Antecedentes
La evaluación final del Proyecto
de Crédito Agropecuario (Préstamo 163-ES) se llevó a cabo en noviembre
- diciembre de 1990, con el propósito de obtener lecciones de la
experiencia de la ejecución de dicho proyecto, que sirven de base
a recomendaciones dirigidas al nuevo proyecto de desarrollo de la
Región Paracentral de El Salvador, aprobado por el Fondo en octubre
de 1990.
La situación económica y política de El Salvador se deterioró en forma
sensible durante la década de los ochenta, producto tanto de serios problemas
internos como de la aguda recesión económica en la región centroamericana
y la caída en los precios mundiales del café y algodón, sus principales
fuentes de divisas. La migración forzada por el conflicto político obligó
a cerca de un millón de salvadoreños de zonas rurales a reubicarse dentro
de su propio país y a otro millón o millón y medio adicionales a migrar
a otros países, principalmente a Estados Unidos y a Centroamérica. El
producto nacional bruto disminuyó en términos reales desde 1980 a 1983
y luego creció muy lentamente, de manera que aún en 1989 no alcanzó el
nivel de 1980. El sector agropecuario fue de los más afectados por concentrarse
el conflicto en zonas rurales y por la caída de los precios de exportación.
Especialmente fue afectada la producción exportable, cuyo volumen de producción
cayó más de 50% durante la década, mientras que la producción para consumo
interno no creció en dicho período, requiriendo importaciones crecientes
de alimentos.
El sector agropecuario fue sujeto a inicios de los años ochenta a
varios cambios muy importantes, producto de políticas nacionales que buscaban
modificar la estructura socioeconómica del país. Entre las principales
de estas estuvo la reforma agraria, que aunque no se completó en la forma
prevista si llevó a la redistribución de un 25% de la tierra agrícola.
En las haciendas mayores expropiadas se establecieron grandes cooperativas
de producción. En las tierras que ocupaban bajo forma de arriendo o de
medianería los productores muy pequeños (micro-productores), sus pequeñas
parcelas se les vendieron a precios muy bajos. Otros cambios importantes
incluyeron la reforma de la banca privada y la estatización del comercio
de los productos agrícolas de exportación.
Fue en este marco dentro del cual se insertó a partir de 1985 el Proyecto
de Crédito Agrícola, financiado parcialmente por el préstamo 163-ES de
FIDA. Dicho proyecto forma parte de la III Etapa del Programa Global de
Crédito Agropecuario (PGCA), un programa cuyo inicio se dio en 1976 y
que era financiado conjuntamente por el Gobierno de El Salvador (GOES)
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Objetivos, supuestos básicos y metas del proyecto
El propósito fundamental del PGCA fue el de reactivar la producción
agrícola por medio de crédito del Banco de Fomento Agropecuario (BFA)
a los productores micro, pequeños y medianos. Estos eran tanto agricultores
de los llamados "tradicionales" (es decir, previos a la reforma
agraria), como de los denominados beneficiarios del Decreto 207 de la
reforma agraria (micro-productores). El PGCA proponía
desarrollarse como un programa de crédito supervisado, con importante
apoyo de instituciones como CENTA, FINATA y CDG, para suministrar asistencia
técnica a los agricultores. Otros servicios como mercadeo se manejarían
por medio de los canales públicos y privados existentes.
El objetivo del programa fue el de proveer crédito para financiar
cambios en la producción de productos exportables y de consumo interno,
que llevarían a un incremento significativo en la producción de esos bienes
y, a la vez, esto aumentar a entre 25% y 518 los ingresos netos de los
productores, según el cultivo principal de estos. El incremento en producción
se obtendría en forma exclusiva por aumentos en rendimientos de entre
30% y 180%. El incremento en productividad física previsto se consideró
que era factible de alcanzar con la tecnología disponible y con los servicios
de extensión existentes.
La meta del PGCA en general fue de suministrar crédito a un máximo
de 28 400 productores durante un período de cuatro años. Para el
caso de la parte del programa que era financiado por FIDA, las metas eran
llegar a unos 20 000 micro-productores, que implicaba el otorgamiento
de unas 61 655 operaciones de crédito, incluyendo créditos repetitivos
anuales en los cuatro años. De un costo total de EU$ 54 millones,
estaban destinados al grupo de micro-productores unos EU$ 7.6 millones.
Para el financiamiento de esta parte del programa, el FIDA aportaría el
equivalente de EU$ 5 millones (66%), siendo suministrado el resto
por BFA y BID. Debe advertirse que en la presentación del proyecto y en
los propios contratos de préstamo, existió ambigüedad en la distribución
de fondos y de fuentes de financiamiento. Sin embargo, es claro en el
Informe del Presidente a la Junta Ejecutiva del FIDA, que el grupo objeto
del financiamiento eran 20 000 micro-productores.
