Evaluación preterminal resumen ejecutivo
El área del proyecto corresponde a cuatro subáreas: Pindal, en la Cuenca
del río Alamor, Catacocha, en la cuenca del río Catamayo, Sosoranga (río
Sabiango), y Lucero (río Pindo). Estas subáreas ocupan en conjunto aproximadamente
127 000 ha. y están cubiertas predominantemente por pastos y arbustos de
baja productividad forrajera y -en menor medida- por cultivos agrícolas
y vegetación arbórea de porte medio. El clima presenta temperaturas medias
anuales moderadas (alrededor de 16 °C) y aptas para la producción agrícola.
Las deficiencias climáticas principales radican en el régimen de lluvias,
algo exiguo para las condiciones de evapotranspiración del área (valores
anuales medios de 700 mm) y muy concentrado en enero-julio. El período de
sequía, muy intensa, es aproximadamente de siete meses por año.
Las limitaciones edáficas son muy importantes. En primer lugar, los
suelos son en general esqueléticos (texturas gruesas, con bajo contenido
en materia orgánica y nutrientes) y poco profundos. En segundo lugar,
las cuatro áreas poseen pendientes pronunciadas y laderas abruptas, susceptibles
de erosión. A pesar de ello, la mayoría de los pequeños establecimientos
(ampliamente predominantes en número en la región) dedica parte considerable
de sus recursos naturales a actividades agrícolas de baja productividad.
Sin embargo, la ganadería bovina es la actividad económica predominante
en el área.
Los principales problemas del área son la tenencia concentrada de
la tierra, las deficiencias en la infraestructura física (sobre todo caminos),
la tecnología rudimentaria, la escasa productividad agrícola y ganadera
y -por extensión- los ingresos limitados de las familias campesinas, gran
parte de las cuales deben clasificarse por estándares internacionales
como pobres. Estos problemas son agravados por la precaria organización
campesina, que redunda en esquemas de comercialización no asociativos
y, por ello, en la captura de excedentes elevados por parte de los comerciantes
intermediarios.
Objectivos del proyecto y diseño
Grupo objetivo
El proyecto debe beneficiar a 7 000 familias (aproximadamente 38 500
personas) que habitan en el área del proyecto.
Objetivos y componentes
Los objetivos del proyecto son el incremento de la producción y productividad
agropecuarias y del ingreso de las familias campesinas, el mejoramiento
de la distribución del ingreso, el aumento de la ocupación de la mano
de obra, la preservación de los recursos naturales y el crecimiento de
la participación campesina en el diseño y ejecución de las políticas de
desarrollo rural.
Componentes: 1) subproyecto productivo (crédito, asistencia técnica,
desarrollo forestal, granja ganadera y comercialización agropecuaria),
2) subproyecto infraestructura (caminos vecinales, saneamiento rural,
salud y educación primaria), 3) subproyecto organización y capacitación,
y 4) subproyectos regularización fundaria, seguimiento y evaluación y
Unidad Ejecutora.
Supuestos y efectos
esperados
Los incrementos de los niveles productivos deben superar tres limitantes
claves: el uso de variedades poco productivas, la preparación inadecuada
del suelo y la escasa utilización de insumos modernos.
Evaluación
Contexto
de la implementación y su evolución
La fase de arranque e inicio de la ejecución del DRI-Sur (año 1986)
estuvo signada por el proceso de cambio de status institucional de la
SEDRI por la recién creada Subsecretaría de Desarrollo Rural (SSDR), dentro
del Ministerio de Bienestar Social. Este proceso significó dos aspectos:
por un lado, un nuevo retraso en el inicio de la ejecución, en la medida
en que fue necesario, en lo formal, ratificar los instrumentos legales
(conveios) suscritos con anterioridad con los ejecutores y una consulta
legal del BID sobre si hubo o no "cambio del Ejecutor". Por
otro lado, este proceso provocó una descoordinación institucional, en
la medida en que la nueva ubicación del Programa Nacional, al interior
de un Ministerio, generó competencias de otros Ministerios (MAG, por ejemplo)
con igual status que el MBS y lo que es peor se disminutó la capacidad
de convocatoria del organismo coordinador.
