Enabling poor rural people
to overcome poverty



Evaluacion preterminal

Zona de intervención

El área del Programa de Desarrollo Rural de la Región de Occidente (PLANDERO) incluyó a los departamentos de Copán, Lempira y Ocotepeque en el occidente de Honduras, la que posee una superficie de 9 373 km2 y contaba con una población de 520 000 habitantes en 1993, siendo el 90% rural.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El grupo objetivo del PLANDERO estuvo constituido por unas 60 000 familias campesinas que se encontraban por debajo de la línea de pobreza, de las cuales 33 000 poseían ingresos inferiores a la línea de pobreza crítica. El diseño previó que se beneficiaría directamente a unas 5 052 familias (alrededor de 27 800 personas) con ingresos anuales inferiores a USD 2 000 y un tamaño de finca menor a 5 hectáreas, con menos de 2 hectáreas de café ó 1 hectárea de hortalizas con riego. De este total, 4 620 beneficiarios (91,4%) se dedicarían a actividades agropecuarias (3 400 a agroforestería y 2 220 a riego y otras actividades) y 432 (8,6%) trabajarían en microempresas. Se estimó que el 20% de estas familias serían encabezadas por mujeres, mientras que otras 400 mujeres recibirían capacitación, asistencia técnica y crédito para establecer microempresas rurales, lo que llevaría a unas 1 320 la cantidad de mujeres beneficiarias.

Objetivos y componentes

Los principales objetivos del proyecto fueron: a) aumentar los ingresos de los beneficiarios; y b) establecer un nuevo modelo de apoyo al desarrollo rural a través del desarrollo de un mercado de servicios de asistencia técnica. Este último objetivo resultaba de gran trascendencia, dado que el Gobierno de Honduras (GOH) había tradicionalmente atendido a la población campesina con servicios gratuitos. En cambio, el Proyecto planteaba un modelo basado en oferentes privados y en la existencia de organizaciones de productores con voluntad y capacidad de pagar por sus servicios.

Para lograr estos objetivos, el Proyecto incluyó un monto de USD 15,72 millones, de los cuales USD 14,03 millones corresponderían al costo base y USD 1,69 millones a imprevistos. Del monto total del Proyecto, DEG 5,5 millones, equivalentes a USD 7,68 millones (48,9% del monto total), corresponderían a un préstamo del FIDA, USD 1,4 millones (8,9%) a un préstamo del Banco Interamericano de Integración Económica (BCIE), USD 3,34 millones (21,2%) a un préstamo del Fondo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), USD 0,25 millones (1,6%) a una donación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y USD 3,04 millones (19,4% del total) a la contraparte del GOH.

Las acciones previstas para el Proyecto se organizaron en los siguientes componentes: (a) Transferencia de Tecnología, con USD 3,61 millones (25,7% del costo base) para la contratación de servicios de asistencia técnica para apoyar la producción agropecuaria y de microempresas; (b) Promoción, Capacitación y Comunicación, con USD 1,33 millones (9,5%) para actividades de promoción y para la capacitación de proveedores de servicios de asistencia técnica y productores; (c) Crédito, con USD 4,32 millones (30,8%) para financiar inversiones y capital de trabajo para grupos de productores y proveedores de servicios de asistencia técnica; (d) Caminos Rurales, con USD 2,99 millones (21,3%) para mejorar 87 kilómetros en 12 tramos de caminos rurales, realizar estudios y diseños para 60 kilómetros de nuevos caminos y obras de protección ambiental; (e) Seguimiento y Evaluación, el que recibiría USD 364 000 (2,6%); y (f) Dirección Ejecutora del Programa, el que incluyó USD 1,41 millones (10,1% de los costos).

La ejecución estaría bajo la responsabilidad de una Junta Ejecutora del Proyecto (JEP) con autonomía técnica, administrativa y financiera. Esta tendría como órgano de dirección a una Junta Directiva del Proyecto (JDP) integrada por representantes de la Secretaría de Recursos Naturales (SRN), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), la Secretaría de Coordinación y Planificación (SECPLAN) y el BCIE en calidad de cofinanciador y representante del FIDA, actuando como secretario el Director Ejecutivo del Proyecto. Mientras tanto, una Dirección Ejecutora del Proyecto (DEP) sería responsable de la ejecución de acciones y una Junta de Vigilancia del Proyecto (JVP) cumpliría funciones de fiscalización. Por último, el seguimiento sería responsabilidad del Departamento de Programación y Seguimiento ubicado en la DEP, siendo la evaluación responsabilidad de la SECPLAN.

Los servicios del Proyecto serían canalizados básicamente a través de organizaciones del sector privado. El crédito sería provisto a través de instituciones financieras (IFs) privadas locales (bancos, Cajas Rurales y cooperativas de ahorro y crédito) seleccionadas por la DEP, las que podrían participar en el financiamiento del programa con recursos propios. Mientras tanto, el Proyecto financiaría la contratación de consultoras privadas u organizaciones no-gubernamentales (ONGs) para proveer asistencia técnica y capacitación.

Supuestos y efectos esperados

Supuestos

Las actividades previstas para promover un mercado de servicios de asistencia técnica se basaron en supuestos que influyeron en los resultados de la ejecución, siendo algunos de ellos implícitos:

a) Las capacitaciones previstas no incluyeron métodos e indicadores para que las organizaciones campesinas adquirieran capacidad para supervisar y evaluar los servicios de asistencia técnica. Así, se asumió implícitamente que las organizaciones estarían en condiciones de tomar decisiones adecuadas sobre la definición de sus necesidades de asistencia técnica, la selección del proveedor adecuado a sus necesidades, y la supervisión y evaluación de los servicios contratados.

b) Adicionalmente, se identificó que los beneficiarios no poseían los medios necesarios para contratar servicios de asistencia técnica, por lo que el Proyecto aportaría la totalidad de los recursos necesarios durante los cinco años de la ejecución. Sin embargo, no se previó cómo se financiaría la asistencia técnica una vez finalizada la ejecución, asumiendo implícitamente que el Gobierno de Honduras (GOH) la financiaría directamente o a través de otros proyectos, o bien que los campesinos la pagarían en su totalidad. La primera de las opciones implica que el GOH no tendría problemas presupuestarios para asumir los costos de la asistencia técnica, mientras la segunda supone que los campesinos habrían desarrollado luego de cinco años su voluntad y capacidad de pagar por la asistencia técnica. Esto último implicaría que los impactos sobre la producción y los ingresos logrados durante la ejecución serían lo suficientemente relevantes para que los beneficiarios valoraran la asistencia técnica y estuvieran dispuestos a pagar por la misma.

Efectos esperados

Los más de 5 000 beneficiarios del Proyecto recibirían créditos por aproximadamente USD 3,81 millones y serían atendidos por 50 técnicos trabajando a tiempo completo, de los cuales 41 serían especialistas en tecnología agropecuaria y nueve en microempresas y comercialización. Adicionalmente, se realizarían 93 eventos de capacitación (62 cursos y 31 actividades de intercambio) para 990 participantes, incluyendo a técnicos de los contratistas de servicios de asistencia técnica y a productores de enlace.

