programada para durar
cuatro años (cinco años de desembolsos). Luego de aprobarse una prórroga
por parte del BCIE (por tres años hasta junio de 1997) y tres prórrogas
por parte del FIDA (desde junio de 1995), el proyecto cerró su ejecución
el 31 de diciembre de 1997.
El período de ejecución del PPZN se caracterizó por un contexto económico
favorable. A comienzos de la década de los 1980s, la inflación en
Costa Rica había alcanzado a 81% (en 1982) y el Producto Interno Bruto
(PIB) había llegado a caer en 10% (en 1981-82). La aplicación de medidas
de estabilización y ajuste estructural produjo una caída de la inflación
y una recuperación en el ritmo de crecimiento del PIB, con excepción del
año 1996, en que el PIB volvió a caer en 0,8%. Entre 1992 y 1996, la inflación
descendió a un promedio anual de 17%, mientras el PIB creció a un promedio
anual de 4,4%, alcanzando a fines de 1997 a USD 9 015 millones. Con una
población estimada en 3,48 millones de habitantes en 1997, el PIB
per cápita era de USD 2 590. Además, el comercio exterior mostró
un gran dinamismo; en 1997, tanto las exportaciones como las importaciones
habían duplicado los valores de 1991, alcanzando respectivamente a USD 3 280
millones y USD 4 008 millones. Dentro de las exportaciones,
los productos no tradicionales mostraron el mayor crecimiento, pasando
de representar el 52,8% en 1991 al 68,2% en 1997.
El período de ejecución del PPZN se caracterizó por la implementación
de programas de ajuste estructural. El Gobierno de Costa Rica había iniciado
desde mediados de los años 1980s un proceso de reformas y políticas de
ajuste, apoyado por programas stand-by del Fondo Monetario Internacional
(FMI) en 1987 y 1989, por el Banco Mundial a través de dos Programas de
Ajuste Estructural (PAE) en 1985 y 1989, y por donaciones bilaterales,
especialmente de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos de América (AID). Estas acciones incluyeron principalmente una
reforma financiera, la reducción del gasto público y la liberalización
del comercio exterior y promoción de exportaciones.
Estas medidas fueron complementadas con la fuerte disminución del papel
del sector público en la comercialización de granos básicos, en la cual
había participado activamente desde finales de los años 1940s a través
del Consejo Nacional de Producción (CNP). Como parte de una política de
autosuficiencia alimentaria, el CNP determinaba precios mínimos a los
productores y máximos al consumo, comprando la producción a los productores
y realizando importaciones o exportaciones dependiendo de los volúmenes
obtenidos en la producción nacional. A partir de la cosecha 1994-95, el
CNP se retiró definitivamente de la comercialización de granos básicos
y transfirió una amplia red de centros de acopio y almacenaje a organizaciones
de productores. Además, el Gobierno comenzó a desestimular estos cultivos
por medio de la liberalización de precios, la eliminación de barreras
no arancelarias a las importaciones y la reducción de aranceles. Por último,
el Gobierno logró en enero de 1995 la aprobación de la Ley No. 7472 de
Promoción, Competencia y Defensa del Consumidor, por la cual el sector
público dejó de fijar precios y márgenes de utilidad por línea de productos,
excepto en arroz, leche y manteca.
La ejecución del PPZN coincidió también con una política de reducción
de gastos públicos, como consecuencia de lo cual las instituciones públicas
debieron disminuir las partidas a solicitar en la Ley de Presupuesto
y, posteriormente, debieron ajustarse estrictamente a las asignaciones
presupuestarias allí consignadas. Además, el Gobierno realizó periódicamente
durante el período de ejecución del PPZN rebajas al presupuesto asignado
a las diversas instituciones por medio de leyes o decretos ejecutivos.
Durante el período de ejecución del PPZN ocurrieron drásticos cambios
en el contexto geopolítico a nivel centroamericano. A fines de 1990, las
elecciones realizadas en Nicaragua determinaron la salida del régimen
sandinista, lo que determinó una disminución de la tensión en la zona
fronteriza con ese país, la que forma parte del área del Proyecto. Unido
a la difícil situación de la economía de nicaragüense durante los años
1990s, una masiva inmigración de población nicaragüense se localizó especialmente
en la zona del Proyecto. Esto produjo un agravamiento de la problemática
social, asociado a la sobrecarga de servicios públicos como salud y educación
y al aumento de la proporción de la población viviendo en condiciones
de pobreza.
Finalmente, la ejecución del PPZN se caracterizó por la presencia de
fenómenos climáticos adversos que afectaron significativamente las actividades
agropecuarias en el área del Proyecto. Durante la época de la cosecha
de frijol correspondiente a 1996-97, intensas lluvias produjeron pérdidas
significativas debido a que los productores se vieron imposibilitados
de cosechar alrededor del 75% de la superficie sembrada. En 1997
y 1998, el fenómeno de "El Niño" provocó una sequía excepcional
en la zona de influencia del Proyecto, prolongando la duración de la estación
seca, la que normalmente posee una duración de tres meses, a siete meses.
El balance en cuanto a la influencia sobre la ejecución del Proyecto
de los cambios en el contexto fue negativa. A pesar de que el contexto
económico resultó favorable, los fenómenos climáticos afectaron negativamente
las decisiones de siembra y los rendimientos de cultivos, comprometiendo
las posibilidades de lograr las metas de superficie cultivada y rendimientos
propuestas en el diseño. Además, aspectos relacionados con la implementación
de los programas de ajuste estructural también afectaron negativamente
las posibilidades de lograr objetivos y metas previstos. Entre ellos se
destacan los siguientes:
El retiro del CNP de la comercialización de granos básicos, sumado a
la liberalización de precios y la reducción de barreras arancelarias y
no arancelarias para los granos básicos, afectaron en forma negativa las
expectativas de los agricultores respecto a la evolución de los precios
a recibir por esos cultivos, conduciendo a una disminución de la superficie
sembrada con granos básicos.
El proceso de liberalización de la comercialización de granos básicos
determinó cambios significativos en el papel de instituciones públicas
directamente vinculadas a la ejecución del PPZN. El CNP, institución encargada
de la ejecución del componente de comercialización, fue la más afectada
por las nuevas políticas gubernamentales, debiendo comenzar un proceso
de reorientación y búsqueda de una nueva misión tanto a nivel nacional
como en la propia ejecución del componente de comercialización del Proyecto.
Como consecuencia, la institución debió pasar por un período de aprendizaje
que afectó en forma negativa la ejecución del componente de comercialización.
La política de reducción de gastos públicos determinó que los diferentes
Ministerios debieran manejar niveles máximos de gastos. Estas limitaciones
presupuestales, junto a los complejos trámites que las instituciones públicas
en Costa Rica deben realizar para contratar personal y efectuar compras,
determinaron frecuentes atrasos en la contratación de personal y la compra
de vehículos por las instituciones ejecutoras del Proyecto.
