Evaluación preterminal resumen ejecutivo
La Evaluación Preterminal del Proyecto de Pequeños Productores de la Región
Suroeste de República Dominicana (FIDA III) se llevó a cabo durante los
meses de julio y agosto de 1996. El trabajo se focalizó en los aspectos
relacionados con el riego (incluyendo la organización de los regantes y
la intensificación y expansión de la agricultura), con el crédito y con
el componente mujeres campesinas. Por su parte, el proyecto encargó a instituciones
Dominicanas un conjunto de trabajos evaluativos sobre todas las áreas en
las cuales el Proyecto ha intervenido, pero esos trabajos no estuvieron
disponibles durante el trabajo de la Misión de Evaluación Preterminal del
Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) (la cual mantuvo varias
reuniones de discusión con los profesionales que estaban realizando dichos
trabajos).
El Proyecto ha contribuido significativamente a la creación de oportunidades
para la población pobre rural de la región suroeste de la República Dominicana,
desarrollando organizaciones, diversificando la agricultura y generando
opciones rurales no agrícolas (especialmente para la mujer rural pobre).
Los párrafos siguientes presentan las conclusiones por componente y conjunto
de recomendaciones. Pero hay una cuestión fundamental que debe ser considerada
en primer lugar: los fondos de contrapartida.
La implementación del proyecto ha sido fuertemente afectada por la no
disponibilidad oportuna y suficiente de los fondos de contrapartida.
Este fue uno de los factores fundamentales en el retraso de las obras
y, además, insumió mucho tiempo, tanto de la Dirección del Proyecto como
de la Supervisión. Si bien hasta ahora se ha dado por descontado que en
todo proyecto deben haber fondos de contrapartida como expresión del compromiso
nacional, cabe considerar la posibilidad de una contrapartida que no implique
el desembolso de fondos del presupuesto nacional, cuyo no cumplimiento
oportuno afecta la eficacia y eficiencia de las actividades de todo el
proyecto. Es muy importante que en futuros proyectos se intente innovar
con respecto a la modalidad de la contrapartida, considerando diversas
alternativas que no comprometan la ejecución del Proyecto (además de la
posibilidad de contrapartidas en especie, podría también explorarse la
factibilidad de contar con instrumentos financieros gubernamentales con
vencimientos escalonados, ajustados al calendario de implementación del
Proyecto).
Componente de riego
Conclusiones
La implementación del Proyecto FIDA III ha sido muy favorable para el
desarrollo de la región suroeste, y son notables los logros alcanzados
en cuanto a la formación y el fortalecimiento de las organizaciones de
los beneficiarios del proyecto: pequeños agricultores y mujeres.
Los logros físicos y económicos del proyecto: la expansión del área agrícola,
el cambio a cultivos de mayor valor, el incremento de los rendimientos
unitarios de los cultivos principales, la comercialización e industrialización
primaria de los productos agrícolas --- mayormente realizadas por las
organizaciones de mujeres --- han creado nuevas oportunidades de trabajo
remunerado, incrementando el ingreso de la población beneficiaria del
proyecto. La rentabilidad de estos logros debe ser evaluada al término
del proyecto y comparada con la evaluación ex-ante.
El recurso limitante para el desarrollo futuro de la región suroeste,
especialmente para la agricultura, es la disponibilidad de agua aprovechable
en los ríos, pozos y manantiales. El uso eficiente de la limitada disponibilidad
de agua aprovechable va a requerir:
La cuantificación periódica de los recursos hídricos de las diferentes
fuentes de agua y del uso que se hace de ellas;
El ordenamiento del uso de los recursos hídricos, buscando la mayor eficiencia
y rentabilidad social y económica, sin deteriorar irreversiblemente la
cantidad y la calidad del agua aprovechable;
El manejo sostenible de la cobertura vegetal y los cultivos de las cuencas
altas para aprovechar mejor la precipitación, aumentar la infiltración
del agua y reducir la erosión de los suelos.
Las fuentes de abastecimiento de agua más confiable, de menor variación
durante el año y de buena calidad para el uso de la población y la agricultura,
son los pozos profundos y los manantiales. En el área del proyecto estas
fuentes son numerosas, y aportan actualmente el 25 porciento del caudal
del agua que se aprovecha en la agricultura.
Recomendaciones y
lecciones aprendidas
Para el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI). Preparar
los términos de referencia para conseguir los recursos financieros con
el fin de realizar las mediciones y estudios necesarios para:
(i) cuantificar los limitados recursos de agua y ordenar su aprovechamiento
con el fin de obtener los mayores beneficios sociales y económicos;
(ii) determinar las técnicas y estimar los costos para un manejo conservacionista
y sostenible de la cobertura vegetal y los suelos, que resulten en mayores
aportes de agua, menor erosión y mayores beneficios para los agricultores
de las cuencas altas, medias y bajas de la región suroeste.
Para el FIDA:
- Realizar una evaluación de la rentabilidad al cierre del proyecto y
compararla con los valores de la evaluación ex-ante.
- Considerar la posibilidad de financiar los estudios mencionados en
el párrafo 8 anterior, como parte de la preparación de un futuro proyecto.
Construccion de obras
Conclusiones
La construcción de las obras de rehabilitación de los sistemas de riego,
la mayor inversión del proyecto, se ha realizado mediante tres contratos
licitados públicamente y ganados por tres diferentes empresas constructoras
dominicanas.
Los contratos están bien elaborados, de acuerdo a normas internacionales
aprobadas por el FIDA, y son imparciales en cuanto a los derechos, obligaciones
y cobertura de riesgos para las partes contratantes.