Logros del proyecto
Aunque en la formulación del proyecto se definió a la SEDRI como responsable
de la administración y ejecución del proyecto, estas funciones fueron
asumidas por el Ministerio de Bienestar Social (MBS), a través de la Subsecretaría
de Desarrollo Rural (SSDR). El BID, como institución cooperante, desempeñó
un papel importante en momentos de cambios institucionales y/o de interferencias
de tipo político.
Si bien en la formulación del proyecto no se establecieron mecanismos
para apoyar a la mujer rural del área, en la ejecución se incorporó a
la mujer campesina a las actividades de casi todos los componentes.
En febrero de 1992 el proyecto se encontraba en una situación de
acefalía y de ruptura de las actividades de apoyo a los pequeños campesinos,
provocada tanto por la finalización del período de ejecución con recursos
externos, cuanto por divergencias -de tipo político- entre el organismo
nacional de conducción del programa y el organismo regional co-ejecutor
del proyecto. Situación bastante delicada si se considera que fue precisamente
el año anterior el período de mayores ejecuciones del proyecto, cuyas
inversiones no ha alcanzado la maduración suficiente como para una retirada
total de la estructura institucional.
A pesar de los problemas de falta de un diseño de la metodología
para la capacitación y la escasa y poca capacitación de los técnicos que
se llevó a cabo, la capacitación de campesinos tuvo un avance aceptable.
Los distintos eventos de capacitación cubrieron temas agrícolas, pecuarios,
de forestación y de conservación de recursos naturales, de salud y nutrición,
de aspectos legales y reforma agraria, de comercialización y de educación
y desarrollo comunitario.
Los componentes de infraestructura económica y social tuvieron un
buen desempeño a nivel del cumplimiento cuantitativo de las metas y desembolsos.
Sin embargo, la ejecución de estos componentes estuvieron afectados por
problemas técnicos, administrativos y de operación.
Efectos, impactos
y sostenibilidad
Con el propósito de apoyar la ejecución del proyecto, en 1985 la
SEDRI implementó un convenio de cooperación técnica con el Instituto Latinoamericano
de Planificación Económica y Social (ILPES), con recursos provenientes
del préstamo no reembolsable del BID. La implementación de este convenio
constituyó un aporte valioso durante la primera fase de ejecución del
proyecto en que, por las restricciones presupuestarias, no fue posible
contar con personal suficiente ni en forma estable. Este convenio de cooperación
constituyó un soporte técnico que estableció las bases para la posterior
ejecución del proyecto.
A partir de 1988 se inicia la formulación de pequeños microproyectos
que recogen varias iniciativas campesinas. Frente a estas iniciativas,
el proyecto pudo establecer un mecanismo de financiamiento (los FODECOs)
que permitió llevar a la práctica su ejecución, sobre la base de los recursos
del componente de capacitación, destinados al "fortalecimiento de
la organización". Los FODECOs permitieron impulsar actividades creativas
y no tradicionales como las de agroindustrias o artesanías que no fueron
contempladas en el diseño inicial y que representan, en zonas de gran
fragilidad agroecológica como es el área del proyecto, las únicas alternativas
para lograr un desarrollo autosustentado y el aprovechamiento de los recursos
humanos disponibles.
Cuestiones
principales y recomendaciones
Hubo una inconsistencia en las propuestas de algunos de los componentes
con la realidad del área. La propuesta del proyecto careció de un diagnóstico
adecuado del área, que permitiera mirar tanto los problemas de los grupos
campesinos como las tendencias en la dinámica social y productiva. En
el diagnóstico no se caracterizó lo suficientemente bien a los grupos
campesinos, al patrón de acumulación de la fincas de los potenciales beneficiarios
del proyecto ni al entorno que los afecta.
La utilización de una base estadística, centrada en información secundaria
más la formulación de propuestas gestadas entre el grupo de técnicos y
sin participación de los beneficiarios provocó la definición de componentes
poco precisos y el diseño de múltiples actividades, que significaban muchas
veces saltos tecnológicos difíciles de alcanzar: 1) en el período temporal
de ejecución de un proyecto (4-6 años), o 2) a partir de un nivel de producción
bastante rudimentario, como es el caso de la producción agropecuaria de
la zona.
En la propuesta del proyecto se diseñaron una larga lista de actividades
en cada componente sin priorizar aquellas tendientes a solucionar los
principales problemas del área. De esta manera, se llegaron a formular
componentes que tuvieron que reformularse para hacer factible su ejecución.