Logros del proyecto
Cambios ocurridos en la producción agropecuaria de la región Huetar
Norte
Al contrario de lo ocurrido durante los años 1980s e inicios de los 1990s,
las superficies cultivadas anualmente con granos básicos en la región
Huetar Norte durante el período de ejecución mostraron una gran irregularidad,
con una tendencia a disminuir en las últimas tres zafras (1995-96 a 1997-98).
La superficie media anual cultivada en el período 1995-98 fue de 17 700
hectáreas en frijol y 3 780 hectáreas en maíz, lo que representó
una caída de 11% y 42,7% respectivamente respecto a los valores del período
1989-92. Sólo el arroz continuó su gran crecimiento, registrando una media
anual en 1995-98 de 11 200 hectáreas, lo que equivale a más del triple
del área media en 1989-92. El último año de ejecución del proyecto (cosecha
1997-98) mostró niveles particularmente bajos comparados con lo que caracterizaba
el inicio de la ejecución del Proyecto, alcanzando a 16 840 hectáreas
en frijol y 2 757 hectáreas en maíz, lo que representó una disminución
de 16,6% y 11,3% respectivamente en relación al área media anual en 1989-92
y de 27% y 52,6% en relación a lo alcanzado en el período 1991-92. No
obstante esta disminución, estos niveles son aun altos en el caso del
frijol si se los compara con la superficie cultivada a finales de los
1980s.
Coincidentemente con la disminución del área con granos básicos, la superficie
con raíces y tubérculos en la zona del Proyecto tuvo un crecimiento muy
importante, especialmente en jengibre y tiquisque, cultivos que triplicaron
sus áreas, pasando de 400 a 1 390 hectáreas y de 200 a 687 hectáreas
respectivamente. Además, algunos cultivos no tradicionales prácticamente
inexistentes en la zona del PPZN en el inicio de la ejecución mostraron
un incremento significativo en su área cultivada. El palmito fue el cultivo
de mayor dinamismo, alcanzando en 1997 una superficie de 1 800 hectáreas
. Otros cultivos que mostraron incrementos, aunque significativamente
menores que en palmito, fueron la piña y el chile, los que alcanzaron
ese año áreas cultivadas de 100 y 80 hectáreas respectivamente.
Al mismo tiempo, la ganadería experimentó una importante expansión durante
el período de ejecución. En 1991, el hato ganadero en la región Huetar
Norte alcanzaba aproximadamente a 400 000 cabezas, de las cuales
el 60% constituía ganado de carne y el 40% lechero o de doble propósito
(carne y leche). Si bien no existe información precisa actualizada, la
opinión de técnicos especializados estiman un incremento en el número
de animales de 20% a 30% en el período 1991-98, lo que resultaría en un
total de entre 480 000 y 520 000 cabezas en 1998.
Influencia del crédito y la extensión del PPZN en los cambios productivos
ocurridos
El PPZN tuvo un peso significativo en los cambios ocurridos en la producción
agropecuaria en su zona de influencia. El Proyecto proporcionó más de
3 700 créditos por un total de USD 7 500 000 a casi 3 200
familias de parceleros del IDA y de propietarios independientes, un 14%
de los cuales fue para mujeres. Además, se atendieron aproximadamente
1 130 pequeños productores a través de préstamos proporcionados a organizaciones.
El 65,5% del monto de los financiamientos se destinó a inversiones, mientras
el 34,5% fue utilizado en financiamientos de corto plazo. Estos créditos
permitieron que pequeños productores ampliaran sus áreas con cultivos,
financiando 7 200 hectáreas en el período de ejecución. Los cultivos
más importantes fueron los granos básicos, financiándose la siembra de
4 400 hectáreas (61,1% del área de cultivos financiados) y los raíces
y tubérculos, los que alcanzaron a 2 106 hectáreas (29,2%).
La superficie financiada con cultivos durante el período de ejecución
representó el 66,2% de la superficie prevista en el diseño. Mientras en
granos básicos se alcanzó el 64,3% de la meta del diseño, la superficie
financiada de cultivos no tradicionales, como piña, palmito y plátano,
representó sólo el 19,5% de las metas. En cambio, el área de raíces y
tubérculos triplicó las metas previstas, destacándose el cultivo de tiquisque
con el 72,1% de la superficie financiada para esos cultivos.
En el caso de los granos básicos, los créditos del PPZN tuvieron relativamente
poco peso en el financiamiento de áreas de cultivo en la Región Huetar
Norte en su conjunto. Si se considera el período comprendido entre 1993-94
y 1996-97, los créditos del PPZN financiaron sólo el 3,8% de la superficie
sembrada con frijol y el 5,3% en maíz.
Al contrario de los granos básicos, los financiamientos del PPZN para
el cultivo de raíces y tubérculos y a cultivos no tradicionales tuvieron
un peso significativamente superior en relación a la superficie con esos
cultivos en la región Huetar Norte en su conjunto. Los créditos del Proyecto
financiaron aproximadamente el 40% de la superficie sembrada con tiquisque
y el 16% en jengibre. En cultivos no tradicionales, el Proyecto financió
una proporción importante del área sembrada. Además, la mayor parte de
estos créditos para cultivos no tradicionales apoyaron en forma estratégica
a organizaciones de pequeños productores que estaban iniciando la producción.
Los créditos del PPZN fueron también muy importantes para la ganadería,
destinándose a la ganadería el 44% de los montos totales de crédito y
el 64% de los créditos para inversión. Estos créditos permitieron
la compra de más de 7 500 bovinos, así como la construcción de infraestructura
en fincas y la siembra de algunas áreas de pasturas.
Finalmente, el PPZN permitió que un número de beneficiarios bastante
superior al previsto recibiera algún tipo de asistencia del MAG. Los técnicos
del MAG realizaron la supervisión del crédito, formulando planes de inversión,
completando solicitudes de crédito y proporcionando asistencia técnica
durante la ejecución del crédito. Además de estas tareas, los técnicos
realizaron diversas tareas ajenas al Proyecto, como encuestas para determinar
beneficiarios de fondos del IMAS (Instituto Mixto de Ayuda Social) o de
distribución de semillas, estimaciones de pérdidas ocurridas por fenómenos
climáticos, extracción de muestras de sangre en animales durante cuarentenas
de animales y asistencia en otros programas de crédito, como el Programa
de Crédito para el Pequeño Productor del BNCR-República de China
Componente de comercialización
El componente de comercialización realizó inversiones previstas para
mejorar la infraestructura para el acopio de granos básicos y las oficinas
de la institución en la zona del Proyecto fueron realizadas, aunque experimentaron
un atraso considerable debido a la reorientación del componente y a los
trastornos que sufrió la propia institución ejecutora.
Las principales acciones del componente de comercialización estuvieron
constituidas por el establecimiento de un total de seis agroindustrias.
