Le présent rapport rend compte de l'Etude thématique (ET) sur les relations entre le FIDA et ses institutions coopérantes (IC) qui a été effectuée comme suite à une demande du Comité de l'évaluation du Conseil d'administration du FIDA. L'ET s'est fondée sur des données puisées dans divers systèmes d'information et bases de données du FIDA, et en particulier sur un examen approfondi de 322 dossiers de projets, y compris quelque 2 200 rapports de missions de supervision et environ 900 comptes rendus de retour de mission de personnels du FIDA, qui ont fourni une masse suffisante de données pour analyser plusieurs questions. On a par ailleurs recueilli des renseignements importants à la faveur de plus de 30 entretiens avec des agents du FIDA expérimentés ainsi qu'en interrogeant des membres du personnel du Fonds sur leur sentiment concernant la performance des IC. On a également recueilli des renseignements complémentaires auprès des IC.

Le FIDA confie l'administration de ses prêts et la supervision de ses projets a des IC. Il a conclu à ce jour des accords avec 15 d'entre elles, dont 10 sont intervenues dans plus de 320 opérations du FIDA. Le FIDA a inauguré un système dans lequel il confie à un certain nombre d'institutions coopérantes le soin d'accomplir pour son compte des tâches qui leur sont déléguées par le FIDA en se conformant à leurs propres normes techniques tout en respectant le mandat et les politiques du FIDA. Outre la supervision de projets et l'administration de prêts, les institutions cooperantes peuvent être appelées, en vertu des accords de coopération conclus, à exécuter pour le compte du Fonds des activités de préinvestissement telles qu'identification, préparation et préévaluation de projets.

Les tâches ainsi confiées aux IC s'étant amplifiées au fil des ans, il a commencé à se poser un certain nombre de questions auxquelles l'ET s'est efforcée d'apporter des réponses qui gravitent autour des points suivants : primo, la qualité des services fournis par les IC dans leurs tâches de supervision et l'efficacité de leur apport à l'exécution des projets; secundo, le point de savoir si, dans l'exercice de leurs diverses tâches, les IC se conforment aux préoccupations spécifiques du FIDA; tertio, un souci grandissant touchant le coût des services fournis par les IC.

Deux 'questions directrices' ont guidé l'ET :

a) Comment les relations du FIDA avec ses IC ont-elles évolué depuis 1978 ?

b) Que coûtent et que rapportent ces relations au FIDA ?

Les réponses données par l'ET à ces questions, les constatations qu'elle a faites et les conclusions particulières auxquelles elle est parvenue sur les divers thèmes analysés ont débouché sur les conclusions générales suivantes :

Première conclusion générale

Les relations du FIDA avec ses IC ont connu deux phases. De 1978 à 1984, le FIDA a de plus en plus nettement privilégié ses relations de coopération avec les grandes institutions financières internationales (IFI) telles que la Banque mondiale et les IFI régionales, n'entrenant que des relations assez marginales avec des institutions hors-IFI (telles que le Programme des Nations Unies pour le développement/Bureau des services d'appui aux projets (PNUD/BSP)) et avec les petites IFI subrégionales. La période 1985-1991 a vu se manifester une nouvelle tendance : le Fonds a pris peu à peu ses distances avec les grandfes IFI et a fait de plus en plus appel au PNUD/BSP et, dans une certaine mesure, aux petites IFI subrégionales.

Seconde conclusion générale

Le bilan des coûts occasionnés et des avantages apportés au FIDA par ses relations avec les IC se présente différemment selon qu'il s'agit de la première ou de la deuxième des deux phases évoquées ci-dessus.