La institución ejecutora fue el BFA y el proyecto cubrió todo el país.
En el diseño se consideró que el BFA tenía la capacidad para atender al
número de 28 700 participantes, dado que a nivel nacional ya manejaba
anualmente unos 90 000 usuarios de crédito. Participó como cofinanciador
e institución cooperante el BID, siendo delegado en este banco la supervisión
del proyecto. La obligación de establecer un sistema de seguimiento y
evaluación fue incluida entre las cláusulas del contrato de préstamo con
FIDA.
Principales resultados
del proyecto
Los resultados del proyecto en su conjunto no llenaron las expectativas,
ni en términos de las metas cuantitativas ni tampoco en términos de las
mejoras en los ingresos y calidad de vida de los beneficiarios de los
créditos. Con recursos de FIDA se otorgaron en los seis años (en lugar
de cuatro años programados), unos 16 600 créditos. Esto representó poco
menos del 30% de la meta originalmente planteada por FIDA, de 61 655
subpréstamos incluyendo préstamos repetidos.
En relación con el uso que se hizo de los créditos, en un 90% se
destinaron según las solicitudes de crédito a cubrir costos de producción
de granos como estaba previsto. Sin embargo, sólo el 76% se canalizó a
los micro-productores, debido a que 19% de los créditos se extendieron
a otros pequeños productores y un 5% adicional a medianos productores.
Los subpréstamos con recursos FIDA, se desembolsaron siguiendo una
tendencia inusual según los datos suministrados por el BFA. Los recursos
nuevos desembolsados se concentraron en dos años (1985 y 1987) con montos
muy reducidos en 1986 y de 1988 a 1990, en lugar de seguir una curva creciente
como se propuso por el informe de evaluación ex-ante. Los fondos recuperados
y vueltos a colocar como parte del Fondo Rotatorio, se concentraron en
un sólo año (1987) quedando saldos disponibles aparentemente no usados
para crédito en 1986, 1988, 1989 y 1990. Este comportamiento de las colocaciones
por año obedeció a decisiones en la sede del BFA sobre el uso de recursos
según la disponibilidad de fuentes (USAID, BID, FIDA) en un momento dado
y no a un uso planificado de fondos para ponerlos a disposición de un
determinado grupo de sus clientes durante la duración del proyecto.
El poco uso que se dió al Fondo Rotatorio para hacer nuevos préstamos
a los beneficiarios fue contrario a las disposiciones del Acuerdo de Préstamo.
Los recursos del fondo se vieron negativamente afectados por las pérdidas
por créditos morosos.
Los resultados que obtuvieron los productores en cuanto a aumentar
sus rendimientos por área y sus ingresos, se conocen en forma parcial.
La meta de incrementar sustancialmente los rendimientos, se logró parcialmente
si se comparan los rendimientos obtenidos por los usuarios de crédito
con los que obtuvieron el resto de los micro y pequeños productores. Así
en el caso del maíz que fue por mucho el principal cultivo financiado,
se alcanzaron niveles de 2.2 a 2.7 toneladas por hectárea, superiores
al promedio de 1.9 a 2.0 t/ha del resto de pequeños agricultores. Sin
embargo, los resultados fueron muy inferiores a las 3.5 toneladas por
hectárea que se consideró como la meta a nivel del diseño. En cuanto a
los cambios de ingreso obtenidos, no se cuenta con información comparable
de la situación antes y después del proyecto. Sin embargo, una encuesta
entre los usuarios de recursos FIDA indicó que el 58% de estos reportaron
que su situación había mejorado después de recibir el crédito, un 39%
seguía igual que antes y sólo un 3% reportó que empeoró su situación.
El reducido número de beneficiarios alcanzado estuvo directamente
relacionado con problemas administrativos del BFA, que al no mantener
una cuenta específica para los recursos del FIDA permitió que los recursos
de recuperación de los subpréstamos (constituidas en un fondo rotatorio,
pero operado sólo para efectos contables), se destinaron aparentemente
para financiar otros créditos y actividades del Banco. Posiblemente una
parte de los recursos fueron usados para los propósitos acordados según
el contrato de préstamo, pero el propio BFA no pudo dar una respuesta
sobre su uso real, cuando fue requerida por la misión de evaluación.