Mientras los créditos del Proyecto financiaron las inversiones, los técnicos
del CNP realizaron estudios de factibilidad, asistieron en la construcción
de las agroindustrias, la selección e instalación de equipamientos y el
mejoramiento de los procesos de fabricación y asistieron en la búsqueda
de canales de comercialización de la producción. Además, el componente
realizó actividades de capacitación a los beneficiarios con proyectos
agroindustriales en aspectos técnicos y de gestión. Las agroindustrias
resultaron en una inversión de USD 376 000 equivalente al 5%
de los montos de crédito proporcionados por el PPZN y al 7,7% de los créditos
para inversión desembolsados hasta el 30 de junio de 1998. Si se considera
también a los créditos provistos para capital de operación, las agroindustrias
del proyecto representaron un total ligeramente inferior a USD 417 000,
lo que representó el 5,5% de los montos de crédito del PPZN. Mientras
tres de los proyectos (56,4% del monto de los créditos a agroindustrias)
consistieron en plantas procesadoras de lácteos para la elaboración de
quesos, los restantes incluyeron el procesamiento de productos agrícolas.
Componente de capacitación
La UCP coordinó actividades de capacitación con el Instituto Nacional
de Aprendizaje (INA). Esto permitió que se impartieran 225 cursos con
una asistencia de 2 780 productores, cuadriplicándose la meta propuesta
en el diseño. Estos cursos incluyeron cursos correspondientes al componente
de comercialización y cursos del INA realizados a partir de demandas del
Proyecto. Los principales temas tratados en los eventos de capacitación
a productores se refirieron a temas productivos como manejo reproductivo
del ganado, manejo de pasturas, sanidad animal, cultivo de frijol, chile
y palmito, así como contabilidad básica y administración entre otros.
Además, se realizaron cursos correspondientes al componente de comercialización,
los que se destinaron a agricultores, organizaciones y técnicos, siendo
ejecutados mediante la contratación de servicios con la Fundación de la
Universidad de Costa Rica para la Investigación (FUNDEVI) y la Fundación
para la Investigación Agropecuaria Agroindustrial (FIAA). Estas instituciones
realizaron 19 cursos dirigidos a 234 pequeños productores en diversos
temas, como contabilidad agrícola, manejo e industrialización de la leche
y técnicas de mercadeo. También se impartieron siete cursos a un promedio
cada uno de 13 funcionarios (técnicos y profesionales) del CNP en la Región
Huetar Norte, los que incluyeron contabilidad, manejo y uso de computadores
y estadística.
Finalmente, la UCP estableció en 1995 un contrato con la Fundación de
la Universidad de Costa Rica para la Investigación (FUNDEVI) para la prestación
de servicios de capacitación a organizaciones de pequeños productores
y grupos de mujeres en temas como organización y formación y consolidación
de grupos. Además, como parte del convenio con el INA para realizar capacitación,
se estableció realizar cursos a los grupos de mujeres de la zona del Proyecto
y a través del Departamento de Formación Profesional de la Mujer del INA.
Componente de promoción de la mujer
Durante el período de ejecución, el PPZN proporcionó crédito a 299 mujeres
en forma individual, lo que representó una superación de 50% en la meta
de 200 beneficiarias propuesta en el diseño. Las mujeres obtuvieron 511
préstamos (14% del total otorgado) por un monto de 154,1 millones
de colones.
Además, el componente de capacitación impartió cursos a mujeres en grupos
de acuerdo a sus demandas y necesidades identificadas por los agentes
de extensión, en aspectos como autoestima, género y socialización, relaciones
humanas, liderazgo y poder y jerarquización de problemas. Por otra parte,
también se realizaron actividades de capacitación dirigidas a técnicos
y funcionarios del PPZN, como el Taller "Género e Igualdad de Oportunidades",en
agosto de 1995, brindado por el Centro para el Desarrollo de la Mujer
y la Familia (CMF), adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
Posteriormente en el mes de noviembre del mismo año se realizó el Seminario
Taller sobre "Generación y Transferencias de Tecnología basados en
el Concepto de Género y Sistemas de Producción".
El Proyecto atendió también a 30 grupos con un total de aproximadamente
350 mujeres con servicios de asistencia técnica, capacitación, comercialización
y crédito. Esto significó atender a un número de mujeres en grupos un
75% superior a la meta del diseño, siendo el número de grupos atendidos
el triple de lo previsto.
Organización y supervisión
En líneas generales, el trabajo de la UCP fue en varios aspectos satisfactorio.
La estructura de personal y la rotación del mismo fueron pequeñas y los
mecanismos de coordinación funcionaron en forma bastante efectiva. Sin
embargo, la organización y gestión del Proyecto también enfrentó algunos
problemas: i) la UCP tuvo escasas posibilidades de exigir un mejor desempeño
de las instituciones coejecutoras; ii) los cambios de ubicación de la
UCP, fundamentalmente la salida de la órbita del MIDEPLAN, ocasionaron
problemas debido a que la UCP perdió apoyos materiales y humanos importantes
que esa institución le brindaba en cuestiones contables, financieras y
de adquisición de bienes y servicios; iii) la falta de autonomía presupuestaria
del Proyecto implicó trámites complejos para contratar personal y comprar
vehículos tanto por parte de la UCP como de las instituciones coejecutoras,
lo que fue incompatible con una ejecución dinámica y determinó frecuentes
atrasos en la ejecución de los componentes, especialmente en los dos primeros
años del Proyecto; iv) la disponibilidad de fondos de contrapartida
también se vio afectada por los complejos trámites; v) la ejecución
del PPZN coincidió con una política de reducción de gastos públicos del
Gobierno de Costa Rica que fijaba niveles máximos de gastos a los
diferentes Ministerios, atrasando en numerosas oportunidades las contrataciones
de técnicos y la compra de vehículos previstas en el Proyecto; vi) la
participación de los agricultores en los organismos de gestión del proyecto
fue débil.
La supervisión del PPZN realizada por el BCIE enfrentó problemas derivados
del proceso de reorganización de la estructura organizativa de esa institución,
por la cual se redujo en forma importante su personal y transfirió a las
oficinas nacionales la responsabilidad por la supervisión de los proyectos.
Si bien puede predecirse que una mayor responsabilidad de las oficinas
nacionales posiblemente tendrá efectos positivos sobre la calidad del
trabajo de supervisión, el PPZN experimentó algunos efectos iniciales
negativos derivados de la reducción del personal afectado a esas tareas
y la adaptación a la nueva forma de trabajo. La consecuencia de estos
problemas fueron los pobres resultados de la supervisión y su escaso peso
en influir sobre la ejecución del Proyecto. A pesar de estos problemas,
debe mencionarse que se verificó una disposición positiva del la oficina
del BCIE en San José por mejorar la calidad de la supervisión en otros
proyectos del FIDA. Estas carencias de la IC fueron cubiertos, al menos
parcialmente, por la positiva participación de las oficinas de RUTA en
San José, las que brindaron numerosos y valiosos apoyos al PPZN, muchas
veces en aspectos de responsabilidad de la IC.