La falta de adecuación de las acciones propuestas a la dinámica social
y a las condiciones agroecológicas se reflejó en la falta de indicadores
de los efectos e impactos esperados en la población beneficiaria, lo que
impidió la programación de tareas y la operatoria por parte de los organismos
co-ejecutores. Esta situación, por otra parte, volvió difícil realizar
el seguimiento y la evaluación del proyecto.
La fase de estudios previos a la negociación del préstamo duró varios
años. Esta situación generó frustraciones en la población del área, por
la demora en el inicio de las acciones.
La ejecución del proyecto contó con un doble espacio de coordinación:
uno local, débil y encargado de parte de la ejecución, y otro nacional,
responsable de la ejecución global. Este hecho tuvo repercusiones serias
en la ejecución del proyecto. Las más directas se refieren a: 1) la dicotomía
en la gerencia del proyecto, lo que a su vez repercutió en la debilidad
institucional del jefe de la Unidad Ejecutora en la gestión local del
proyecto, y 2) la necesidad de que muchos problemas surgidos en Loja (sede
del proyecto) tengan que resolverse en Quito.
La Unidad Ejecutora careció en muchos períodos de falta de técnicos,
por los constantes movimientos de personal realizados unilateralmente
por los co-ejecutores.
La capacidad legal del jefe del proyecto para poder contratar, adquirir
o comprar fue muy reducida hasta bien avanzado el período de ejecución.
Esto impidió la adquisición oportuna de bienes y servicios requeridos
por el proyecto, debiendo estos realizarse desde Quito.
El cambio del organismo ejecutor de la SEDRI a la SSDR provocó una
descoordinación institucional, ya que la nueva ubicación del Programa
Nacional, al interior de un Ministerio (en vez de depender directamente
del presidente) generó competencias de otros ministerios con igual estatus
que el MBS y -lo que es peor- se disminuyó la capacidad de convocatoria
del organismo coordinador.
Por lo anterior, cada institución co-ejecutora comenzó la ejecución
siguiendo sus propios criterios (y conveniencias), generando desfases
e impidiendo el necesario equilibrio e integración de las acciones de
desarrollo.
Existió un número insuficiente de recursos humanos en relación al
diseño original del proyecto. Además, la calidad del personal asignado
no fue satisfactoria, tanto en términos de formación como de experiencia.
En gran medida, esto ocurrió porque en el diseño del proyecto, si bien
se especificó el número y la calidad de los técnicos requeridos por la
Unidad Ejecutora, no se aseguraron los mecanismos para proveerlos. Esto
afectó la ejecución de componentes clave, como asistencia técnica y capacitación.
Existió un alto grado de movilidad del personal, ocasionado tanto
por requerimientos de las instituciones nominadoras cuanto por gestiones
de los propios técnicos, que estaban descontentos.
En relación a la calidad del personal, es de destacar la asignación
de personal "problemático" a la Unidad Ejecutora por parte de
los organismos co-ejecutores. Además, en momentos de mayor crisis y ante
la falta de personal, se contrató a estudiantes de último año de Universidad.
Por ello, la calidad del personal asignado estuvo afectada tanto por técnicos
con poca experiencia y baja motivación para trabajar con pequeños campesinos
y, en el caso de los estudiantes, con intereses distintos a las necesidades
del proyecto (por ejemplo, la elaboración de tesis, el contacto con los
profesores, etc.).
Para superar las deficiencias de calidad del personal asignado no
se diseñó un plan sistemático de capacitación, que incorporara módulos
sobre aspectos técnicos y metodológicos y que pudiera ser reajustado anualmente
de acuerdo a las prioridades del proyecto.
Los nombramientos de varios directores y/o jefes de áreas no se realizaron
sobre la base de criterios de formación técnica y experiencia de trabajo
con pequeños campesinos en áreas con serios problemas agroecológicos,
lo que afectó negativamente a la conducción y gerencia del proyecto.
La institución cooperante tuvo una rigidez excesiva en la aplicación
de sus normas y procedimientos, lo que obstaculizó la ágil transferencia
de recursos. Además, el manejo de los convenios de préstamo BID volvió
engorrosos y hasta contradictorios los trámites.
En la formulación del proyecto no se establecieron mecanismos para
apoyar a la mujer rural del área, que juega un papel muy importante en
la estrategia productiva de la zona.