Au cours de la première phase (1978-1984), au chapitre des principaux avantages figurent les suivants:

i) l'inexpérience technique et financière initiale du FIDA a été tempérée par l'appui reçu des grandes IFI-ICI;

ii) le FIDA a été capable de fournir une assistance technique grâce au cofinancement de nombreux projets à l'aide de fonds émanant des IFI-IC;

iii) les coûts pour le FIDA des stades de préinvestissement du cycle des projets (identification, préparation et préévaluation) ont été fortement "subventionnés" par les IFI-IC qui finançaient la majeure partie des charges en question;

iv) les coûts de supervision de projets étaient principalement financés par les IFI-IC du fait du pourcentage relativement élevé de projets ayant pour initiateur des IC.

Au chapitre des principaux coûts il y a lieu de mentionner les suivants :

i) du fait du caractère limité de la participation du FIDA aux projets ayant pour initiatrices des IC, il n'était souvent pas tenu pleinement compte de la focalisation du FIDA sur son groupe cible, ni de certains aspects en rapport avec les Principes et critères FIDA en matière de prêts;

ii) les projets ayant pour initiateur le FIDA et exécutés par des IFI-IC se sont heurtés à des problèmes analogues au stade de la préévaluation;

iii) la participation du FIDA aux tâches de supervision des projets et d'administration des prêts revêtait un caractère marginal. Les différences d'optique entre le FIDA et les IC ont entraîné des divergences croissantes sur les priorités et les questions auxquelles s'attaquer au cours de l'exécution des projets.

Au cours de la seconde phase (1985-1991), le bilan se présente comme suit au chapitre des avantages :

i) le développement de la 'spécificité' FIDA est l'acquisition la plus importante de cette phase, où le FIDA est intervenu avec de plus en plus de poids aux stades de préinvestissement des projets, ce qui à son tour a engendré un processus de formulation de nouveaux objectifs et de production de moyens opératoires nouveaux et plus adéquats pour les projets du FIDA;

ii) l'assurance et l'expérience de plus en plus grandes acquises par le FIDA dans la formulation de projets a à son tour favorisé le développement des capacités de supervision des projets et d'administration des prêts du PNUD/BSP et de diverses IFI-IC subrégionales;

iii) la capacité du FIDA à mobiliser des cofinancements en dehors des filières des IFI-IC traditionnelles s'est considérablement développée au cours des dernières années.

Au chapitre des coûts principaux, il y lieu de signaler les suivants :

i) l'assistance financière du FIDA a diminué en termes réels sous le double effet de l'amenuisement des ressources du Fonds et du tarissement de plus en plus prononcé de cofinancements de la part des IC par suite de l'accent mis par les grandes IFI, spécialement la Banque mondiale, sur l'ajustement structurel et sectoriel;

ii) les charges entraînées pour le FIDA par les activités de préinvestissement ont augmenté notablement tant en termes absolus qu'en termes relatifs. Les dépenses globales de supervision de projets ont également enregistré un accroissement notable à mesure que les projets ayant pour initiatrices des IC devenaient de plus en plus marginaux. Le FIDA pourrait en conséquence se trouver place à moyen terme dans une situation critique s'il n'est pas p4ris de mesures correctives;

iii) au cours des sept dernières années, les dépenses de fonctionnement du FIDA ont crû presque deux fois plus vite que le portefeuille de prêts du Fonds;

iv) un écart croissant au plan technique, en matière de personnel et au plan institutionnel s'est développé entre le FIDA et un certain nombre des grandes IFI-IC.

Constatations et conclusions particulières

Les deux conclusions générales qui viennent d'être exposées reposent sur une série de constatations et de conclusions particulières de l'ET. Ces constatations et conclusions s'articulent autour des points suivants :

a) mandat du FIDA en qui concerne l'établissement de relations avec d'autres organisations internationales;

b) liens juridiques établis entre le FIDA et les différentes institutions internationales, en particulier les IC;

c) évolution de l'implication effective des IC dans les opérations du FIDA;

d) rôle des IC aux stades de préinvestissement du cycle des projets du FIDA;

e) rôle des IC dans la supervision des projets et l'administration des prêts; coûts des services rendus par les IC;

f) évolution de la spécificité FIDA et des relations du Fonds avec les ICI.

