El informe que figura a continuación se presenta atendiendo a una solicitud del Comite de Evaluación de la Junta Ejecutiva del FIDA, en el sentido de que se realizara un estudio tematico (ET) sobre las relaciones entre el FIDA y sus instituciones cooperantes (IC). El ET se ha preparado utilizando datos de los diversos sistemas de información y bases de datos del Fondo y, en particular, de un amplio examen de 322 expedientes de proyectos, con inclusión de unos 2 200 informes de misiones de supervisión y alrededor de 900 informes del personal del FIDA en la sede, que proporcionaron suficiente información cuantitativa para analizar varias cuestiones. Además, se reunió información significativa a través de mas de 30 entrevistas con personal experimentado del Fondo, y también por medio de consultas con este personal acerca de sus opiniones sobre los resultados de la actuación de las IC. También se obtuvo información complementaria de las propias instituciones cooperantes.

El FIDA confía a IC la administración de sus prestamos y la supervisión de sus proyectos. Hasta la fecha, ha concertado acuerdos con 15 instituciones, de las cuales 10 han participado efectivamente en mas de 320 operaciones del Fondo. Este ha iniciado un sistema pionero de trabajo en virtud del cual recurre a los servicios de varias instituciones cooperantes para el desempeño, en su nombre, de ciertas funciones que se prevé que cumplan de conformidad con sus propias normas técnicas, ajustándose no obstante al mandato y las políticas del FIDA. Además de supervisar proyectos y administrar prestamos, las IC, conforme a las disposiciones de los acuerdos de cooperación, también pueden realizar actividades de preinversion (por ejemplo, identificación, preparación y evaluación ex ante de proyectos) en nombre del Fondo.

Como el alcance de esas funciones ha ido aumentando con el transcurso del tiempo, se han planteado varias cuestiones que se tratan de abordar en el ET: en primer lugar, la calidad de los servicios prestados por las IC en el contexto de las tareas de supervisión y su eficacia en la ejecución de los proyectos; en segundo lugar, si, al desempeñar sus distintas funciones, las IC responden a los intereses y preocupaciones específicos del FIDA; y, en tercer lugar, la creciente preocupación por los costos de estos servicios.

Dos interrogantes principales han servido de orientación para el ET:

a) Cómo han evolucionado las relaciones del FIDA con las IC desde 1978?

b) Cuales son los costos y beneficios de esas relaciones?

Las respuestas a esos interrogantes y las conclusiones y recomendaciones del ET sobre los distintos temas analizados han dado lugar a las conclusiones principales siguientes:

Primera conclusión principal

Las relaciones del FIDA con las IC muestran una evolución en dos fases diferentes. De 1978 a 1984, las relaciones con las IC que eran grandes instituciones financieras internacionales (IFI) (es decir, el Banco Mundial y las IFI regionales) fueron intensas y crecieron constantemente, en tanto que las mantenidas con las IC que no eran IFI (o sea, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/Oficina de Servicio de Proyectos (PNUD/OSP)) y las pequeñas IFI subregionales fueron mas bien marginales. De 1985 a 1991 hubo una nueva tendencia: se registraron divergencias progresivas entre el FIDA y las grandes IC-IFI, al tiempo que aumentaba la importancia del papel del PNUD/OSP y, en cierta medida, de las pequeñas IC-IFI subregionales.

Segunda conclusión principal

Los costos y beneficios de las relaciones del FIDA con las IC están ligados a las dos fases mencionadas mas arriba.

La Primera fase (1978-1984) produjo los beneficios principales siguientes:

i) La inexperiencia técnica y financiera inicial del Fondo quedo compensada por el apoyo recibido de las grandes IC-IFI.

ii) La capacidad de que dio muestras el FIDA para prestar asistencia financiera fue posible gracias a la cofinanciación de numerosos proyectos con fondos de las IC-IFI.

iii) Los costos de la Organización en las etapas de preinversion del ciclo de proyectos (es decir, identificación, preparación y evaluación ex ante) fueron "subvencionados" en alto grado por las IC-IFI, las cuales financiaron la mayoría de esos gastos.

iv) Los costos de la supervisión de proyectos fueron principalmente financiados por las IC-IFI, a causa del porcentaje relativamente alto de los proyectos iniciados por estas instituciones.