El desmantelamiento apresurado de técnicos, vehículos y oficinas
y la dificultad de un diálogo amplio y rápido entre los organismos involucrados
está volviendo difícil la readecuación de las acciones y la continuación
de los apoyos en momentos críticos de algunas actividades del proyecto
(como los FODECOs).
En el diseño del proyecto no se presenta una metodología adecuada
para la capacitación de campesinos y técnicos, únicamente se señala el
principio de privilegiar la capacitación en servicio, bajo el esquema
de "aprender y enseñar haciendo".
Varios de los grupos que ejecutan microproyectos financiados por
FODECOs requieren de capacitación técnica específica par la actividad,
y casi todos ellos tienen problemas de organización de la empresa y de
acceso al mercado.
Se incorporaron, a partir de 1990, promotores agropecuarios campesinos
(PAC) que no fueron previstos en el diseño del proyecto y que constituyen
un importante mecanismo de participación campesina en el proceso de transferencia
de tecnología. Los PAC son campesinos designados por la organización y
capacitados por la Unidad Ejecutora para actuar como enlace entre los
técnicos y la comunidad en el seguimiento y apoyo de la adopción tecnológica.
Por se reciente su acción no se conocen sus impactos.
La priorización de las metas de infraestructura se realizó sin contar
con la participación campesina, por lo que se seleccionaron obras en lugares
inadecuados o no prioritarios.
Algunos de los componentes (sobre todo caminos rurales) carecieron
de los estudios y diseños de las obras a construir, lo que desplazó la
ejecución a períodos casi inejecutables.
Los procesos de contratación fueron largos y complicados, lo que
encareció al país el costo de las obras por los constantes reajustes de
precios, provocando frustraciones entre la población, ante los retrasos
en el inicio de las obras.
La propuesta de seguimiento y evaluación careció del diseño de indicadores
de desempeño y eficiencia que faciliten el análisis del avance del proyecto
y la detección de problemas sobre la marcha, lo que hubiera permitido
la implementación sistemática del seguimiento del proyecto. Tampoco se
incluyeron indicadores de los efectos e impactos esperados con la ejecución.
La USE no se conformó hasta el primer semestre de 1988, situación
ocasionada por los siguientes factores: demora del BID en dar respuesta
a la reformulación presentada por la SSDR, interferencias de tipo político
en la contratación del personal, y falta de presión de la propia Unidad
Ejecutora.
Si bien la USE estableció las discrepancias entre lo planificado
y lo ejecutado y entendió las causas de estas discrepancias, faltó la
capacitación del nivel gerencial para aprovechar las recomendaciones establecidas
y mejorar la dirección del proyecto. Esta falta de acercamiento entre
el nivel ejecutivo y la USE provocó -en gran medida- un desperdicio de
esfuerzos y recursos y poca incidencia en la toma de decisiones. La ejecución
de las tareas de seguimiento y evaluación tampoco fue comprendida por
los restantes niveles (operativos y técnicos) de la Unidad Ejecutora,
quienes consideraban -en unos casos- una carga adicional a su trabajo
rutinario y -en otros casos- los asumían como una fiscalización molesta.
Este hecho incidió en la calidad y oportunidad de la información necesaria
para seguimiento y en la falta de interés para conocer los resultados
de la evaluación.
El arrendamiento o 'leasing' deben considerarse como alternativas
eventuales a la compra de vehículos. La demora en la llegada de los vehículos
al área del proyecto puede perjudicar notablemente su ejecución. Este
retraso puede deberse a distintos factores (incluyendo el régimen internacional
de licitaciones), pero es conveniente acelerar el proceso de adquisición
de los vehículos, por lo que es recomendable explorar dos alternativas:
una es arrendar los vehículos, y la otra -que sería una combinación de
la precedente y la tradicional- consistiría en el alquiler con opción
a compra ('leasing').
Un microfondo rotativo puede asegurar la entrega oportuna de materiales
en actividades de forestación y otras. La ejecución de algunos componentes
puede retrasarse por la falta de oportunidad en la entrega de insumos.
Estos problemas se pueden evitar, en gran medida, si se dota a la entidad
ejecutora del componente de un "microfondo rotativo" (estableciendo
un límite máximo que sea compatible con el ordenamiento legal del país).