Los resultados a nivel de los agricultores que participaron en el
proyecto, en cuanto a lograr mayores aumentos de rendimientos, fueron
afectados tanto por la falta de precios que estimularon su interés en
mejorar las técnicas que utilizaban, como por falta de mejores tecnologías
de producción, así como por la falta de apoyo de las instituciones públicas
que debieron participar en la ejecución de las actividades de asistencia
técnica. Según la información disponible, muy pocos agricultores cambiaron
su forma de producción tradicional por otra que les permitiera aumentar
sustancialmente los rendimientos. Se observó por otra parte, que algunos
de los beneficiarios de crédito, emplearon este para financiar otras actividades
económicas (especialmente no-agrícolas) y otros gastos de la familia (vivienda
en particular) que satisfacían sus necesidades más apremiantes.
Conclusiones
Sobre el diseño: Para que los proyectos tengan un efecto positivo
mayor sobre el grupo objetivo, el FIDA debe participar desde el inicio
en su diseño. Al ser una tercera etapa de un programa de crédito global,
el diseño del proyecto bajo análisis se basó en la experiencia con las
etapas anteriores, dirigidas a agricultores de mayores recursos. Para
incorporar a los micro-productores, no se hizo mayor esfuerzo para definir
sus necesidades y cómo el proyecto de crédito podría ayudarles. La caracterización
insuficiente del grupo objetivo fue entonces un punto débil del diseño.
La propuesta de concentrar el crédito en granos básicos, si bien
respondía al tipo de productos que los micro-productores estaban cultivando,
por otra parte significaba atar el crédito a cultivos que tenían una baja
rentabilidad. Si se considera, además, que los supuestos en relación con
el aumento posible en rendimientos probaron ser demasiado optimistas,
se puede concluir que los aspectos técnicos del proyecto no fueron adecuadamente
evaluados.
El contexto político y las políticas económicas e institucionales:
La violencia generada por el conflicto interno fue un factor que afectó
en algún grado el normal desarrollo del proyecto, pero no fue un factor
determinante. Por otra parte, las políticas macroeconómicas tampoco tuvieron
una influencia muy marcada, debido a que estas tuvieron mayor impacto
en el sector externo y la mayor a de los productos que fueron financiados
por el proyecto eran de consumo interno. La política de precios bajos
para los granos básicos, por otra parte, perjudicó al Proyecto, pues los
micro-productores beneficiarios son fundamentalmente cultivadores de maíz,
frijol y sorgo. De las otras políticas, las de reorganización de los servicios
estatales, en especial de la extensión e investigación agrícola, si afectaron
negativamente al proyecto pues los frecuentes cambios organizativos impidieron
que estos servicios llegaran al productor.
Sobre la administración del proyecto: A pesar de que el BFA
tenía experiencia previa en manejo de programas de crédito con aportes
externos, en el caso del proyecto con FIDA la administración del proyecto
fue inadecuada. Las características del grupo meta de los recursos de
FIDA no fue aclarada por el BFA, limitándose en el reglamento de crédito
a utilizar su definición de micro-productor, pero sin incluir los criterios
de elegibilidad que había considerado el FIDA. Durante la ejecución, el
procedimiento utilizado por BFA para distribuir cada operación de crédito
entre varias fuentes llevó a que se perdiera la posibilidad de identificar
cada cliente con una fuente, siendo entonces difícil definir con certeza
los beneficiarios del proyecto. Razones similares hicieron que las solicitudes
de desembolsos al FIDA no siguieran la programación original, sino más
bien, respondían a las disponibilidades o necesidades de fondos del conjunto
de diversas fuentes que manejaba BFA. La falta de un manejo separado de
los recursos del FIDA llevó a que el fondo rotatorio fuera usado en forma
inapropiada. La falta de un sistema de información eficiente durante la
mayor parte del período de ejecución, dificultó la gestión y contribuyó
a que el Banco evitara hacer la programación del uso de recursos. También
contribuyó esto a que el seguimiento y evaluación del proyecto fuera superficial,
sin impacto en la toma de decisiones. Debe reconocerse que en los últimos
tres años el sistema de información si ha comenzado a producir resultados
útiles, aunque requiere todavía de ajustes.
La falta de un sistema de información gerencia (516) que funcionaria
adecuadamente durante la mayor parte del período de ejecución, contribuyó
a dificultar la gestión del proyecto e impidió que el BFA llevará a cabo
una planificación sistemática del uso de los créditos. Los problemas con
el sistema de información fueron también una causa importante de porqué
las funciones de S&E se llevaron a cabo en forma superficial, sin
impacto en la toma de decisiones del BFA. Es necesario reconocer, sin
embargo, que en las últimas tres años, se lograron avances significativos
en el SIG, que con algunos ajustes puede llegar a ser un apoyo valioso
para la ejecución de nuevos proyectos.