El primer contrato para la rehabilitación del sistema de riego Cambronal
fue suscrito con la empresa constructora Ingienería y Construcciones C.
por A. (INGCO) en noviembre de 1991. El INDRHI rescindió el contrato por
repetidos atrasos en el cumplimiento de los programas de obras acordados,
en octubre de 1995. INGCO había completado el 76 porciento de las obras
contratadas y recibido en pago el 69.4 porciento del precio contratado.
INGCO ha apelado la decisión del INDRHI, y la apelación está en proceso
de arbitraje de acuerdo a lo establecido en el contrato y la legislación
dominicana.
El INDRHI se comprometió a terminar por administración directa las obras
faltantes del contrato con INGCO. La más urgente e importante, el equipamiento
de cuatro pozos, no se ha realizado a pesar de los continuos reclamos
de los regantes.
El segundo contrato, ganado por la empresa Yarull Hermanos, para rehabilitar
el sistema Panzo-Las Marías se ha completado a satisfacción de las partes,
dentro del plazo contratado, el 27 de mayo de 1996.
La toma sobre el Río Panzo, parte del segundo contrato, fue desplazada
un kilómetro aguas arriba del lugar seleccionado por los ingenieros de
diseño, por decisión del Director del INDRHI, aceptando repetidos pedidos
de los agricultores. Este desplazamiento aumentó el costo del contrato
en US$245,920. La toma no está operando bien en la nueva ubicación, se
obstruye rápidamente por piedras y material grueso, y ello es motivo de
quejas de los regantes de dicho sistema.
La tercera licitación pública para rehabilitar los sistemas de riego
la Descubierta, Las Lajitas y Plaza Cacique lo ganó el Consorcio OCISA-OCP
Construcciones S.A. La construcción se inició el 30 de octubre de 1995,
y se suspendió por atraso en los pagos en marzo-abril de 1996. El avance
es de 12.2 porciento. El compromiso de terminar las obras se retrasaría
hasta febrero o marzo de 1997, siempre que no haya mayores atrasos en
los pagos de parte del INDRHI.
La implementación del componente construcción de las obras de rehabilitación
de los sistemas de riego ha experimentado:
(i) un retraso de dos años y tres meses;
(ii) un aumento del costo de 57.0 porciento sobre lo estimado en la evaluación
ex-ante;
(iii) una área rehabilitada menor: 4,549 Ha. en lugar de las 5,216 Ha.
estimadas en la evaluación ex-ante; y
(iv) una extensión de 667 Ha. del sistema de riego los Ríos-Las Clavellinas
no será rehabilitada.
Faltan los diseños finales para licitar las obras.
El costo promedio de US$1,085.000 por hectárea rehabilitada, aunque 57.0
porciento superior a lo estimado en la evaluación ex-ante, está dentro
del rango de costos considerados aceptables para este tipo de obras.
El aumento del costo de las obras de construcción ha tenido tres orígenes:
(a) los diseños finales no estaban listos al aprobarse el proyecto, lo
que retrasó la licitación de las obras; (b) el mayor tiempo utilizado
para construirlas; y (c) la subestimación de los riesgos físicos y de
precios en la evaluación ex-ante.
Recomendaciones y
Lecciones Aprendidas
Para el INDRHI:
- Equipar a la brevedad posible los cuatro pozos construidos en el sistema
Cambronal-Las
Lajitas;
- Reubicar o modificar el diseño de la toma de Panzo y cubrir el costo
total de la obra;
- Evitar las decisiones apresuradas, bajo presiones políticas, que modifican,
sin estudios justificatorios, aspectos técnicos de los diseños; y
- Revisar el sistema
de pago de loscertificados de obras, que debe ser muy expeditivo, para evitar la paralización
de los trabajos, de difícil justificación en el caso del FIDA que financia el
100 porciento del costo delas obras.
Para el FIDA
- Exigir como condición previa a la evaluación ex-ante del proyecto,
que al menos el 50 porciento de los diseños finales de las obras de riego a construir o
rehabilitar estén terminados.
- Incluir en las misiones de supervisión ingenieros especialistas en
los diferentes aspectos dela agricultura de riego, cuando el componente construcción, operación
y mantenimiento de los sistemas de riego representa la mayor inversión del proyecto.
La organizacion de los regantes
Conclusiones
La adecuada operación y el buen mantenimiento son determinantes del éxito
o el fracaso de los sistemas de riego, y de su permanencia en el tiempo
prestando un buen servicio. En los sistemas de riego que sirven a pequeños
agricultores no es posible una buena O y M sin la decidida participación
de los usuarios, organizados en diferentes niveles convenientemente relacionados.
Los sistemas de riego del Proyecto FIDA III tienen las características
siguientes: (a) las fincas son muy pequeñas de 0.5 a 2.0 Ha. de extensión;
(b) el riego se realiza durante las 24 horas del día y en este tiempo
se riegan de 8 a 12 fincas en promedio; y (c) los turnos de riego deben
modificarse periódicamente para que a todos los agricultores les toque
ciclos similares de riego de día y de noche. En estos sistemas, la única
forma efectiva de establecer calendarios y turnos de riego es organizando
a los agricultores para que ellos operen sus unidades de riego, y mantengan
limpios y un buen estado de funcionamiento los canales que les sirven.
La ley sobre el "Dominio de las Aguas" de la República Dominicana
distingue tres niveles operativos de organización de los regantes de un
sistema de riego: (i) el núcleo de regantes, la unidad básica, integrada
por todos los agricultores que usan el agua de una misma compuerta de
riego; (ii) la asociación de regantes compuesta por todos los núcleos
que operan dentro de un sector de riego servido por un canal lateral y/o
principal; y (iii) la junta de regantes, el nivel superior, integrada
por las diferentes asociaciones que conforman un sistema de riego. Las
asociaciones y las juntas de Regantes tienen personería jurídica, y autoridad
legal para cobrar y administrar sus propios recursos.