Conclusion 1

Le FIDA s'est pleinement conformé à la nécessité d'établir des relations avec d'autres organisations internationales. C'est ainsi qu'il a conclu des accords de coopération avec 33 institutions internationales, mais il n'entretient de rapport de travail effectif qu'avec un tiers d'entre elles, et encore serait-on fonde à considérer que le Fonds pourrait travailler utilement avec encore moins que les dix organisations en question.

Recommandation 1

Le FIDA pourrait, le moment venu, envisager de reconsidérer ses critères de maintien d'arrangements de collaboration avec les IC en vue d'une réduction éventuelle du nombre de celles-ci. Pourraient notamment être pris en compte à cet égard : l'attachement aux préoccupations du FIDA manifesté par les organisations en cause lors d'activités de préinvestissement et/ou de supervision de projets et/ou d'administration de prêts, le coût des services facturés par les IC et le degré de cofinancement consenti dans le passé par les IC concernées pour des projets ayant pour initiateur le FIDA. Il ne s'agirait pas de procéder à une telle révision tout de suite, car il est important de laisser à un certain nombre de petites organisations qui ont récemment été admises à la qualité d'IC le temps d'exprimer pleinement leur désir, dont elles ont déjà donné des signes très encourageants, de concourir aux travaux du Fonds. Un excès de précipitation, qui conduirait par exemple à braquer l'attention sur un petit nombre de grandes IFI-IC, pourrait stériliser des possibilités de préservation et de développement de la spécificité FIDA.

Conclusion 2

Dans un premier temps, les nécessités de la collaboration du FIDA avec ses IC étaient correctement énoncées dans le dispositif juridique régissant l'établissement de relations avec les organisations en question. Mais cet appareil juridique n'a pas été utilise à sa pleine mesure, témoin par exemple le fait que les Lettres de désignation n'ont pas été modifiées en fonction des changements intervenus dans les politiques et les procédures du FIDA. Les réactions des IC à ces changements ont été variées : alors que les grandes IC ont institué des procédures officielles de conduite de leurs relations avec le FIDA sans guère se soucier de les adapter aux nouvelles inflexions prioritaires du Fonds, les petites IC ont su développer un petit nombre d'instruments officiels et se sont montrées beaucoup plus réceptives aux exigences du FIDA.

Recommandation 2

Le FIDA devrait modifier certains des instruments juridiques qui régissent ses rapports avec les IC et il devrait en particulier envisager :

i) d'annexer aux accords de coopération un document standard qui résumerait les conditions les plus importantes d'une supervision correcte des projets financés par le FIDA en accord avec les politiques découlant du développement qui s'est produit au cours des années récentes dans les domaines de la spécificité du Fonds. Ce document, dont la teneur pourrait légèrement varier selon qu'il s'agit de telle IC ou de telle autre, contiendrait des directives précises dictées par les leçons tirées de la collaboration passée avec l'IC concernée. Il serait mis à jour chaque fois que des changements dans la politique du FIDA l'exigeraient;

ii) de réviser l'agencement et le contenu des Lettres de désignation d'IC. Il faudrait notamment y introduire des sections spéciales où seraient données a l'IC concernée des instructions claires sur les principaux aspects de chaque projet qui répondent à des préoccupations majeures du FIDA et qui appellent une attention spéciale au cours de la supervision.

Conclusion 3

Les grandes IC (telles que la Banque mondiale et les IFI régionales) ont drastiquement réduit leur implication effective dans les opérations du FIDA au cours des sept dernières années. Ce "désengagement" tient principalement à ce que les organisations en question sont revenues sur leurs politiques et leurs priorités en matière de développement rural et de lutte contre la pauvreté rurale au milieu de la décennie 80, alors que le FIDA a maintenu le cap sur les objectifs que lui dictait son mandat. Le développement de la spécificité du FIDA et l'élaboration corrélative d'objectifs et de moyens opératoires spécifiques ont fait naître des exigences nouvelles auxquelles les grandes IFI-CI, spécialement la Banque mondiale, n'étaient pas toujours en mesure de satisfaire du fait de l'accent privilégié qu'elles mettaient désormais sur l'ajustement structurel et l'ajustement sectoriel, qui réduisait leurs possibilités de cofinancement avec le FIDA. C'est a la même époque qu'a été arrêtée une politique de diversification des IC.