Estas acciones conducirían a aumentar la superficie y los rendimientos de los diversos cultivos realizados por los beneficiarios. El valor de la producción global crecería a una tasa anual del 15%, especialmente en las hortalizas por la introducción de riego. Además, se adoptarían prácticas de conservación de suelos como la incorporación de residuos vegetales, la instalación de barreras vivas y sistematización en 5 700 hectáreas de tierras, y se sembrarían 650 hectáreas con árboles para leña.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

Factores del contexto tuvieron una influencia sustantiva en el desempeño de las acciones del Proyecto, destacándose los siguientes:

a) El contexto institucional. El PLANDERO se ejecutó en un contexto de importantes reformas en la estructura del Estado, las que comenzaron a inicios de los 1990s y originaron al propio Proyecto. El instrumento legal que inició esos cambios en el sector agropecuario fue la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, la que estableció entre otras cosas el suministro privado de servicios de desarrollo rural y la inhabilitación del Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA) para administrar fondos públicos en fideicomiso.

Estos cambios se mantuvieron durante toda la década de 1990. No obstante, se notó la falta de una estrategia rectora de la política de desarrollo rural y que coordinara las acciones de los numerosos proyectos financiados por la cooperación internacional. Ello fue corregido en 1999 con la creación del Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS), el que pasó a ser en la entidad rectora de las políticas de desarrollo rural con funciones de establecer una estrategia de desarrollo rural sostenible y coordinar los diversos proyectos e instituciones. Al mismo tiempo, se creó el Fondo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (FONADERS) para el financiamiento del desarrollo rural con recursos financieros nacionales y de la cooperación externa, recibiendo como primeros recursos los del Proyecto FONADERS I-FIDA (préstamo FIDA 981/SF - GOH).

El proceso de reforma institucional iniciado a comienzos de los 1990s, con la desaparición de instituciones y su reemplazo por otras con diferentes funciones, generó cambios de funcionarios e inestabilidad que afectaron el funcionamiento de programas y proyectos. No obstante, el marco de políticas establecidas por la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agropecuario se mantuvo durante toda la década, por lo que el diseño del PLANDERO mantuvo total validez. Adicionalmente, la implementación del PRONADERS posiblemente influirá positivamente sobre la sostenibilidad de los logros del PLANDERO, dado que podría participar en la administración de fondos de crédito del Proyecto y coordinar acciones con otros proyectos para asegurar la continuidad del desarrollo de un mercado de servicios de asistencia técnica.

b) El contexto económico. La evolución de las principales variables económicas en Honduras durante la ejecución del PLANDERO resultó en general positiva. La economía creció a una tasa promedio de 4% anual entre 1995 y 1998, el sector agropecuario creció un promedio anual de 4,3% entre 1995 a 1997, cayendo en 7% en 1998 debido a los efectos del Huracán Mitch. Mientras tanto, la inflación disminuyó en forma constante, pasando de 29,5% en 1995 a 15,7% en 1998 y a 10,9% en 1999.

c) La evolución de los precios agrícolas. Los precios al productor de los granos básicos y del café durante el período de ejecución del PLANDERO evolucionaron en forma favorable. En frijol y café aumentaron en forma sostenida, mientras en maíz, arroz y sorgo aumentaron hasta 1997 y descendieron en 1998 y 1999. Esto se explica por la liberación del comercio de los granos básicos establecida por la Ley de Modernización y el incremento de los precios internacionales en el café. Ello favoreció a los beneficiarios del PLANDERO, dado que una proporción importante se dedicaba a estos cultivos.

d) La estructura agraria. La estructura agraria en Honduras se caracterizó tradicionalmente por una alta concentración de la tenencia de la tierra y la importancia de formas inestables de tenencia. Esta situación mejoró notablemente en la zona del PLANDERO durante los últimos tres años de la ejecución, alcanzándose a titular cerca del 90% de los lotes agrícolas sin título en los departamentos de Copán, Lempira, Ocotepeque y Santa Bárbara y proporcionándose títulos a todos los grupos que recibieron tierras de la reforma agraria (225 en total) en el área del Proyecto. Ello derivó en efectos positivos relacionados con la mayor seguridad en la tenencia de la tierra, entre los que se destacan la mayor disposición a adoptar tecnologías y cultivos que exigen inversiones con lento retorno.

e) Fenómenos climáticos. El PLANDERO se vio afectado negativamente por el Huracán Mitch que ocurrió en agosto de 1998. Si bien el área del Proyecto fue afectada en menor medida que otras regiones de Honduras, igualmente ocurrieron pérdidas de cultivos, daños en la infraestructura productiva y de caminos y suspensiones o demoras en la ejecución de acciones del Proyecto. Las pérdidas en el área del PLANDERO se estimaron en cerca de USD 5,4 millones, mientras que entre los beneficiarios fueron de casi USD 1 millón, afectando directamente a 2 800 familias en 142 grupos y alcanzando a 864 hectáreas de granos básicos (311 de maíz y 553 de frijol), 60 hectáreas de papa, 29 hectáreas de hortalizas y 209 hectáreas de café.

En síntesis, el balance de la evolución del contexto en el que se implementó el PLANDERO resultó positivo, destacándose como aspecto negativo la ocurrencia del Huracán Mitch.

Logros del proyecto

El Proyecto inició su ejecución en julio de 1995, gastando USD 9,41 millones hasta el 30 de mayo de 2000, lo que representó el 81% del presupuesto disponible. Ello deja un monto sin ejecutar de aproximadamente USD 2,21 millones. Durante la ejecución se aprobaron tres reasignaciones de fondos del préstamo del FIDA para incrementar el monto de las categorías de "Contratación de Servicios de Transferencia de Tecnología" (en DEG 656 000, equivalentes a 33%), "Salarios" (en DEG 370 000 ó 28%) y "Otros Gastos Operativos" (en DEG 270 000 u 84%), los que se dedujeron de las categorías "Sin Asignación" y "Crédito" (reducción de DEG 716 000 u 81%).

Componente de Transferencia de Tecnología. El componente se encargó de diseñar los aspectos estratégicos de la asistencia técnica a la producción agropecuaria y a microempresas, seleccionar y contratar a los proveedores de servicios de asistencia técnica (Empresas de Desarrollo Rural - EDR), supervisar y evaluar su desempeño. En total se contrató a 24 EDR-ONG, consultoras privadas y cooperativas de productores-por un valor de USD 3,88 millones, con las cuales se proporcionó asistencia técnica a 9 773 pequeños productores (68% hombres y 32% mujeres) entre 1996 y 2000-un promedio anual de más de 6 600 productores. Esto representó casi el doble de la meta establecida en el diseño. Para ello utilizaron anualmente un promedio de 131 técnicos y 217 productores innovadores (PRIN), siendo el costo directo de los servicios de asistencia técnica para el Proyecto equivalentes a una media anual de USD 127 por familia.

Las EDR atendieron también a 731 microempresarios en 37 grupos durante todo la ejecución, siendo el promedio anual de 427 microempresarios y 23 grupos. Del total de microempresarios, 304 (41,6%) pertenecieron a grupos de agrotransformación (principalmente envasado de frutas y hortalizas) y 427 (58,4%) a grupos de actividades no agrícolas (alfarería, hojalatería, corte y confección, zapatería y otros), siendo el 51% hombres y el 49% mujeres. Del total de grupos, la casi totalidad (35 ó 94,6%) fueron creados por el Proyecto, siendo solamente dos (5,4%) preexistentes.