La organización de los niveles de regantes es considerada el mayor logro
del componente rehabilitación de los sistemas de riego por los agricultores
y dirigentes que participan en el Proyecto FIDA III. En el sistema de
riego Cambronal-Las Lajitas existen 25 núcleos de regantes que agrupan
a 1,210 usuarios, con un área total cultivada de 1,331 hectáreas; y en
el sistema Panzo-Las Marías se han formado 16 núcleos que agrupan 623
usuarios con un área cultivada de 858 Ha.. Falta formar los núcleos de
regantes en los sistemas de riego La Descubierta y Plaza Cacique, donde
todavía se está construyendo las obras de rehabilitación.
La única asociación de regantes formada es la del sector Las Marías en
el sistema de riego Panzo-Las Marías. Se estima que en este sistema se
organizarán cuatro asociaciones, y seis en el sistema Cambronal-Las Lajitas.
Lo ideal sería continuar la asistencia técnica hasta formar la Junta de
Regantes de la región suroeste con personería jurídica y autoridad legal
para cobrar y administrar sus propios recursos.
La formación de la Junta de Regantes tomaría dos años y costaría US$490,000
la asistencia técnica para organizar la distribución de agua, la contabilidad,
la actualización del catastro y el mantenimiento de la infraestructura
de riego. Además hay que considerar US$460,000, a razón de US$150 por
usuario, para capacitar a los 3,069 usuarios de los sistemas de riego
rehabilitados, en técnicas de riego y agrícolas para el manejo eficiente
del agua dentro de la finca y el incremento de la productividad agrícola.
La formación y consolidación de la Junta de Regantes de los sistemas
de riego de la región suroeste (FIDA III) es considerada prioritaria en
el Programa de Transferencia de los Sistemas de Riego a las Organizaciones
de Usuarios. Este Programa con un costo total de US$53.4 millones ha sido
aprobada por el Directorio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
que financia el 80.0 porciento del Programa. Falta la ratificación del
Congreso de la República Dominicana. Se espera que el Programa este funcionando
a fines del presente año.
Las pruebas para la recuperación de suelos muy salinos realizados por
el proyecto FIDA III, en el Centro de Investigación para la Recuperación
de Suelos Salinos (CIRESS), dieron un costo de US$2,400 por Ha., utilizando
10,200 m3 de agua por hectárea para lixiviar el exceso de sales.
Dados los limitados recursos de agua y el alto costo de las pruebas realizadas
en el CIRESS, la recuperación de suelos salinos no es una alternativa
viable para el desarrollo de la región suroeste. La mejor alternativa
son los suelos vírgenes, con vegetación arbustiva de regiones áridas,
libre de sales, de buena textura, localizados en zonas más altas de fácil
drenaje, factibles de regar a costo entre US$1,000 a US$1,500 por Ha.
Recomendaciones y
Lecciones Aprendidas
Para el INDRHI
- Asegurar que el Programa de Transferencia de los sistemas de riego
a las Organizaciones de Usuarios continúe y termine, sin solución de continuidad,
la organización de la Junta de Regantes de los sistemas de riego de la
región suroeste;
- Determinar con exactitud la extensión de suelos vírgenes libres de
sales de la región suroeste, establecer a quien pertenecen: si al estado
o particulares, y definir las áreas que serían más fácil de regar, a menor
costo, por su cercanía a fuentes de agua no comprometidas, de buena calidad;
- Realizar los estudios y gestiones necesarias para: (a) titular y registrar
los títulos de propiedad de las finca de los sistemas de riego del proyecto
FIDA III, así como las dotaciones de agua y turnos de riego a que tienen
derecho; y (b) regular estrictamente la expansión del área regada en la
región suroeste para evitar que los déficits de agua se vayan agravando
por expansión indiscriminada del área bajo riego;
- Desechar la recuperación de suelos salinos de la zona El Salado como
alternativa viable para la expansión del área regada en la región suroeste.
Para el FIDA
- Asegurar que en las evaluaciones ex-ante de los proyectos de rehabilitación
de sistemas de riego de fincas pequeñas, se dé especial importancia al
estudio de las organizaciones de regantes con el fin de determinar la
asistencia y capacitación técnica necesaria para que dichas organizaciones
alcancen un nivel de organización con personería jurídica, que les permita
cobrar y administrar sus propios recursos.
- La organización de los regantes debe considerarse como un componente
o subcomponente importante de los proyectos de rehabilitación de los sistemas
de riego. El estudio de estas organizaciones debe estimar las indicadores
necesarios --- etapas, tiempos y costos para alcanzar cada nivel de organización
--- que permitan dar seguimiento al progreso y evaluar los resultados
de las organizaciones de regantes.
La intensificacion y expansion de la agricultura
Conclusiones
La meta de la rehabilitación de los sistemas de riego del Proyecto FIDA
III más importante para intensificar la agricultura es "reducir el
intervalo entre riegos de 30 días (sin proyecto) a 8, máximo 15 días,
con láminas de agua entre 60 y 100 mm de acuerdo al cultivo".
La intensificación de la agricultura a cultivos de mayor valor, más exigentes
en agua y en requerimiento de mano de obra e insumos, como al vid y la
lechosa, está ocurriendo principalmente en el sistema Panzo-Las Marías
que tiene por el momento mayor dotación de agua. Los cultivos de la vid
y la lechoza ocupan el 14.0 y 4.0 porciento, respectivamente, del área
regada de este sistema.
