Le présent rapport rend compte de l'Etude
thématique (ET) sur les relations entre le FIDA et ses institutions coopérantes
(IC) qui a été effectuée comme suite à une demande du Comité de l'évaluation
du Conseil d'administration du FIDA. L'ET s'est fondée sur des données
puisées dans divers systèmes d'information et bases de données du FIDA,
et en particulier sur un examen approfondi de 322 dossiers de projets,
y compris quelque 2 200 rapports de missions de supervision et environ
900 comptes rendus de retour de mission de personnels du FIDA, qui ont
fourni une masse suffisante de données pour analyser plusieurs questions.
On a par ailleurs recueilli des renseignements importants à la faveur
de plus de 30 entretiens avec des agents du FIDA expérimentés ainsi qu'en
interrogeant des membres du personnel du Fonds sur leur sentiment concernant
la performance des IC. On a également recueilli des renseignements complémentaires
auprès des IC.
Le FIDA confie l'administration de ses
prêts et la supervision de ses projets a des IC. Il a conclu à ce jour
des accords avec 15 d'entre elles, dont 10 sont intervenues dans plus
de 320 opérations du FIDA. Le FIDA a inauguré un système dans lequel il
confie à un certain nombre d'institutions coopérantes le soin d'accomplir
pour son compte des tâches qui leur sont déléguées par le FIDA en se conformant
à leurs propres normes techniques tout en respectant le mandat et les
politiques du FIDA. Outre la supervision de projets et l'administration
de prêts, les institutions cooperantes peuvent être appelées, en vertu
des accords de coopération conclus, à exécuter pour le compte du Fonds
des activités de préinvestissement telles qu'identification, préparation
et préévaluation de projets.
Les tâches ainsi confiées aux IC s'étant
amplifiées au fil des ans, il a commencé à se poser un certain nombre
de questions auxquelles l'ET s'est efforcée d'apporter des réponses qui
gravitent autour des points suivants : primo, la qualité des services
fournis par les IC dans leurs tâches de supervision et l'efficacité de
leur apport à l'exécution des projets; secundo, le point de savoir si,
dans l'exercice de leurs diverses tâches, les IC se conforment aux préoccupations
spécifiques du FIDA; tertio, un souci grandissant touchant le coût des
services fournis par les IC.
Deux 'questions directrices' ont
guidé l'ET :
a) Comment les relations du FIDA avec
ses IC ont-elles évolué depuis 1978 ?
b) Que coûtent et que rapportent ces
relations au FIDA ?
Les réponses données par l'ET à ces
questions, les constatations qu'elle a faites et les conclusions particulières
auxquelles elle est parvenue sur les divers thèmes analysés ont débouché
sur les conclusions générales suivantes :
Première
conclusion générale
Les relations du FIDA avec ses IC ont
connu deux phases. De 1978 à 1984, le FIDA a de plus en plus nettement
privilégié ses relations de coopération avec les grandes institutions
financières internationales (IFI) telles que la Banque mondiale et les
IFI régionales, n'entrenant que des relations assez marginales avec des
institutions hors-IFI (telles que le Programme des Nations Unies pour
le développement/Bureau des services d'appui aux projets (PNUD/BSP)) et
avec les petites IFI subrégionales. La période 1985-1991 a vu se
manifester une nouvelle tendance : le Fonds a pris peu à peu ses distances
avec les grandfes IFI et a fait de plus en plus appel au PNUD/BSP et,
dans une certaine mesure, aux petites IFI subrégionales.
Seconde
conclusion générale
Le bilan des coûts occasionnés et des
avantages apportés au FIDA par ses relations avec les IC se présente différemment
selon qu'il s'agit de la première ou de la deuxième des deux phases évoquées
ci-dessus.