Sobre la supervisión: El proyecto de FIDA funcionó a la sombra
de los aportes mucho más grandes del BID que representaban el 75% del
total. El deterioro de la situación financiera del BFA distrajo la atención
de la institución cooperante, en detrimento de un seguimiento más detallado
de lo que estaba ocurriendo con los recursos de FIDA. La información recibida
en FIDA, suministrada por el BID, respecto al estado del proyecto fue
insuficiente. Las medidas solicitadas por BID para mejorar la administración
del proyecto no fueron en general implementadas por el BFA. El Fondo a
su vez, a pesar de las visitas de supervisión, no captó el grado de incumplimiento
en que estaba cayendo BFA, que hubiera llevado a considerar una suspensión
de desembolsos y eventualmente a suspender estas o aún a cancelar el préstamo.
Recomendaciones para el Proyecto de la Región Paracentral
En octubre 1990, el Fondo aprobó el Proyecto de Desarrollo Agrícola
para Pequeños Productores de la Región Paracentral (Préstamo 267-ES).
La misión de evaluación final considera necesario que para la ejecución
del nuevo proyecto se realicen algunos cambios en los procedimientos actuales
del BFA, tanto en cuanto a su política operativa y al reglamento de crédito
como en cuanto al tipo y frecuencia de reportes generado por el sistema
de información del Banco.
La administración del BFA ha tenido importantes cambios desde 1979,
lo que representa un aspecto positivo para el desarrollo del nuevo proyecto.
Sin embargo es necesario introducir modificaciones en la política operativa,
para la cual se propone que las tres agencias participantes (San Vicente,
Sesuntepeque e Ilobasco) sean consideradas como agencias piloto,
para implementar en forma experimental lo siguiente:
a) un programa de movilización del ahorro en sus respectivas jurisdicciones
y que los recursos captados por estas, les sean permitidos reciclarlos
a sus clientes para establecer un sistema de crédito integrado que vincule
depositantes y prestatarios. Los déficits de recursos para crédito los
suministraría como en la actualidad, la sede central del BFA.
b) Una mayor descentralización del funcionamiento del Banco, permitiendo
a cada agencia establecer balances así como cuentas de resultados propios.
Dichos informes permitirían a cada Jefe de Agencia, realizar una verdadera
gestión de sus operaciones y conocer además el costo de sus operaciones.
c) Utilizar a nivel de Agencia para los recursos del nuevo proyecto,
al beneficiario como el elemento base y no las operaciones de préstamo
con cada línea de crédito como ha ocurrido hasta ahora. De esta manera,
se consolidarían las diversas operaciones de cada sujeto, permitiendo
así conocer con exactitud el número de beneficiarios y las características
de sus créditos y débitos.
En relación al reglamento de crédito, se recomienda con base
en la experiencia del préstamo 163-ES, que se considere la posibilidad
de utilizar como criterio de elegibilidad de los prestarios, el activo
neto del prestatario y no el ingreso neto. El uso del activo neto
facilitaría el trabajo del Banco, que ya de todas maneras aplica este
criterio en sus solicitudes de préstamo, y además permite obtener información
más fidedigna sobre la situación económica del beneficiario.
Finalmente, con respecto al sistema de información, es necesario
hacer modificaciones importantes al sistema de información gerencial (SIG)
en cuanto al tipo de reportes que genera. La información que se necesita
para la gestión efectiva del componente de crédito ya se recolecta en
su gran mayoría, requiriéndose sólo incorporar pocas variables. Sin embargo,
es necesario hacer un cambio importante en el SIG para que sea verdaderamente
útil para el nuevo proyecto en cuanto a:
(a) generar información de los créditos con base en reportes que contengan
los datos básicos y los presente en forma que facilite su comprensión
y uso. Para tal propósito, este informe presenta una serie de cuadros
que cumplen dicho propósito (Anexo 5);
(b) generar la información a nivel de las tres agencias participantes,
agregándole éstas luego para su envío a la Unidad Ejecutora del Proyecto,
a la sede del BFA y a la institución cooperante. Esto fortalecería el
desarrollo de las agencias, dentro del espíritu de alcanzar una mayor
descentralización de actividades como lo ha manifestado el propio BFA.
(c) Producir los reportes en forma periódica de acuerdo con los requerimientos
de las agencias para efectos del seguimiento del proyecto pudiendo estos
ser en algunos casos semanales y en otros mensuales. El resumen de los
informes de las tres agencias para efectos de supervisión del avance,
podría ser trimestral.
Por la experiencia obtenida en cuanto a la evaluación de resultados
con el proyecto 163-ES, se recomienda que el diseño de la metodología
de evaluación y su eventual puesta en práctica, sea encomendada a la unidad
especializada en este tipo de actividades adscrita a la Oficina Sectorial
de Planificaciones Agropecuarios (OSPA), la cual contará con asesoría
ya acordada para tal propósito de la Unidad Regional de Asistencia Técnica
(RUTA), proyecto conjunto de PNUD, BIRF y FIDA.
