El informe que figura a continuación
se presenta atendiendo a una solicitud del Comite de Evaluación de la
Junta Ejecutiva del FIDA, en el sentido de que se realizara un estudio
tematico (ET) sobre las relaciones entre el FIDA y sus instituciones cooperantes
(IC). El ET se ha preparado utilizando datos de los diversos sistemas
de información y bases de datos del Fondo y, en particular, de un amplio
examen de 322 expedientes de proyectos, con inclusión de unos 2 200 informes
de misiones de supervisión y alrededor de 900 informes del personal del
FIDA en la sede, que proporcionaron suficiente información cuantitativa
para analizar varias cuestiones. Además, se reunió información significativa
a través de mas de 30 entrevistas con personal experimentado del Fondo,
y también por medio de consultas con este personal acerca de sus opiniones
sobre los resultados de la actuación de las IC. También se obtuvo información
complementaria de las propias instituciones cooperantes.
El FIDA confía a IC la administración
de sus prestamos y la supervisión de sus proyectos. Hasta la fecha, ha
concertado acuerdos con 15 instituciones, de las cuales 10 han participado
efectivamente en mas de 320 operaciones del Fondo. Este ha iniciado un
sistema pionero de trabajo en virtud del cual recurre a los servicios
de varias instituciones cooperantes para el desempeño, en su nombre, de
ciertas funciones que se prevé que cumplan de conformidad con sus propias
normas técnicas, ajustándose no obstante al mandato y las políticas del
FIDA. Además de supervisar proyectos y administrar prestamos, las IC,
conforme a las disposiciones de los acuerdos de cooperación, también pueden
realizar actividades de preinversion (por ejemplo, identificación, preparación
y evaluación ex ante de proyectos) en nombre del Fondo.
Como el alcance de esas funciones ha
ido aumentando con el transcurso del tiempo, se han planteado varias cuestiones
que se tratan de abordar en el ET: en primer lugar, la calidad de los
servicios prestados por las IC en el contexto de las tareas de supervisión
y su eficacia en la ejecución de los proyectos; en segundo lugar, si,
al desempeñar sus distintas funciones, las IC responden a los intereses
y preocupaciones específicos del FIDA; y, en tercer lugar, la creciente
preocupación por los costos de estos servicios.
Dos interrogantes principales han servido
de orientación para el ET:
a) Cómo han evolucionado las relaciones
del FIDA con las IC desde 1978?
b) Cuales son los costos y beneficios de
esas relaciones?
Las respuestas a esos interrogantes
y las conclusiones y recomendaciones del ET sobre los distintos temas
analizados han dado lugar a las conclusiones principales siguientes:
Primera
conclusión principal
Las relaciones del FIDA con las IC muestran
una evolución en dos fases diferentes. De 1978 a 1984, las relaciones
con las IC que eran grandes instituciones financieras internacionales
(IFI) (es decir, el Banco Mundial y las IFI regionales) fueron intensas
y crecieron constantemente, en tanto que las mantenidas con las IC que
no eran IFI (o sea, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/Oficina
de Servicio de Proyectos (PNUD/OSP)) y las pequeñas IFI subregionales
fueron mas bien marginales. De 1985 a 1991 hubo una nueva tendencia:
se registraron divergencias progresivas entre el FIDA y las grandes IC-IFI,
al tiempo que aumentaba la importancia del papel del PNUD/OSP y, en cierta
medida, de las pequeñas IC-IFI subregionales.
Segunda
conclusión principal
Los costos y beneficios de las relaciones
del FIDA con las IC están ligados a las dos fases mencionadas mas arriba.
La Primera fase (1978-1984) produjo
los beneficios principales siguientes:
i) La inexperiencia técnica y financiera
inicial del Fondo quedo compensada por el apoyo recibido de las grandes
IC-IFI.
ii) La capacidad de que dio muestras
el FIDA para prestar asistencia financiera fue posible gracias a la
cofinanciación de numerosos proyectos con fondos de las IC-IFI.
iii) Los costos de la Organización en
las etapas de preinversion del ciclo de proyectos (es decir, identificación,
preparación y evaluación ex ante) fueron "subvencionados"
en alto grado por las IC-IFI, las cuales financiaron la mayoría de esos
gastos.
iv) Los costos de la supervisión de proyectos
fueron principalmente financiados por las IC-IFI, a causa del porcentaje
relativamente alto de los proyectos iniciados por estas instituciones.