Au cours de la première phase
(1978-1984), au chapitre des principaux avantages figurent les
suivants:
i) l'inexpérience technique et financière
initiale du FIDA a été tempérée par l'appui reçu des grandes IFI-ICI;
ii) le FIDA a été capable de fournir
une assistance technique grâce au cofinancement de nombreux projets
à l'aide de fonds émanant des IFI-IC;
iii) les coûts pour le FIDA des stades
de préinvestissement du cycle des projets (identification, préparation
et préévaluation) ont été fortement "subventionnés" par les
IFI-IC qui finançaient la majeure partie des charges en question;
iv) les coûts de supervision de projets
étaient principalement financés par les IFI-IC du fait du pourcentage
relativement élevé de projets ayant pour initiateur des IC.
Au chapitre des principaux coûts
il y a lieu de mentionner les suivants :
i) du fait du caractère limité de la
participation du FIDA aux projets ayant pour initiatrices des IC, il
n'était souvent pas tenu pleinement compte de la focalisation du FIDA
sur son groupe cible, ni de certains aspects en rapport avec les Principes
et critères FIDA en matière de prêts;
ii) les projets ayant pour initiateur
le FIDA et exécutés par des IFI-IC se sont heurtés à des problèmes analogues
au stade de la préévaluation;
iii) la participation du FIDA aux tâches
de supervision des projets et d'administration des prêts revêtait un
caractère marginal. Les différences d'optique entre le FIDA et les IC
ont entraîné des divergences croissantes sur les priorités et les questions
auxquelles s'attaquer au cours de l'exécution des projets.
Au cours de la seconde phase
(1985-1991), le bilan se présente comme suit au chapitre des avantages
:
i) le développement de la 'spécificité'
FIDA est l'acquisition la plus importante de cette phase, où le FIDA
est intervenu avec de plus en plus de poids aux stades de préinvestissement
des projets, ce qui à son tour a engendré un processus de formulation
de nouveaux objectifs et de production de moyens opératoires nouveaux
et plus adéquats pour les projets du FIDA;
ii) l'assurance et l'expérience de plus
en plus grandes acquises par le FIDA dans la formulation de projets
a à son tour favorisé le développement des capacités de supervision
des projets et d'administration des prêts du PNUD/BSP et de diverses
IFI-IC subrégionales;
iii) la capacité du FIDA à mobiliser
des cofinancements en dehors des filières des IFI-IC traditionnelles
s'est considérablement développée au cours des dernières années.
Au chapitre des coûts principaux,
il y lieu de signaler les suivants :
i) l'assistance financière du FIDA a diminué
en termes réels sous le double effet de l'amenuisement des ressources
du Fonds et du tarissement de plus en plus prononcé de cofinancements
de la part des IC par suite de l'accent mis par les grandes IFI, spécialement
la Banque mondiale, sur l'ajustement structurel et sectoriel;
ii) les charges entraînées pour le FIDA
par les activités de préinvestissement ont augmenté notablement tant en
termes absolus qu'en termes relatifs. Les dépenses globales de supervision
de projets ont également enregistré un accroissement notable à mesure
que les projets ayant pour initiatrices des IC devenaient de plus en plus
marginaux. Le FIDA pourrait en conséquence se trouver place à moyen terme
dans une situation critique s'il n'est pas p4ris de mesures correctives;
iii) au cours des sept dernières années,
les dépenses de fonctionnement du FIDA ont crû presque deux fois plus
vite que le portefeuille de prêts du Fonds;
iv) un écart croissant au plan technique,
en matière de personnel et au plan institutionnel s'est développé entre
le FIDA et un certain nombre des grandes IFI-IC.
Constatations
et conclusions particulières
Les deux conclusions générales qui
viennent d'être exposées reposent sur une série de constatations et de
conclusions particulières de l'ET. Ces constatations et conclusions s'articulent
autour des points suivants :
a) mandat du FIDA en qui concerne l'établissement
de relations avec d'autres organisations internationales;
b) liens juridiques établis entre le
FIDA et les différentes institutions internationales, en particulier
les IC;
c) évolution de l'implication effective
des IC dans les opérations du FIDA;
d) rôle des IC aux stades de préinvestissement
du cycle des projets du FIDA;
e) rôle des IC dans la supervision des
projets et l'administration des prêts; coûts des services rendus par
les IC;
f) évolution de la spécificité FIDA et
des relations du Fonds avec les ICI.
