Enabling poor rural people
to overcome poverty



Resumen estructurado del informe de evaluación preterminal

Objectivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El proyecto atendería a 40 400 pequeños y medianos agricultores y a 560 pequeños y medianos ganaderos.

Objetivos y componentes

El principal objetivo del proyecto era desarrollar la capacidad institucional de generar asistencia agrícola efectiva, creando los medios para integrar investigación y extensión. En segundo lugar, el proyecto debería establecer un sistema de transferencia de tecnología eficiente, que asegurara que los productores recibían un apoyo tecnológico continuo para sus actividades productivas. De esta forma, se fomentaría la producción de cultivos y especies animales que son la base de la alimentación de la población.

El proyecto tenía cinco componentes: 1) generación de tecnología, 2) transferencia de tecnología agrícola, 3) transferencia de tecnología pecuaria, 4) producción de semillas y 5) administración, seguimiento y evaluación.

Supuestos y efectos esperados

Los supuestos del proyecto eran los siguientes: 1) que en Guatemala existía ya un acervo de tecnología suficiente para ser utilizado provechosamente en la promoción de un cambio importante en la tecnología empleada por los pequeños productores, 2) que las instituciones públicas de generación y transferencia de tecnología podían ser integradas para trabajar juntas para ofrecer servicios más efectivos a los agricultores, aplicando una metodología única de trabajo en el campo, 3) que para apoyar el trabajo en el campo, las instituciones poseían suficiente personal, pero adolecían de fondos para cubrir gastos de operación, de equipo de transportes suficiente y de insumos para apoyar las labores de validación y transferencia a los agricultores, y 4) que la producción de semilla era el elemento clave. El supuesto implícito que existió fue que para introducir cambios de variedades entre los pequeños productores, no era indispensable el crédito.

Evaluation

Contexto de la implementación y su evolución

El proyecto de generación y transferencia de tecnología agropecuaria y producción de semillas (PROGETTAPS) fue diseñado a finales de la década de los años setenta cuando el gobierno de Guatemala impulsó políticas de producción de granos básicos, así como otros cultivos y actividades pecuarias como un medio para aumentar la seguridad alimentaria y los ingresos de los pequeños agricultores. La solución al problema de baja productividad agrícola se buscó en el desarrollo y transferencia de nueva tecnología más productiva. El primer paso en esta dirección consistiría en desarrollar una capacidad institucional para dar esos servicios de forma integrada a nivel del agricultor, y el segundo paso sería la difusión de la tecnología a los pequeños y medianos agricultores objeto del proyecto.

Se pueden señalar como aspectos socioeconómicos y políticos que incidieron negativamente sobre el medio en que se desarrolla el proyecto los siguientes: 1) la crisis económica que enfrentó el país durante la década que comenzó en 1979, que llevó a adoptar medidas restrictivas de gasto público, afectando la capacidad de ejecución de las instituciones involucradas en el proyecto, 2) la falta de políticas coherentes tanto en servicios públicos (educación y salud) e infraestructura indispensables para estimular condiciones de desarrollo, como en el fomento de la producción (precios bajos para cultivos alimenticios) dirigidas a la población rural pobre, 3) la violencia política, sobre todo en el período anterior a 1986, y 4) la dificultad de transferir a los pequeños agricultores la tecnología apta para ellos que se había logrado desarrollar. Como aspectos que pueden considerarse que favorecieron al proyecto pueden señalarse: 1) la apertura de nuevas oportunidades de producción, por medio de la diversificación de cultivos, política que se ha reforzado en los últimos años, y 2) una cierta capitalización del campo financiada por remesas del exterior.

Logros del proyecto

Uno de los logros del proyecto fue la producción artesanal de variedades de semilla mejorada realizada por pequeños agricultores. La rápida expansión de esta semilla después de 1987 con el apoyo del proyecto fue muy importante para la amplia difusión de las nuevas variedades en el área. Esto generó una nueva actividad productiva: semillas, una nueva fuente de ingresos para pequeños agricultores. Se comprobó que era cierta la premisa de que la semilla de variedades mejoradas era el factor clave para introducir nueva tecnología, aunque no fue la semilla registrada y certificada la que llegó al pobre rural, sino la semilla artesanal.