Los principales costos de la Primera fase fueron los siguientes:

i) Como consecuencia de la limitada participación del FIDA en los proyectos iniciados por las IC, en muchos casos no se tuvieron plenamente en cuenta los intereses y preocupaciones principales del Fondo con respecto a su grupo-objetivo y a otros aspectos relacionados con las condiciones de sus Políticas y Criterios en materia de Prestamos.

ii) Los proyectos iniciados por el FIDA y ejecutados por las IC-IFI tropezaron con problemas análogos en la etapa de evaluación ex ante.

iii) La participación del Fondo en las tareas de supervisión de proyectos y administración de prestamos fue marginal Con el transcurso del tiempo, las distintas percepciones del FIDA y de las IC provocaron crecientes divergencias en cuanto a las prioridades y cuestiones que había que abordar durante la ejecución de los proyectos.

La segunda fase (1985-1991) produjo los beneficios siguientes:

i) El aumento de la llamada "especificidad" del FIDA fue el principal beneficio que produjo esta fase, en la cual el FIDA paso a participar cada vez mas en las etapas de preinversion de los proyectos, generando a su vez un proceso de formulación de nuevos objetivos y de creación de instrumentos nuevos y mas apropiados para sus proyectos.

ii) La autonomía y la experiencia crecientes del FIDA en la formulación de proyectos produjeron a su vez efectos positivos sobre el desarrollo de una nueva capacidad de supervisión de proyectos y administración de prestamos en el PUND/OSP y las distintas IC-IFI subregionales.

iii) La capacidad del FIDA para movilizar cofinanciación por canales distintos de las IC-IFI tradicionales se desarrollo considerablemente en los últimos años.

Los principales costos de la segunda fase fueron los siguientes:

i) La asistencia financiera del FIDA disminuyo en términos reales a causa de una reducción de sus recursos y de la creciente falta de financiación por parte de las IC, debido al hincapié en el ajuste estructural y sectorial que hacían las principales IFI, sobre todo el Banco Mundial.

ii) Los costos del FIDA relacionados con las actividades de preinversion aumentaron considerablemente en términos a la vez absolutos y relativos. También crecieron en forma significativa los costos totales de la supervisión de proyectos para el Fondo, a medida que los proyectos iniciados por las IC pasaron a ser cada vez mas marginales. Como consecuencia de ello, el Fondo podría enfrentarse a una situación critica a mediano plazo si no se adoptan medidas correctivas.

iii) En los siete últimos años, el crecimiento de los gastos operacionales del Fondo ha sido casi el doble que el de su cartera de prestamos.

iv) Se ha producido una creciente brecha, en términos técnicos, institucionales y de personal, entre el Fondo y varias de las grandes IC-IFI.

 Conclusiones y recomendaciones específicas

Las dos conclusiones principales expuestas mas arriba se basan en un conjunto de conclusiones especificas y recomendaciones del ET. Estas se clasifican con arreglo a los siguientes elementos analizados en el estudio:

a) El mandato del FIDA por lo que respecta al establecimiento de relaciones con otras organizaciones internacionales;

b) Los vínculos jurídicos establecidos entre el Fondo y las distintas instituciones internacionales, especialmente las IC;

c) La evolución de la participación efectiva de las IC en las operaciones del FIDA;

d) La función de las IC en las etapas de preinversion del ciclo de proyectos del Fondo;

e) La función de las IC en la supervisión de proyectos y la administración de prestamos;

f) Los costos de las funciones de las IC; y

g) La especificidad del FIDA y las relaciones con las IC en el transcurso del tiempo.

Conclusión 1

El FIDA ha cumplido plenamente el requisito de establecer relaciones con otras organizaciones internacionales. Sin embargo, y pese a haber concluido 33 acuerdos de cooperación, las relaciones efectivas de trabajo se limitan, como máximo, a un tercio de esas instituciones. Cabria incluso sostener que el Fondo podría trabajar con un numero aun menor que las diez de ellas con las que colabora activamente.

 Recomendación 1

El FIDA podría considerar la posibilidad de examinar oportunamente en el futuro SU8 criterios para proseguir los acuerdos de colaboración con las IC a fin de limitar posiblemente el numero de estas. Los elementos de tales criterios podrían ser, entre otros, los siguientes: la experiencia anterior en las actividades de preinversion y/o supervisión de proyectos/administración de prestamos en términos de respuesta a los intereses y preocupaciones del FIDA, el costo de los servicios y el historial de cofinanciación de proyectos iniciados por el Fondo. No se recomienda realizar ese examen en la actualidad, a fin de dar tiempo para que algunas de las pequeñas IC aprobadas recientemente expresen cabalmente su propensión sumamente alentadora a cooperar con el FIDA. Una decisión apresurada para centrarse, por ejemplo, en unas pocas IC-IFI importantes podría traer consigo la perdida de oportunidades para desarrollar y preservar la especificidad del Fondo.