Les changements intervenus dans le contexte économique mondial ravivent l'intérêt des grandes IC pour l'allégement de la pauvreté rurale. Cette évolution, jointe au besoin du FIDA d'un accroissement de la participation des IC à des activités de cofinancement, devrait être un facteur de renforcement des liens entre des IC et le Fonds. Encore importe-t-il de tenir compte des leçons du passé pour s'assurer que ce resserrement des liens de coopération se traduira pour le FIDA par de meilleurs services et des services durables.

Recommandation 3

Il faut que le FIDA poursuive ses efforts de rétablissement d'un juste dosage de sa collaboration avec les IC pour accroître les possibilités de cofinancement de projets ayant pour initiatrices des IC, il faut aussi qu'il veille à ce que ces projets respectent toujours un minimum d'impératifs du FIDA, spécialement en ce qui concerne les groupes cibles. A cet effet, les réunions interinstitutionnelles sur des questions de politique et d'opérations devraient être encouragées.

Conclusion 4

La FAO mise à part, il n'est jamais intervenu d'engagement majeur d'une IC quelconque dans l'identification et la préparation de projets ayant pour initiateur le FIDA. Une nette tendance s'affirme depuis 1985 vers la réduction du nombre de préévaluations entreprises par des IC. En conséquence, la participation directe du FIDA à tous les stades de préinvestissement du cycle des projets s'est régulièrement accrue. Actuellement, la plupart des activités de préinvestissement sont exécutées par le FIDA.

Recommandation 4

L'engagement direct du FIDA dans les missions ordinaires d'identification devrait être réduit du fait que le Fonds a maintenant accumulé dans ses dossiers des renseignements suffisants sur les pays et les projets pour être en mesure d'effectuer des identifications correctes au siège même. Semblablement, le nombre de projets ayant pour initiateur le FIDA mais dont la préévaluation est confiée à des IC pourrait être augmenté afin de réduire la charge de travail et l'implication directe de personnels du FIDA dans cette tâche complexe.

Conclusion 5

Bien qu'il n'existe pas de "règle d'or" à laquelle se réfèrer en la matière, force est de reconnaître que la supervision des projets, telle qu'elle est actuellement pratiquée pour le tout venant des projets du FIDA, ne saurait être considérée comme pleinement satisfaisante. Une mission de supervision effectuée tous les huit mois par une équipe typiquement constituée de deux membres du personnel de l'IC concernée restant sur place cinq jours ouvrables en moyenne ne peut tout simplement pas fournir les prestations de supervision qu'exigent les genres de projets qui caractérisent les opérations du FIDA. En outre, moins d'un quart des projets du FIDA ont comporté des missions de démarrage ou de lancement en réalisation. Il existe des différences considérables à cet égard entre IC; de façon générale, le PNUD/BSP et les petites IFI-IC ont accompli plus de missions du genre considéré que leurs consoeurs. Sur le plan chronologique, il apparaît qu'un cinquième des projets n'ont fait l'objet d'aucune mission de supervision au cours de leurs deux premières années d'exécution.

Recommandation 5

Le FIDA devrait réviser ses prescriptions en matière de missions de supervision et ses allocations corrélatives de personnel pour s'assurer que :

i) aucun projet ne ferait l'objet de moins d'une mission de supervision par an, soin étant particulièrement pris, dans le cas des projets à problèmes, qu'ils reçoivent la quantité et la qualité de supervision requises;

ii) toutes les IC entreprennent des missions de démarrage (missions de lancement en réalisation) pour faciliter la réunion des conditions de prise d'effet et/ou pour aider à concevoir le programme de travail relatif à l'exécution du projet.