Efectos, impactos
y sostenibilidad
Producción, empleo e ingresos
La mayor parte de los beneficiarios con crédito no tenía experiencia
anterior de recibir créditos del sistema bancario formal, por lo que el
Proyecto permitió que recibieran crédito de inversión y operación sin
requerir garantías reales y cobrando tasas de interés inferiores. Mientras
la tasa nominal promedio cobrada por los bancos para préstamos agropecuarios
en el período 1992-97 osciló entre un mínimo de 25% (en 1997) y 39% (en
1995), los créditos del PPZN cobraran tasas de interés entre el 18% y
el 20%.
Además, a diferencia de los préstamos normales del BNCR, los beneficiarios
del PPZN no debieron pagar costos iniciales del trámite del crédito (estudio
de registro, avalúo y combustible por la visita del oficial de crédito
a la finca), lo que en un préstamo por USD 1 950 alcanza aproximadamente
a USD 35. Asimismo, los beneficiarios del Proyecto encontraron una
mayor flexibilidad para renegociar sus pagos en casos de dificultades
climáticas o de comercialización.
Finalmente, los productores deben comenzar a pagar los créditos normales
del BNCR tres meses después de recibir el préstamo. Debido a que varios
cultivos y especialmente la ganadería generan los primeros ingresos más
allá de ese período, los productores deben guardar parte del préstamo
para el pago de la primer cuota. El crédito del PPZN resolvió este problema
a partir de 1994, adecuando los pagos a la producción financiada.
Además, el Proyecto permitió aumentar la presencia del MAG, alcanzando
con servicios de extensión a productores que anteriormente no eran atendidos.
El Proyecto permitió al MAG contratar 13 extensionistas adicionales a
los ocho existentes al comienzo de la ejecución, así como comprar vehículos
para utilizar en la movilización de los técnicos. Estos técnicos han sido
contratados en forma permanente luego del cierre del Proyecto, por lo
que la presencia del MAG en la zona y su atención a la población rural
pobre ha constituido uno de los efectos sustentables importantes.
Los servicios de extensión financiados por el PPZN desempeñaron un papel
importante tanto en los destinos del crédito como en la forma de producir.
Esto se debió a que el crédito fue supervisado. Dado que los extensionistas
eran quienes llenaban las solicitudes de crédito de los agricultores,
influían en forma decisiva en la elección de las actividades a ser financiadas.
Los créditos y la extensión del Proyecto condujeron a los beneficiarios
a aumentar su área cultivada de granos básicos y raíces y tubérculos,
y a una proporción menor de ellos iniciar cultivos no tradicionales. Además,
los créditos llevaron al uso de algunos insumos, especialmente semillas
certificadas y fertilizantes. Además, el crédito permitió la introducción
de cultivos no tradicionales, especialmente palmito y chile. Asimismo,
créditos a organizaciones de pequeños productores para cultivos no tradicionales
(palmito y piña) apoyaron a éstas en forma estratégica, en momentos en
que comenzaban a impulsar esos cultivos entre sus asociados.
Los servicios del Proyecto también desempeñaron un papel clave en la
expansión de la ganadería. Los créditos permitieron concedidos permitieron
que los productores compraran más de 7 500 bovinos, así como la construcción
de infraestructura en fincas y la siembra de algunas áreas de pasturas.
Ello tuvo como consecuencia la capitalización de sus fincas y una mayor
producción de leche, lo que se tradujo en una mejor alimentación de la
familia y la obtención de ingresos complementarios, especialmente durante
las épocas de mayor producción.
Finalmente, muchos de los parceleros de los asentamientos del IDA en
la zona del Proyecto tienen su tierra pero no capacidad de explotarla
por falta de dinero para la compra de insumos, por lo que sus ingresos
los obtienen trabajando como jornaleros. El crédito y la asistencia técnica
del Proyecto les permitió a muchos de estos parceleros la siembra de cultivos
y compra de animales. Esto aumentó el autoempleo y la dedicación al trabajo
en sus parcelas entre numerosos parceleros (aun cuando sigan haciendo
trabajos a jornal fuera de sus fincas), disminuyendo la necesidad del
trabajo a jornal y permiténdoles pasar un tiempo mayor con sus familias.
Lamentablemente, los fenómenos climáticos ocurridos durante la ejecución
del Proyecto afectaron en forma negativa los resultados de la agricultura,
especialmente en relación a los granos básicos. Así es que a pesar de
que la información disponible por la institución ejecutora del componente
de crédito (el Banco Nacional de Costa Rica, BNCR) no permite identificar
las actividades con las que se asocia una mayor morosidad, los extensionistas
del MAG y los técnicos del BNCR coinciden en afirmar que aquellos productores
que emplearon el crédito del Proyecto para sembrar granos básicos son
quienes muestran mayores índices de morosidad.
A pesar de la importante inversión en la actividad ganadera, los créditos
se concentraron en la compra de animales (92% del crédito de inversión
en ganadería), siendo muy bajos los montos aplicados para el mejoramiento
de pasturas y forrajes (1,8%) y para la construcción de infraestructura
(cercas, corrales, etc.) para un mejor manejo del ganado (6,4%). Además,
el manejo reproductivo y sanitario del ganado, especialmente en aquellos
productores con ganado doble propósito, no fue atendido en forma adecuada.
Los servicios de extensión tampoco prestaron asistencia a los beneficiarios
del crédito en la compra de ganado, por lo que hubo frecuentes problemas
de compra de animales con problemas sanitarios o de inferior calidad genética.
Estos problemas tuvieron relación con limitaciones relacionadas con el
funcionamiento de los servicios de extensión, entre los que se pueden
mencionar los siguientes: i) atrasos en la implementación de actividades
previstas como consecuencia de la política de reducción de gastos públicos
del Gobierno de Costa Rica; ii) asistencia técnica inadecuada debido al
uso de una metodología de asistencia individual y la concentración en
tareas relativas a la gestión del crédito, lo que limitó en gran forma
la disponibilidad de tiempo de los extensionistas; iii) ejecución de otras
tareas ajenas al Proyecto por parte de los extensionistas contratados
por el mismo; iv) limitados conocimientos de ganadería de la mayoría de
los extensionistas; y v) evaluación del trabajo de los extensionistas
con base en criterios que no reflejan los resultados de la asistencia
técnica y escasa incidencia de la UCP y los beneficiarios en la misma.