El equipamiento de los pozos del sistema Cambronal-Las Lajitas permitirá
obtener una dotación de agua similar al sistema Panzo-Las Marías, y reunir
así las condiciones de frecuencia de riego y láminas de agua para expandir
el área de cultivo de mayor valor. La vid y la lechoza ocupan solamente
el 7.0 y 2.0 porciento, respectivamente, de área regada del sistema Cambronal-Las
Lajitas.
El equipo pesado que llegó al proyecto a fines de 1993, ha permitido
expandir el área regada (desbrozada) en 230.2 Ha. y nivelado 137.4 Ha.,
al 30 de junio de 1996. En la evaluación ex-ante sólo se menciona la nivelación
de 460 Ha. y no hay referencia al desbrozado – eliminación de arbusto
– para expandir el área regada.
Las actividades de desarrollo parcelario deben continuar después de la
fecha de cierre del proyecto FIDA III. La permanencia del equipo pesado
en el área del proyecto es fundamental para continuar el desarrollo parcelario
y realizar el mantenimiento de los caminos de vigilancia de los sistemas
de riego.
Es importante también continuar la asistencia técnica y capacitación
de los regantes para mejorar el manejo del agua y la aplicación del riego
dentro de la finca. Ello va a permitir elevar la eficiencia de riego,
equivalente en la práctica a aumentar la dotación de riego, a un costo
menor.
También hay que asegurar la disponibilidad de las facilidades y presupuesto
necesario para que los ingenieros y técnicos encargados de la operación
y mantenimiento de las obras de riego, de la organización de los regantes,
del desarrollo parcelario y de la capacitación para mejorar las técnicas
y métodos de riego puedan realizar bien sus funciones.
Recomendaciones y lecciones aprendidas
Para el INDRHI
- Equipar los pozos del sistema Cambronal-Las Lajitas para que los núcleos
de regantes de este sistema tengan una dotación de agua que les permita
expandir el área de cultivos de mayor valor.
- Mantener el equipo pesado en buenas condiciones asistiendo a los núcleos
de regantes en el desarrollo parcelario, y en el mantenimiento de los
caminos de vigilancia de los sistemas de riego.
- Promover la formación de un comité integrado por representantes de
las organizaciones de regantes y los ingenieros del INDRHI para organizar
la utilización de la maquinaria pesada, y establecer los criterios para
decidir donde se realiza el desarrollo parcelario. En los proyectos de
construcción y rehabilitación de sistemas de riego los resultados de las
obras realizadas, en cuanto al incremento de la producción agrícola y
la mejora económica y social de los beneficiarios, se muestra plenamente
un tiempo después de terminadas las obras.
Este tiempo es menor en las rehabilitaciones y mayor cuando se trata
de la construcción de nuevos sistemas de riego.
- Dar seguimiento ocasional al desarrollo de la región suroeste, después
del cierre del proyecto FIDA III, con el fin de decidir si es conveniente
diseñar un proyecto relativamente simple en base a los lineamientos descritos
en los párrafos 64 y 69 de este informe.
Para el FIDA
- Realizar una evaluación ex-ante dentro de tres o cuatro años para determinar
como han ido programado las organizaciones de usuarios y como se ha cumplido
las metas de producción agrícola y rentabilidad estimadas en la evaluación
ex-ante. En los proyectos de construcción y rehabilitación de sistemas
de riego los resultados de las obras realizadas se muestran un tiempo
después de que ellas han sido terminadas. Este tiempo es menor en las
rehabilitaciones y mayor cuando se trata de la construcción de nuevos
sistemas de riego.
- La supervisión de los proyectos de rehabilitación de sistemas de riego
debe programarse detalladamente en la evaluación ex-ante, en dos aspectos
esenciales a los que la agencia cooperante encargada de la supervisión
debe dedicar especial atención: (i) en que componentes se realizan las
mayores inversiones y como ellas están relacionadas para lograr mayor
sinergía en los resultados esperados; y (ii) el progreso de los componentes
relacionados con la organización y capacitación de los regantes para que
ellos estén en condiciones de operar y mantener en buen estado de funcionamiento
las obras rehabilitadas, idealmente a la fecha de cierre del proyecto.
- Se sugiere la creación en el FIDA de un fondo relativamente pequeño
para la contratación de especialistas que ayuden a resolver situaciones
específicas de los proyectos de rehabilitación. Esto también podría lograrse
llegando a un acuerdo con los gobiernos sobre la utilización del componente
servicios de consultores, que en este proyecto sólo se ha utilizado en
un 40.0 porciento de lo programado inicialmente.
El componente de crédito
Al finalizar el quinto año del proyecto, los créditos vigentes bajo el
componente de crédito representan el 14.64% de los préstamos programados
en la Evaluación Ex Ante. Los balances vigentes de créditos a esa fecha
representan el 7.0% del monto original programado.
Entre las razones que se aducen para el rezago en las formalizaciones
de crédito respecto al programa inicial del Proyecto se citan consistentemente:
a) la sobre estimación de la demanda de crédito en la Evaluación Ex Ante,
potencializada por los procesos de devaluación e inflación que siguieron
al diseño original del proyecto; b) la sequía y falta de agua a lo largo
de 1991 y 1992; c) los retrasos en la ejecución de las obras de riego,
que afectaron la disponibilidad de agua, y la viabilidad de los créditos;
d) una política prudente del Banco, en ausencia de condiciones apropiadas
de siembra, y e) una política restrictiva en los fondos desembolsados
por la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP) a la Sucursal Neyba del Banco
Agrícola (BA), especialmente a principios del año 1995, al apreciar que
las condiciones de colocación por parte de la Sucursal no eran favorables
para el desarrollo de los cultivos.