Conclusion 6

On constate des différences dans les flux d'entrées des opérations de supervision selon les types de projets et les régions, mais ces différences ne sont pas statistiquement significatives. Par contre, les flux de sorties des opérations de supervision accusent des différences significatives selon les IC qui les ont pratiquées. L'hétérogénéité des rapports de supervision, des formats et des systèmes de cotation ne facilitent guère au FIDA l'appréciation de la performance de l'exécution des projets. Le Fonds a été amené, dans l'exécution de l'étude thématique, à constituer une vaste base de données sur les coûts et l'impact de la supervision.

Recommandation 6

Le FIDA devrait continuer de s'employer à mettre au point un format standard pour les rapports de supervision. Il devrait à tout le moins tâcher d'obtenir des différentes IC qu'elles incluent une "masse critique" homogène de données de projet dans tous les rapports de supervision. Il serait utile, à la faveur de ce travail, de relever les points ou l'information laisse à désirer et de faire état de ceux où, au contraire, les rapports de supervision se distinguent par leur qualité.

Par ailleurs, le FIDA devrait adopter et appliquer systématiquement un système standard de notation de la performance d'exécution des projets. Là aussi, il devrait procéder en concertation avec les IC. D'autre part, il faudrait accorder beaucoup plus d'importance que jusqu'ici dans les missions de supervision aux changements intervenus dans l'environnement des projets, en particulier aux changements de politiques opérés par les pays bénéficiaires, et à leurs répercussions sur l'exécution et les résultats des projets.

Conclusion 7

Le système de classement des rapports de supervision du FIDA présente des déficiences puisque plus de 10 % des missions de supervision ne disposent pas des rapports correspondants dans leurs dossiers. La chose est aggravée par l'absence de données importantes dans les rapports de supervision.

Recommandation 7

Il faudrait reconsidérer d'urgence le stockage des renseignements fournis dans des rapports des missions de supervision du FIDA afin de garantir la disponibilité à tout moment de renseignements complets aux fins de gestion et d'évaluation du portefeuille de prêts. Le format des rapports de supervision auquel il est fait référence dans la Recommandation 6 devrait être conçu de façon à assurer l'intégration de la "masse critique" indispensable de données de projet adéquates.

Conclusion 8

Une analyse statistique des données relatives à la supervision et à la performance de l'exécution des projets a montre qu'il n'existe pas de corrélation significative entre supervision et performance de l'exécution des projets. Cette constatation appelle mûr examen car elle tend à suggérer que la qualité des supervisions exercées par les IC pourrait laisser sérieusement à désirer, auquel cas de nouvelles approches devraient être explorées. D'un autre côté, il existe des indices très nets de l'expérience importante acquise en matière d'administration des prêts au sein du FIDA. L'expérience ainsi acquise pourrait se révéler utile pour une expérimentation ultérieure de nouvelles approches à la supervision des projets et à l'administration des prêts.

Recommandation 8

En vue d'identifier de nouvelles approches efficientes à la supervision des projets, le FIDA devrait entreprendre, dans quelques projets spécialement choisis, des expériences pilotes de supervision de projets et d'administration de prêts tenant compte des enseignements tirés de ses rapports passés avec des IC ainsi que des savoir-faire internes qu'il a développés dans l'administration de dons d'assistance technique et à la faveur d'un petit nombre de prêts (dans des circonstances spéciales de perte de capacité d'une IC). L'administration du FIDA pourrait souhaiter pousser l'étude de cette proposition et solliciter l'autorisation des organes directeurs du FIDA à y procéder. Deux approches complémentaires, dans le cadre d'expériences pilotes de ce genre, sont recommandées :

i) le FIDA devrait élaborer de nouveaux accords de supervision, différents des anciens, en particulier avec des IC qui ont manifeste jusqu'ici une bonne compréhension de la spécificité FIDA;

ii) dans un certain nombre de cas spécialement choisis, le FIDA devrait mener indépendamment la supervision de ses projets et l'administration de ses prêts.