Se debe complementar la entrega de activos a los beneficiarios con
información plena sobre las condiciones de dicha entrega y con capacitación
y apoyo técnico y contable. Se debe informar sobre la propiedad de los
activos entregados y sobre la posibilidad, o no, de disponer libremente
de los ingresos generados. La falta de transparencia puede desincentivar
a los beneficiarios, lo cual podría evitarse informándoles con claridad
sobre las condiciones de la entrega, por ejemplo, a través de un breve
folleto que indique, si es el caso, que se trata de una donación con compromiso
de conservación por diez años, que se trata de una venta a crédito, etc.
En la formulación del proyecto se deben diseñar más nítidamente las
funciones de la Unidad Ejecutora, para facilitar la gerencia del proyecto.
Se deberá descentralizar más la ejecución, las decisiones y el manejo
de los recursos, permitiendo que la dirección del proyecto cuente con
mayor control sobre su ejecución global.
La ejecución de nuevos proyectos en el país y en general en la provincia
de Loja requerirá contar con una mayor participación de instituciones
locales, que permitan la resolución de problemas y la toma de decisiones
a nivel local, evitando recurrir constantemente a Quito, a los niveles
ejecutivos de los organismos nacionales que tienen su sede central en
la capital. La incorporación de instituciones locales, por otra parte,
facilitará la continuación de las acciones al finalizar la fase de inversiones
externas, permitiendo una estrategia de despegue del proyecto gradual
y ordenada, en función de las necesidades de los grupos campesinos y su
problemática.
La Unidad Ejecutora debería contar con un espacio de coordinación
y toma de decisiones local, pero al más alto nivel de la Unidad Ejecutora,
en el que deberían participar los representantes, con capacidad de toma
de decisiones, de todos los co-ejecutores. Además deberán participar:
uno o varios delegados de los campesinos, un representante del organismo
cooperante y el jefe de la Unidad Ejecutora. De esta manera se podría
agilizar la resolución de problemas en forma local y oportuna, a la vez
que se podrá facilitar la labor gerencial del jefe de la Unidad Ejecutora.
El organismo ejecutor de proyectos de desarrollo rural debe contar
con un estatus apropiado para lograr la convocatoria de los restantes
co-ejecutores. Es necesario realizar una programación "concertada"
con todos los ejecutores, para evitar que las prioridades originadas en
los organismos del nivel nacional afecten la ejecución de un proyecto
específico.
Es necesario prever en el momento de la formulación del proyecto:
1) los requerimientos y el tipo de personal, así como los mecanismos que
aseguren su dotación efectiva, y 2) la capacitación sistemática y permanente
de técnicos. Es necesario generar incentivos para el personal, tanto económicos
como extra-económicos (capacitación dentro y fuera del país). Es necesario
establecer criterios técnicos (de formación y experiencia) para el nombramiento
de los directivos del proyecto, sobre los cuales puedan opinar el organismo
cooperante y el propio FIDA.
Se deben descentralizar los recursos de cooperación técnica externa,
que generalmente actúan bastante centralizadamente por su vinculación
con los organismos nacionales (ministerios, institutos técnicos, etc.).
Cuando esto ocurre, se obtienen resultados bastante positivos, como la
sobrevivencia misma del proyecto. La experiencia de mantener especialistas
externos, no vinculados a los vaivenes de la política local, puede ser
la garantía para evitar que incidan en el proyecto criterios distintos
a los objetivos del mismo.
Es necesario que en la formulación del proyecto y en el diagnóstico
se analice la racionalidad de funcionamiento de las pequeñas unidades
campesinas, para poder detectar el papel de la mujer campesina en la estrategia
de sobrevivencia familiar. El diagnóstico debe señalar la heterogeneidad
de las unidades productivas y la situación heterogénea de distintos grupos
de mujeres, diferenciadas por el tipo de unidad económica y por edad,
requiriendo cada uno de ellos apoyos específicos.
Dado que la mujer rural cuanta con menor nivel de educación y calificación
de su fuerza de trabajo y por la diversidad de papeles que desempeña,
es necesario considerar esfuerzos específicos para su capacitación adecuada
y sostenida.
Cada proceso de desarrollo requiere una revisión y análisis de la
situación existente en el área de intervención al final del período de
ejecución, para diseñar una estrategia de consolidación de las acciones
iniciadas y/o de reforzamiento de los procesos aún débilmente consolidados.