Se evidenció, además, que a)la falta de coordinación y programación entre
la UEP y la Sucursal Neyba del BA; b) la falta de una estrategia de colocación
en base a organizaciones de base (núcleos de regantes y asociaciones de
mujeres) ; y c) la ausencia de incentivos a los agentes de desarrollo
de la Sucursal Neyba para la prospección de nuevos clientes, fueron todos
elementos que incidieron en el ritmo de colocación. Igualmente, ciertas
debilidades institucionales de la Sucursal, han influido en el ritmo de
colocación de recursos. Entre éstas cabe destacar la falta de una programación
crediticia adecuada, la carencia de instrumentos de seguimientos de la
actividad crediticia y la calidad de la cartera, y la baja eficiencia
administrativa por ausencia de equipos adecuados de automatización. También
se estima que la cultura organizacional general del propio Banco Agrícola,
ha afectado a la eficiencia de sus sucursales a lo largo del país.
A pesar de esas restricciones, el componente de crédito del proyecto
FIDA III ha sido un instrumento positivo de desarrollo, especialmente
en lo que respecta al apoyo brindado al proceso de diversificación de
los cultivos tradicionales de la zona, hacia nuevos cultivos que proveen
mayor rendimiento y rentabilidad. Este ha sido el caso específico de la
producción de uva en la zona de Neyba y, en menor escala, la lechoza (papaya).
El financiamiento de la actividad vitivinícola ha absorbido el 49.3% de
los créditos otorgados, y el 65.3% de los balances prestados. El segundo
lugar de importancia lo ocupó el rubro tradicional "plátanos",
que obtuvo el 13.7% de los balances prestados. Otros productos agrícolas,
(lechoza, cebollín, sorgo, batata, arroz, maíz) recibieron el 12.4% de
los montos desembolsados. La concentración del crédito en el desarrollo
de la uva ha producido resultados apreciables, incrementando el tareaje
sembrado, elevando la productividad, y fortaleciendo las relaciones entre
productores.
Un análisis de la actividad crediticia del proyecto bajo la perspectiva
de género, muestra que las mujeres recibieron el 33.1% de los créditos
otorgados, y el 23% de los montos canalizados. El préstamo promedio recibido
por las mujeres ha sido de RD$9,682 contra RD$16,008 para el caso de los
hombres. Mientras que los 320 créditos otorgados a hombres fueron todos
otorgados de modo individual, 105 de los 158 créditos a mujeres fueron
desembolsados a través de 10 créditos asociativos.
La actividad de financiamiento agrícola ha apoyado la siembre de 4,931
tareas (310 hectáreas) en la zona del proyecto, y se ha desarrollado principalmente
a lo largo de dos de los cinco sistemas de riego, que recibieron el 86%
de los montos formalizados. El sistema Cambronal- Las Lajitas recibió
el 27% de los créditos otorgados y el 31% de los montos, mientras que
el sistema Panzo-Las Marías recibió el 55% de los créditos y el 55% de
los desembolsos. Son estos los dos sistemas en mejor estado, donde ha
habido mayores avances, y en los que la disponibilidad de agua ha sido
más abundante. Entre los otros tres sistemas, el de Plaza Cacique obtuvo
el 6% de los créditos y el 5.7% de los montos; Los Ríos- Clavellinas obtuvo
el 8.2% de los créditos y el 6.5% de los desembolsos, mientras que el
sistema de riego de La Descubierta obtuvo apenas el 3.8% de los créditos
y el 2.1% de los montos crediticios. La disponibilidad de agua, la calidad
de los suelos, y la relativa cercanía de los sistemas, han sido causas
importantes en la concentración de los créditos a lo largo de dos sistemas
específicos.
Las tasas activas de interés para los créditos otorgados bajo el proyecto
del FIDA III, así como la ofertadas por el Banco Agrícola en su Sucursal
Neyba, han sido ampliamente positivas en términos reales a partir de los
primeros meses de 1991. Durante ese período y hasta el presente, con tasas
de inflación de un sólo dígito, la tasa preferencial nominal promedio
de la banca comercial ha sido en promedio 24.9% hasta junio de 1996, fecha
en se registró en 21.0% . La tasa promedio del Banco Agrícola en ese mismo
periodo ha sido de 23.02% y a junio de 1996 se registraba en 18%. La tasa
cobrada bajo el proyecto FIDA III ha promediado 20.7% a lo largo de la
vida del proyecto, y es de 16% desde enero de 1994. En términos reales,
para los primeros seis meses de 1996, la tasa real promedio de interés
cobrada bajo el proyecto FIDA III ha sido de 15.1%. Aunque las tasas activas
de interés han sido altas en términos reales durante la vida del proyecto,
siempre se han mantenido significativamente por debajo de las tasas ofertas
por el resto del sistema financiero dominicano. Las continuas expectativas
de inestabilidad en las políticas macroeconómicas, así como distorsiones
de costos operativos de la banca dominicana, son factores que han incidido
en mantener altas las tasas reales de interés.
Un muestreo de más del 75% del total de los expedientes de créditos otorgado
bajo FIDA III, evidenció que los créditos aprobados han calificado adecuadamente
respecto a las condiciones que definen la población objetivo del Proyecto.
Los agentes de desarrollo del BA aducen, sin embargo, que las condiciones
de elegibilidad respecto a la tenencia de la tierra y los montos máximos
prestables han restringido la capacidad de colocación.
No hay evidencia de un trato discriminatorio por parte de los agentes
de desarrollo del Banco Agrícola, Sucursal Neyba, en favor o en contra
de la colocación de crédito con fondos FIDA III, vis a vis la cartera
regular de la sucursal. Antes al contrario, durante los últimos dos años
y medio, la mayor actividad crediticia de la Sucursal se ha efectuado
con fondos provenientes de FIDA III, y el incremento de cartera vigente
FIDA III ha sido la causa del crecimiento exhibido por la cartera consolidada
de Sucursal.