Conclusion 1
Le FIDA s'est pleinement conformé à
la nécessité d'établir des relations avec d'autres organisations internationales.
C'est ainsi qu'il a conclu des accords de coopération avec 33 institutions
internationales, mais il n'entretient de rapport de travail effectif qu'avec
un tiers d'entre elles, et encore serait-on fonde à considérer que le
Fonds pourrait travailler utilement avec encore moins que les dix organisations
en question.
Recommandation
1
Le FIDA pourrait, le moment venu, envisager
de reconsidérer ses critères de maintien d'arrangements de collaboration
avec les IC en vue d'une réduction éventuelle du nombre de celles-ci.
Pourraient notamment être pris en compte à cet égard : l'attachement aux
préoccupations du FIDA manifesté par les organisations en cause lors d'activités
de préinvestissement et/ou de supervision de projets et/ou d'administration
de prêts, le coût des services facturés par les IC et le degré de cofinancement
consenti dans le passé par les IC concernées pour des projets ayant pour
initiateur le FIDA. Il ne s'agirait pas de procéder à une telle révision
tout de suite, car il est important de laisser à un certain nombre de
petites organisations qui ont récemment été admises à la qualité d'IC
le temps d'exprimer pleinement leur désir, dont elles ont déjà donné des
signes très encourageants, de concourir aux travaux du Fonds. Un excès
de précipitation, qui conduirait par exemple à braquer l'attention sur
un petit nombre de grandes IFI-IC, pourrait stériliser des possibilités
de préservation et de développement de la spécificité FIDA.
Conclusion
2
Dans un premier temps, les nécessités
de la collaboration du FIDA avec ses IC étaient correctement énoncées
dans le dispositif juridique régissant l'établissement de relations avec
les organisations en question. Mais cet appareil juridique n'a pas été
utilise à sa pleine mesure, témoin par exemple le fait que les Lettres
de désignation n'ont pas été modifiées en fonction des changements intervenus
dans les politiques et les procédures du FIDA. Les réactions des IC à
ces changements ont été variées : alors que les grandes IC ont institué
des procédures officielles de conduite de leurs relations avec le FIDA
sans guère se soucier de les adapter aux nouvelles inflexions prioritaires
du Fonds, les petites IC ont su développer un petit nombre d'instruments
officiels et se sont montrées beaucoup plus réceptives aux exigences du
FIDA.
Recommandation 2
Le FIDA devrait modifier certains des
instruments juridiques qui régissent ses rapports avec les IC et il devrait
en particulier envisager :
i) d'annexer aux accords de coopération
un document standard qui résumerait les conditions les plus importantes
d'une supervision correcte des projets financés par le FIDA en accord
avec les politiques découlant du développement qui s'est produit au
cours des années récentes dans les domaines de la spécificité du Fonds.
Ce document, dont la teneur pourrait légèrement varier selon qu'il s'agit
de telle IC ou de telle autre, contiendrait des directives précises
dictées par les leçons tirées de la collaboration passée avec l'IC concernée.
Il serait mis à jour chaque fois que des changements dans la politique
du FIDA l'exigeraient;
ii) de réviser l'agencement et le contenu
des Lettres de désignation d'IC. Il faudrait notamment y introduire
des sections spéciales où seraient données a l'IC concernée des instructions
claires sur les principaux aspects de chaque projet qui répondent à
des préoccupations majeures du FIDA et qui appellent une attention spéciale
au cours de la supervision.
Conclusion
3
Les grandes IC (telles que la Banque
mondiale et les IFI régionales) ont drastiquement réduit leur implication
effective dans les opérations du FIDA au cours des sept dernières années.
Ce "désengagement" tient principalement à ce que les organisations
en question sont revenues sur leurs politiques et leurs priorités en matière
de développement rural et de lutte contre la pauvreté rurale au milieu
de la décennie 80, alors que le FIDA a maintenu le cap sur les objectifs
que lui dictait son mandat. Le développement de la spécificité du FIDA
et l'élaboration corrélative d'objectifs et de moyens opératoires spécifiques
ont fait naître des exigences nouvelles auxquelles les grandes IFI-CI,
spécialement la Banque mondiale, n'étaient pas toujours en mesure de satisfaire
du fait de l'accent privilégié qu'elles mettaient désormais sur l'ajustement
structurel et l'ajustement sectoriel, qui réduisait leurs possibilités
de cofinancement avec le FIDA. C'est a la même époque qu'a été arrêtée
une politique de diversification des IC.