Esta estrategia de finalización de un proyecto en algunas ocasiones no
requiere de grandes inversiones, como en el momento de ejecución, sino
de apoyos específicos, que pueden ser asumidos con recursos nacionales
y -en otras ocasiones- requerirá la gestión de nuevos recursos y de la
implementación de mecanismos de transferencia de la conducción de las
acciones de desarrollo a las propias organizaciones del área.
La estrategia de finalización del proyecto, con la previsión de los
posibles mecanismos de consolidación de las acciones, deberá establecerse
al inicio mismo del proyecto. Quizás sea conveniente, que en los convenios
de préstamo externo se negocie el compromiso del gobierno para dar continuidad
a las actividades emprendidas con los recursos del préstamo.
La participación de instituciones locales y/o regionales deberá ser
considerada en la formulación de nuevos proyectos, como garantía para
continuar las acciones. Para esto es necesario que durante la ejecución
del proyecto se fortalezcan estas instituciones de tal manera que puedan
asumir su tarea después de que el mismo termine.
El aspecto complementario, pero indispensable en la estrategia de
finalización del proyecto, será la incorporación de las organizaciones
de beneficiarios en el control de los recursos y servicios iniciados con
el proyecto. Por tanto, la capacitación en gestión empresaria es uno de
los aspectos a ser priorizados en la etapa de despegue del proyecto.
Es necesario que de forma inmediata se impulse un proceso de capacitación
en gerencia y administración de pequeños negocios y en sistemas elementales
de contabilidad. En caso contrario, a pesar de que la experiencia de los
microproyectos es novedosa, puede experimentar fracasos por el contenido
paternalista en que pueden derivar estas donaciones.
Priorizar los esfuerzos de capacitación del equipo técnico en los
primeros años de ejecución del proyecto y reforzarla en los años siguientes.
La capacitación de técnicos debe ser conducida por especialistas con experiencia
y solvencia técnica.
Establecer canales de comunicación y estrategias de coordinación
entre las actividades de extensión, crédito, comercialización y dotación
de insumos.
Capacitar a los extensionistas y técnicos de la institución bancaria
en la elaboración de planes de inversión con criterios de rentabilidad.
Involucrar a todo el personal de la Unidad Ejecutora en la capacitación
sobre organización, gerencia y administración de pequeñas empresas, computación
y economía campesina.
Incorporar desde el momento de la formulación la participación de
los beneficiarios, para priorizar las obras requeridas por la población.
Asegurar la elaboración de los estudios y diseños de las obras en
forma paralela a la negociación de los recursos para el financiamiento
del proyecto.
La planificación operativa anual con participación campesina debe
constituir un instrumento de la gerencia para incorporar reformulaciones
o vacíos existentes en la formulación del proyecto.
Se debe capitalizar la experiencia desarrollada por el DRISUR con
los microproyectos financiados por los FODECOs, como un mecanismo de apoyo
a actividades no agropecuarias, que bien pueden ser la alternativa para
otras áreas con condiciones agroecológicas frágiles. Se recomienda, para
ello, sistematizar las experiencias más representativas y traducirlas
a pequeños cuadernos de trabajo, que pueden ser utilizados por las comunidades
campesinas (en círculos de investigación) de otros proyectos.
Durante la ejecución del proyecto se debe transferir a la organización
campesina la información relacionada con la planificación operativa y
con los resultados del seguimiento y evaluación, como un mecanismo idóneo
para democratizar los proyectos y facilitar la participación campesina.
Lecciones aprendidas
Es importante un diseño que permita flexibilidad en la implementación.
De esta forma, se podrán atender demandas de las comunidades que no hayan
sido explícitamente contempladas en le diseño original.
Los prácticamente inevitables cambios de personal, tanto en la Unidad
Ejecutora del proyecto como en las instituciones co-ejecutoras, hacen
que el nuevo personal no esté interiorizado con el proyecto. Como no siempre
es posible hacer cursos o seminarios para comunicar tanto los objetivos
generales del programa como su enfoque y los aspectos específicos del
mismo, es de utilidad preparar un breve folleto que describa el proyecto
y que sea entregado a los funcionarios que se incorporan tardiamente (el
folleto también podría servir para difundir el proyecto a un público más
amplio).