Adicionalmente, el componente participó en el diseño de capacitaciones organizadas por el componente de Promoción, Capacitación y Comunicación y proporcionó en forma directa capacitaciones dirigidas a técnicos de EDR, productores y PRIN.

Finalmente, el componente cumplió un papel central en la reorientación estratégica del Proyecto a partir de 1998. Esta tuvo como objetivo lograr la sostenibilidad de las acciones del Proyecto y se centró en la promoción de la formación de cooperativas y otras organizaciones de productores. Ello condujo a la creación de 29 cooperativas con una media de 106 productores cada una pertenecientes a 6 grupos campesinos. Las mismas se dedicaron a prestar servicios a sus asociados, incluyendo la comercialización de insumos y productos y crédito-tanto administración de crédito del PLANDERO como fondos generados con ahorros de sus miembros.

Promoción, Capacitación y Comunicación. El Componente de Promoción, Capacitación y Comunicación realizó tareas de promoción del Proyecto y capacitaciones para productores, técnicos y PRIN. En total se organizaron 224 eventos dirigidos a productores con un total de 582 jornadas, a los que concurrieron 5 131 participantes. Además, se realizaron más de 100 eventos dirigidos a técnicos de las EDR, los que incluyeron 242 jornadas de capacitación a las que asistieron más de 2 700 participantes. Las capacitaciones a los PRIN alcanzaron a 98 eventos con 1 668 jornadas y casi 300 participantes. Los temas productivos y tecnológicos fueron los de mayor importancia en las capacitaciones a productores y PRIN, mientras los de administración y gestión lo fueron en las dirigidas a los técnicos.

Crédito. Hasta finales de 1999, el Proyecto había transferido a cuatro IF un total de USD 1,5 millones, las que otorgaron 782 préstamos por USD 3,66 millones. El componente atendió a cerca de 4 000 familias en unos 257 grupos de usuarios, lo que representó el 78% de las familias y el 51% de los grupos previstos por el diseño. El crédito adoptó tres modalidades: crédito productivo, microcrédito (máximo de USD 100 por prestatario)-ambos para productores-y crédito para EDR. La primera fue la línea más importante tanto en volumen como en número de préstamos, colocando 676 créditos por USD 3,39 millones, lo que representó el 86,4% de los créditos y el 92,7% del monto total proporcionado. La modalidad de microcrédito proporcionó 92 préstamos por USD 109 000, equivalentes a 11,8% de los préstamos y 3% del monto total, mientras se proporcionaron 13 créditos para las EDR por USD 148 000, lo que representó 1,8% de los créditos y 4,0% del monto total.

La recuperación total del Proyecto ascendía al realizarse la evaluación al 70% de las colocaciones realizadas, lo que reflejaba una rotación de los créditos relativamente alta, siendo la mayoría de las operaciones con plazos menores a 18 meses. Mientras tanto, la morosidad fue baja durante la mayor parte de la ejecución, aumentando desde marzo de 1999 debido a los efectos del huracán Mitch, la caída de los precios del café y la proximidad del cierre del Proyecto. En marzo de 2000, la cartera morosa del Banco de Occidente era del 18,5% y la del Banco Hondureño del Café (BANHCAFE) del 15,4%, aunque considerando los refinanciamientos alcanzaría en promedio al 35%. Mientras tanto, las cuentas por cobrar consideradas como incobrables se estimaron en 51% de la cartera vencida.

Finalmente, resulta importante que el PLANDERO no sólo logró mantener su patrimonio sino también capitalizarlo con USD 86 000-una capitalización del 6%. La aportación por parte del Proyecto fue de USD 1,484 millones y su valor al 31 de marzo del 2000 fue USD 1,336 millones. Sin embargo, esta pérdida fue compensada por los intereses recibidos sobre los préstamos y cuentas bancarias. La utilidad bruta financiera, sin incluir los costos operativos y el mantenimiento del valor, fue de USD 234 000.

Efectos, impactos y sostenibilidad

El PLANDERO tuvo diversos efectos e impactos positivos sobre la producción e ingresos de los beneficiarios, los que se detallan a continuación.

Efectos e impactos sobre la producción agropecuaria

El Proyecto permitió que una cantidad significativa de pequeños productores pobres sin acceso a asistencia técnica recibieran esos servicios. Las acciones se realizaron en 46 municipios, lo que representó una cobertura territorial de 69% de los municipios en los departamentos de Copán, Lempira y Ocotepeque. Por su parte, se atendieron 344 grupos de beneficiarios, por lo que si cada grupo coincidiera con una aldea, la cobertura habría sido de casi la mitad de las aldeas existentes. El número de beneficiarios alcanzó a casi 10 000 familias, lo que significa unas 54 000 personas, equivalentes a 10% de la población de la Región.

El número de pequeños productores atendidos (9 773, de los cuales 68% fueron hombres y 32% mujeres) casi duplicó lo previsto en el diseño. La asistencia técnica atendió anualmente a una media de 7 425 hectáreas de cultivos, de los cuales 4 872 (65,6%) fueron granos básicos, 461 hectáreas (6,2%) hortalizas y 2092 hectáreas (28,2%) cultivos permanentes (especialmente café). Adicionalmente, se realizaron 117 fincas familiares integrales y 23 hogares modelo y un alto número-aunque no contabilizado-de parcelas demostrativas.

Adicionalmente, 4 000 familias accedieron a créditos para sembrar 13 600 hectáreas de cultivos, de los cuales 10 100 hectáreas (73,8 %) fueron granos básicos, 3 143 hectáreas (23%) café y 442 hectáreas (3,2%) hortalizas. Además, se financió la compra de 743 animales de trabajo, equipos para 33 proyectos de microriego y equipos y capital de trabajo para 39 proyectos de microempresas.

La acción de la asistencia técnica, junto a la capacitación y el crédito, permitió diversos cambios en la producción de los beneficiarios, entre los que se destacan:

a) Introducción de nuevos cultivos, especialmente chile dulce y tabasco, tomate, cebolla, coliflor, brócoli, repollo y zanahoria, y principalmente en las zonas de mayor aptitud y entre productores con superficies de tierra superiores y riego.

b) Prácticas de conservación de suelos, agroforestería y reforestación. Gran parte de los beneficiarios adoptaron métodos alternativos de limpieza a la tradicional quema, laboreo del suelo aplicando curvas de nivel, uso de acequias y de barreras vivas, sistemas agroforestales de producción y reforestación con especies de árboles frutales y para leña y postes. Un trabajo contratado por el PLANDERO para realizar una medición de los impactos del Proyecto mostró que el 93,7% de los hogares entrevistados había dejado de realizar quemas, el 83,7% usaba el manejo de rastrojos y más de la mitad construía barreras vivas y/o muertas-porcentajes muy superiores a las medias en el área del Proyecto.

c) Difusión de tecnologías de cultivo, destacándose las siguientes: i) Uso de insumos orgánicos. Esta resultó una de las prácticas de mayor difusión entre los beneficiarios del Proyecto. Los PRIN y productores de base recibieron una intensa capacitación en la fabricación de abonos y plaguicidas orgánicos, los cuales sustituyeron parcialmente a productos químicos comprados. ii) Maíz y frijol. Mejoramiento de la distribución poblacional de siembra, empleo de productos orgánicos para la fertilización e introducción de nuevas variedades adecuadas a las diferentes zonas agroecológicos. ii) Papa. Siembra de nuevas variedades de mayor rendimiento y resistentes a enfermedades, selección artesanal de semillas, preparación anticipada del suelo y uso de productos orgánicos. iii) Café. Establecimiento de sombras con especies maderables como Laurel y Caoba, empleo de siembras en contorno y de terrazas continuas e individuales.

