Evaluación intermedia

Introducción

La evaluación intermedia del Proyecto de Desarrollo del Corredor Puno-Cusco, se llevó a cabo  entre marzo y agosto de 2006.¹ Es el sexto proyecto implementado por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) en la República del Perú. Fue aprobado por la Junta Ejecutiva en diciembre de 1997, iniciando su ejecución en octubre de 2000, con una fecha de cierre prevista para el 31 de diciembre de 2006 (con la posibilidad de una extensión por un año). El costo previsto fue de USD 30,8 millones, de los cuales el 61,4% corresponderían a un préstamo del FIDA, el 15,9% serían recursos del Gobierno de Perú y el 22,7% serían aportados por los usuarios. La institución responsable de la ejecución fue el Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), siendo la supervisión responsabilidad directa del FIDA.

Principales características del diseño

El proyecto tuvo como objetivo general incrementar los ingresos de la población rural pobre para contribuir a erradicar la extrema pobreza. Los objetivos específicos fueron: a) fortalecer el mercado de bienes y servicios no financieros orientando en función de la demanda; y b) contribuir al fortalecimiento del mercado de servicios financieros rurales. El área de actuación prevista incluyó un “corredor” a lo largo de la principal red vial entre las ciudades de Puno y Cusco y de sus ramales laterales, conformado por 128 distritos en 14 provincias (cinco del departamento de Puno y nueve del departamento de Cusco). El grupo objetivo incluyó a 30 000 familias, de las cuales la mitad se beneficiaría directamente del proyecto, lo que representaba alrededor del 15% del total de familias rurales.

El proyecto incluyó tres componentes:

• Incentivos para el fortalecimiento de mercados rurales, el que previó el 67,6% del costo total y promovería el desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica a través de: i) transferencia de recursos a los usuarios para contratar asistencia técnica y capacitación; ii)  provisión de recursos no reembolsables para inversiones comunitarias facilitadoras de negocios; y iii) provisión de servicios de desarrollo empresarial para mejorar el acceso de los usuarios a información y oportunidades de negocios;
• Servicios financieros rurales, el que previó emplear el 19,5% del costo total para fortalecer entidades financieras locales, crear un fondo de capital para proporcionar créditos a los usuarios, conformar un fondo de garantía para reducir riesgos de las instituciones financieras y promover la adopción de nuevas tecnologías y servicios por los operadores financieros; y
• Administración del proyecto y seguimiento y evaluación, el que incluyó al 12,9% del costo total para gastos operativos necesarios para la ejecución.

El diseño del proyecto fue muy pertinente en función de los problemas y potencialidades de la población rural pobre en la zona de actuación definida y de las prioridades de las políticas públicas en el Perú establecidas al momento de la formulación (segunda mitad de los 1990). La experiencia de proyectos anteriores del FIDA fue tomada en consideración, el análisis de los factores explicativos de la pobreza rural resultó adecuado, los objetivos del proyecto fueron planteados con claridad, y las acciones y resultados propuestos por los componentes fueron adecuados en relación con los problemas identificados y su lógica interna. Adicionalmente, se plantearon estrategias innovadoras en el Perú, especialmente: a) el enfoque de corredor económico para definir el área del proyecto (en lugar del tradicional de divisiones político-administrativas); b) la importancia otorgada a las relaciones económicas urbano-rurales y a fortalecer las relaciones entre campesinos y microempresas en ciudades intermedias, en lugar de la tradicional acción sobre actividades agrícolas y el medio rural); y c) la estrategia basada en el desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica y la transferencia de recursos a grupos de usuarios para que contrataran asistencia técnica. Finalmente, el diseño realizó una adecuada identificación de los grupos más pobres de la población rural y sus problemas y destacó la importancia de las mujeres en la producción y comercialización.

Como aspecto débil, no se propusieron estrategias específicas para cada uno de los grupos identificados, asumiéndose que enfrentaban los mismos problemas de limitado acceso a servicios de asistencia técnica y a servicios financieros. Esto se resolvió durante la ejecución por medio de estrategias y acciones específicas para que las familias más pobres y las mujeres accedieran en mayor medida a servicios y beneficios del proyecto.