Les changements intervenus dans le
contexte économique mondial ravivent l'intérêt des grandes IC pour l'allégement
de la pauvreté rurale. Cette évolution, jointe au besoin du FIDA d'un
accroissement de la participation des IC à des activités de cofinancement,
devrait être un facteur de renforcement des liens entre des IC et le Fonds.
Encore importe-t-il de tenir compte des leçons du passé pour s'assurer
que ce resserrement des liens de coopération se traduira pour le FIDA
par de meilleurs services et des services durables.
Recommandation 3
Il faut que le FIDA poursuive ses efforts
de rétablissement d'un juste dosage de sa collaboration avec les IC pour
accroître les possibilités de cofinancement de projets ayant pour initiatrices
des IC, il faut aussi qu'il veille à ce que ces projets respectent toujours
un minimum d'impératifs du FIDA, spécialement en ce qui concerne les groupes
cibles. A cet effet, les réunions interinstitutionnelles sur des questions
de politique et d'opérations devraient être encouragées.
Conclusion 4
La FAO mise à part, il n'est jamais
intervenu d'engagement majeur d'une IC quelconque dans l'identification
et la préparation de projets ayant pour initiateur le FIDA. Une nette
tendance s'affirme depuis 1985 vers la réduction du nombre de préévaluations
entreprises par des IC. En conséquence, la participation directe du FIDA
à tous les stades de préinvestissement du cycle des projets s'est régulièrement
accrue. Actuellement, la plupart des activités de préinvestissement sont
exécutées par le FIDA.
Recommandation 4
L'engagement direct du FIDA dans les
missions ordinaires d'identification devrait être réduit du fait que le
Fonds a maintenant accumulé dans ses dossiers des renseignements suffisants
sur les pays et les projets pour être en mesure d'effectuer des identifications
correctes au siège même. Semblablement, le nombre de projets ayant pour
initiateur le FIDA mais dont la préévaluation est confiée à des IC pourrait
être augmenté afin de réduire la charge de travail et l'implication directe
de personnels du FIDA dans cette tâche complexe.
Conclusion 5
Bien qu'il n'existe pas de "règle
d'or" à laquelle se réfèrer en la matière, force est de reconnaître
que la supervision des projets, telle qu'elle est actuellement
pratiquée pour le tout venant des projets du FIDA, ne saurait être considérée
comme pleinement satisfaisante. Une mission de supervision effectuée tous
les huit mois par une équipe typiquement constituée de deux membres du
personnel de l'IC concernée restant sur place cinq jours ouvrables en
moyenne ne peut tout simplement pas fournir les prestations de supervision
qu'exigent les genres de projets qui caractérisent les opérations du FIDA.
En outre, moins d'un quart des projets du FIDA ont comporté des missions
de démarrage ou de lancement en réalisation. Il existe des différences
considérables à cet égard entre IC; de façon générale, le PNUD/BSP et
les petites IFI-IC ont accompli plus de missions du genre considéré que
leurs consoeurs. Sur le plan chronologique, il apparaît qu'un cinquième
des projets n'ont fait l'objet d'aucune mission de supervision au cours
de leurs deux premières années d'exécution.
Recommandation 5
Le FIDA devrait réviser ses prescriptions
en matière de missions de supervision et ses allocations corrélatives
de personnel pour s'assurer que :
i) aucun projet ne ferait l'objet de
moins d'une mission de supervision par an, soin étant particulièrement
pris, dans le cas des projets à problèmes, qu'ils reçoivent la quantité
et la qualité de supervision requises;
ii) toutes les IC entreprennent des missions
de démarrage (missions de lancement en réalisation) pour faciliter la
réunion des conditions de prise d'effet et/ou pour aider à concevoir
le programme de travail relatif à l'exécution du projet.