d) Difusión del uso de riego. El Proyecto prestó asistencia técnica a proyectos de micro riego para irrigar 301 hectáreas, beneficiando en forma directa a 419 familias. Ello estuvo debajo de lo previsto en el diseño, lo que se debió principalmente a la aversión de los pequeños productores a solicitar financiamiento bancario para las inversiones requeridas.

e) Difusión de la tracción animal. El PLANDERO capacitó en técnicas de tracción animal a 1 057 PRIN y 81 técnicos agrícolas entre 1997 y 1999 y adiestró a 482 animales para su uso en laboreo con tracción animal. A esto se suma el financiamiento antes mencionado con créditos del Proyecto para que beneficiarios compraran 743 animales de trabajo.

f) Difusión del uso de silos. Como consecuencia de los trabajos realizados en el marco del convenio con el Programa Post-cosecha de la SAG, se adquirieron 996 silos-la mayoría de ellos de 18 quintales-y 28 trojas mejoradas por más de 1 000 beneficiarios. Esto permitió una mejor conservación de los granos básicos luego de la cosecha y un aumento de su calidad.

Estos logros se tradujeron en importantes impactos en la producción, ingresos y calidad de vida de los beneficiarios, entre los que se destacan:

a) Aumento de la productividad de la tierra. Las técnicas de conservación de suelos llevaron a menores pérdidas de suelo y al mejoramiento de su estructura y fertilidad. Junto al mejoramiento de la densidad de siembra y de la selección de semillas, ello contribuyó a aumentar la productividad en especial en maíz y frijol. Mientras tanto, los cultivos realizados con riego-principalmente hortalizas-sustituyeron en parte a otros de menor productividad (granos básicos) o fueron realizados durante la época seca, en la que anteriormente no se realizaban cultivos.

b) Aumento de la superficie cultivada. Muchos productores afirmaron haber aumentado la superficie cultivada, principalmente debido a la disponibilidad de crédito.

c) Disminución de costos de producción. Los abonos y plaguicidas orgánicos fueron fabricados en la finca y sustituyeron a productos químicos comprados. Adicionalmente, el uso de tracción animal permitió disminuir el laboreo manual, el que exige un mayor tiempo y esfuerzo.

d) Diversificación de la producción y los ingresos. El Proyecto logró diversificar la producción de los beneficiarios, la que se centraba en los granos básicos, disminuyendo los riesgos asociados a la excesiva especialización. Además, varios de los nuevos cultivos-específicamente los irrigados-se realizaron en épocas del año en las que anteriormente no se utilizaba la tierra, por lo que representaron una nueva fuente de ingresos. Varios de los productores entrevistados manifestaron haber reducido su trabajo fuera de la finca en actividades como jornaleo agrícola, la transformación de productos primarios, la producción artesanal y la compra y venta de mercaderías.

e) Mejoramiento del consumo familiar. Las prácticas de agroforestería, las que incluyeron la siembra de frutales y otras especies comestibles, y las nuevas actividades de pequeña escala promovidas a nivel de la finca, como piscicultura, avicultura y cría de porcinos, llevaron a una mayor diversidad de los productos disponibles para el consumo familiar y por lo tanto a una diversificación de la dieta de los beneficiarios.

f) Alivio en el esfuerzo de la mujer. Las mujeres entrevistadas por la Misión mostraron un gran aprecio por varios de los cambios productivos promovidos por el Proyecto, no solamente por la diversidad de productos para el consumo familiar antes mencionado, sino porque contribuyeron a aliviar su carga de trabajo. Entre ellos se destaca la siembra de árboles maderables como parte de los sistemas agroforestales en la finca, lo que permitió que la mujer-quien normalmente está a cargo de recoger leña para cocinar-debiera caminar distancias sustancialmente menores para obtener leña. Adicionalmente, la disponibilidad de un mayor número de productos a nivel de la finca-la mayor parte de fondo de quintal-también facilitó el trabajo de las mujeres y les permitió recorrer menores distancias para adquirir productos.

Efectos e impactos sobre las actividades microempresariales

El Proyecto logró diversos efectos e impactos positivos en el trabajo con microempresas, entre los que se destacan:

a) Mejoramiento del nivel organizativo y de gestión, especialmente el manejo de instrumentos de administración y contabilidad.

b) Mejoramiento en el acceso a materia prima, principalmente por la disponibilidad de crédito oportuno.

c) Mejoramiento de los procesos productivos, especialmente entre los microempresarios no agrícolas, los que mejoraron la organización de sus talleres, el ordenamiento de los instrumentos y equipos, el acabado de los productos y la estandarización de tallas y medidas. Varios de ellos tramitaron registros sanitarios, código de barras y derechos de patentes y marcas para sus hortalizas envasadas.

d) Aumento del valor agregado de la producción. Mejoramiento en la calidad y presentación, en especial en los microempresarios dedicados al procesamiento de hortalizas.

e) Apertura de nuevos mercados, también especialmente entre los microempresarios dedicados a actividades no agrícolas.

Estos cambios condujeron a mejores precios obtenidos por los productos, el aumento del valor de las microempresas y la generación de empleos permanentes.

Efectos e impactos sobre el mercado de servicios de asistencia técnica

Las acciones del Proyecto tuvieron efectos e impactos significativos sobre el desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica, entre los que se destacan:

a) Creación de oferentes de desarrollo rural. El PLANDERO generó la creación de oferentes de servicios de asistencia técnica antes inexistentes. En efecto, 15 de las 24 EDR que trabajaron con el Proyecto fueron creadas después de comenzada la ejecución, siendo su formación impulsada por el mismo. Del total de proveedores que trabajaron con el PLANDERO, solamente dos habían desaparecido al momento de realizarse la Evaluación Preterminal, siendo sólo uno de ellos de los creados a instancias del Proyecto.

La casi totalidad de las EDR visitadas por la Misión mostró una buena capacidad técnica y aunque había dependido totalmente del PLANDERO en un período inicial, había logrado diversificar sus fuentes de ingresos, vendiendo sus servicios a otras instituciones. Por lo tanto, puede predecirse que la casi totalidad de esas EDR serán sostenibles una vez finalizado el Proyecto.

b) Fortalecimiento de las EDR en aspectos metodológicos. La capacitación proporcionada a las EDR por el PLANDERO y la experiencia de trabajo con el Proyecto tuvieron un impacto significativo en su capacidad técnica. En lugar del énfasis normal de las capacitaciones en cuestiones productivo-tecnológicas, las capacitaciones se concentraron en administración y gestión, metodologías de trabajo con las comunidades e incorporación de la perspectiva de género en la asistencia técnica. Además, el PLANDERO requirió que todas las EDR aplicaran una metodología de trabajo con grupos de productores basada en la elaboración de diagnósticos participativos y de planificación participativa para realizar los Planes Operativos Anuales (POA) del Proyecto. Las entrevistas realizadas por la Misión permitieron verificar que la totalidad de las EDR utilizaban en todas sus actividades-incluyendo las que realizaban con otras fuentes de financiamiento-las metodologías de diagnóstico y planificación participativos aprendidas y aplicadas con el PLANDERO.