La dispersión geográfica, la cuantía de los créditos, la supervisión
requerida, y el componente de transferencia tecnológica, imponen altos
costos de transacción al BA, Sucursal Neyba, y al propio componente de
Transferencia en el FIDA III. Sin embargo, los costos de transacción de
la cartera FIDA III no difieren para el Banco de los costos de la cartera
regular sino por la menor dimensión de los créditos de FIDA III. Los procesos
burocráticos de visita original, solicitud de crédito, informe del agente
de crédito, análisis y resolución de crédito, son organizados, con control
y seguimiento. Las tramitaciones y aprobaciones de las solicitudes de
crédito han tomado en promedio 23 días durante los últimos dos años y
medio, pero las formalizaciones y los desembolsos iniciales, sin embargo,
añaden otros 20 días en promedio al tiempo total de procesamiento entre
la solicitud y el primer desembolso.
El nivel de cartera vencida con fondos propios es del 34%, excesivamente
alto, en la Sucursal Neyba del BA. La Sucursal no cuenta con un sistema
de información que ofrezca información sobre los niveles reales de mora
de la cartera, cuantificándose en cartera vencida sólo los créditos con
todas sus cuotas totalmente vencidas. Esto implica que el nivel de 34%
es una subestimación, y no revela fielmente la calidad de la cartera ni
los niveles de cartera afectada por mora. Por su parte, la cartera con
recursos de FIDA III muestra una cartera vencida de 16.7% (bastante mejor
que el del resto de la Sucursal) pero en incremento sostenido.
La calidad de la cartera con fondos de FIDA III, la cuantía y rendimiento
efectivo de la misma a los actuales niveles de tasas de interés, los altos
costos operativos, no comensurables con la actividad desempeñada, los
riesgos inherentes a la actividad agrícola, y la situación organizacional
específica del organismo ejecutor presentan un futuro difícil para la
sostenibilidad del fondo FIDA III, y apuntan hacia su posible eventual
desaparición o ineficacia.
La Sucursal Neyba tiene graves problemas de rentabilidad y calidad contable
y documentaria, y no es actualmente rentable bajo los niveles corrientes
de gastos y rendimientos de cartera. La Sucursal arrastra cinco años sucesivos
de pérdidas, y muestra un rendimiento de cartera del orden de 12.8% para
1995, a pesar de la tasa de 18% que cobra sobre sus saldos. A los niveles
actuales de gastos, la tasa de interés de equilibrio sería de 38.7%, totalmente
fuera del mercado financiero local y ciertamente fuera del mercado agrícola.
La Sucursal Neyba es un proveedor neto de fondos a otras Sucursales, lo
que podría indicar igualmente dificultad de absorción de crédito agrícola
viable en la zona. Los proyectos de microcrédito rural o urbano suelen
requerir un componente de fortalecimiento institucional para el organismo
ejecutor, a fin de compensar no sólo las implicaciones de la menor dimensión
de los microcréditos, sino también las dificultades y riesgos asociados
con el crédito agrícola masivo a microproductores. Este elemento ha estado
ausente en el proyecto, asumiendo erróneamente en el ejecutor una capacidad
institucional adecuada.
En los informes sobre el componente de crédito, la información incluida
se limita básicamente a los montos prestados y los números de préstamos
otorgados durante un período determinado, sin referencia alguna a los
créditos vigentes o la calidad de la cartera o los mecanismos de entrega.
Recomendaciones
Se recomienda que los proyecto futuros de FIDA que contengan un componente
de crédito, hagan especial énfasis en el análisis Ex Ante de la calidad
de las instituciones ejecutoras, sus mecanismos de entrega, sus historiales
respecto a la calidad crediticia de sus carteras, así como sobre los sistemas
de información gerencial adecuados para dar seguimiento y supervisión
al componente. Un elemento de fortalecimiento institucional a organizaciones
que ya ofrecen crédito agrícola, o el apoyo de FIDA para consolidar, perfeccionar
y/o modificar algunas de las variables que inciden en el crédito agrícola
(tasas de interés, mecanismos de comercialización, etc), pueden ser mejor
contribución de FIDA que una línea de crédito a una institución de calidad
cuestionable.
Se recomienda que los proyectos futuros de FIDA que incluyan crédito
hagan especial hincapié en la Evaluación Ex Ante en la correcta medición
de la demanda efectiva de crédito bajo el proyecto, así como de las características
e idoneidad de los mecanismos de entrega. Las necesidades de financiamiento
no implican necesariamente una demanda efectiva de crédito financiero,
ya que posibles fuentes alternas de financiamiento (suplidores, remesas
familiares, otros ingresos de la unidad familiar, esquemas de ahorro/inversión),
pueden reducir la demanda efectiva sobre los servicios crediticios del
sector financiero especializado.
Se recomienda que en el futuro, los proyectos FIDA que incluyan crédito
establezcan parámetros e indicadores específicos de medición de ejecución
del componente que no sólo se limiten a actividades acumuladas, sino también
información sobre préstamos y saldos vigentes, rendimientos de cartera,
análisis de mora y cartera afectada, distribución por género, costo por
unidad monetaria prestada, y otros parámetros usuales en las actividades
crediticias. Estos indicadores deben ser analizados periódicamente por
las Unidades Ejecutoras de los proyectos, y por las misiones de Supervisión.