Los principales costos de la
Primera fase fueron los siguientes:
i) Como consecuencia de la limitada participación
del FIDA en los proyectos iniciados por las IC, en muchos casos no se
tuvieron plenamente en cuenta los intereses y preocupaciones principales
del Fondo con respecto a su grupo-objetivo y a otros aspectos relacionados
con las condiciones de sus Políticas y Criterios en materia de Prestamos.
ii) Los proyectos iniciados por el FIDA
y ejecutados por las IC-IFI tropezaron con problemas análogos en la
etapa de evaluación ex ante.
iii) La participación del Fondo en las
tareas de supervisión de proyectos y administración de prestamos fue
marginal Con el transcurso del tiempo, las distintas percepciones del
FIDA y de las IC provocaron crecientes divergencias en cuanto a las
prioridades y cuestiones que había que abordar durante la ejecución
de los proyectos.
La segunda fase (1985-1991) produjo
los beneficios siguientes:
i) El aumento de la llamada "especificidad"
del FIDA fue el principal beneficio que produjo esta fase, en la cual
el FIDA paso a participar cada vez mas en las etapas de preinversion
de los proyectos, generando a su vez un proceso de formulación de nuevos
objetivos y de creación de instrumentos nuevos y mas apropiados para
sus proyectos.
ii) La autonomía y la experiencia crecientes
del FIDA en la formulación de proyectos produjeron a su vez efectos
positivos sobre el desarrollo de una nueva capacidad de supervisión
de proyectos y administración de prestamos en el PUND/OSP y las distintas
IC-IFI subregionales.
iii) La capacidad del FIDA para movilizar
cofinanciación por canales distintos de las IC-IFI tradicionales se
desarrollo considerablemente en los últimos años.
Los principales costos de la
segunda fase fueron los siguientes:
i) La asistencia financiera del FIDA
disminuyo en términos reales a causa de una reducción de sus recursos
y de la creciente falta de financiación por parte de las IC, debido
al hincapié en el ajuste estructural y sectorial que hacían las principales
IFI, sobre todo el Banco Mundial.
ii) Los costos del FIDA relacionados
con las actividades de preinversion aumentaron considerablemente en
términos a la vez absolutos y relativos. También crecieron en forma
significativa los costos totales de la supervisión de proyectos para
el Fondo, a medida que los proyectos iniciados por las IC pasaron a
ser cada vez mas marginales. Como consecuencia de ello, el Fondo podría
enfrentarse a una situación critica a mediano plazo si no se adoptan
medidas correctivas.
iii) En los siete últimos años, el crecimiento
de los gastos operacionales del Fondo ha sido casi el doble que el de
su cartera de prestamos.
iv) Se ha producido una creciente brecha,
en términos técnicos, institucionales y de personal, entre el Fondo
y varias de las grandes IC-IFI.
Conclusiones
y recomendaciones específicas
Las dos conclusiones principales expuestas
mas arriba se basan en un conjunto de conclusiones especificas y recomendaciones
del ET. Estas se clasifican con arreglo a los siguientes elementos analizados
en el estudio:
a) El mandato del FIDA por lo que respecta
al establecimiento de relaciones con otras organizaciones internacionales;
b) Los vínculos jurídicos establecidos
entre el Fondo y las distintas instituciones internacionales, especialmente
las IC;
c) La evolución de la participación efectiva
de las IC en las operaciones del FIDA;
d) La función de las IC en las etapas
de preinversion del ciclo de proyectos del Fondo;
e) La función de las IC en la supervisión
de proyectos y la administración de prestamos;
f) Los costos de las funciones de las
IC; y
g) La especificidad del FIDA y las relaciones
con las IC en el transcurso del tiempo.
Conclusión 1
El FIDA ha cumplido plenamente el requisito
de establecer relaciones con otras organizaciones internacionales. Sin
embargo, y pese a haber concluido 33 acuerdos de cooperación, las relaciones
efectivas de trabajo se limitan, como máximo, a un tercio de esas instituciones.