Los problemas técnicos de la producción, junto a los problemas climáticos
antes mencionados ocurridos durante la ejecución del Proyecto, provocaron
problemas en el repago de los créditos. La mora financiera sobre la cartera
de crédito al momento de la evaluación terminal alcanzaba a 9,7%. Sin
embargo, este valor no incluye los créditos castigados (operaciones vencidas
con más de un año y sin movimiento). Un análisis de la mora al 30 de junio
de 1998 permitió estimar USD 297 000, equivalentes al 56% de
la cartera vencida, como préstamos irrecuperables. Gran parte de los créditos
presentan vencimientos de más de 30 días, siendo éstos precisamente los
de mayor probabilidad de no recuperación. Esta situación resulta preocupante
en términos de la sostenibilidad financiera del fideicomiso en la etapa
post-préstamo. Cabe destacar que un índice de morosidad de 15 por ciento
anual implicaría una perdida del 83% del capital colocado al cabo de diez
años. Índices superiores al 20% implicarían la pérdida casi total
de los recursos.
Las agroindustrias financiadas por el componente de comercialización
beneficiaron en forma directa a una cantidad importante de pequeños productores.
Si se incluyen solamente a los productores de materia prima utilizada
en el proceso industrial, el número de beneficiarios alcanzó en el momento
de la evaluación (agosto de 1998) a 105 productores. Además, las agroindustrias
generaron empleos directos e indirectos en las plantas industriales, el
transporte y la comercialización de la producción. Asimismo, pequeños
productores que se encontraban aislados o que no poseían alternativas
de comercialización posibles o rentables pudieron vender su producción
a precios razonables, mejorando su nivel de ingresos.
Las agroindustrias lecheras fueron las que tuvieron mejores resultados,
llevando al incremento del precio de la leche, el que benefició no sólo
a quienes remitieron leche a las plantas (beneficiarios directos), sino
también a productores que se beneficiaron indirectamente porque pudieron
vender su leche o queso a intermediarios a precios superiores. Además,
la instalación de laboratorios en agroindustrias lecheras, junto al pago
diferencial de la leche de acuerdo con su calidad, promovieron un aumento
de la calidad de la leche y el queso. Por último, los miembros de una
de las agroindustrias lecheras (APROQUEL) comenzaron a realizar otras
actividades en forma conjunta, especialmente la compra de insumos como
productos veterinarios, suplementos forrajeros y sal para la alimentación
del ganado.
A pesar de estos efectos positivos, las agroindustrias también enfrentaron
algunos problemas: i) la casi totalidad mostró serios problemas de
comercialización de su producción; ii) la mayoría de los proyectos
agroindustriales presentó problemas de diseño en aspectos de ingeniería
y procesos; iii) la mayor parte de las agroindustrias enfrentó problemas
de administración y gestión; iv) los técnicos de la institución ejecutora
del componente muchas veces realizaron una asistencia paternalista, asumiendo
un gran número de tareas gerenciales en las agroindustrias durante varios
años; v) la débil capacidad organizativa de los grupos de productores
beneficiados constituyó uno de los obstáculos más importantes en prácticamente
la totalidad de las agroindustrias.
En síntesis, la experiencia del componente de comercialización del PPZN
tuvo resultados positivos, aunque inferiores a los esperados. Entre otros
aspectos positivos, debe destacarse el mejoramiento con el tiempo del
diseño de los proyectos agroindustriales, lo que indica un aprendizaje
por parte de la institución ejecutora del componente a partir de los problemas
enfrentados en el inicio de la ejecución.
Por otra parte, y si bien no estaba previsto en el diseño del Proyecto,
la institución ejecutora del componente de comercialización desempeñó
efectivamente funciones de facilitadora en las negociaciones comerciales
entre organizaciones de pequeños productores y empresas industriales y
comerciales compradoras. En este rol, el CNP ha cumplido un papel muy
importante en beneficio de los pequeños agricultores involucrados. Además
de contactar a esos agricultores con un gran comprador, el CNP ha contribuido
a aumentar el poder de negociación de los pequeños agricultores brindándoles
estimaciones de precios futuros basados en las informaciones de que dispone
sobre superficie sembrada y características de la demanda. Esto ha contribuido
a lograr mejores precios en esas negociaciones.
Capacitación
Las actividades de capacitación tuvieron algunos impactos positivos.
Los principales temas tratados en los eventos de capacitación a productores
se refirieron a temas productivos como manejo reproductivo del ganado,
manejo de pasturas, sanidad animal, cultivo de frijol, chile y palmito,
así como contabilidad básica y administración entre otros. Las entrevistas
realizadas permitieron determinar que los beneficiarios consideraron atractivos
los cursos del INA y gustaron de su metodología consistente en la combinación
de clases teóricas y un fuerte contenido de prácticas en las parcelas.
Según la percepción de los agricultores, el uso de métodos de aplicación
de plaguicidas aprendidos en los cursos del INA han disminuido los problemas
de intoxicaciones. Los cursos han servido también para que muchos pequeños
productores adquirieran una mayor sensibilidad por las consecuencias ambientales
del uso excesivo o la mala aplicación de fertilizantes y pesticidas. Esto
ha aumentado también el uso de productos orgánicos en la producción en
sustitución de los químicos.
Además, la información contenida en los cursos ha permitido a los productores
elegir insumos (especialmente pesticidas) sin depender tanto de las recomendaciones
de los vendedores de las casas comerciales, lo que frecuentemente les
permitió disminuir gastos.
Por último, los beneficiarios han aprendido técnicas como el diagnóstico
de enfermedades de animales, la aplicación de medicamentos y la asistencia
de partos, por lo que son buscados por los vecinos cuando necesitan ese
tipo de ayuda. Para algunos productores, esto ha resultado en una fuente
adicional de ingreso.
Participación de la mujer
Los apoyos brindados por el Proyecto a grupos de mujeres les ayudaron
a resolver problemas internos de sus organizaciones, mejorar la relación
existente entre sus miembros y lograr un mayor grado de madurez y consolidación
como grupo. Además, la participación en grupos permitió a las mujeres
participantes conocer otras experiencias y opiniones, tener actividades
alternativas a las rutinarias de la casa y de la finca, y sentirse útiles
para sus familias y para su comunidad.
Asimismo, las mujeres tuvieron una participación del 11% en los montos
del crédito y de 14% en el número de préstamos. Aunque el Proyecto proporcionó
crédito a 299 mujeres en forma individual, debe destacarse que no todas
las mujeres que recibieron crédito son cabezas de familia, por lo que
posiblemente existieron numerosos casos en los que los hombres tuvieron
el control sobre los créditos que oficialmente fueron otorgados a mujeres.
Además, se puede observar que la participación de la mujer ha sido baja,
ya que los créditos ganaderos (que son los de mayores montos) son solicitados
principalmente por hombres.
Período post-préstamo
A pesar de que el diseño del PPZN no contempló explícitamente su sostenibilidad
en el período post-préstamo, la UCP preparó con asesoramiento de RUTA
una propuesta para el período post-préstamo (Propuesta de Ampliación sobre
el Período de Ejecución y Extensión del Area de Influencia del Proyecto).