En los proyectos con transferencia de tecnologías, además de la factibilidad
tecnológica, es necesario examinar la viabilidad socioeconómica de las
actividades y tecnologías propuestas.
No sobreestimar el componente de crédito. En la mayoría de los proyectos
de desarrollo rural la demanda de crédito es considerablemente sobreestimada,
dada las condiciones de alto riesgo de la agricultura y las características
de los productores de las áreas de los proyectos FIDA.
Minimizar el riesgo de pérdidas de los cultivos puede ser más importante
que maximizar los rendimientos. En una agricultura de alto riesgo climático
los productores están particularmente interesados en no perder la cosecha,
más que en obtener ocasionalmente rendimientos excepcionales. Por lo tanto,
la variabilidad de los rendimientos debe ser tomada en cuenta junto con
sus niveles medios.
Los candidatos a directores de proyecto y jefes de sub-proyectos
deberían cumplir con determinadas condiciones necesarias de idoneidad
profesional.
Además de los incentivos salariales que se pueden incluir en el diseño
del proyecto, es importante suplementar esos incentivos con estímulos
no salariales para el personal del proyecto (pasantías, visitas a otros
proyectos y participación en cursos y seminarios). Así, los técnicos del
proyecto percibirán que pueden obtener beneficios legítimos de su participación
en el mismo.
Se debe prever un cierre ordenado del proyecto y la continuidad y
consolidación de sus actividades. El desmantelamiento del proyecto (retirada
de vehículos y personal técnico) al finalizar el período de financiación
externa puede comprometer la continuidad de las actividades emprendidas
con la inversión realizada por el proyecto. Por ello, la transferencia
de activos a los beneficiarios y el modo en que continuarán las actividades
iniciadas por el proyecto deben determinarse ex-ante, estableciendo un
compromiso explícito del gobierno en ese sentido.
Un proyecto no puede resolver el conjunto de problemas que afectan
a un grupo campesino en un área determinada. Por tanto, un factor de éxito
para proyectos de desarrollo rural será la identificación de aquellos
problemas que constituyen verdaderos cuellos de botella para el desarrollo
de los grupos humanos y para la producción campesina.
Proyectos bien formulados deberán partir de diagnósticos claros,
que señalen cuáles son las características físicas y ecológicas del área
y cuáles son los procesos sociales y culturales que determinan el patrón
de acumulación en la zona, priorizando aquellos problemas que pueden ser
modificados por el proyecto y aquellos que pueden constituir factores
condicionantes para lograr tales cambios.
Es necesario realizar diagnósticos analíticos y dinámicos que superen
la simple descripción de datos de un área determinada. Esto implica que
se estudien procesos, no hechos sueltos. Para ello es necesario no solamente
utilizar información secundaria, que es útil en la medida en que complemente
el conocimiento que se adquiere con los propios campesinos en un proceso
de interacción directa con el grupo humano potencialmente beneficiario
del proyecto.
Es necesario realizar diagnósticos y propuestas participativas, es
decir, incorporar a los propios beneficiarios desde la etapa inicial de
recolección de información y continuar con ellos en la detección de problemas
y en su priorización, que permita definir las propuestas más adecuadas
a los principales problemas que bloquean el desarrollo integral del grupo
campesino al que está dirigido el proyecto. De esta manera, se evitará
generar expectativas por actividades ajenas a la realidad o frustraciones
ante períodos muy largos de estudios sin participación campesina y sin
el inicio de acciones.
Es necesario formular proyectos flexibles, que permitan incorporar
adecuaciones a la propia dinámica socio-económica y agroecológica del
área. Esto no quiere decir que se diseñen proyectos imprecisos, sino que
se determinen con claridad los problemas centrales a resolver, frente
a los cuales puede haber un cierto grado de flexibilidad para readecuar
las acciones a situaciones impredecibles en el momento de la formulación,
reprogramando el proyecto.
Los procesos de desarrollo rural, en áreas de gran fragilidad agroecológica
y altos índices de pobreza de la población, requieren como punto de partida
la elaboración de diagnósticos dinámicos, que muestren: 1) las principales
restricciones físicas y ecológicas que afectan a la producción local,
2) los factores económicos, sociales, culturales y políticos que inciden
en los modelos de acumulación de las pequeñas unidades económicas, 3)
las potencialidades de desarrollo del área y 4) los factores condicionantes
que pueden incidir en este proceso.
