Enabling poor rural people
to overcome poverty



Resumen estructurado del informe de evaluación de Mediano Plazo

El área del proyecto comprende a la Península de Paria en el estado de Sucre. La superficie del área del proyecto es de 5 700 km², abarca siete distritos (dos de ellos parcialmente) de los 14 que comprende el estado de Sucre.

La pluviosidad varía desde las zonas de cierta aridez, en el extremo oriental de la península, con menos de 800 mm al año, hasta llegar a 1 400 mm anuales. La temperatura tiene una media anual de 24-28°C en las partes bajas y de 20-24°C en las zonas altas. La evaporación oscila entre 1 500 y 2 000 mm por año.

En el área se distinguen cinco unidades de suelos característicos, predominando los suelos poco profundos, de textura media, con moderado contenido de materia orgánica y también suelos moderadamente profundos, con un horizonte de arcilla entre los 50 y 60 cm. Tienen ciertas limitaciones de uso por pendiente y susceptibilidad a la erosión, pero son aptos para cultivos permanentes y temporales. Hay unas 11 700 ha. de suelos que presentan la mejor capacidad de uso, son de textura media, bien drenados, de baja acidez y con adecuada fertilidad natural, aptos para todo tipo de agricultura, correspondiendo -por lo general- a pequeños valles intercalados.

La península se conecta con las poblaciones importantes del estado de Sucre y el resto del país por una buena vialidad asfaltada. En el interior del área, carreteras pavimentadas en buen estado interconectan las distintas capitales de distrito y de municipio, así como la mayoría de los centros poblados del proyecto. El resto es servido por caminos vecinales, que requieren de mantenimiento y de construcción de algunos tramos adicionales.

La población total del área era en 1981 de 73 000 habitantes, equivalente a un 10% del estado, y que corresponde a unas 14 500 familias. De ellas un 38% se dedica a la actividad agropecuaria, incluyendo la pesca. Las familias dedicadas a la agricultura están localizadas en unas 4 700 explotaciones de las cuales unas 3 350 corresponden a superficies entre una y diez ha. Las familias tienen un promedio de 6.3 miembros y la población económicamente activa es un 46%.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El grupo objetivo está compuesto por unos 3 840 familias de pequeños agricultores (que incluyen a 240 pescadores artesanales) que trabajan fincas con menos de diez ha. de extensión.

De los productores con menos de diez ha. del área, más de la mitad no poseen documento de propiedad que respalde su posesión, si bien la misma se ejerce pacíficamente y es generalmente reconocida.

Objetivos y componentes

El objetivo principal del proyecto es elevar los ingresos del grupo objetivo mediante el incremento de su productividad y la explotación de alrededor de 13 500 ha., ampliando la superficie cultivada en unas 2 000 ha. y aumentando las capturas en 60 embarcaciones pesqueras.

Los componentes son: 1) crédito, 2) transferencia de tecnología, 3) promoción y capacitación, 4) titulación de tierras, 5) infraestructura vial, de riego y drenaje, 6) asistencia técnica internacional, 7) seguimiento y evaluación, y 8) dirección del proyecto.

Supuestos y efectos esperados

Los objetivos específicos son: 1) aumentar la productividad y la producción agrícola mediante la transferencia a nivel de finca de una tecnología mejorada, que se transmitirá a los agricultores mediante servicios institucionales reforzados, 2) incrementar el empleo y los ingresos en la zona del proyecto por medio de la generación de nuevas obras agrícolas y la introducción de técnicas y medios mejorados de producción en la pesca, 3) proporcionar a los pequeños agricultores un acceso garantizado a un crédito suficiente, y 4) contribuir a integrar la economía campesina en el mercado y a acrecentar su participación en éste en condiciones favorables.

Dados los supuestos asumidos en el diagnóstico, la eficaz implementación del componente de crédito permitiría solucionar el principal obstáculo al incremento de la productividad y producción agrícola y pesquera en el área.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

En febrero de 1989 el nuevo gobierno debió encarar un profundo ajuste e iniciar un severo plan de estabilización ante la constatación de que el país se encontraba en una virtual cesación de pagos exteriores. Este plan incluyó la liberación completa del mercado de cambios, recortes presupuestarios de gran magnitud y la eliminación casi completa de los subsidios a excepción de los combustibles. Como resultado, se registró una inflación del 81.5% en 1989, una devaluación del tipo nominal de cambio de casi tres veces, y una caída del Producto Interior Bruto (PIB) del 8.6% y del PIB no petrolero del 9.4%. La tasa de desempleo pasó del 6% a casi el 10%. El déficit fiscal se redujo, en ese año, a un 1.1% del PIB. A partir de entonces, la economía ha ido entrando en un franco proceso de estabilización y crecimiento, caracterizado, primordialmente, por el ajuste del sector externo, la caída abrupta del salario real y el equilibrio de las finanzas públicas.