Conclusion 6
On constate des différences dans les
flux d'entrées des opérations de supervision selon les types de projets
et les régions, mais ces différences ne sont pas statistiquement significatives.
Par contre, les flux de sorties des opérations de supervision accusent
des différences significatives selon les IC qui les ont pratiquées. L'hétérogénéité
des rapports de supervision, des formats et des systèmes de cotation ne
facilitent guère au FIDA l'appréciation de la performance de l'exécution
des projets. Le Fonds a été amené, dans l'exécution de l'étude thématique,
à constituer une vaste base de données sur les coûts et l'impact de la
supervision.
Recommandation 6
Le FIDA devrait continuer de s'employer
à mettre au point un format standard pour les rapports de supervision.
Il devrait à tout le moins tâcher d'obtenir des différentes IC qu'elles
incluent une "masse critique" homogène de données de projet
dans tous les rapports de supervision. Il serait utile, à la faveur de
ce travail, de relever les points ou l'information laisse à désirer et
de faire état de ceux où, au contraire, les rapports de supervision se
distinguent par leur qualité.
Par ailleurs, le FIDA devrait adopter
et appliquer systématiquement un système standard de notation de la performance
d'exécution des projets. Là aussi, il devrait procéder en concertation
avec les IC. D'autre part, il faudrait accorder beaucoup plus d'importance
que jusqu'ici dans les missions de supervision aux changements intervenus
dans l'environnement des projets, en particulier aux changements de politiques
opérés par les pays bénéficiaires, et à leurs répercussions sur l'exécution
et les résultats des projets.
Conclusion 7
Le système de classement des rapports
de supervision du FIDA présente des déficiences puisque plus de 10 % des
missions de supervision ne disposent pas des rapports correspondants dans
leurs dossiers. La chose est aggravée par l'absence de données importantes
dans les rapports de supervision.
Recommandation 7
Il faudrait reconsidérer d'urgence
le stockage des renseignements fournis dans des rapports des missions
de supervision du FIDA afin de garantir la disponibilité à tout moment
de renseignements complets aux fins de gestion et d'évaluation du portefeuille
de prêts. Le format des rapports de supervision auquel il est fait référence
dans la Recommandation 6 devrait être conçu de façon à assurer l'intégration
de la "masse critique" indispensable de données de projet adéquates.
Conclusion 8
Une analyse statistique des données relatives à la supervision et à la
performance de l'exécution des projets a montre qu'il n'existe pas de
corrélation significative entre supervision et performance de l'exécution
des projets. Cette constatation appelle mûr examen car elle tend à suggérer
que la qualité des supervisions exercées par les IC pourrait laisser sérieusement
à désirer, auquel cas de nouvelles approches devraient être explorées.
D'un autre côté, il existe des indices très nets de l'expérience importante
acquise en matière d'administration des prêts au sein du FIDA. L'expérience
ainsi acquise pourrait se révéler utile pour une expérimentation ultérieure
de nouvelles approches à la supervision des projets et à l'administration
des prêts.
Recommandation 8
En vue d'identifier de nouvelles approches efficientes à la supervision
des projets, le FIDA devrait entreprendre, dans quelques projets spécialement
choisis, des expériences pilotes de supervision de projets et d'administration
de prêts tenant compte des enseignements tirés de ses rapports passés
avec des IC ainsi que des savoir-faire internes qu'il a développés dans
l'administration de dons d'assistance technique et à la faveur d'un petit
nombre de prêts (dans des circonstances spéciales de perte de capacité
d'une IC). L'administration du FIDA pourrait souhaiter pousser l'étude
de cette proposition et solliciter l'autorisation des organes directeurs
du FIDA à y procéder. Deux approches complémentaires, dans le cadre d'expériences
pilotes de ce genre, sont recommandées :
i) le FIDA devrait élaborer de nouveaux
accords de supervision, différents des anciens, en particulier avec
des IC qui ont manifeste jusqu'ici une bonne compréhension de la spécificité
FIDA;
ii) dans un certain nombre de cas spécialement
choisis, le FIDA devrait mener indépendamment la supervision de ses
projets et l'administration de ses prêts.