Conclusión 2

Los requisitos que debía cumplir el FIDA al trabajar con las IC se definieron debidamente, en una primera etapa, en el marco jurídico elaborado para el establecimiento de relaciones con esas instituciones. Sin embargo, estos instrumentos jurídicos no se utilizaron plenamente; por ejemplo, las cartas de nombramiento no se modificaron para tener en cuenta los cambios en las políticas y procedimientos del Fondo. La respuesta de las IC no ha sido uniforme: mientras que las grandes IC han introducido procedimientos oficiales para sus relaciones con el FIDA, sin ninguna adaptación importante para tener en cuenta los cambios en las políticas de este, las IC mas pequeñas han podido elaborar unos pocos instrumentos oficiales y han atendido en mucho mayor grado las demandas del FIDA.

Recomendación 2

El FIDA debería enmendar algunos de los instrumentos jurídicos que lo vinculan con las IC. En particular, debería considerarse la posibilidad de adoptar las medidas siguientes:

i) Introducir, como anexo a los acuerdos de cooperación, un documento oficial estándar en el que se resuman los requisitos mas importantes para una supervisión satisfactoria de los proyectos financiados por el FIDA, de conformidad con las políticas formuladas como consecuencia del desarrollo de las áreas de especificidad del Fondo en los últimos años. Ese documento, cuyo contenido podría variar ligeramente según la IC de que se tratase, debería contener las directrices concretas que se consideraran necesarias teniendo presentes las enseñanzas extraídas en la colaboración anterior con cada una de las IC. El contenido del documento se actualizaría a medida que se produjeran cambios en las políticas.

ii) Deberían formularse un formato y un contenido nuevos de las cartas de nombramiento de las IC. Este formato debería introducir secciones especiales a fin de dar instrucciones claras a la IC correspondiente acerca de los principales aspectos de cada proyecto que constituyen intereses y preocupaciones importantes del FIDA y exigen especial atención durante las actividades de supervisión.

Conclusión 3

En los últimos siete años se ha reducido drásticamente la participación efectiva de las grandes IC (por ejemplo, el Banco Mundial y las IFI regionales) en las operaciones del Fondo. Las principales razones de esta menor cooperación entre el Fondo y las IC mas antiguas (es decir el Banco Mundial y las IFI regionales) han sido los cambios, a mediados del decenio de 1980, en las políticas y prioridades de estas con respecto al desarrollo rural y la reducción de la pobreza en las zonas rurales, en tanto que el FIDA ha persistido en cumplir su mandato. El desarrollo de la especificidad del Fondo y la formulación concomitante de objetivos e instrumentos concretos trajeron consigo nuevas exigencias que las grandes IC no siempre podían satisfacer, dada la especial importancia que las principales IFI atribuían al ajuste estructural y sectorial, sobre todo en el caso del Banco Mundial; ello dio lugar a que se redujeran las oportunidades para actividades de confinanciación con el FIDA. En ese período también se decidió aplicar una política de diversificación de las IC.

Los cambios en la coyuntura económica mundial están dando lugar a un resurgimiento del interés de las principales IC por la reducción de la pobreza. Este proceso, junto con la necesidad del FIDA de una mayor participación de las IC en las actividades de cofinanciación, podría servir de base para un reforzamiento de los vínculos entre esas instituciones y el Fondo. Sin embargo, hay que tener en cuenta la experiencia anterior a fin de asegurar mejores servicios en forma sostenible.

Recomendación 3

Deberían proseguirse las medidas del Fondo para restablecer un equilibrio apropiado en su colaboración con las IC, a fin de aumentar las oportunidades para la cofinanciación de proyectos iniciados por ellas, pero habría que desplegar esfuerzos encaminados a asegurar que esos proyectos satisfagan siempre un conjunto mínimo de requisitos básicos del FIDA, sobre todo con respecto a sus beneficiarios. En este sentido, debería alentarse la celebración de reuniones interinstitucionales sobre asuntos operativos y de políticas.

Conclusión 4

En el caso de proyectos iniciados por el FIDA, nunca se ha registrado intervención importante alguna por parte de las IC, a excepción de la FAO, en su identificación y preparación. Desde 1985 se ha venido registrando una fuerte tendencia a reducir el número de evaluaciones ex ante realizadas por IC. En consecuencia, ha aumentado constantemente la participación directa del Fondo en toda las etapas de preinversion del ciclo de proyectos. En la actualidad, la mayor parte de las actividades de preinversion las realiza este.