Principales resultados de la ejecución

Al realizarse la Misión de Evaluación, el proyecto se encontraba en su sexto año de ejecución. Hasta el 31 de diciembre de 2005, había gastado USD 17,3 millones, de los cuales USD 10,9 millones correspondían al préstamo del FIDA, USD 2 millones a recursos de contrapartida del Gobierno del Perú y USD 4,4 millones a contrapartidas en efectivo de los usuarios. El desembolso del préstamo había alcanzado al 55,1% del total aprobado, mientras que el de los recursos de contrapartida del Gobierno del Perú representaba el 44,1% de lo previsto, resultado principalmente de políticas de control del gasto público.

Durante la ejecución, el proyecto experimentó cambios importantes en relación al diseño, destacándose: a) la incorporación al área del proyecto de la provincia de La Convención (departamento de Cusco); b) la reformulación del componente de servicios financieros motivada por cambios en el contexto, convirtiéndolo en un programa de promoción del ahorro por mujeres rurales pobres y de concursos entre intermediarios financieros para promover innovaciones financieras; y c) incorporación de los gobiernos locales en la ejecución, motivada por el proceso de descentralización impulsado por el Gobierno del Perú.

Las principales acciones y productos del proyecto fueron los siguientes:

• Transferencia de recursos a comunidades o grupos de pequeños productores rurales o microempresarios para contratar asistencia técnica y servicios de capacitación y realizar pasantías. Hasta el 31 de diciembre de 2005, el proyecto había transferido un total de S/. 11,36 millones (USD 3,32 millones) a más de 1 600 grupos formales o informales de campesinos para contratar asistencia técnica, los que incluyeron a 45 348 usuarios individuales provenientes de 41 028 familias -el triple de lo previsto en el diseño original-. Un total de 22 389 usuarios participaron de pasantías (el triple de la meta propuesta), mientras que se realizaron capacitaciones en diversos temas a todas las organizaciones con planes y perfiles de negocios, así como a otros grupos que no tenían necesidades de asistencia técnica más intensas. En total, se realizaron 813 capacitaciones con la participación de 12 108 hombres y 9 032 mujeres.
• Capacitaciones a oferentes de asistencia técnica. Hasta el 31 de diciembre de 2005, un total de 1 676 oferentes de servicios técnicos (casi el 50% de los contratados) habían participado de capacitaciones ofrecidas por el proyecto en diversos temas.
• Creación o fortalecimiento de espacios de comercialización. Se fortalecieron 14 ferias ya existentes e impulsaron 20 nuevos espacios de comercialización (tabladas ganaderas, ferias de productos agropecuarios y artesanías).
• Apoyo a la participación en eventos de promoción comercial de 1 356 usuarios.
• Apoyo al registro de marcas y certificaciones con asesoramiento gratuito, lo cual permitió obtener la denominación de origen del maíz blanco gigante, registrar 21 marcas (con otras 60 en proceso de tramitación) y obtener la certificación orgánica y registro sanitario en ocho organizaciones.
• Organización de un servicio de información sobre mercado por vía telefónica, el que había atendido 12 851 consultas y fue considerado satisfactorio o muy satisfactorio por el 86% de los consultados en una encuesta de calidad.
• Promoción y apoyo a usuarios para la obtención de Documentos Nacionales de Identidad (DNI), lo que benefició a 13 274 personas (424 jóvenes y 13 300 adultos, 5 985 de ellos mujeres y 7 315 hombres).
• Formalización de 406 organizaciones de usuarios por medio de asesoría y subsidio de parte de los costos de los trámites necesarios (cantidad significativamente mayor que las 300 propuestas en el marco lógico del proyecto).
• Inversiones facilitadoras de negocios (IFN). Hasta el 31 de diciembre de 2005, el proyecto había aprobado 52 IFN, de las cuales 16 ya habían sido concluidas y otras 36 se encontraban en ejecución. Las IFN se concentraron en la construcción de trochas carrozables, infraestructura para ferias ganaderas y mercados, puentes y turismo. Fueron realizadas en convenio con gobiernos municipales, los que aportaron recursos de contrapartida. Si se considera a las 52 IFN, la inversión total alcanzará a S/. 9,4 millones (USD 2,85 millones), de los cuales el 22,3% serían aportes de contrapartida. El número de beneficiarios alcanzará a más de 84 000 familias -casi el doble de lo previsto-.
• Promoción del ahorro de mujeres rurales. Esto se realizó a través de incentivos a la apertura y mantenimiento de cuentas personales en entidades financieras formales de la región (Caja Rural de Ahorro y Crédito Los Andes en Puno y Credinka en Cusco). Hasta el 31 de diciembre de 2005, se habían abierto 3 477 cuentas por igual número de mujeres en 185 grupos de ahorro, previéndose llegar a 7 000 cuentas hasta el final del proyecto. El total de incentivos otorgados fue de S/. 476 000 (USD 144 000), lográndose que las ahorristas movilizaran recursos propios por un valor de S/. 1 329 192 (USD 403 000).