Efectos e impactos sobre la calidad de los recursos humanos

Entre los efectos e impactos del programa sobre la calidad de los recursos humanos los más importantes son los siguientes:

a) Capacitación de productores. El PLANDERO logró una intensa capacitación de un importante número de productores, permitiendo no solamente que mejoraran su producción sino que encontraran nuevas posibilidades laborales. Aunque fueron capacitados tanto productores como PRIN, la capacitación resultó más intensa entre estos últimos. Esta capacitación permite dejar una vez finalizado el Proyecto recursos humanos de calidad sustancialmente superior a los existentes al inicio de la ejecución. Muchos de los PRIN han recibido incluso ofertas de otros proyectos para trabajar en esquemas de asistencia técnica similares a los aplicados por el PLANDERO.

b) Capacitación de técnicos. El trabajo en el PLANDERO permitió la capacitación formal y en servicio de un considerable número de técnicos tanto de las EDR como de la DEP, en aspectos como la elaboración participativa de diagnósticos y planes, la elaboración de propuestas de financiamiento, el asesoramiento y capacitación de PRIN y productores de base y la elaboración de informes. Esto les abrió puertas en otros proyectos similares al PLANDERO, algunos de los cuales incluso les pagaron mejores salarios.

Efectos e impactos sobre la organización de los beneficiarios

El PLANDERO no planteó objetivos específicos en cuanto a la organización de los beneficiarios, concibiendo la formación de grupos como un instrumento para canalizar los servicios del Proyecto a menor costo y lograr una mayor cobertura. No obstante, la implementación logró resultados notables, destacándose el trabajo con las siguientes organizaciones:

a) Grupos de Productores. La mayoría de ellos mejoró su organización y gestión de actividades, estructuró juntas directivas elegidas democráticamente y organizó comités de producción y de comercialización para viabilizar el trabajo de asistencia técnica, capacitación y comercialización de insumos en conjunto.

b) Cajas Municipales y Rurales de Ahorro y Crédito. El Proyecto apoyó fuertemente, a través de la Organización Nacional Indígena Lenca de Honduras (ONILH), a Cajas Municipales que surgieron desde 1995, proporcionando asistencia técnica y capacitación en administración y gestión y financiando la contratación de equipos técnicos en cada una de ellas para asesorar en administración financiera y contable y en gerencia. En la gran mayoría de los casos visitados por la Misión se observó un manejo prolijo de la contabilidad y de las diversas cuestiones administrativas.

c) Cooperativas de Servicios Agropecuarios. Como resultado de la estrategia del Proyecto de promover organizaciones de los beneficiarios a fin de asegurar la sostenibilidad de los logros principales, se formaron 29 cooperativas con un total de 176 grupos y 3 149 socios, cada una formada en promedio por seis grupos de productores y un total de 105 productores (18 productores por grupo). Estas cooperativas poseen una escala que haría posible que en el mediano y largo plazo pudieran prestar servicios de asistencia técnica con recursos propios. Además, servirían para comercializar insumos y productos de sus socios, aprovechando economías de escala para negociar mejores precios y facilitar el transporte.

Además de impulsar la creación de estas cooperativas, el Proyecto firmó durante el año 2000 contratos con tres de ellas para que prestaran asistencia técnica a sus asociados, y tenía intenciones de hacerlo con otras en la segunda mitad del año. Además, todas las cooperativas habían comenzado a comprar insumos para comercializarlos entre sus socios y varias estaban actuando como intermediarias financieras, tramitando los créditos de sus socios ante el Banco de Occidente (BO) y contando con sus propios fondos de crédito formados con ahorros de los socios.

Las visitas de la Misión de Evaluación a las cooperativas permitieron verificar que su administración era generalmente adecuada, manejaban correctamente instrumentos como los libros de actas de asambleas, de la Junta Directiva y de Vigilancia, registro de cooperativistas, libros de aportaciones, diario general y mayor y libros de inventarios y balances.

d) Organización de microempresarios. El PLANDERO promovió la formación a fines de 1996 de una Cámara de Microempresarios del Occidente de Honduras (CAMICROH), institución que representaría y defendería los intereses generales de todos los grupos de microempresarios no agrícolas y de agrotransformación organizados por el proyecto. Los principales logros obtenidos incluyeron la asociación de la mayoría de los grupos de microempresarios no agrícolas atendidos por el Proyecto y la apertura de la "Tienda del Artesano" antes mencionada.

e) Organización para la comercialización. El PLANDERO logró crear en abril de 1999 del Comité Regional de Comercialización (CORECO), organización formada por comités de comercialización a nivel local para resolver problemas en la comercialización de insumos y productos agrícolas. Durante el corto tiempo de funcionamiento, sus actividades se orientaron a la adquisición y distribución de fertilizantes entre sus miembros y la comercialización de productos agrícolas provenientes de los campesinos. Esto resultó positivo para los beneficiarios, dado que les permitió obtener insumos y vender sus productos a mejores precios. Además, llevó a una caída de los precios de los fertilizantes en las casas comerciales.

Finalmente, resulta destacable la significativa participación de la mujer en los cuadros directivos de todas las organizaciones. El 11% de las organizaciones locales atendidas tuvieron en la Presidencia a 32 mujeres campesinas. Mientras tanto, existían 95 mujeres campesinas en las 30 cooperativas atendidas por el Proyecto que formaban parte de las directivas y ocupaban puestos en su administración. Esto se debió en buena medida a las capacitaciones en género y al énfasis de la asistencia técnica en la incorporación de la mujer.

Cuestiones principales y recomendaciones

Cuestiones principales

El PLANDERO resultó una intervención diseñada e implementada en forma oportuna, apoyando a campesinos pobres en un contexto de reformas del sector público que determinaban el retiro de los servicios de extensión públicos y que promovían nuevas instituciones privadas para la provisión de servicios financieros y de extensión.

El número de beneficiarios alcanzó a casi 10 000, lo que prácticamente duplicó lo previsto en el diseño. Los servicios del Proyecto produjeron diversos impactos positivos sobre la producción, la organización y la calidad de vida de la población beneficiaria. Del punto de vista productivo, el Proyecto adoptó una estrategia que privilegió la difusión de sistemas de producción y tecnologías que promovieron un uso más racional y la conservación de los recursos naturales, así como técnicas de cultivo de bajo costo. Esta estrategia resultó efectiva porque permitió reducir costos y mejorar la productividad de los recursos naturales disponibles. La introducción de nuevos cultivos y la adopción de nuevas tecnologías llevaron a diversificar la producción y los ingresos, mejorar los niveles de consumo y aliviar el trabajo de las mujeres.

La capacitación tuvo efectos notorios en la calidad de los recursos humanos, preparando técnicos y productores para mejorar su desempeño en el Proyecto y encontrar nuevas oportunidades laborales en otros ámbitos.

Además, el giro estratégico del Proyecto en los últimos dos años promovió la formación de cooperativas de productores individuales con perspectivas alentadoras para asegurar la sostenibilidad de los logros del PLANDERO.