El reconocimiento de los principales problemas y de las potencialidades
de desarrollo permitirán identificar las prioridades de acción a ser ejecutadas
por el proyecto incorporando la flexibilidad requerida por la dinámica
social sobre la que actúa. Identificación de problemas y priorización
de alternativas requerirán la participación directa de los beneficiarios.
Por tanto, el proceso de formulación de proyectos deberá realizarse con
la metodología de la planificación participativa, entendida como un conjunto
de mecanismos operativos que facilitan la incorporación de los usuarios,
con su propio marco de referencia.
Deben realizarse autodiagnósticos por parte de la propia comunidad
durante la fase de ejecución, con las distintas organizaciones y/o grupos
que se van incorporando al proyecto. Esta propuesta lleva implícita la
necesidad de trabajar con la organización y de capacitarla para facilitar
la transferencia de conocimientos, que hagan posible que la propia organización
investigue y sistematice su realidad y plantee alternativas para solucionarla.
Es necesario que en la formulación de proyectos de desarrollo rural
se definan claramente los indicadores de eficiencia para facilitar las
tareas de seguimiento y los indicadores de efectos e impactos para realizar
la evaluación del proyecto.
El seguimiento debe facilitar el análisis continuo y periódico por
parte de la gerencia, sobre el avance de la ejecución del proyecto, para
procurar el logro de los objetivos del mismo y por tanto debe ejecutarse
al interior de la Unidad Ejecutora. En tanto que la evaluación debe entenderse
como un proceso encaminado a determinar sistemáticamente y objetivamente
la pertinencia, eficiencia y eficacia de las acciones ejecutadas y sus
efectos e impactos en la población, a la luz de los objetivos globales
del proyecto. Por lo tanto debe tomar distancia y ejecutarse desde fuera
de la Unidad Ejecutora, por parte de organismos independientes de ésta
y con experiencia en investigación socio-económica (las universidades
pueden ser ejecutoras idóneas para realizar la evaluación de proyectos).
Es necesario un proceso sostenido de capacitación en seguimiento
y evaluación para la Unidad Ejecutora, incluidos todos los niveles gerenciales.
Esta capacitación deberá impartirse al inicio de la ejecución del proyecto
y debe reforzarse en períodos posteriores. En lo posible, para la capacitación
inicial se deberá seleccionar a especialistas (nacionales o externos)
con formación adecuada y experiencia en la materia, para que pueda entrenar
a la propia Unidad Ejecutora, quien se encargará de la capacitación posterior
de los restantes niveles del proyecto.
Para facilitar la implementación del seguimiento se deberá elaborar
un manual que ordene el listado de indicadores, los desglose por componentes
y objetivos específicos y establezca el cruce de indicadores necesarios
par el análisis y oriente la sistematización de información en función
de estos indicadores, que facilite el análisis de la tasa de cumplimiento
del proyecto, los atrasos y las causas de los desfases o problemas surgidos
en la ejecución.
El Estudio de Base deberá realizarse en el primer año de ejecución
del proyecto, con el propósito de actualizar y llenar los vacíos del diagnóstico
del proyecto y establecer la base de datos con los indicadores de efectos
e impactos, que servirán para la medición en futuras evaluaciones.
La presentación tanto del Estudio de Base como de las evaluaciones
posteriores deberán estar acompañadas de un resumen de los principales
hallazgos, con el propósito de operativizar el análisis con los directivos
y técnicos de campo. Además deberán organizarse talleres de análisis de
los resultados de la evaluación, en los que participen los responsables
del estudio y los técnicos y directivos de la Unidad Ejecutora, ya que
sólo de esta manera se logrará que los involucrados en la ejecución reflexionen
sobre los impactos sociales generados con el proyecto, evitando los resultados
negativos y potenciando los resultados positivos.
Es necesario capacitar tanto a los técnicos de la Unidad Ejecutora
como a los propios campesinos en los contenidos y mecanismos de la "planificación
participativa". El presupuestos básico es considerar a los beneficiarios
del proyecto como actores directos del mismo y no como simples receptores
de propuestas diseñadas por los técnicos. Sin embargo, no siempre la población
beneficiaria está en condiciones de asumir ese papel, básicamente porque
desconoce el diseño y el contenido del proyecto.