Cabria incluso sostener que el Fondo podría trabajar con un numero aun
menor que las diez de ellas con las que colabora activamente.
Recomendación
1
El FIDA podría considerar la posibilidad
de examinar oportunamente en el futuro SU8 criterios para proseguir los
acuerdos de colaboración con las IC a fin de limitar posiblemente el numero
de estas. Los elementos de tales criterios podrían ser, entre otros, los
siguientes: la experiencia anterior en las actividades de preinversion
y/o supervisión de proyectos/administración de prestamos en términos de
respuesta a los intereses y preocupaciones del FIDA, el costo de los servicios
y el historial de cofinanciación de proyectos iniciados por el Fondo.
No se recomienda realizar ese examen en la actualidad, a fin de dar tiempo
para que algunas de las pequeñas IC aprobadas recientemente expresen cabalmente
su propensión sumamente alentadora a cooperar con el FIDA. Una decisión
apresurada para centrarse, por ejemplo, en unas pocas IC-IFI importantes
podría traer consigo la perdida de oportunidades para desarrollar y preservar
la especificidad del Fondo.
Conclusión
2
Los requisitos que debía cumplir el
FIDA al trabajar con las IC se definieron debidamente, en una primera
etapa, en el marco jurídico elaborado para el establecimiento de relaciones
con esas instituciones. Sin embargo, estos instrumentos jurídicos no se
utilizaron plenamente; por ejemplo, las cartas de nombramiento no se modificaron
para tener en cuenta los cambios en las políticas y procedimientos del
Fondo. La respuesta de las IC no ha sido uniforme: mientras que las grandes
IC han introducido procedimientos oficiales para sus relaciones con el
FIDA, sin ninguna adaptación importante para tener en cuenta los cambios
en las políticas de este, las IC mas pequeñas han podido elaborar unos
pocos instrumentos oficiales y han atendido en mucho mayor grado las demandas
del FIDA.
Recomendación 2
El FIDA debería enmendar algunos de
los instrumentos jurídicos que lo vinculan con las IC. En particular,
debería considerarse la posibilidad de adoptar las medidas siguientes:
i) Introducir, como anexo a los acuerdos
de cooperación, un documento oficial estándar en el que se resuman los
requisitos mas importantes para una supervisión satisfactoria de los
proyectos financiados por el FIDA, de conformidad con las políticas
formuladas como consecuencia del desarrollo de las áreas de especificidad
del Fondo en los últimos años. Ese documento, cuyo contenido podría
variar ligeramente según la IC de que se tratase, debería contener las
directrices concretas que se consideraran necesarias teniendo presentes
las enseñanzas extraídas en la colaboración anterior con cada una de
las IC. El contenido del documento se actualizaría a medida que se produjeran
cambios en las políticas.
ii) Deberían formularse un formato y
un contenido nuevos de las cartas de nombramiento de las IC. Este formato
debería introducir secciones especiales a fin de dar instrucciones claras
a la IC correspondiente acerca de los principales aspectos de cada proyecto
que constituyen intereses y preocupaciones importantes del FIDA y exigen
especial atención durante las actividades de supervisión.
Conclusión
3
En los últimos siete años se ha reducido
drásticamente la participación efectiva de las grandes IC (por ejemplo,
el Banco Mundial y las IFI regionales) en las operaciones del Fondo. Las
principales razones de esta menor cooperación entre el Fondo y las IC
mas antiguas (es decir el Banco Mundial y las IFI regionales) han sido
los cambios, a mediados del decenio de 1980, en las políticas y prioridades
de estas con respecto al desarrollo rural y la reducción de la pobreza
en las zonas rurales, en tanto que el FIDA ha persistido en cumplir su
mandato. El desarrollo de la especificidad del Fondo y la formulación
concomitante de objetivos e instrumentos concretos trajeron consigo nuevas
exigencias que las grandes IC no siempre podían satisfacer, dada la especial
importancia que las principales IFI atribuían al ajuste estructural y
sectorial, sobre todo en el caso del Banco Mundial; ello dio lugar a que
se redujeran las oportunidades para actividades de confinanciación con
el FIDA. En ese período también se decidió aplicar una política de diversificación
de las IC.