Este documento, presentado en julio de 1996, propuso una estrategia para
dar continuidad a las acciones del Proyecto una vez concluido el contrato
de préstamo, con el objetivo de mantener la oferta de servicios proporcionados
durante su ejecución a la población rural pobre, especialmente crédito.
El aspecto más destacable de estas propuestas ha sido la preocupación
y esfuerzo mostrados por la UCP y RUTA por proponer acciones concretas
para la etapa post-préstamo que aseguren un uso efectivo del Fideicomiso
y una continuidad de los servicios prestados por el PPZN durante la ejecución.
La figura de ejecución propuesta para la etapa post-préstamo se basó
en el Fideicomiso de Crédito como elemento central, alrededor del cual
se desarrollarían otras áreas y servicios que potenciarían su efecto y
favorecerían su sostenibilidad. Además, el Fideicomiso se manejaría como
un Fondo de Desarrollo que integraría a las organizaciones de productores
en la toma de decisiones y en la intermediación de los recursos de crédito.
Para ello sería necesario el cumplimiento de algunas condiciones, algunas
de las cuales ya fueron concretadas, otras se encontraban en proceso de
ejecución al realizarse la evaluación terminal y otras experimentaron
cambios determinados por limitaciones de carácter legal. Entre estas condiciones
se destacan como más importantes las siguientes:
i) Los extensionistas contratados temporalmente con recursos del PPZN
para trabajar en los servicios de extensión del MAG la zona del Proyecto
serían contratados en forma permanente por esa institución, lo que permitiría
dar continuidad a la oferta de esos servicios a la población rural pobre.
Esto fue aprobado a comienzos de 1998, estando pendiente al momento de
la evaluación la operacionalización de la contratación definitiva.
ii) Organizaciones intermediarias crediticias se incorporarían a la administración
de los fondos de crédito en la etapa post-proyecto, para lo cual debería
aprobarse un Addendum (No. 4) preparado por la UCP en conjunto con
RUTA conteniendo las condiciones legales que permiten su incorporación.
La negociación de la aprobación de este Addendum enfrentó grandes dificultades
y no se había logrado al momento de la evaluación terminal.
La dirección y coordinación técnica de las actividades se mantendría
bajo la responsabilidad de una Unidad Coordinadora del Proyecto
(UCP), la que estaría integrada de la misma forma que durante la ejecución,
con un Director del Proyecto, un Coordinador Técnico, una Unidad de Seguimiento
y Evaluación y una unidad de apoyo administrativo-contable. La UCP tendría
autonomía funcional y operativa y sería el ente ejecutor de las políticas,
lineamientos y estrategias de acción para la etapa post-préstamo.
La extensión agropecuaria continuaría bajo la responsabilidad del MAG,
cuyo actual equipo técnico se mantendrá desempeñando funciones similares.
Mientras tanto, se proponía reforzar la participación del IDA en diversos
aspectos, como el fortalecimiento de organizaciones de productores, apoyo
en la legalización de los grupos de productores y apoyo en los trámites
para utilizar las parcelas como garantías a los créditos. Además, se continuaría
con actividades de capacitación y con el apoyo a proyectos agroindustriales
hacia la consolidación de las agroindustrias existentes y hacia el fortalecimiento
de nuevos proyectos agroindustriales administrados por grupos organizados
de la región.
Por otra parte, se detallan una serie de disposiciones a tener en cuenta
en la administración del crédito, como los criterios de determinación
de las tasas de interés y la selección de los beneficiarios de crédito.
La provisión de crédito se daría a través del BNCR y a través de intermediarios
financieros. El BNCR iría disminuyendo gradualmente su participación hasta
el año 2008, en el que las organizaciones intermediarias deberían administrar
la totalidad de los recursos de crédito. Los intermediarios financieros
incluirían dos tipos de organizaciones: a) organizaciones con experiencia
exitosa en el manejo de recursos de crédito y con objetivos afines al
Proyecto, como FUNDECA y FUNDECOCA; y b) organizaciones crediticias
nuevas, administradas por grupos de agricultores organizados.
Los costos de operación del Fondo de Desarrollo serían cubiertos a través
de dos fuentes de ingresos, por un lado del aporte estatal, a través de
la asignación de personal y la cobertura de algunos gastos operativos
y, por otro lado, de un 40% de los rendimientos de las inversiones transitorias
del fondo de inversiones.
Cuestiones
principales y recomendaciones
De los aspectos positivos y problemas antes mencionados ocurridos durante
la ejecución, es posible extraer las siguientes recomendaciones para el
período post-préstamo:
Extensión
Considerando las importantes inversiones realizadas en la compra de animales
durante la ejecución del PPZN, los servicios de extensión en la zona del
Proyecto deberían concentrarse en el futuro inmediato en el mejoramiento
de la alimentación y del manejo reproductivo y sanitario del hato. De
este modo, créditos de inversión en ganadería deberían priorizar el mejoramiento
de pasturas y forrajes y la construcción de infraestructura de apoyo a
la producción ganadera.
Teniendo en cuenta que los pequeños productores que lograron mejorar
su nivel de ingresos fueron aquellos que sembraron cultivos no tradicionales
como palmito y chile, mientras que aquellos que se concentraron en granos
básicos enfrentaron dificultades incluso para pagar sus créditos, los
servicios de extensión y el crédito deberían continuar y profundizar su
estímulo a los cultivos no tradicionales.
La negociación de contratos entre organizaciones de pequeños productores
y empresas comerciales e industriales que involucren la comercialización
de la producción deberían aprovecharse para incluir la provisión de servicios
de extensión.
En el caso de los servicios de extensión del MAG en zona del PPZN, los
técnicos extensionistas deberían recibir una capacitación intensa en ganadería
y en cultivos no tradicionales, de forma de que estén en condiciones de
atender las demandas existentes en forma adecuada.
La metodología de extensión imposibilitó realizar una asistencia adecuada
a los beneficiarios, por lo que debería promoverse la extensión grupal
en la forma que en el período reciente ha implementado el MAG.
El diseño del PPZN se caracterizó por un enfoque tradicional para la
provisión de asistencia técnica agronómica, basándose en los servicios
de extensión públicos. Aprovechando la experiencia de otros proyectos
de desarrollo rural, la provisión de servicios de extensión en la zona
del Proyecto debería considerar la posibilidad de desarrollar la capacidad
de la población rural pobre de contratar servicios de extensión privados,
por ejemplo subsidiando a grupos de pequeños productores durante un período
prudencial para que contraten los servicios de ONGs o de técnicos individuales.
Crédito
Implementar medidas para que las instituciones administradoras del fideicomiso
tengan mayores incentivos para la recuperación de los créditos y desarrollar
mecanismos para mejorar o ampliar el fondo. Por ejemplo, las comisiones
pagadas al BNCR o intermediarios financieros podrían depender de las recuperaciones
de la cartera.