Conclusion 9

L'engagement direct du FIDA dans les activités de supervision accuse une tendance ascendante. Plus d'un millier de visites de personnel du FIDA ont été effectuées pour participation à des supervisions de l'exécution de projets : la participation de 299 membres du personnel du FIDA à des missions de supervision effectuées par des IC, 650 visites indépendantes de membres du personnel du FIDA à des projets et 150 missions de suivi confiées à des consultants du FIDA synthétisent les efforts déployés par le FIDA tans ces tâches.

Recommandation 9

L'engagement direct du FIDA dans la supervision est avant tout motivé par la nécessité de préserver l'identité du Fonds en s'assurant que les projets menés soient essentiellement conformes aux propositions approuvées par le Conseil d'administration. L'administration du FIDA est, ici, comptable devant les organes directeurs du Fonts. L'implication directe du FIDA dans la supervision des projets devrait donc être maintenue dans la limite des ressources financières et humaines du Fonds. Cet engagement devrait toutefois porter de plus en plus sur des projets spécialement choisis dans le but d'en tirer des leçons qui permettent d'améliorer et/ou de renouveler les approches de la supervision des projets et de l'administration des prêts selon les considérations formulées dans la Conclusion 8 et de la recommandation corrélative.

Conclusion 10

Les versements à des IC et aux consultants absorbent 40 % des dépenses totales consacrées par le FIDA à ses opérations. Ces coûts accusent une tendance ascendante, bien que les coûts réels moyens afférents aux stades de préinvestissement et à la supervision des projets n'aient pas augmenté depuis 14 ans. En fait, ils ont même légèrement diminué en termes réels. Les dépenses facturées par la Banque mondiale sont de 50 % supérieures aux dépenses moyennes facturées par les autres IC pour la supervision du projet, mais elles restent dans la limite des coûts supportés par le FIDA pour les activités de préinvestissement.

Les dépenses consacrées par le FIDA à ses opérations représentent 1,6 % du montant total du portefeuille du Fonds. Au cours des cinq dernières années, ces dépenses ont crû de 17 % par an et les dépenses de supervision ont augmenté de 20 % par an. Cette tendance pourrait affecter la viabilité financière du FIDA dans le moyen terme, étant donné le rythme plus lent de croissance du portefeuille de prêts du FIDA (12 % par an) et, par conséquent, de l'accroissement des recettes financières.

 Recommandation 10

Le FIDA devrait se fixer pour politique (et pour pratique) de constituer sa nouvelle réserve de projets en se fondant le plus possible sur l'expérience que possède son personnel des pays et des projets concernés, ainsi qu'il est suggéré dans la Recommandation 4, ce qui lui permettrait de réduire les coûts d'identification de projets. S'agissant de la préparation des projets, le FIDA devrait s'employer sans relâche à puiser dans l'expertise locale (consultants individuels, universités, institutions privées, etc.) car il y a tout lieu de supposer que, correctement sélectionnés, les experts locaux pourraient fournir des services pleinement satisfaisants avec un minimun de concours extérieurs moyennant quelques exercices de préparation à cette tâche. Cette façon de faire aurait le double avantage de réduire le montant global des coûts à la charge du FIDA et d'enrichir le fonds de capacités des pays intéressés. En ce qui concerne les dépenses de préévaluation et de supervision, le FIDA devrait continuer à appliquer la formule des négociations de remboursement de coûts avec les IC.

En ce qui regarde l'expérience envisagée de supervision (expériences pilotes) dont il est question dans la Recommandation 8, il faudrait procéder à une étude de faisabilité approfondie pour apprécier correctement les coûts alternatifs de travail d'administration des prêts. L'étude fournirait les éléments nécessaires à la prise de décisions au sujet de l'implication directe croissante du FIDA dans les tâches en question.