Desempeño del proyecto

El proyecto se consideró muy pertinente porque:

• la estrategia y mecanismos de apoyo al desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica fueron coherentes con las políticas públicas en el Perú;
• se adaptó a las políticas de descentralización implementadas durante el período de ejecución, trabajando activamente con los gobiernos locales;
• logró mejorar significativamente el acceso a asistencia técnica, la que demostró ser uno de los principales obstáculos de los usuarios para aumentar sus ingresos;
• demostró la importancia central del ahorro en la estrategia de sobrevivencia de las familias);
• mostró que la falta de acceso al crédito no fue un obstáculo para viabilizar los cambios técnicos promovidos;
• utilizó métodos de aprendizaje (basados en principios de “aprender haciendo” y de transferencia de conocimientos y experiencias entre campesinos) que resultaron altamente efectivos y adecuados a las características, problemas y potencialidades de la población objetivo; y
• acertó en valorizar los activos culturales de los usuarios e identificar el potencial de mercado de productos y servicios con contenido cultural.

Del punto de vista del cumplimiento de sus objetivos, el proyecto mostró un buen desempeño. El número de usuarios fue mucho mayor que lo previsto (más de 48 000 que formaron parte de 44 000 familias, casi el triple de las 15 000 familias previstas en el diseño). La focalización de acciones e impactos en la población pobre fue buena y el número de mujeres usuarias superó las metas previstas, así como también su participación en cargos directivos de los grupos de usuarios. El objetivo de contribuir al desarrollo del mercado de servicios de asistencia técnica fue logrado, mejorándose la capacidad y voluntad de pago de los usuarios (lo que se tradujo en niveles significativos de contrapartidas en efectivo) y desarrollándose nuevas capacidades para seleccionar, contratar, supervisar y evaluar a los oferentes técnicos entre los más de 45 000 usuarios (más de 41 000 familias) que participaron en los planes y perfiles de negocios. La oferta de asistencia técnica también se vio fortalecida por la incorporación de unos 1 000 nuevos oferentes no profesionales (campesinos capacitados), la experiencia de trabajo directo con las organizaciones de 3 400 oferentes y la participación del 50% de ellos en capacitaciones proporcionadas por el proyecto.

Adicionalmente, el proyecto logró el objetivo de mejorar la comercialización de productos de los usuarios, muchos de quienes lograron acceder a nuevos mercados y canales de comercialización, mejoraron su manejo de información de mercado y, como consecuencia de todo ello, obtuvieron mejores precios. Mientras tanto, los objetivos del componente de servicios financieros se lograron parcialmente, siendo cumplidos con creces en relación al programa de ahorros, pero no respecto al desarrollo de productos y servicios innovadores.

El proyecto fue considerado eficiente en el uso de sus recursos, lo que se manifestó en costos operativos relativamente bajos, alta proporción de recursos gastados en los usuarios en relación al gasto total, costos unitarios de asistencia técnica y capacitación mucho menores que los previstos en el diseño y costos por cuenta de ahorro razonables.