En el corto plazo, se sugiere continuar y profundizar la implementación
de las medidas implementadas en el período final de la ejecución para
disminuir la morosidad de la cartera. El componente de crédito debería
intentar una máxima recuperación de créditos vencidos y morosos, aunado
al saneamiento de la cartera morosa. Una parte de esta recuperación podría
realizarse en los próximos meses, con el fin de aumentar los ingresos
corrientes del fondo de crédito, para seguidamente proceder a una reorientación
de la cartera, identificando la clientela idónea del fondo.
Asimismo, la recuperación del crédito es una tarea urgente, por lo que
se propone una pronta ejecución de un plan de acción en base al tratamiento
caso por caso de los clientes. Debería intentarse el reembolso de los
préstamos de los productores endeudados y reintegrarlos al programa, al
mismo tiempo de castigar por vía judicial a aquellos con capacidad de
pago pero sin voluntad de cumplir con sus obligaciones. Además, debería
eliminarse del programa a aquellos que no tienen ni capacidad ni voluntad
de pago. Finalmente, deberían considerarse medidas especiales de incentivo
a los técnicos para acelerar la recuperación, por ejemplo otorgándoles
un porcentaje modesto sobre saldo morosos recuperados.
Con el objeto de asegurar la sostenibilidad financiera del fideicomiso,
debe realizarse un seguimiento estricto de la estructura de costos y beneficios,
así como un manejo de las tasas de interés, los criterios de eligibilidad
y el cobro de los préstamos acorde con ese objetivo. En el caso del PPZN,
la tasa de interés no cubrió los costos reales del fondo, lo cual afecta
a mediano plazo su sostenibilidad. Por lo tanto, sería necesario estimar
una tasa de interés positiva en términos reales y suficiente para cubrir
los costos de operación y las provisiones para los créditos irrecuperables.
El fideicomiso debería evitar la concentración de los préstamos en pocas
actividades, tal como lo ha hecho durante el período de ejecución, a efectos
de disminuir los riesgos ante eventuales fenómenos climáticos o variaciones
negativas en los precios de los productos.
En el caso de que se proporcione crédito a través de intermediarias financieras,
debería tenerse en cuenta de que a pesar de que tendrían numerosas ventajas
(por ejemplo, contarían con su propia población meta, experiencia, una
metodología trabajo establecida, conocimiento del área de intervención),
no podrían cubrir un gran número de beneficiarios. Por lo tanto, el BNCR
podría continuar cumpliendo un papel relevante en la gestión directa de
préstamos.
Debido a que el desarrollo de intermediarias financieras en la zona del
PPZN es incipiente, se requiere de grandes esfuerzos para fortalecerlas.
Comercialización
Los esfuerzos en relación a las agroindustrias deberían concentrarse
en consolidar las agroindustrias apoyadas durante el período de ejecución,
en lugar de continuar con la instalación de nuevas agroindustrias. En
particular, debe establecerse un cronograma de apoyos limitado en el tiempo
y que priorice un número manejable de objetivos y metas, como la apertura
de mercados, la capacitación del personal en aspectos gerenciales y el
aumento del uso de la capacidad instalada.
En el caso de nuevas agroindustrias que puedan establecerse en mediano
y largo plazo, estas deben tomar en cuenta lecciones aprendidas durante
la ejecución del PPZN, entre las que se destacan: a) priorizar el
trabajo con organizaciones de productores sólidas en las que sus miembros
ya poseen una experiencia de trabajo conjunto en otras áreas, en lugar
de apoyar organizaciones que se forman precisamente para iniciar una agroindustria;
b) concentrar los esfuerzos en la identificación y apertura de mercados
para los productos producidos por las agroindustrias, los que fueron claramente
descuidados en las agroindustrias del PPZN; c) evitar la atención
paternalista a las organizaciones involucradas; y d) crear alternativas
más flexibles de apoyo a las agroindustrias, tanto en su diseño como en
su período de operación. Teniendo en cuenta la gran cantidad de áreas
en las que debe contarse con experiencia para atender a las agroindustrias,
debe tenerse en cuenta la posibilidad de contratar múltiples instituciones
públicas o privadas para prestar asistencia a las agroindustrias, de acuerdo
a la naturaleza de las tareas y de las industrias involucradas.
Siguiendo el ejemplo de organizaciones de pequeños productores en la
zona del PPZN, los proyectos que promuevan cultivos no tradicionales deberían
aprovechar el interés de empresas industriales y comerciales en contar
con una producción regular y de buena calidad en estos cultivos, promoviendo
la negociación de contratos entre ellos. Aprovechando la experiencia de
la institución ejecutora y de ONGs que apoyaron en forma efectiva a organizaciones
de productores en sus negociaciones, el CNP podría concentra sus esfuerzos
en conectar a estas organizaciones con potenciales compradores, así como
ofrecerles asesoría de mercados en las negociaciones.
Capacitación
La colaboración que se mantiene con el INA ha permitido al PPZN realizar
un importante aporte en la capacitación impartida en muy diversos temas,
pero es necesario combinar la capacitación programada a medio plazo del
INA con capacitaciones más flexibles adecuadas a la liberación de créditos,
sobre todo cuando se trata de rubros nuevos para los prestatarios (o conocidos
para ellos, pero en pequeña escala, con un manejo tradicional). Hay que
evitar que estas personas tarden en ser capacitados varios meses, ya que
puede perjudicarse la inversión. Por ello, las capacitaciones del INA
tienen que complementarse con fuentes de capacitación más flexibles, adecuadas
a la liberación de créditos.
Sería de interés reforzar la capacitación de aquellas personas que sobresalen
en los cursos sobre producción ganadera, ofreciéndoles cursos más avanzados
que les permita ofrecer en forma remunerada sus servicios. De esta forma,
se crearían fuentes de ingreso alternativa a pequeños productores, al
mismo tiempo de brindar servicios necesarios y de difícil acceso para
productores pobres.
Deberían intensificarse las actividades y cursos relativos al fortalecimiento
organizativo, tanto dirigidos a técnicos como a productores, dado que
la sostenibilidad de las acciones del Proyecto dependerá -en gran medida-
de la fortaleza de las organizaciones de productores.
Lecciones aprendidas
Extensión
El diseño y la implementación de los proyectos deben prestar atención
a los incentivos al trabajo de los extensionistas, de modo de promover
incentivos adecuados y de evitar introducir distorsiones en la estructura
de incentivos existente. Por ejemplo, la forma de contratación anual de
los técnicos en el PPZN determinó que éstos tuvieran a lo largo del tiempo
menores salarios y beneficios que aquellos técnicos permanentes del MAG.