Se recomienda que en los futuros proyectos FIDA con crédito, se analice
a profundidad la estrategia de colocación de préstamos, contemplando la
posibilidad de apoyarse sobre núcleos de regantes, asociaciones campesinas,
asociaciones de mujeres, o cualquier otra forma similar de sociedad que
signifique no sólo una reducción de los costos de transacción sino también
un fortalecimiento de la responsabilidad en el pago mediante los compromisos
grupales.
Se recomienda que en los futuros proyectos FIDA se establezca más claramente
el rol coordinador inter-componentes e inter-instituciones de la Unidad
Ejecutora, a fin de que los responsables de la UEP y los Coordinadores
de componentes puedan contar con una clara descripción de sus obligaciones
y con mecanismos claros y precisos para la ejecución de los roles asignados.
Componente mujeres campesinas
El principal logro del Componente Mujeres Campesinas (CMC) es la organización
alcanzada por las mujeres beneficiarias. La identificación de las mismas
con los objetivos del Proyecto, así como el nivel de participación y motivación
han sido, sin lugar a dudas, la clave de que las mujeres campesinas pudieran
comenzar a tomar decisiones propias y a ejecutar gran parte de sus tareas
en forma grupal. Estos resultados han sido prácticamente privativos de
este Componente.
En los seis años de vida del Proyecto, el CMC ha logrado organizar alrededor
de 45 asociaciones de mujeres rurales las que nuclean unas 1.150 socias,
lo que da un promedio del orden de 25 mujeres por asociación. El esfuerzo
organizativo se ha extendido a toda el área del Proyecto, motivo por el
cual en la actualidad existen asociaciones en los cinco sistemas de riego.
Las tareas llevadas a cabo con las asociaciones de mujeres tanto en el
campo productivo como en el comunitario han permitido la constitución
de la "Federación de Asociaciones de Mujeres para el Desarrollo Sostenible
del Suroeste" y la creación del "Instituto de la Uva" (INUVA)",
ambas instituciones con sede en Neyba.
En riego, las mujeres están presentes en diversos núcleos de regantes,
en donde participan 136 mujeres con una superficie irrigada de 305 tareas.
De las 136 mujeres regantes, 39 están asociadas, una es presidenta y tres
han alcanzado la categoría de secretarias en dichos núcleos.
En materia productiva, la vitivinicultura es la actividad que ha alcanzado
mayor desarrollo, siguiéndole en importancia, el cultivo del plátano,
la hortifruticultura, la producción avícola y la actividad láctea. En
la mayoría de estos rubros es donde se concentran los mayores esfuerzos
del CMC. En la vid es donde también se canalizan los mayores recursos
crediticios del FIDA III. A marzo de 1996 el monto acumulado del financiamiento
para uva ascendía al 65.3% de la cartera del Proyecto.
La producción avícola de la zona ha sido desarrollada por iniciativa
del CMC, hasta ese entonces las necesidades de huevos y carne aviar eran
satisfechas mediante el abastecimiento proveniente de otras regiones del
país. La experiencia ha sido muy positiva tanto en el aspecto productivo
como en lo que concierne a la nutrición de la familia rural.
En materia crediticia, el CMC ha conseguido una mayor presencia de las
mujeres en la cartera de la sucursal Neyba del Banco Agrícola. Esto ha
implicado la aceptación de su rol como productoras, aspecto que antes
del Proyecto no les era reconocido. Hasta la fecha las campesinas han
obtenido financiamientos individuales y colectivos para la viticultura,
la cría de pollos, la producción de lechosa, la cría de ganado vacuno,
el cultivo del plátano y otros rubros de menor importancia en términos
crediticios (sorgo, cebollín, etc.).
De los 383 préstamos concedidos por la línea del FIDA III, conocida como
Plan 48, hay 63 operaciones que corresponden a mujeres, lo que representa
el 16.4% de los créditos otorgados. En términos de valor la participación
de las mujeres es mayor, ya que registran el 23% del total de la cartera.
Esto se debe a que de las 63 operaciones realizadas con mujeres hay 10
que son con asociaciones en las cuales se beneficiaron 105 mujeres.
Un aspecto de fundamental importancia en el saneamiento ambiental de
la región ha sido el plan de construcción de letrinas. En la Evaluación
Ex-Ante se tenía previsto la instalación de 650 letrinas pero debido
al empeño y a las exitosas gestiones llevadas a cabo por el CMC con diversas
instituciones gubernamentales y no gubernamentales, se ha llegado a un
total de 1.295 letrinas de las cuales unas 900 se construyeron con recursos
del FIDA III.
La ejecución de las diversas acciones llevadas a cabo por el CMC ha permitido
no sólo la organización de las campesinas, sino que además ha logrado
una adecuada articulación y coordinación institucional, tanto oficial
como privada, lo que le ha permitido al Componente poder superar ciertas
restricciones presupuestarias. La magnitud alcanzada de colaboración institucional
no estuvo prevista en el documento de Evaluación Ex-Ante.
De acuerdo a conclusiones preliminares, obtenidas del análisis de los
censos de población y de encuestas a mujeres rurales, se habría detenido
el fuerte proceso migratorio de fines de la década pasada, especialmente
en las sub-zonas de Neyba y Galván, lo cual es atribuible a los beneficiosos
impactos del Proyecto.
En el estudio contratado por el Proyecto se hicieron diversas preguntas
acerca del conocimiento que tenían las campesinas sobre la existencia
y acciones desarrolladas por el Proyecto, como así también, sobre los
principales resultados que produjo el mismo.
Prácticamente la totalidad de las entrevistadas declararon conocer el
nombre del Proyecto (99.3%) y las actividades que realiza (98.9%). Los
porcentajes también fueron muy altos cuando se les preguntó sobre el conocimiento
de las acciones de los cuatro componentes: Participación de la Mujer (98.9%),
Asistencia Técnica (97.4%), Asistencia Crediticia (95.6%) y Mejorar el
Riego (94.8%).