Impactos sobre la pobreza rural

Del punto de vista de los impactos logrados, el desempeño del proyecto puede considerarse como exitoso, lográndose los impactos propuestos -algunos de ellos en mayor medida que lo previsto en el diseño- y algunos inesperados. El proyecto logró impactos significativos en varias dimensiones de la pobreza rural, contribuyendo al logro de objetivos estratégicos del FIDA para el período 2002-2006 y a objetivos del Milenio, destacándose los siguientes:

• Producción y productividad de actividades agrícolas y no agrícolas. El proyecto promovió una amplia adopción de nuevas técnicas de producción entre los 45 000 usuarios que recibieron asistencia técnica y capacitación. Esto les permitió aumentar la productividad y mejorar la calidad de los productos, especialmente en ganadería de carne y de leche, producción de cuyes y artesanías. También lograron diversificar su producción y convertir en comerciales producciones que tradicionalmente se destinaban al consumo familiar. Las características comunes en todos estos cambios fueron la sencillez de las técnicas introducidas, el bajo nivel de inversión y los bajos costos operativos debido a que la mayoría de los insumos eran producidos por los usuarios. Esto contribuyó a que se difundieran también entre un número considerable de campesinos no atendidos por el proyecto, aunque en general sin alcanzar los mismos niveles de productividad y calidad.
• Ingresos y activos físicos. Las más de 41 000 familias que recibieron asistencia técnica y capacitación en planes y perfiles de negocios lograron aumentar sus ingresos en más del 20%, los que fueron empleados en parte en inversiones en activos físicos. El aumento en activos se dio principalmente en los vinculados a la producción (compra de animales, máquinas, telares, construcción de estructuras físicas) y en menor medida en el mejoramiento de viviendas; una muestra de planes y perfiles verificó un crecimiento en los activos físicos de 17% en maquinaria, de 20% en semovientes, de 30% en productos en inventario y de 4% en otros activos.
• Seguridad alimentaria. La mayor y más constante disponibilidad de ingresos de los usuarios, junto a la mayor y más variada producción provocadas por la implementación de planes y perfiles de negocios, produjo una mayor disponibilidad y variedad de alimentos de los usuarios. A ello contribuyó también la mayor disponibilidad y seguridad de ahorros entre las mujeres que participaron del programa de incentivos al ahorro.
• Medio ambiente. El proyecto promovió la reducción de efectos negativos sobre el medio ambiente en varias actividades productivas debido a mejoras en la tecnología de producción. Se destacan el mejor manejo de desechos en pequeñas industrias peleteras, el uso de tintas naturales en lugar de artificiales en textiles y la producción orgánica certificada en café y cacao.
• Activos humanos. El proyecto tuvo importantes impactos sobre los activos humanos. Los principales se dieron entre los 45 000 participantes en planes y perfiles de negocios, los que adquirieron nuevos conocimientos y habilidades sobre gestión de recursos, gestión de la asistencia técnica, técnicas de producción y mercados y comercialización. También resultaron muy importantes los impactos entre 3 477 mujeres que adquirieron nuevos conocimientos y habilidades en manejo de cuentas de ahorro y en general sobre el funcionamiento del mercado financiero. A esto se agregan importantes impactos entre todos los beneficiarios del proyecto sobre la autoestima generados por la valorización de la propia cultura, el empoderamiento en la gestión de recursos y de asistencia técnica, la disponibilidad de ahorros y la capacidad de relacionarse con las instituciones financieras formales (entre las mujeres). Esto último tuvo consecuencias sobre las relaciones de género al interior del hogar.
• Activos sociales y empoderamiento. Los principales impactos sobre el capital social consistieron en el fortalecimiento de la organización y cohesión de comunidades y grupos generado por la presentación en concursos, la gestión de recursos y los grupos de ahorro de mujeres. Algunos de estos grupos se formaron sobre la base de organizaciones preexistentes y generaron redes locales que sirven de sólida fuente de respaldo para enfrentar emergencias y obtener información, entre otros.
• Activos financieros. El programa de ahorro para mujeres tuvo impactos positivos en los activos financieros, en especial entre las casi 3 500 mujeres (y sus familias) que abrieron cuentas de ahorro con los incentivos del proyecto. Creció su tasa de ahorro, aumentó su información y conocimiento sobre el sistema financiero (reglas y regulaciones que rigen a las entidades financieras) y se verificó un mayor acceso a otros servicios del sistema financiero formal. También aumentó la disponibilidad de dinero en efectivo para inversión y consumo como consecuencia del mayor ingreso provocado por los planes y perfiles de negocios; la mayoría de los cuales resultó exitoso.
• Acceso a mercados. A través de la asistencia técnica y de inversiones comunitarias, el proyecto ayudó a reducir costos de comercialización, atraer nuevos compradores y vendedores a ferias y otros espacios comerciales locales y lograr nuevos clientes en grandes mercados nacionales (como Lima) e incluso en el exterior.