Los proyectos deben evitar la existencia de diferencias salariales significativas
entre los técnicos afectados al proyecto y aquellos de las mismas agencias
que no trabajan para el proyecto. Asimismo, podría incorporarse al salario
de los extensionistas una complementación que dependiera de los resultados
de la supervisión de su accionar.
El diseño debería tratar en forma explícita los mecanismos de supervisión
y evaluación de los servicios de extensión, especialmente en dos sentidos:
a) definiendo indicadores que privilegien los resultados de la extensión,
y b) definiendo los mecanismos de participación de los beneficiarios
en la supervisión y evaluación de los extensionistas. Asimismo, el diseño
de los proyectos debería dar a la UCP mayor poder para influir en la supervisión
de los servicios de extensión, incluida la capacidad de poder solicitar
a la institución coejecutora el cambio de técnicos que muestren un desempeño
insuficiente y/o que no posean el perfil adecuado. Los beneficiarios también
deberían estar en condiciones de solicitar el cambio de extensionista
luego de un período mínimo inicial de trabajo.
El diseño de proyectos debería separar la gestión del crédito de las
tareas de extensión, dado que la gestión del crédito por parte de los
extensionistas en el PPZN ocupó gran parte de su tiempo y redujo considerablemente
su tiempo disponible para las tareas específicas de asistencia técnica
agronómica.
La supervisión realizada por la institución cooperante debe prestar particular
atención a aspectos específicos relativos a la extensión, en particular
las características técnicas de los proyectos de financiamiento incluidos
en las solicitudes de crédito. Debido a que estas solicitudes determinan
en qué actividades productivas se utilizarán los fondos de crédito y cómo
se realizarán estas actividades, su calidad es clave en el desempeño del
proyecto. Las propuestas técnicas deben ser coherentes (por ejemplo,
prevenir la disponibilidad de pasturas y forrajes en el caso de compra
de animales) y los indicadores de producción realistas y diferenciadas
para cada productor.
Los cuadros técnicos de los servicios de extensión deben poseer una especialización
acorde con las actividades a promover por los Proyectos. En aquellos casos
en los que el proyecto se incline hacia actividades productivas adecuadas
pero no previstas en el diseño, la institución cooperante debe prestar
atención a las nuevas necesidades de capacitación de los extensionistas
y proponer la incorporación de extensionistas especializados en esas actividades.
Crédito
El diseño de los proyectos debe evitar el sobredimensionamiento de las
necesidades de crédito. Debido a que acelerar desembolsos en una cartera
sobredimensionada generalmente está asociado al financiamiento de actividades
de inversión rápida (por ejemplo la compra de animales) y el relajamiento
de las condiciones de selección de los beneficiarios, el resultado más
probable es un incremento de la mora y pérdidas significativas para el
fondo. La supervisión de los proyectos debería también prestar particular
atención a las posibles presiones que puedan existir en determinados períodos
de la ejecución para acelerar desembolsos.
Los contratos establecidos con la/las instituciones administradoras del
componente de crédito deben evitar rigideces para ajustarlos o renegociarlos
en función de la evolución del componente. Asimismo, deben incluirse incentivos
para que la institución administradora del fideicomiso tenga un interés
mayor en la recuperación de los créditos y en la ampliación del fondo.
Por ejemplo, las comisiones pagadas deberían depender de las recuperaciones
de la cartera.
Los proyectos deberían encontrar mecanismos que sustituyan la función
de las garantías reales, sin caer en alternativas demasiado costosas en
relación a los créditos otorgados. El uso de fiadores cruzados puede resultar
en un doble costo para el prestatario, ya que no solo respalda su crédito,
sino también el de otra persona. Este mecanismo es débil sobre todo si
los montos son grandes y la capacidad de pago de los productores es limitada.
La definición del índice de la morosidad debería reflejar el nivel de
riesgo por incobrable de la cartera de crédito. Por ello, si un crédito
es considerando incobrable, se deberá provisionar no solo la cuota vencida,
si no también el saldo total de este. Si se trabaja con tasas de morosidad
sobre el saldo actual de todos los créditos vencidos, se subestima el
índice, ocultando el nivel de atrasos de una cartera.
Comercialización
Los contratos con agroindustrias y empresas comerciales pueden resultar
bajo ciertas condiciones importantes instrumentos para que organizaciones
de pequeños productores encuentren nuevos mercados, a la vez de acceder
a nuevas tecnologías. La clave del éxito en estos contratos se relaciona
con aumentar la capacidad de negociación de los pequeños productores a
través de la disponibilidad de información sobre mercados, lo que ayudaría
a compensar la asimetría característica en favor de las empresas en cuanto
a información disponible. Como consecuencia, los proyectos podrían cumplir
un trabajo efectivo a través del apoyo a instituciones públicas o privadas
(por ej. ONGs) que presten asesoría legal y de mercados en negociaciones
entre organizaciones de pequeños productores y empresas compradoras de
su producción.
Los proyectos que tengan la verticalización de la producción como estrategia
central de mejorar la comercialización de la producción agropecuaria deben
considerar que impondrán nuevas y complejas tareas a los agricultores
beneficiarios, como la venta de un producto industrializado, la contratación
de personal para la planta y la reparación de equipamientos, de las no
generalmente no poseen ningún conocimiento.
El inicio de una agroindustria constituye un emprendimiento colectivo
complejo, el cual exige de una organización de pequeños productores una
mínima solidez y experiencia. Los proyectos de desarrollo rural que promuevan
este tipo de iniciativas deberían trabajar con preferencia con organizaciones
ya establecidas y que cuenten con esas características, en lugar de promover
la formación de organizaciones para recibir una agroindustria.
Los proyectos de desarrollo rural que promuevan la creación de agroindustrias
deben tener en cuenta la complejidad de esas actividades para la institución
ejecutora. En efecto, proyectos de agroindustrias incluyen aspectos de
ingeniería, de procesos industriales, de comercialización y de gestión
administrativa, los que a su vez poseen especificidades de acuerdo al
tipo de producto (por ejemplo lácteos o cardamomo). Por lo tanto,
resulta difícil que una única institución sea capaz de asumir todas las
tareas requeridas para llevar adelante proyectos agroindustriales, siendo
más adecuado alternativas más flexibles, como la posibilidad de contratar
múltiples instituciones de acuerdo a la naturaleza de las tareas y de
las industrias involucradas.
Evaluación
El diseño de políticas por parte del FIDA en cuanto a cómo operacionalizar
la administración de fideicomisos y los proyectos en general en la etapa
post-préstamo exige contar con conocimientos sobre experiencias que hayan
obtenido resultados positivos en ese sentido. Si bien puede resultar difícil
identificar estas experiencias en la actualidad, existen en el área centroamericana
proyectos que se encuentran cerca de su terminación. En consecuencia,
el FIDA debería realizar esfuerzos para llevar adelante evaluaciones ex-post
del PPZN y de otros de estos proyectos, poniendo un énfasis en analizar
la experiencia post-préstamo.