Logros del proyecto

El proyecto ha alcanzado varios logros destacables. En el componente de transferencia de tecnología, la organización de equipos locales de jóvenes técnicos altamente motivados ha sido sumamente efectiva: se han atendido más de 150 comunidades campesinas llegando con métodos de extensión a más de 11 000 campesinos, de los cuales unos 1 400 ya son sujetos de crédito. La respuesta obtenida por la población es sumamente alentadora. El componente de crédito ha acompañado al anterior y, pese a varios problemas de administración y procedimientos, ha conseguido canalizar recursos significativos a los beneficiarios. El componente de promoción y capacitación, a pesar de iniciarse lentamente, ha desarrollado numerosas actividades con gran aceptación por parte de los beneficiarios: estas actividades van desde la motivación y promoción de la organización social hasta materias técnicas y la promoción y organización de microempresas (12 en operación y 12 en formación) manejadas integralmente por mujeres. El componente de infraestructura ha operado con una enorme dinámica: sus recursos están casi agotados y, a pesar de que existen graves problemas de gestión, en numerosas obras se ha beneficiado objetivamente a la población campesina.

Ante los insuficientes agentes adecuadamente cualificados y motivados del MAC dispuestos a trabajar en el proyecto, se contrató personal técnico (en su mayoría local) con resultados altamente satisfactorios en términos de motivación, dinámica y compromiso con los objetivos del proyecto y del desarrollo regional.

Existió un criterio de selección de beneficiarios sumamente restringido durante buena parte de la ejecución del componente de crédito (hasta julio de 1992). Para efectos operativos los técnicos consideraban como elegibles solamente a los campesinos con más de tres ha. y menos de diez y que, además, encarasen programas de desarrollo de fincas que simultáneamente incluyeran cultivos perennes, cultivos bianuales y cultivos anuales. Estas restricciones (que surgieron de modo poco claro pues no existen directivas escritas al respecto) limitaron la posibilidad de extender el número de cliente elegibles. Ahora, la consigna de selección permite extender el crédito a casos en que se trate de finas con superficie inferior a tres ha. y con los tipos de cultivo que se puedan adaptar a las condiciones productivas concretas.

La CAF, como institución cooperante, ha supervisado el proyecto desde su inicio. La CAF se ha desempeñado con pautas similares a las aplicadas en otros proyectos del FIDA que supervisa. Es decir, con una periodicidad en las misiones de supervisión que supera el promedio de dos misiones por año, con informes de supervisión satisfactorios y con un mantenimiento del flujo de información con el FIDA que se considera entre los más eficientes. Por ello, el papel de la CAF en general debe ser considerado como altamente satisfactorio. Sin embargo, en ningún informe de supervisión se alertó al FIDA sobre los problemas que se presentaban en la ejecución del componente de infraestructura.

Efectos, impactos y sostenibilidad

El proyecto ha provocado efectos no previstos, pero no por ello menos importantes, en relación al acceso por parte de los campesinos a varios servicios sociales públicos. En efecto, en el área del proyecto están presentes una serie de instituciones de servicios públicos y sociales, que van desde los hospitales y escuelas hasta las dependencias correspondientes a programas de crédito para vivienda y los servicios y maquinarias de las alcaldías. La labor cotidiana de los técnicos en las comunidades ha generado respuestas que exceden lo meramente productivo y crediticio: el personal del proyecto y el proyecto mismo se han convertido en un foro de demandas y en un núcleo articulador entre la población y el Estado.

Los incrementos en la producción por parte de los beneficiarios directos se estiman en más del 50% por causa del efecto combinado de aumentos en los rendimientos y las áreas cultivadas.

A pesar de no contarse con datos confiables sobe el uso incremental de insumos agrícolas, se estima que el mismo se ha más que triplicado en el área del proyecto.

Efectos sobre la mujer: Organización exitosa de más de 24 grupos de mujeres organizados para la conformación de microempresas. Actualmente hay 12 microempresas operando y el resto está en proceso de iniciar operaciones. Esta tarea, financiada por el proyecto, no implica la concesión de financiamiento productivo con cargo al proyecto: las microempresas organizadas son relacionadas con programas especiales del Instituto de Crédito Agropecuario (ICAP) que concede los créditos correspondientes.