El proyecto logró una buena focalización de sus acciones y de los impactos en la población pobre. Adicionalmente, el número de mujeres beneficiarias superó las metas previstas.

Las perspectivas de sostenibilidad se evaluaron en general como muy buenas. Los cambios promovidos en la producción tienen una alta probabilidad de sostenibilidad porque se trabajó en rubros con demanda creciente, buenos precios y rentabilidad y los usuarios adquirieron capacidades que les permitirán afrontar mejor nuevos problemas. La sostenibilidad de las soluciones técnicas promovidas por el proyecto también es altamente probable porque fueron adecuadas a la realidad económica y social, lo que favorece la continuidad de su aplicación luego de terminado la ejecución. Además, el proyecto logró cambios sustantivos y permanentes en el mercado de servicios técnicos que permitirán un mayor acceso de los pobres rurales a asistencia técnica. Del punto de vista de la apropiación, la perspectiva de sostenibilidad de los logros del proyecto es alta porque gobiernos locales y usuarios adoptaron varios mecanismos empleados durante la ejecución y los usuarios cambiaron sus actitudes en cuestiones como la gestión de asistencia técnica y el ahorro.

Desempeño de los asociados

Los ámbitos de coordinación y acción conjunta más importantes entre las instituciones que participaron del proyecto fueron el Comité Directivo y los Consejos Locales de Asignación de Recursos, a lo que se sumaron interacciones informales. La “sociedad” creada alrededor del proyecto funcionó en forma adecuada, asegurando una buena participación, coordinación e intercambio de información sobre la marcha del proyecto entre las instituciones involucradas. Ello contribuyó positivamente en la gestión, resolución de problemas y discusión sobre aspectos innovadores y sus posibilidades de replicación.

El FIDA cumplió un papel activo durante el diseño y la ejecución, evaluándose como muy exitoso. Se destacan la preocupación por incorporar en la fase de diseño innovaciones de proyectos anteriores en el Perú y el desempeño satisfactorio de la supervisión directa. El desempeño del FIDA estuvo fuertemente influido por la presencia en Lima desde 1995 de una oficina y de su Gerente de Operaciones para el país, lo que permitió una presencia mucho más cercana al proyecto y una relación más directa con el Gobierno, las entidades ejecutoras y otras instituciones de la cooperación internacional que trabajan en el Perú. También se participó activamente en la ejecución a través de la supervisión directa y la integración en el Comité Directivo del proyecto.

El desempeño del Gobierno del Perú y sus instituciones se evaluó como parcialmente exitoso. La institución para la cual fue pensado el proyecto, la Corporación de Financiamiento al Desarrollo (COFIDE) desistió de participar en el mismo. El proyecto fue propuesto a varios Ministerios hasta encontrarse un espacio institucional que podía recibirlo en el Ministerio de la Presidencia, y dentro de éste el Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES). Al momento de recibir el proyecto, el FONCODES se dedicaba sólo a infraestructura, por lo que fue necesario adaptar el proyecto a su estructura y al nuevo ámbito institucional, lo que requirió un tiempo considerable.

FONCODES fue la institución ejecutora del proyecto, siendo sus responsabilidades bien definidas en el Contrato de Préstamo. Su desempeño se evaluó como exitoso, destacándose la flexibilidad para constituir un Núcleo Ejecutor Central para ejecutar el proyecto figura que permitió su autonomía para el uso de los recursos y la ausencia de interferencias en la designación de personal y en otros aspectos importantes de la ejecución.

El Ministerio de Economía y Finanzas tuvo como rol principal proveer en tiempo y forma los recursos de contrapartida y participar en la gestión a través de un representante en el Comité Directivo. Los recursos de contrapartida cada año estuvieron por debajo de lo previsto en el diseño, lo que tuvo relación con políticas de control del gasto público. Esto se tradujo en un desembolso del préstamo y de los recursos de contrapartida menores de lo previsto (55% y 44% respectivamente). Sin embargo, esto no perjudicó al proyecto. Los recursos presupuestados cada año tuvieron un nivel adecuado a la capacidad de ejecución y fueron transferidos de acuerdo a lo previsto en los presupuestos anuales comprometidos por el proyecto (con la excepción de 2004). La participación en el Comité Directivo del proyecto fue activa.