El PLANDERO llevó también a la formación y desarrollo de un número importante de oferentes privados de asistencia técnica inexistentes antes del Proyecto. Además de los recursos que se proporcionó por el pago por los servicios, los oferentes tuvieron acceso a créditos para vehículos, equipos y locales para su funcionamiento. Adicionalmente, sus técnicos recibieron capacitaciones principalmente en aspectos de administración y gestión, lo que les ayudó a desarrollarse como proveedores de servicios.

Por otra parte, la experiencia crediticia del Proyecto fue buena. Se logró atender a un alto número de beneficiarios sin acceso al crédito formal. La participación activa de la banca privada con recursos propios en el fondo y la creación de potenciales intermediarios financieros en el ámbito local (cajas rurales) fueron factores que contribuyeron al buen desempeño del programa de crédito. La introducción de la línea de microcrédito en el programa permitió satisfacer una necesidad financiera de los segmentos más pobres de la población rural, especialmente las mujeres campesinas. Además, resultó excepcional el mantenimiento del fondo de crédito, el que al final de la evaluación contaba con una ganancia del 6% sobre el capital aportado. Esto se relacionó con el apalancamiento con recursos propios de los bancos privados y su participación activa en los Comités de Crédito, lo que resultó en una ejecución guiada por criterios financieros.

La estructura organizativa del Proyecto tuvo un buen desempeño. La responsabilidad por parte de un organismo independiente en lo administrativo, técnico y financiero, denominado Junta Ejecutora del Programa (JEP), fue una decisión acertada ya que se logró una ejecución eficaz del Proyecto, tanto en los aspectos técnicos como en los presupuestarios y financieros. Entre los aspectos positivos se destacan: a) el plazo de ejecución fue prácticamente el previsto por la Evaluación Ex-ante y solamente se aprobó una extensión de seis meses para completar las operaciones del año 2000; b) la ejecución física y financiera correspondió a lo previsto en los POA; c) el nombramiento del personal de la DEP no sufrió injerencias políticas, más allá de lo razonable; d) el Director Ejecutivo de la DEP, de buen desempeño, permaneció durante toda la ejecución; e) las adquisiciones de vehículos y equipo no sufrieron demoras que provocaran retrasos en la ejecución; f) los contratos de provisión de servicios de desarrollo rural con contratistas de servicios técnicos respondieron a las necesidades de atención de los usuarios; g) los pagos del proyecto no sufrieron demoras que afectaran a las operaciones físicas; y h) las operaciones de crédito y la administración de la cartera de préstamos fueron correctas.

Además, el funcionamiento de la JDP fue bueno debido a: a) la integración con las instituciones responsables de los proyectos con financiamiento externo; b) la modalidad de representación con delegación de autoridad de los respectivos ministros a favor de los funcionarios que los representaron en la JDP; c) la Presidencia de la JDP a cargo del Ministro de la SAG, quien fue el principal interesado en la funcionalidad de la misma; y d) el suministro anticipado de las propuestas e informes detallados a cargo del Director Ejecutivo de la DEP (Secretario de la JDP).

La DEP tuvo un desempeño adecuado, contando con algunos elementos no previstos que funcionaron en buena forma: la Auditoría Interna, la Oficina de Enlace y la Secretaría Técnica, esta última como comité de coordinación interno y de asesoría al Director Ejecutivo. La debilidad principal fueron las actividades de SyE. En el caso de seguimiento, no se implementaron mecanismos eficaces de seguimiento a las acciones de campo, especialmente a los planes y contratos de las EDR y ello debió ser asumido por las subdirecciones. Tampoco se operó el registro de los usuarios y sus cambios en productividad y nivel de vida. La debilidad en evaluación consistió en que se realizaron muy pocas evaluaciones y aquellas realizadas no siempre fueron oportunas, lo que se debió en parte a la desaparición de la SECPLAN y a que no fue reemplazada por otra institución con capacidades similares que asumiera sus funciones.

La participación de los beneficiarios en la implementación resultó adecuada por los mecanismos de diagnóstico y planificación participativos establecidos para elaborar los planes de los usuarios, y consolidarlos en los planes operativos de las EDR y en los POA. No obstante, el funcionamiento de la JVP respondió parcialmente a lo establecido en el diseño, ya que aunque cumplió con el análisis de los POA y los contratos con las EDR y las IF, no asumió plenamente el rol orientador y canalizador de propuestas que se esperaba. En términos de participación de los usuarios y los contratistas, sus resultados fueron parciales y ello se debió en parte a que los representantes de los usuarios no concurrieron con mandato de organizaciones de base suficientemente representativas, con excepción de la Cámara de Microempresarios.

El suministro de los servicios de desarrollo rural mediante la contratación de entidades privadas o mediante convenios con instituciones públicas descentralizadas (EDR, IF y otras entidades especializadas en capacitación y estudios) resultó positiva. Es importante señalar que ésta fue la primera experiencia en ese sentido en Honduras ejecutada y también que actualmente esta forma de suministro se ha generalizado en el país y al menos seis proyectos de desarrollo rural la han adoptado.

Otro aspecto destacable en la ejecución del PLANDERO fue la evolución de las formas de organización de los usuarios, que pasaron de los grupos comunitarios a las cooperativas agroforestales regionales, la formación de cajas municipales de ahorro y crédito que agrupan a varias cajas comunales y la organización del Comité Regional de Comercialización.

El desempeño del BCIE como administrador del préstamo fue bueno y tanto la asistencia a la DEP durante su implementación, como los procedimientos de desembolso se llevaron a cabo con eficacia. En cambio, su influencia como supervisor de las acciones de desarrollo propiamente dichas fue limitado, no mostrando una profundidad suficiente en el tratamiento de las actividades supervisadas ni detectando las fortalezas y debilidades de las intervenciones en relación con los impactos en los usuarios.

Al mismo tiempo que el Proyecto tuvo importantes logros, también enfrentó algunos problemas, surgidos especialmente durante la ejecución. Entre los principales se destacan:

a) El componente de Caminos Rurales no fue ejecutado debido a la no concreción del financiamiento del Fondo OPEP (USD 3,39 millones) previsto en el diseño. Ello impidió realizar tareas de mejoramiento en muchos caminos en mal estado en el área del Proyecto, perjudicando el alcance adecuado a numerosas comunidades de los servicios prestados.

b) Los convenios con las IF tuvieron una corta duración y no incluyeron cláusulas de renovación automática, por lo que la continuidad del suministro de financiamiento se veía comprometida al realizarse la Evaluación Preterminal por la terminación de los convenios.

c) Los resultados de la atención a microempresas resultaron menores a lo esperado, lo que se debió a varios motivos: la formación de un buen número de grupos con productores de varios rubros diferentes, lo que complicó las posibilidades de brindar una asistencia técnica adecuada en aspectos tecnológicos; la no inclusión de EDR especializadas en microempresas en el proceso de selección y contratación de servicios de asistencia técnica; la falta de técnicos especializados en microempresas tanto en las EDR como en el propio subcomponente de Agrotransformación y Microempresas de la DEP, así como los cambios frecuentes de responsable del mismo.

d) Los mecanismos empleados por el Proyecto se centraron en promover la oferta de servicios de asistencia técnica, no promoviendo la demanda por esos servicios. Los grupos de productores no participaron de la selección de los oferentes de servicios de asistencia técnica, ni en la supervisión y evaluación del desempeño de las EDR, ni contribuyeron a financiar parte de los costos de los servicios. Además, no se capacitó a los beneficiarios en el uso de instrumentos para seleccionar oferentes, negociar el tipo de servicios necesarios y su valor, y supervisar y evaluar los resultados obtenidos.

e) Las necesidades de técnicos de las EDR se estandarizaron en forma excesiva, requiriéndose que contaran con determinado número de técnicos y de PRIN de acuerdo al número de familias atendidas y definiendo las especializaciones de sus equipos técnicos. Ello previno que las diferentes EDR pudieran especializarse en servicios de acuerdo a la capacidad o los gustos de sus miembros. También se estandarizó el tipo de oferta de servicios a las EDR, sin desarrollar una porción de la oferta con técnicos individuales.