Cuestiones principales y recomendaciones

Los principales problemas del proyecto han sido: 1) las deficiencias de gerencia y manejo del personal que involucraron tanto al Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) como al funcionamiento de la jerarquía de la Autoridad Única de Área (AUA), 2) el manejo no transparente de los gastos y decisiones del sub-componente de crédito pesquero y, sobre todo, en el componente de infraestructura, 3) los problemas de financiamiento, a partir de 1992, que afectan el nivel de las operaciones del proyecto, en especial en el programa de crédito, y que son causados por responsabilidad de las autoridades de Hacienda del gobierno, 4) una larga serie de deficiencias operativas y de procedimientos técnico-administrativos que han afectado la eficacia de los componentes de crédito, titulación de tierras e infraestructura y, en menor grado, transferencia de tecnología y promoción y capacitación, y 5) la inoperancia del sistema de seguimiento y evaluación.

Las carencias del proyecto en el marco institucional que se han revelado como obstáculos importantes a la eficaz ejecución de los componentes y actividades programadas son las siguientes: 1) falta de instancias de concertación con las organizaciones políticas y sociales locales, 2) insuficiente representación de los beneficiarios en la organización del proyecto, 3) suposición equivocada en relación a la disponibilidad de suficientes agentes adecuadamente cualificados y motivados del MAC dispuestos a trabajar en el proyecto bajo el régimen de "comisión de servicios".

El diseño del proyecto aceptó el nivel de tasa de interés nominal del 3% para todos los créditos (tasa que en ese momento ya era negativa) sin preverse de mecanismos expeditos de revisión de tales condiciones si el proceso inflacionario se acentuaba (como en la realidad ocurrió).

El componente de infraestructura fue mal diseñado. Las obras propuestas en el documento de evaluación ex-ante no fueron confrontadas con los planes en marcha de otras instituciones (alcaldías, gobernación, Ministerio de Transportes, etc.) por lo cual la mayor parte de las mismas fue llevada a cabo por esas instituciones antes de que el proyecto fuera efectivo. Esto motivó la realización de nuevas obras, no previstas en el proyecto, sin mayores guías para su identificación y ejecución, generándose una confusión (aún no resuelta) sobre las obras realmente hechas por el proyecto.

Pese a reconocerse que la temática de comercialización no estaba resuelta en el área del proyecto, el diseño del mismo carece de respuestas eficaces y aceptablemente estudiadas.

La formulación y utilización de indicadores de seguimiento y evaluación (S y E) no fue adecuada: faltó selectividad, acumulándose páginas y páginas de 'items' que no son indicadores y que no brindan una visión clara sobre la marcha del proyecto. Además, se careció de un sistema de mapas temáticos que permitan observar visualmente las actividades del proyecto dentro de las distintas localidades del área. Todavía no se han integrado al sistema de S y E los datos generados como subproducto del 'software' incorporado al componente de crédito. No se han establecido contactos con otros organismos para iniciar tareas de evaluación independiente y no se ha desarrollado ningún mecanismo que facilite la participación de los beneficiarios en el proceso de S y E del proyecto.

La relación ente la Unidad de Seguimiento y Evaluación (USE) y la dirección del proyecto no parece haber sido ni fluida ni funcional. En consecuencia, se ha dado poca prioridad a la asignación de recursos a la USE, y esto explicaría algunos de los problemas del sistema de S y E apuntados.

El proyecto debe encarar una profunda reestructuración administrativa y una urgente recomposición de la línea de jerarquías, para que no se profundice la crisis de ejecución desencadenada en los últimos meses. En este sentido, la agencia ejecutora debe adoptar acciones tendientes a depurar lo actuado, generar condiciones par mejorar la imagen del proyecto y asegurar una sana administración en el futuro así como proceder a corregir las desviaciones de fondos externos y asegurar un adecuado financiamiento de las actividades programadas.

La AUA debe encarar una serie de acciones y medidas tendientes a mejorar sustancialmente la implementación de todos los componentes. La firma de convenios con varias instituciones y la operación del convenio de asistencia técnica con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) permitirá mejorar la eficacia del componente de transferencia de tecnología. La reformulación y ampliación del componente de titulación de tierras es también una recomendación importante a seguir para los próximos años de ejecución del proyecto.

Todos los productores con fincas menores de diez ha. y que cumplan con las demás condiciones de elegibilidad incluidas en el reglamento de crédito, deberán comenzar a ser atendidos con crédito y asistencia técnica para el desarrollo de cultivos anuales y/o bianuales aún cuando las características de sus fincas no permitan el desarrollo simultáneo de cultivos perennes. No se deberá establecer ningún límite inferior en la superficie de las fincas a atender.

Incorporar a la operativa y administración del componente de crédito un análisis permanente y una exhaustiva evaluación de la cartera vencida y sus causas, definiendo con mayor precisión políticas para la recuperación de los créditos que incluyan mecanismos que incentiven el repago de los mismos.