La unidad coordinadora del proyecto (UCP) tuvo un desempeño muy bueno, lo que se relacionó con la continuidad y experiencia del coordinador, la buena selección (por concurso) del personal técnico (originaria de la zona del proyecto, con buena formación y experiencia y con dominio de las lenguas quechua y aymara) y la localización de la UCP y de las oficinas locales en ciudades intermedias del área del proyecto (en lugar de Lima). Los gastos operativos fueron bastante bajos en relación al costo total, lo que se relacionó con una UCP pequeña de un total de sólo 21 personas y una preocupación por trabajar con costos unitarios bajos.

Gobiernos locales. Los gobiernos locales contribuyeron con recursos adicionales a las acciones del proyecto y participaron en la toma de decisiones. El aporte de recursos se dio en las IFN (aportaron el 25,3% del costo de las obras ejecutadas) y en la ejecución de los planes y perfiles de negocios (aporte de materiales para inversiones). La participación en la toma de decisiones se dio a través de su representación en los Comités Locales de Asignación de Recursos (CLAR), los que decidieron sobre los concursos de planes de negocios, comunidades y grupos de ahorristas. El desempeño de los gobiernos locales como socios de la ejecución puede considerarse como exitoso, si bien fue variable su interés en la participación y en la adopción de innovaciones.

Evaluación general del proyecto y conclusiones

La evaluación general del proyecto es satisfactoria. Su diseño y ejecución fueron muy pertinentes en relación a la estrategia del FIDA en el país, enmarcándose en la aplicación de innovaciones y lecciones aprendidas de proyectos anteriores del FIDA. Los objetivos, estrategias y acciones fueron también muy pertinentes en relación a las políticas públicas en el Perú y a los problemas y potencialidades de la población rural pobre.

El proyecto fue parcialmente eficaz en el logro de sus objetivos, ya que alcanzó la gran mayoría de sus objetivos declarados pero no todos, no se logró fortalecer la oferta de servicios financieros a través de nuevos productos adecuados a la población objetivo. Es de destacar que los demás objetivos y metas fueron cumplidos y muchos de ellos sobrepasados con creces. El proyecto fue eficiente en el uso de sus recursos, caracterizándose por costos operativos relativamente bajos, alta proporción de recursos gastados en los usuarios, costos unitarios de asistencia técnica y capacitación mucho menores que lo previsto en el diseño y costos razonables por cuenta de ahorro para mujeres abierta. Del punto de vista de sus impactos, el proyecto tuvo un desempeño exitoso, logrando los impactos esperados y algunos no previstos. La sostenibilidad se considera probable, mientras que el desempeño fue también exitoso del punto de vista de la innovación, repetición y ampliación del alcance.

El número de usuarios fue mucho mayor que lo previsto (más de 48 000 que formaron parte de 44 000 familias, casi el triple de las 15 000 familias previstas en el diseño). La gran mayoría de los usuarios del proyecto fueron familias muy pobres, tanto en base a sus propias definiciones como en base a la línea de pobreza oficial. Por otra parte, la participación de las mujeres en planes y perfiles de negocios (36,6%) superó las metas previstas (20%), así como su participación en cargos directivos de los grupos de usuarios. Además, la nueva línea de promoción del ahorro creada por el proyecto favoreció en forma sustantiva a las mujeres.

El proyecto logró impactos significativos en los tres objetivos estratégicos del FIDA (fortalecer la capacidad de los pobres rurales y sus organizaciones, mejorar el acceso equitativo a recursos naturales productivos y tecnología, e incrementar el acceso a servicios financieros y mercados) y contribuyó principalmente al objetivo del Milenio (ODM) de “erradicar la pobreza extrema y el hambre” de una manera directa, a través del incremento del ingreso de los usuarios (superior al 20% en promedio) y la mejora de la seguridad alimentaria. De similar manera, contribuyó a mejorar la educación (ODM 2) indirectamente a través del incremento del ahorro. La ausencia de efectos negativos sobre el medio ambiente contribuye además con el ODM de asegurar la sostenibilidad ambiental.