Recomendación 4

Debería reducirse la intervención directa del Fondo en misiones oficiales ordinarias de identificación, teniendo en cuenta que ahora se puede contar con amplios conocimientos en el plano interno sobre los países y los proyectos para unas actividades apropiadas de identificación. De manera análoga, podría incrementarse el numero de proyectos iniciados por el FIDA, pero cuya evaluación ex ante la efectúan IC, para reducir el volumen de trabajo y la responsabilidad directa del personal del Fondo en esa compleja actividad.

Conclusión 5

Aunque no hay ninguna "regla de oro" para la supervisión de Proyectos, no puede considerarse plenamente satisfactoria esta actividad tal como se realiza actualmente en el caso de un proyecto normal del FIDA. Una misión de supervisión (MS) cada ocho meses, integrada primordialmente por dos funcionarios de la IC correspondiente, y una estancia media de cinco días laborables, no permiten hacer una aportación suficiente de supervisión a los tipos de proyectos característicos de las operaciones del Fondo. Además, menos de una cuarta parte de sus proyectos han incluido misiones de puesta en marcha o iniciación. Hay grandes disparidades entre las IC en lo concerniente a este indicador: en general, el PNUD/OSP y las pequeñas IC-IFI han realizado un mayor numero de MS. En cuanto a la tempestividad de ellas, los registros muestran que un quinto de todos los proyectos no fue objeto de ninguna MS en los dos primeros años de ejecución.

Recomendación 5

El FIDA debería examinar sus necesidades de MS y los coeficientes medios de personal conexos para asegurar que:

i) Ningún proyecto sea objeto de menos de una MS al año, al tiempo que los proyectos problemáticos reciban suficiente asistencia en lo que respecta a la cantidad y calidad de la supervisión que se requiera.

ii) Todas las IC realizan misiones de puesta en marcha (de iniciación) para facilitar el cumplimiento de las condiciones para la efectividad y/o coadyuvar a la elaboración del programa de labores en materia de ejecución de proyectos.

Conclusión 6

Existen diferencias entre las aportaciones en materia de supervisión que se hacen a los distintos tipos de proyectos y a las diversas regiones. Con todo, tales diferencias no muestran disparidad significativa alguna. Aun así, hay importantes variaciones en los resultados obtenidos por diferentes IC en materia de supervisión. El FIDA recibe informes de supervisión (IS) heterogéneos y se enfrenta con diversos formatos y con diferentes sistemas de calificación y valoración para medir los resultados en la ejecución de proyectos. Por su parte, ha construido, durante la realización del ET, una gran base de datos sobre los costos y el impacto de la supervisión.

Recomendación 6

El Fondo debería proseguir sus actuales esfuerzos para diseñar un modelo general de IS o, al menos, negociar con las distintas IC para que incluyan un conjunto homogéneo mínimo de datos críticos sobre los proyectos en todos estos informes. En particular, al realizar esta labor convendría tener presentes las deficiencias identificadas de la información, y también formular observaciones sobre la calidad de los IS.

Además, el Fondo debería adoptar y aplicar sistemáticamente un conjunto estándar de calificaciones para medir los resultados de la ejecución de los proyectos. Este aspecto debería ser también objeto de negociaciones con las IC. Por otra parte, debería prestarse mucha mas atención durante las MS a las modificaciones del contexto, especialmente los cambios en las políticas del país prestatario, y sus repercusiones sobre la ejecución y los resultados de los proyectos.

Conclusión 7

Hay deficiencias en el sistema de archivación de los IS del FIDA, ya que mas del 10% de las MS no tienen archivados los informes correspondientes. Estas fallas se ven agravadas por la omisión de datos importantes en los IS.

Recomendación 7

Debería examinarse urgentemente la cuestión del almacenamiento de la información contenida en los informes de las MS del Fondo para asegurar que se disponga en todo momento de información actualizada completa a los efectos de la gestión y evaluación de la cartera de prestamos. El modelo de IS mencionado en la Recomendación 6 debería resolver el problema de la masa critica de datos apropiados.

Conclusión 8

Un análisis estadístico de los datos sobre la supervisión y los resultados de la ejecución de proyectos ha puesto de manifiesto que no hay una relación significativa entre las actividades de supervisión y dichos resultados. Esta conclusión debe examinarse cuidadosamente ya que implica que la calidad de la supervisión por parte de las IC puede entrañar graves limitaciones, y deberían estudiarse nuevos enfoques. Al mismo tiempo, hay pruebas de que se ha adquirido en el FIDA una experiencia significativa en las labores de administración de prestamos. Esta experiencia podría ser útil para posibles experimentos con nuevos enfoques de la supervisión de proyectos y la administración de prestamos.