Otro logro importante fue la rápida incorporación de los "representantes agrícolas (RAs)" (campesinos locales que hablan el idioma del grupo objetivo), un mecanismo desarrollado por el MAGA (no financiado por el proyecto) para relacionar a las instituciones con las comunidades. Aunque en el diseño original del proyecto se incluía un agente parecido a los RAs, no estaba previsto que jugara un papel tan importante, ya que fue a través de los RAs que el proyecto obtuvo la confianza de los agricultores y consiguió llegar a un grupo de beneficiarios numeroso (ya que se redujeron los costos de transferencia de tecnología).

La metodología utilizada para la producción animal fue muy diferente. Las técnicas que debían ser transferidas a pequeños y medianos ganaderos comprendían un paquete completo y relativamente caro, lo que significaba que una adopción parcial no sería suficiente para mostrar los beneficios de la nueva tecnología. Además, DIGESEPE no tenía experiencia en transferencia de tecnología a productores, y el ICTA no tenía un gran paquete de nuevas tecnologías, por lo que la tecnología propuesta se limitó a la existente en un proyecto anterior. Este componente llegó a un número relativamente pequeño de productores (360), muchos de los cuales eran medianos productores. Por ello, el método recibió cambios sustanciales, ya que enseguida se comprobó que era muy caro para los beneficiarios. De todas formas, se ha obtenido un efecto sustancial con la adopción de mejoras en la alimentación del ganado durante la estación seca, tanto en términos de producción de leche como en ingresos, incluso en productores pequeños.

El proyecto supo adaptarse e introducir cambios. Esta flexibilidad se muestra en: 1) la absorción y el aprovechamiento del programa de los RAs, 2) el diseño y financiamiento del programa de semilla artesanal (una adaptación de una idea salida de la base), 3) la ampliación del área de acción de los cinco módulos o subregiones originales hasta 15, 4) la incorporación de manera explícita de la extensión dirigida a fomentar actividades productivas y educativas con mujeres, niños y jóvenes de las comunidades, y 5) la modificación del modelo pecuario, ya que el originalmente diseñado era muy caro, por lo que hacía muy escasa su adopción.

El enfoque modular con el que el proyecto trabajó le permitió expandir su área de cobertura sin mucho esfuerzo, una vez que la expansión fue aprobada por la institución cooperante. La expansión fue sustancial, ya que originalmente cubría solamente cinco sub-regiones y en 1992 había alcanzado 15.

En general, la supervisión de la institución cooperante fue buena, especialmente a partir de 1988. El apoyo del BID ha sido reconocido como muy importante por las instituciones ejecutoras. La flexibilidad del Banco permitió la expansión del área del proyecto, la inclusión de mujeres y jóvenes como beneficiarios, el desarrollo del programa de semilla artesanal, etc.

A pesar de que hubo un intento en 1985 de establecer un sistema de seguimiento y evaluación, el proyecto funcionó durante varios años sin un sistema efectivo de seguimiento. Solo a partir de 1989 la Unidad de Seguimiento y Evaluación (USE) fue operativa. Cuando se diseñó, a la USE se le asignaron tareas de seguimiento del proyecto pero -también- se le asignaron tareas de una USE sectorial. La USE realizó un gran número de útiles estudios, pero debe mejorar sus técnicas de recogida, análisis y síntesis de información.

Efectos, impactos y sostenibilidad

El proyecto ha sido exitoso en cumplir en buena medida sus objetivos: 1) fortaleció la capacidad institucional pública para generar y transferir tecnología a pequeños productores, 2) desarrolló una metodología de trabajo conjunta entre el Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola (ICTA) y la Dirección General de Servicios Agrícolas (DIGESA) y entre el ICTA y la Dirección General de Servicios Pecuarios (DIGESEPE) que luego de siete años de aplicación en el proyecto el MAGA está planteando generalizar a todo el país, y 3) alcanzó con servicios efectivos a un gran número de pequeños agricultores (unos 30 000 en forma más o menos directa, y otros más indirectamente).

El proyecto ha cumplido estos objetivos a un coste inferior al programado (incluso habiéndose extendido de cuatro a ocho años), debido a que los recursos aumentaron sustancialmente por las devaluaciones del quetzal respecto al dólar americano y del dólar americano respecto a los DEG ocurridas durante la implementación. Esto llevó a una cancelación parcial del préstamo del BID y a que no todos los fondos del préstamo FIDA se vayan a utilizar antes de la fecha del cierre.

El éxito del proyecto se debió tanto a la simplicidad de la tecnología que se transfirió (variedades mejoradas en casi todos los casos) como a su habilidad para incorporar y sacar ventaja de la incorporación de nuevas herramientas que aparecieron durante la implementación.