Establecer una política en relación a los créditos concedidos para la provisión de motores que no funcionaron en forma adecuada impidiendo la operación de las embarcaciones (siete casos). Además de promover un refinanciamiento para la compra de nuevos motores y los gastos de instalación correspondientes, se debe condonar la totalidad de los intereses vencidos y punitorios.

Plantear un inventario de las principales necesidades de investigación agrícola aplicada que surja de la problemáticas detectadas en las fincas de los beneficiarios. Sobre la base de este inventario, se establecerán convenios formales con la Universidad de Oriente y con otros organismos capacitados para llevar adelante las investigaciones correspondientes, con recursos del proyecto a ser reasignados con la aprobación del FIDA y de la institución cooperante.

Replantear los alcances y cobertura del componente de titulación de tierras. Este componente fue concebido como soporte al componente de crédito y extensión pero la situación regional muestra que la existencia de pequeños productores sin títulos es muy superior al número programado de beneficiarios directos del componente.

Contratar a la brevedad (por medio del convenio con el IICA) un estudio sobre la problemática presente y futura de comercialización agrícola en el área, que incluya la identificación y formulación de propuestas operativas. Después del estudio debe iniciarse la ejecución de actividades de comercialización en forma de experiencias piloto y con alcances geográficos limitados. Sólo después de constatarse que algunas de estas soluciones han funcionado en forma eficaz y eficiente, el proyecto podría gradualmente replicarlas en áreas mayores.

Asignar recursos para la puesta en marcha y operación de un programa de radio breve que, al menos tres veces por semana, difunda un Boletín Informativo sobre precios de los productos de la zona en los mercados regionales.

Efectuar un relevamiento prudente y gradual de las necesidades sentidas de infraestructura de las comunidades campesinas. Este relevamiento debe realizarse de forma tal que no despierte falsas expectativas de pronta ejecución por parte de los campesinos. A continuación se procederá a un análisis de las demandas y -con criterios a definir conjuntamente entre el proyecto, la institución cooperante y el FIDA- se elaborará un plan tentativo de obras de acuerdo a un orden de prioridades y cuidando especialmente coordinar tales prioridades con los demás organismos involucrados para no duplicar las acciones. Después de lo anterior, la institución cooperante y el FIDA analizarán la factibilidad de reasignar recursos que, junto con recursos locales, podrían financiar el plan de obras.

La conformación de un Consejo Asesor del proyecto que incorpore a las autoridades y fuerzas vivas locales es una recomendación que serviría para mejorar y potenciar las acciones del proyecto en la región. En forma similar, la organización de un Consejo de Beneficiarios para apoyar e interactuar con la AUA es una acción imprescindible para asegurar el éxito futuro del proyecto.

Debe reorganizarse y poner en marcha un efectivo sistema de seguimiento y evaluación, involucrando a instituciones regionales en las tareas de evaluación. La eficacia de la Unidad de Seguimiento estará directamente vinculada a los cambios propuestos en la dirección y estilo de gerencia del proyecto.

La USE deberá: 1) formular un conjunto reducido de indicadores, 2) preparar un conjunto de mapas temáticos del área que permitan ubicar geográficamente las distintas acciones desarrolladas por los diferentes componentes y actualizar estas actividades a medida que se vayan ampliando, y 3) establecer mecanismos para la participación de los beneficiarios en el sistema de S y E.

El seguimiento del componente de crédito se basará en los datos generados como subproducto de la aplicación del sistema computarizado para la atención de los prestatarios.

Lecciones aprendidas

La formulación de proyectos con importantes componentes de crédito debe asignar mucha mayor atención al análisis del contexto macroeconómico a fin de prevenir procesos de descapitalización de los fondos prestables. En particular, además de la temática relacionada con la tasa de interés de los créditos, es importante diseñar mecanismos de canalización de los recursos externos que eviten su desvío hacia otros fines mediante maniobras presupuestarias y bancarias. Es muy importante, también, asegurar recursos suficientes para garantizar la posibilidad de encarar investigaciones agrícolas adicionales a la existencia de paquetes tecnológicos pre-existentes, ya que la aplicación de los mismos en forma ampliada genera inevitablemente nuevos requerimientos y problemas productivos.

La supervisión de los supervisores debe ser acentuada por parte del FIDA en todos los casos en que se decidan reformulaciones de componentes, una vez iniciada la ejecución del proyecto. En los casos en que estos componentes son obras de infraestructura, será necesario reformular con rigor el plan de obras, sus costos y los procedimientos de ejecución correspondientes. El FIDA debe delegar pero no resignar sus atribuciones de control frente a las instituciones cooperantes y los prestatarios.

Es importante que la función de evaluación se ejecute con independencia de la dirección del proyecto, de lo contrario las funciones de seguimiento y evaluación se implementarán de forma inadecuada.