Varios de los problemas se justifican en parte por lo novedoso en Honduras de los mecanismos utilizados para la provisión de servicios de asistencia técnica-el PLANDERO resultó el primer proyecto en el país en aplicar los principios establecidos en la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agropecuario.

Recomendaciones

Las recomendaciones tienen que ver con la sostenibilidad de los servicios de asistencia técnica y del fondo de crédito después del cierre del proyecto PLANDERO.

Asistencia técnica y transferencia de tecnología

A la vez que extender los contratos con las EDR hasta el final de la ejecución, el componente de Transferencia de Tecnología debería concentrarse en el fortalecimiento como proveedores de asistencia técnica de las cooperativas creadas desde 1998. Esto implicaría: a) extender los contratos para la prestación de servicios por parte de las EDR hasta el cierre del Proyecto; b) extender los contratos ya establecidos con cooperativas para prestar servicios de asistencia técnica a sus asociados y en la medida de lo posible realizar contratos con nuevas cooperativas; c) continuar el apoyo con equipos técnicos para todas las cooperativas en cuestiones de administración y gestión; d) negociar con otros proyectos que operan en la región, como FONADERS, Jicatuyo y PROMOSTA, para que canalicen sus acciones a través de las organizaciones con las que trabajó el PLANDERO-cooperativas y Cajas-en particular aquellas que han mostrado ser efectivas en su desempeño; e) en la medida de lo posible, apoyar la consolidación de cooperativas por medio de la cesión de uso de bienes materiales del Proyecto, como equipamientos de oficina y computadoras.

Adicionalmente, se recomienda con relación al trabajo con los proveedores de asistencia técnica: a) disminuir la cantidad de información solicitada mensualmente a los proveedores de asistencia técnica como condición para liberar el pago de sus honorarios, implantando en lo posible un sistema de informes trimestrales más extensos e informes mensuales mucho más leves que los actuales; y b) continuar con la metodología de trabajo en grupos con PRIN como actores centrales en la transferencia de tecnologías a productores de base.

Crédito

Uno de los puntos importantes establecidos en el Contrato de Préstamo del PLANDERO está constituido por el compromiso de que los fondos remanentes continúen siendo aplicados dentro del área del Proyecto, con los mismos objetivos y beneficiarios, y por un período igual al de la ejecución de éste. De allí que cualquier propuesta realizada en torno al tema debería cumplir con este requisito. Adicionalmente, se considera que el fondo de crédito debería ser manejado de tal forma que la sostenibilidad financiera sea alcanzada al mismo tiempo que se fortalecen las organizaciones creadas por el PLANDERO.

Responsabilidad del Fondo de Crédito. La Misión analizó cinco alternativas, de las cuales dos cuentan con mayores posibilidades de cumplir con las condiciones antes mencionadas:

(1) El fondo bajo la responsabilidad del Proyecto FONADERS-FIDA

Esta alternativa tiene las siguientes ventajas: a) El FONADERS-FIDA asumirá de acuerdo al Contrato de Préstamo de ese proyecto los activos del PLANDERO, por lo que el fondo puede ser trasladado rápidamente sin necesidad de cambiar convenios ya establecidos a nivel de la SAG; y b) el FONADERS-FIDA tiene la posibilidad de financiar una Unidad Técnica a nivel de la región Occidental, lo que permitiría dar continuidad al seguimiento de los convenios con las IF y a la administración de la cartera. Además, el proyecto FONADERS-FIDA había cambiado su propuesta financiera para incorporar una Unidad Técnica dentro de su programa y asegurar su funcionamiento durante los próximos tres años.

No obstante, el traslado del fondo al proyecto FONADERS-FIDA tendría algunos inconvenientes: a) El FONADERS-FIDA sólo atendería a una parte de las comunidades de PLANDERO, dado que el área del FONADERS sólo abarca 34 de los 46 municipios del PLANDERO. Por lo tanto, 12 municipios no serían atendidos por el nuevo proyecto. b) La metodología aplicada por el FONADERS-FIDA gira en torno a donaciones que permitan el acceso a servicios técnicos e inversiones de infraestructura a las organizaciones del grupo meta. La experiencia de este tipo de proyectos en otros países latinoamericanos indica que existe el riesgo de que la población atendida no distinga los fondos de donación de los fondos de crédito, posiblemente afectando la sostenibilidad financiera de este último. c) El manejo de un fondo de crédito no fue incluido en diseño original del FONADERS-FIDA, por lo que no existe una política o estrategia clara para la gestión del fondo crediticio de PLANDERO.

(2) El fondo bajo la responsabilidad del PRONADERS

El PRONADERS es una estructura creada dentro de la SAG con el objetivo de coordinar las intervenciones por parte de los financistas multinacionales, bilaterales y nacionales en el ámbito rural del país. Las ventajas de la ubicación del Fondo de Crédito en el PRONADERS serían las siguientes: a) La estrategia de esta instancia coincide con la nueva estrategia de la SAG en cuanto a la coordinación de los diferentes proyectos financieros en el ámbito rural; b) El poseer un fondo reembolsable dirigido al sector rural podría permitir la ampliación del mismo con fondos frescos en el caso de realizar un buen desempeño financiero; y c) El PRONADERS permitiría que quien aporta los fondos decidiera cómo operaría el fondo de crédito, por lo que resulta flexible en cuanto a grupo meta a atender, zona y modalidad. Esto significa que podría dar seguimiento a la experiencia obtenida a través de PLANDERO. Sin embargo, existen al mismo tiempo algunas desventajas: a) Al realizarse la Evaluación Preterminal, el PRONADERS se encontraba en proceso de consolidación y todavía no contaba con un reglamento interno; y b) El PRONADERS carecía de experiencia en el manejo de fideicomisos u otros tipos de fondo, aun cuando dentro de su organización existía conocimiento acumulado sobre el tema.

Estructura organizativa y operativa. Independiente de las alternativas mencionadas, se recomienda: a) Que se consolide y amplíe la experiencia obtenida por PLANDERO en la región Occidental a través de la incorporación de las organizaciones locales con las que se trabajó durante su ejecución (Cajas Municipales, Cajas Rurales y Cooperativas); b) que los convenios establecidos con IF sigan en operación; c) que se cree un Comité Directivo para manejar el Fondo de Crédito una vez terminado el Proyecto, el que podría estar integrado por representantes del GOH, las IF y las organizaciones de los productores. Este sería la instancia que tomaría las decisiones finales sobre las políticas de crédito a aplicar y el rumbo futuro del fondo; e) que se mantenga en el ámbito zonal una Unidad Técnica que de seguimiento tanto a la cartera crediticia como a los convenios establecidos y que participe en los Comités de Crédito a nivel de las comunidades.