Recomendación 8

A fin de identificar nuevos enfoques eficientes en materia de supervisión de proyectos, el Fondo debería llevar a cabo, en algunos proyectos debidamente seleccionados, experimentos en las esferas de supervisión de proyectos y administración de prestamos, tomando en consideración la experiencia anterior con las IC, y también los conocimientos especializados internos adquiridos en la administración de donaciones de asistencia técnica y en relación con algunos prestamos (en circunstancias especiales de perdida de capacidad por parte de una IC). Tal vez la administración del FIDA desee estudiar mas a fondo esta propuesta y recabar de sus órganos rectores autorización para ponerla en practica. Se recomiendan dos enfoques complementarios en el marco de esos experimentos, a saber:

i) El FIDA debería elaborar nuevos acuerdos de supervisión, de carácter diferente, sobre todo con las IC que hasta ahora han dado muestras de tener una buena comprensión de la especificidad del Fondo.

ii) En algunos casos, el FIDA debería llevar a cabo, con plena independencia, la supervisión de sus proyectos y la administración de los prestamos correspondientes.

Conclusión 9

Se registra una tendencia creciente a la participación directa del FIDA en las actividades de supervisión. El Fondo ha realizado mas de 1 000 visitas para supervisar parcialmente la ejecución de proyectos; la participación de 299 funcionarios del FIDA en MS realizadas por IC, las 650 visitas independientes de su personal a los proyectos y las 150 misiones de seguimiento por parte de consultores suyos resumen los esfuerzos del Fondo en lo tocante a esas tareas.

Recomendación 9

La participación directa del FIDA en las actividades de supervisión se debe principalmente a la necesidad de preservar su identidad asegurando que los proyectos que se ejecutan estén esencialmente en consonancia con las propuestas aprobadas por la Junta Ejecutiva. La administración del Fondo es responsable a este respecto ante sus órganos rectores. Así pues, y en la medida en que se dispongan de los recursos financieros y humanos necesarios, debería mantenerse esa participación. Sin embargo, debería centrarse cada vez mas en algunos proyectos seleccionados, a fin de extraer enseñanzas de los enfoques nuevos y/o mejorados de la supervisión de proyectos y la administración de prestamos, tal como se examinan en la Conclusión 8 y la Recomendación correspondiente.

Conclusión 10

Los pagos a las IC y a los consultores representan un 40% de los gastos operativos totales del Fondo. Estos costos muestran una tendencia a aumentar, aunque los costos medios reales correspondientes a las etapas de preinversion, y también a la supervisión de proyectos, no han aumentado en los últimos catorce años y, de hecho, han bajado ligeramente en cifras reales. Los costos de la supervisión de proyectos por el Banco Mundial son un 50% superiores a los costos medios en el caso de las demás IC, pero están en consonancia con los costos del FIDA relativos a las actividades de preinversion.

Los gastos operativos del FIDA representan un 1,6% de su cartera total de prestamos. En los cinco últimos años, esos gastos han crecido a una tasa anual del 17% y los costos de supervisión a una del 20%. Esta tendencia podría afectar la viabilidad financiera a mediano plazo del Fondo, habida cuenta del crecimiento mas lento de su cartera de prestamos (12% al año) y del menor incremento correspondiente de los ingresos financieros.

Recomendación 10

El FIDA debería establecer como norma (y practica) el mayor aumento posible de su cartera de nuevos proyectos recurriendo para ello a la experiencia de su propio personal acerca de los países, y también de los proyectos, como se indica en la Recomendación 4, reduciendo con ello los costos de identificación de estos. En cuanto a la preparación de proyectos, se deberían desplegar constantes esfuerzos para hacer uso de los conocimientos especializados locales a través de consultores individuales, universidades e instituciones privadas pertinentes, en la expectativa de que, si se seleccionan cuidadosamente, los expertos nacionales involucrados deberán poder actuar en forma satisfactoria con unas aportaciones externas limitadas y tras la realización de unas pocas actividades de preparación de proyectos. El resultado debería ser una reducción global de los costos para el FIDA y un aumento de la capacidad de los países interesados. En cuanto a los costos de las actividades de evaluación ex ante y supervisión, el Fondo debería mantener su practica actual de negociaciones con las IC sobre el reembolso de los costos.

Por lo que respecta al experimento propuesto en la Recomendación 8 en materia de supervisión, se debería hacer un estudio detallado de viabilidad a fin de evaluar debidamente los costos alternativos de la labor de administración de préstamos. Los resultados de este estudio propuesto proporcionarían una base solida para adoptar decisiones con respecto a la creciente participación directa del FIDA en estas tareas.