Las perspectivas de sostenibilidad se evaluaron en general como muy buenas y, en relación a la media de proyectos del FIDA (reflejada en el informe anual sobre los resultados y el impacto de las actividades del FIDA, 2005), el proyecto fue en términos generales superior, particularmente en lo relativo a la eficiencia, sostenibilidad, innovación y desempeño del FIDA.

Calificaciones de la evaluación del proyecto

Temas principales para el futuro y recomendaciones

En base a la experiencia del proyecto, se identificaron una serie de temas y lecciones relativos a su estrategia y a los mecanismos de ejecución. En cuanto a aspectos estratégicos, se destacan:

• El éxito en la introducción de innovaciones requiere la combinación de varios factores: la adopción de un enfoque de largo plazo por parte del FIDA a través de la continuidad en la estrategia y el efecto demostrativo; la intervención de un “promotor” comprometido y con acceso a los entes de toma de decisión en el gobierno; seguimiento estrecho, flexibilidad y capacidad de adaptación en la ejecución.
• Los buenos resultados sobre la producción de los usuarios confirman que el limitado acceso a asistencia técnica se presenta como uno de los principales obstáculos de los pequeños productores y microempresarios para aumentar sus ingresos.

• El desarrollo y fortalecimiento de mecanismos de mercado para el acceso sostenible de la población rural pobre (o parte de ella) a servicios de asistencia técnica puede resultar una estrategia eficaz para reducir la pobreza rural.

• La experiencia del proyecto confirmó la capacidad de ahorro de las familias pobres, así como la importancia central del ahorro en su estrategia de sobrevivencia -en especial reducción de vulnerabilidad ante eventos imprevistos (salud, cambios climáticos, etc.).

• La falta de acceso al crédito no fue un obstáculo para viabilizar los cambios técnicos promovidos. Los usuarios utilizaron ahorros, remesas de familiares e ingresos de trabajo asalariado para financiar pequeñas inversiones necesarias.
• El desarrollo de servicios de asistencia técnica puede verse afectado negativamente por la presencia en la misma área del proyecto de instituciones u otros proyectos que trabajan con principios contradictorios con los de mercado, proporcionando servicios gratuitos, permanentes, sin exigencias concretas de obtención de resultados económicos y sin participación de los usuarios en su contratación y supervisión. Por lo tanto, resultaría conveniente que un proyecto de la naturaleza del Proyecto Corredor Puno-Cusco sea precedido de compromisos de política pública relativos a los servicios de asistencia técnica que eviten eventuales contradicciones.
• La experiencia del programa de promoción del ahorro mostró la importancia de un contexto favorable (baja inflación, tasas de interés reales positivas, estabilidad económica, legislación bancaria que incorpora a entidades de distinto formato y con públicos diversos, existencia de un sistema micro-financiero con fuerte presencia de entidades regionales, existencia de un seguro de depósito). Además, mostró la importancia de la información sobre estos elementos favorables del contexto para generar confianza entre las participantes del programa de ahorros.
• Las características de los procesos de decisión y gestión tienen una influencia importante sobre los impactos sobre la pobreza rural. Aspectos como la transferencia de recursos, el control en la gestión de la asistencia técnica y la competencia en concursos pueden tener en sí mismos impactos sobre el capital humano y social más fuertes que acciones consideradas comúnmente en componentes de los proyectos, como capacitación y asistencia técnica.

En cuanto a mecanismos de ejecución, se destacan:

• El uso de principios de “aprender haciendo” y de transferencia de experiencia y conocimientos entre campesinos mostraron ser altamente efectivos para promover el aprendizaje en cuestiones productivas. Esto sugiere la posibilidad de aprovechar el potencial innovador existente entre la propia población rural pobre, trabajando con pasantías e intercambios que hagan conocer los avances y éxitos existentes, así como trabajar con “expertos campesinos” que pueden transformarse en oferentes no profesionales de buena calidad y bajo costo.
• La transferencia de recursos a los usuarios para que contraten asistencia técnica mostró ser un mecanismo eficaz para promover el aprendizaje sobre manejo de recursos y de gestión de la asistencia técnica. Este mecanismo debe ser complementado por una real transferencia de poder a los usuarios, sin interferencias del proyecto u otros actores en la selección, contratación y supervisión de los oferentes técnicos, y por una exigencia de contrapartida en efectivo para promover el sentimiento de “apropiación”.
• El uso de concursos públicos con representación de actores locales y usuarios puede ser al mismo tiempo un instrumento para la asignación transparente de los recursos y para generar impactos positivos sobre el capital humano y social.
• Las necesidades de asistencia técnica por los usuarios deben ser bien definidas, evitando la generalidad e indefiniciones que terminan en servicios prestados durante varios años, no centrados en problemas específicos y con escasos resultados, y por lo tanto costosos e ineficientes. Los planes o perfiles de negocios usados por el proyecto o instrumentos similares, junto a la fijación de plazos máximos para su ejecución y de porcentajes de contrapartida crecientes para nuevas solicitudes, resultaron un incentivo para la contratación de asistencia técnica de acuerdo a necesidades bien definidas y orientada a obtener resultados económicos en plazos también definidos.
• La experiencia del proyecto en su programa de promoción del ahorro sugiere la importancia de que iniciativas similares combinen el trabajo grupal con cuentas individuales, como mecanismos para promover la acción colectiva y el capital social, a la vez de aprovechar ventajas del ahorro individual (mayor incentivo al ahorro, generación de autoestima).
• El proyecto mostró que el identificar el potencial asociado a los activos culturales de los usuarios puede generar excelentes resultados en términos de nuevos productos y servicios de alto valor que aprovechan nichos de mercado específicos (turismo vivencial, artesanías, obtención de derechos de autor para diseños, registros de productos tradicionales). Al mismo tiempo, la valorización de los activos culturales en la ejecución de un proyecto (por ejemplo, privilegiando el uso de las lenguas quechua y aymara y de trajes típicos en los concursos o favoreciendo la contratación de personal técnico con dominio de las lenguas quechua y aymara) puede contribuir sustancialmente al capital social y a la autoestima y otros aspectos del capital humano, lo que a su vez puede contribuir a potenciales impactos positivos sobre otras dimensiones de la pobreza rural.

En base a las conclusiones de la evaluación, la Misión considera que el FIDA y el Gobierno del Perú deberían aprovechar la valiosa experiencia del proyecto y sus promisorios resultados. Entre otras iniciativas, podrían realizarse las siguientes:

• Profundizar en la comprensión de los buenos resultados, a través del análisis de sus factores contributivos -incluyendo su sostenibilidad-. Esto podría llevarse a cabo bien a través de estudios o mediante ‘experimentos” adicionales de carácter piloto para poner a prueba mecanismos o modelos específicos. Por ejemplo, podría analizarse en detalle casos de organizaciones y oferentes técnicos exitosos y que hayan mantenido su vinculación después de terminados los apoyos del proyecto, o de gobiernos locales que hayan aplicado innovaciones promovidas por el proyecto y hayan mejorado así sus capacidades de atender a la población en su territorio. La magnitud óptima del incentivo al ahorro también debería ser investigada. El FIDA debería destinar algunos recursos en la medida de lo posible para apoyar estos esfuerzos.
• Discutir la utilidad y posible incorporación a las políticas públicas de las experiencias y mecanismos empleados por el proyecto, incluyendo un análisis de ventajas comparativas y posibles obstáculos, tales como contradicciones entre diferentes programas y proyectos públicos respecto al pago o no por los productores de servicios de asistencia técnica, o el requerimiento o no de contrapartidas por servicios.
• Estimular la participación de todos los actores que trabajan en el desarrollo rural -instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales, universidades y profesionales- en la investigación sobre los mecanismos y estrategias adoptados por el proyecto, así como en los debates sobre su utilidad. Esto se conseguiría a través de la difusión amplia de los resultados del proyecto mediante una serie de publicaciones y eventos.
• Promover una mayor sostenibilidad de los logros en materia de acceso de la población objetivo a servicios técnicos mediante el establecimiento de alianzas entre organizaciones de campesinos y oferentes técnicos que permitan un acceso autosostenible a la asistencia técnica.

---

1/ La Misión permaneció en Perú del 13 al 30 de marzo de 2006; la coordinación general de la evaluación estuvo a cargo de Miguel Torralba, Oficial de Evaluación del FIDA, quien participó en el inicio y el final del trabajo de campo.