Finalmente, se recomienda introducir una tercera línea de crédito-además de las líneas productiva y microcrédito-que permita la intermediación financiera por parte de las entidades locales (Cajas Municipales y Rurales).

Lecciones de la experiencia

Asistencia técnica y transferencia de tecnología

Proyectos que promueven la contratación de oferentes privados para la provisión de servicios de asistencia técnica deberían tener en cuenta las dificultades de encontrar estos oferentes, aun cuando estos se encuentren previamente en el área del proyecto. Estos pueden tener ópticas diferentes que el proyecto sobre aspectos como la población objetivo, el área de actuación, sus estrategias productivas y tecnológicas, por lo que pueden no estar dispuestos a trabajar con el proyecto.

El diseño de proyectos que promuevan el desarrollo de un mercado de servicios de asistencia técnica debería prestar atención a supuestos explícitos e implícitos de sus acciones. El financiamiento del sistema una vez terminado el proyecto debe considerarse explícitamente, evitando que los logros del mismo se vean comprometidos por la falta de una estrategia clara para el período post-proyecto. Por ejemplo, resulta muy riesgoso asumir que el sector público se encargaría de financiar la contratación de servicios al final de la ejecución, lo que contradice el propio objetivo de generar un mercado.

Proyectos que promuevan el desarrollo de un mercado de servicios de asistencia técnica deberían considerar explícitamente acciones para fortalecer la demanda por esos servicios, incluyendo:

a) El fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones de productores para definir necesidades de asistencia técnica, seleccionar proveedores de asistencia técnica y supervisar y evaluar su desempeño. Esto implicaría el proporcionar capacitaciones que consideraran estos temas y, además, evitar que la Unidad Ejecutora del Proyecto termine cumpliendo las funciones anteriores. Entre otras cosas, las organizaciones deberían recibir los fondos necesarios para que contraten directamente a los proveedores de asistencia técnica.

b) El establecimiento de mecanismos por los cuales las organizaciones realicen contribuciones crecientes para cubrir-al menos parcialmente-los costos de la asistencia técnica, de modo de generar sostenibilidad y valorar los servicios recibidos.

Mientras los proyectos que promueven el desarrollo de una oferta privada de servicios de asistencia técnica generalmente visualizan a ésta como integrada básicamente por ONG y consultoras privadas, resulta esencial considerar una gama más amplia de posibilidades. Las organizaciones de productores-como las cooperativas promovidas por el PLANDERO-pueden ser actores importantes y posiblemente más adecuados para prestar asistencia técnica a los productores más pobres, dado que podrían organizar esos servicios financiándolos con recursos provenientes de las ganancias de otras actividades, como la comercialización de insumos y productos o la administración de fondos de crédito. Asimismo, resulta importante considerar a técnicos individuales como parte de los oferentes, los que tienen menores costos fijos y pueden resultar más adecuados a las necesidades de muchos productores.

El uso de una metodología de extensión en la que juegan un papel central productores debidamente capacitados puede resultar una estrategia efectiva en diversos contextos debido a su menor costo-el que posibilitaría una mayor cobertura de la asistencia técnica-y su capacidad de transmisión de conocimientos por el carácter de miembro de la comunidad de los productores. Ello exige una intensa capacitación, la cual debería estar guiada por un programa detallado de capacitación.

Microempresas

El trabajo en grupos de productores en microempresas puede resultar efectivo para promover economías de escala en la compra de insumos y uso compartido de algunos medios de producción. Sin embargo, estos grupos deberían ser homogéneos respecto al rubro de producción de sus miembros, lo que favorecería la cohesión del grupo y facilitaría la atención por parte de los servicios de capacitación y asistencia técnica. Grupos heterogéneos posiblemente complicarán las posibilidades de brindar una asistencia técnica adecuada, en particular en los aspectos tecnológicos.

La promoción de un mercado de servicios de asistencia técnica debe considerar en forma explícita las necesidades específicas de las microempresas, las que exigen conocimientos técnicos diferentes a la producción agropecuaria y que no pueden ser satisfechas por técnicos especializados en cuestiones agropecuarias. Por lo tanto, los proyectos deberían contribuir a desarrollar a oferentes especializados en microempresas.

Finalmente, proyectos con acciones dirigidas a las microempresas deberían contratar personal especializado para el trabajo del componente respectivo, en lugar de contratar técnicos con especialidad en cuestiones agropecuarias.

Crédito

La participación activa de la/s Institución/es Financiera/s resulta esencial para el buen desempeño del componente crédito. Esta participación sólo se logra si la institución asume una parte del riesgo financiero, es decir si participa con sus propios recursos para financiar las actividades del grupo meta del proyecto. Además, involucrar instituciones financieras dentro un programa de crédito tiene la ventaja de incorporar conocimientos financieros en la ejecución.

Optar por varias IF dentro de un proyecto resultaría conveniente, ya que aunque llevaría al incremento de trabajo por parte del proyecto sobre todo en las actividades pertinentes al seguimiento de los convenios y la administración, se compensa con el estímulo de la competencia entre las mismas, la ampliación de la cobertura geográfica y la posibilidad de introducir diferentes modalidades de financiamiento.

Los créditos dirigidos a la producción agrícola y disponibles sólo en ciertos períodos del año parecen ser poco efectivos para las personas de bajos recursos y especialmente para las mujeres campesinas. La creación de una línea de microcrédito permitiría atender las demandas de la población más pobre-crédito en dinero, otorgado oportunamente, accesible todo el año y de libre disponibilidad.

La participación de los usuarios a través de los grupos-como ocurrió con las Cajas Municipales y Cooperativas-resultan claves para el buen desempeño de un Proyecto, lográndose al mismo tiempo crear una institucionalidad relativamente sólida y de confianza entre el Proyecto y los beneficiarios.

Aspectos institucionales

La creación de un organismo ejecutor autónomo desde el punto de vista administrativo, técnico y financiero y con una estructura orgánica propia puede favorecer la ejecución del proyecto, manteniéndolo al margen de las inestabilidades derivada de reformas institucionales, así como de los controles previos de organismos ministeriales. Adicionalmente, el buen desempeño del mismo se relacionaría con su integración con representantes de instituciones que aunque varíen de un tiempo a otro tengan autoridad para tomar decisiones y asumir compromisos, y con la voluntad e interés de quienes la presiden.

La Junta de Vigilancia puede ser un organismo adecuado de participación de los beneficiarios en la ejecución. Sin embargo, resultaría importante que los miembros de los beneficiarios en la misma sean representantes de organizaciones realmente representativos de los mismos.

Seguimiento y evaluación

El SyE exige una mayor atención y detalle al realizarse el diseño y un mayor apoyo técnico del FIDA durante la ejecución de los proyectos en los siguientes aspectos: a) la especificación de las funciones del SyE, más allá de la verificación del avance físico del proyecto; b) las características técnicas y metodológicas para la realización del estudio de base; c) el establecimiento de instancias periódicas de autoevaluación en la Unidad Ejecutora del Proyecto y con las coejecutoras; d) la ejecución y revisión de estudios de evaluación; y e) el desarrollo de capacidades de SyE en los demandantes y oferentes de servicios de asistencia técnica para que desarrollen y apliquen sus propios sistemas de SyE.