Cuestiones principales y recomendaciones

Existe el riesgo de que mucho de lo logrado no pueda ser sostenible en el futuro, debido a que el gobierno no ha reforzado con presupuesto nacional al ICTA, al DIGESA ni al DIGESEPE en los últimos años, creando en estas instituciones una dependencia muy fuerte del PROGETTAPS para su operación. De hecho, las máximas autoridades del momento en el MAGA mostraban no estar convencidos de la utilidad de dedicar muchos recursos a la generación y transferencia de tecnología para productos alimenticios.

La metodología implementada (no la planteada) por el proyecto no ha podido escapar a ser vertical y algo paternalista. Esto no es producto del proyecto, viene desde antes, pero el proyecto no fue capaz de cambiarlo.

Existieron problemas en los procedimientos utilizados para los desembolsos. El BID requería demasiados detalles en los requerimientos de desembolsos por parte del proyecto, lo que incrementó innecesariamente el papeleo. La no utilización de la cuenta especial del FIDA podría indicar que el oficial del Banco no estaba familiarizado con este procedimiento del Fondo.

Teniendo en cuenta los éxitos alcanzados por el proyecto, se recomienda que el FIDA y el gobierno negocien una extensión del período de desembolsos, con el objetivo de permitir al país seguir con la ejecución del proyecto durante algunos meses de 1993. Estos fondos deberán utilizarse -entre otras- para las siguientes actividades: 1) Revisar la metodología del proyecto, con la intención de analizar las variaciones que han sido introducidas informalmente durante la ejecución, pero que no han sido escrutadas en detalle para determinar si se siguieron o se modificaron las metodologías previstas en el diseño. 2) Realizar estudios para investigar el funcionamiento y el impacto de las nuevas actividades introducidas durante la ejecución (producción artesanal de semillas, incorporación de los RAs, inclusión de mujeres y jóvenes como beneficiarios). 3) Desarrollar una guía de las actividades de seguimiento y evaluación llevadas a cabo por el proyecto, que podría se útil para otros proyectos.

Debido a que dos nuevos proyectos en el país utilizan versiones modificadas de la tecnología del PROGETTAPS, sería recomendable un análisis comparativo de los tres proyectos.

Una posible extensión del proyecto debe centrarse en las actividades de generación y transferencia de tecnología que el PROGETTAPS desarrolló mejor (prueba de variedades de granos básicos y hortalizas para consumo doméstico, basados en parcelas de transferencia de tecnología, días de campo y producción artesanal de semillas), evitando las complicaciones que podrían resultar de la introducción de componentes adicionales. De hecho, en el PROGETTAPS, la no inclusión de otros componentes como el crédito hizo más sencilla la organización del proyecto, y -posiblemente- facilitó su ejecución.

Otras prácticas agrícolas que se podrían incorporar a un PROGETTAPS ampliado: 1) conservación de suelos, 2) actividades forestales o agroforestales, 3) prácticas agronómicas de bajo costo para el agricultor (abonos orgánicos, cambios de densidad de siembra, diferentes rotaciones o asocios, sistemas de poda, uso más eficiente del agua, etc.), y 4) incorporación de bienes de capital no sofisticados (silos metálicos para el almacenamiento de granos o implementos modificados de tracción animal).

Analizar la posibilidad de incorporar alguna organización no gubernamental (ONG) dentro de las actividades de un PROGETTAPS ampliado, ya que existen más de 60 ONGs en Guatemala con proyectos agrícolas con pequeños productores.

Lecciones aprendidas

No existe ninguna ventaja especial en incorporar un componente de crédito agrícola dentro de un proyecto de generación y transferencia de tecnología agropecuaria. Se puede introducir tecnología entre agricultores muy pequeños sin necesidad de crédito. Para algunos productores, como los de semilla artesanal, que necesiten crédito para expandir su producción, una alternativa sería estimular la creación de pequeños fondos rotatorios por parte de ONGs y/o cooperativas que serían complementarias al proyecto.

El uso de campesinos locales como colaboradores de la extensión y de la promoción ha demostrado ser exitoso en todos los casos. Esta experiencia ha permitido: reducir de forma sustancial los costos de transferencia de tecnología, mejorar la comunicación con los agricultores y su aceptación de la nueva tecnología, crear una fuente de empleo local alternativa, y permitir una continuidad de las actividades de extensión después de la finalización del proyecto.