Conclusion 9
L'engagement direct du FIDA dans les
activités de supervision accuse une tendance ascendante. Plus d'un millier
de visites de personnel du FIDA ont été effectuées pour participation
à des supervisions de l'exécution de projets : la participation de 299
membres du personnel du FIDA à des missions de supervision effectuées
par des IC, 650 visites indépendantes de membres du personnel du FIDA
à des projets et 150 missions de suivi confiées à des consultants du FIDA
synthétisent les efforts déployés par le FIDA tans ces tâches.
Recommandation
9
L'engagement direct du FIDA dans la
supervision est avant tout motivé par la nécessité de préserver l'identité
du Fonds en s'assurant que les projets menés soient essentiellement conformes
aux propositions approuvées par le Conseil d'administration. L'administration
du FIDA est, ici, comptable devant les organes directeurs du Fonts. L'implication
directe du FIDA dans la supervision des projets devrait donc être maintenue
dans la limite des ressources financières et humaines du Fonds. Cet engagement
devrait toutefois porter de plus en plus sur des projets spécialement
choisis dans le but d'en tirer des leçons qui permettent d'améliorer et/ou
de renouveler les approches de la supervision des projets et de l'administration
des prêts selon les considérations formulées dans la Conclusion 8 et de
la recommandation corrélative.
Conclusion
10
Les versements à des IC et aux consultants
absorbent 40 % des dépenses totales consacrées par le FIDA à ses opérations.
Ces coûts accusent une tendance ascendante, bien que les coûts réels moyens
afférents aux stades de préinvestissement et à la supervision des projets
n'aient pas augmenté depuis 14 ans. En fait, ils ont même légèrement diminué
en termes réels. Les dépenses facturées par la Banque mondiale sont de
50 % supérieures aux dépenses moyennes facturées par les autres IC pour
la supervision du projet, mais elles restent dans la limite des coûts
supportés par le FIDA pour les activités de préinvestissement.
Les dépenses consacrées par le FIDA
à ses opérations représentent 1,6 % du montant total du portefeuille du
Fonds. Au cours des cinq dernières années, ces dépenses ont crû de 17
% par an et les dépenses de supervision ont augmenté de 20 % par an. Cette
tendance pourrait affecter la viabilité financière du FIDA dans le moyen
terme, étant donné le rythme plus lent de croissance du portefeuille de
prêts du FIDA (12 % par an) et, par conséquent, de l'accroissement des
recettes financières.
Recommandation
10
Le FIDA devrait se fixer pour politique
(et pour pratique) de constituer sa nouvelle réserve de projets en se
fondant le plus possible sur l'expérience que possède son personnel des
pays et des projets concernés, ainsi qu'il est suggéré dans la Recommandation
4, ce qui lui permettrait de réduire les coûts d'identification de projets.
S'agissant de la préparation des projets, le FIDA devrait s'employer sans
relâche à puiser dans l'expertise locale (consultants individuels, universités,
institutions privées, etc.) car il y a tout lieu de supposer que, correctement
sélectionnés, les experts locaux pourraient fournir des services pleinement
satisfaisants avec un minimun de concours extérieurs moyennant quelques
exercices de préparation à cette tâche. Cette façon de faire aurait le
double avantage de réduire le montant global des coûts à la charge du
FIDA et d'enrichir le fonds de capacités des pays intéressés. En ce qui
concerne les dépenses de préévaluation et de supervision, le FIDA devrait
continuer à appliquer la formule des négociations de remboursement de
coûts avec les IC.
En ce qui regarde l'expérience envisagée
de supervision (expériences pilotes) dont il est question dans la Recommandation
8, il faudrait procéder à une étude de faisabilité approfondie pour apprécier
correctement les coûts alternatifs de travail d'administration
des prêts. L'étude fournirait les éléments nécessaires à la prise de décisions
au sujet de l'implication directe croissante du FIDA dans les tâches
en question.