En cuanto a la valoración de las actividades realizadas por el Proyecto
los resultados fueron (sumando las respuestas que consideran que las actividades
se realizaron bien y muy bien): 1) Asistencia Técnica (89.7%), 2) Participación
de la Mujer (88.7%), 3) Mejorar el Riego (73.0%) y 4) Asistencia Crediticia
(66.3%).
Componente seguimiento y evaluación
Debe señalarse que el Componente de Seguimiento y Evaluación (CSE) ha
realizado los estudios de base sobre la situación socioeconómica del área
del Proyecto, así como diversos informes periódicos sobre la evolución
del Proyecto.
Pese a la realización de las tareas mencionadas, el CSE no ha implementado
importantes recomendaciones que oportunamente le fueron encomendadas por
la Misión de Evaluación a Mitad de Período (designar un técnico "senior",
elaborar padrones de núcleos de regantes por sistema de riego, producir
indicadores sobre el comportamiento de la cartera crediticia, colaborar
con la UEP en la programación de las actividades del FIDA III, etc.),
lo cual ha afectado el desempeño de este componente y, lo que es mas importante,
la propia marcha del Proyecto.
Recomendaciones
En los meses que restan para la finalización del Proyecto se recomienda
concentrar los esfuerzos en consolidar los desarrollos organizativos alcanzados,
especialmente los referidos a asociaciones de mujeres y núcleos de regantes,
ya que son las estructuras fundamentales de las que depende en gran medida
el futuro desarrollo de la Región Suroeste de la República Dominicana.
En este sentido, es conveniente que el CMC privilegie las acciones necesarias
para fortalecer la Federación de Mujeres y el Instituto de la Uva, dada
los importantes propósitos que persiguen estas instituciones en beneficio
de los productores/ras de la región.
Es de vital importancia que todos los componentes del Proyecto realicen
una tarea coordinada, hasta ahora ausente, con los núcleos de regantes
ya que de ello depende la sostenibilidad de los principales logros productivos
del Proyecto.
El CMC es necesario que asuma el liderazgo y la coordinación de las tareas
a efectuar con respecto a los padrones de núcleos de regantes por sistema
de riego. En este cometido deberá contar con el apoyo del CSE, en especial
del Lic. Manuel Guzmán. Es de decisiva importancia conocer la ubicación
de los regantes, de aquellos que participan en núcleos, de la tenencia
real de la tierra (si son dueños con título inscripto en el Registro de
la Propiedad Inmueble), de la superficie del predio, de los principales
rubros que producen, etc. Disponer de toda esta información es indispensable
para poder programar las acciones inmediatas que hay que desarrollar.
Se ha dilapidado demasiado tiempo, es el momento de avanzar lo mas rápidamente
posible en estos aspectos claves para el desarrollo actual y futuro del
Proyecto.
El CMC con el apoyo de productores y productoras deberá liderar un proceso
tendiente a la regularización predial. La realización de un catastro,
las tareas para el saneamiento legal de las fincas y la titulación de
las propiedades son los pasos fundamentales a dar. La concreción de esta
iniciativa si bien excede los propósitos y el plazo del FIDA III hasta
su finalización, no obstante, ello no debe ser motivo para posponer este
tipo de acciones, ya que la regularización de los predios es de una importancia
estratégica para el futuro de los productores de la zona.
Para el desarrollo de las tareas precedentes es conveniente prever una
extensión del Proyecto hasta marzo de 1997, ya que ello permitirá no solo
la ejecución faltante de las obras de riego y de capacitación agraria,
sino que brindará la posibilidad de consolidar las tareas sobre organización
de los productores y avanzar en la regularización de la propiedad de la
tierra.
De existir una segunda fase del Proyecto los principales esfuerzos deberán
estar básicamente orientados al fortalecimiento institucional. Esto si
bien es pertinente para todos los componentes del Proyecto, es particularmente
importante en el caso del crédito, riego y seguimiento
y evaluación.
En lo que respecta a seguimiento y evaluación, es importante que
la evaluación ex-ante especifique con claridad los objetivos y procedimientos
que deberán seguirse para el seguimiento y para la evaluación, separando
ambas funciones. Además, tanto para facilitar el S&E como para asegurar
una adecuada estructuración y comprensión del documento del proyecto,
es recomendable que el mismo incluya un "marco lógico" detallado,
con los correspondientes objetivos, supuestos, indicadores, fuentes de
información, etc. En los capítulos de este informe hay un conjunto de
sugerencias específicas sobre seguimiento y evaluación. Además, el sistema
de seguimiento y evaluación de un futuro proyecto en República Dominicana
deberá tomar en cuenta los trabajos evaluativos realizados por instituciones
dominicanas en el contexto del proyecto FIDA III. En el caso particular
del estudio de base, es importante que se describan minuciosamente los
procedimientos aplicados para realizarlo (los cuales generalmente no coinciden
con la metodología que se pensaba aplicar), y que se incluyan las variables
clave sobre las cuales el proyecto intentará incidir (que pueden derivarse
con facilidad del marco lógico) puesto que de lo contrario, su utilidad
para fines evaluativos no compensa el costo de realizarlo (como ha sucedido
en la experiencia del FIDA III). Finalmente, se recomienda que en el diseño
del sistema de seguimiento y evaluación se tome en cuenta la "Guía"
preparada por la Oficina de Evaluación y Estudios (OE) del FIDA, y que
en la supervisión de dicho sistema se utilice la guía analítica ad-hoc,
"MARCO", también preparada por OE.