Los cambios en la coyuntura económica
mundial están dando lugar a un resurgimiento del interés de las principales
IC por la reducción de la pobreza. Este proceso, junto con la necesidad
del FIDA de una mayor participación de las IC en las actividades de cofinanciación,
podría servir de base para un reforzamiento de los vínculos entre esas
instituciones y el Fondo. Sin embargo, hay que tener en cuenta la experiencia
anterior a fin de asegurar mejores servicios en forma sostenible.
Recomendación
3
Deberían proseguirse las medidas del
Fondo para restablecer un equilibrio apropiado en su colaboración con
las IC, a fin de aumentar las oportunidades para la cofinanciación de
proyectos iniciados por ellas, pero habría que desplegar esfuerzos encaminados
a asegurar que esos proyectos satisfagan siempre un conjunto mínimo de
requisitos básicos del FIDA, sobre todo con respecto a sus beneficiarios.
En este sentido, debería alentarse la celebración de reuniones interinstitucionales
sobre asuntos operativos y de políticas.
Conclusión
4
En el caso de proyectos iniciados por
el FIDA, nunca se ha registrado intervención importante alguna por parte
de las IC, a excepción de la FAO, en su identificación y preparación.
Desde 1985 se ha venido registrando una fuerte tendencia a reducir el
número de evaluaciones ex ante realizadas por IC. En consecuencia,
ha aumentado constantemente la participación directa del Fondo en toda
las etapas de preinversion del ciclo de proyectos. En la actualidad, la
mayor parte de las actividades de preinversion las realiza este.
Recomendación
4
Debería reducirse la intervención directa
del Fondo en misiones oficiales ordinarias de identificación, teniendo
en cuenta que ahora se puede contar con amplios conocimientos en el plano
interno sobre los países y los proyectos para unas actividades apropiadas
de identificación. De manera análoga, podría incrementarse el numero de
proyectos iniciados por el FIDA, pero cuya evaluación ex ante
la efectúan IC, para reducir el volumen de trabajo y la responsabilidad
directa del personal del Fondo en esa compleja actividad.
Conclusión
5
Aunque no hay ninguna "regla de
oro" para la supervisión de Proyectos, no puede considerarse
plenamente satisfactoria esta actividad tal como se realiza actualmente
en el caso de un proyecto normal del FIDA. Una misión de supervisión (MS)
cada ocho meses, integrada primordialmente por dos funcionarios de la
IC correspondiente, y una estancia media de cinco días laborables, no
permiten hacer una aportación suficiente de supervisión a los tipos de
proyectos característicos de las operaciones del Fondo. Además, menos
de una cuarta parte de sus proyectos han incluido misiones de puesta en
marcha o iniciación. Hay grandes disparidades entre las IC en lo concerniente
a este indicador: en general, el PNUD/OSP y las pequeñas IC-IFI han realizado
un mayor numero de MS. En cuanto a la tempestividad de ellas, los registros
muestran que un quinto de todos los proyectos no fue objeto de ninguna
MS en los dos primeros años de ejecución.
Recomendación
5
El FIDA debería examinar sus necesidades
de MS y los coeficientes medios de personal conexos para asegurar que:
i) Ningún proyecto sea objeto de menos
de una MS al año, al tiempo que los proyectos problemáticos reciban
suficiente asistencia en lo que respecta a la cantidad y calidad de
la supervisión que se requiera.
ii) Todas las IC realizan misiones de
puesta en marcha (de iniciación) para facilitar el cumplimiento de las
condiciones para la efectividad y/o coadyuvar a la elaboración del programa
de labores en materia de ejecución de proyectos.
Conclusión 6
Existen diferencias entre las aportaciones
en materia de supervisión que se hacen a los distintos tipos de proyectos
y a las diversas regiones. Con todo, tales diferencias no muestran disparidad
significativa alguna. Aun así, hay importantes variaciones en los resultados
obtenidos por diferentes IC en materia de supervisión. El FIDA recibe
informes de supervisión (IS) heterogéneos y se enfrenta con diversos formatos
y con diferentes sistemas de calificación y valoración para medir los
resultados en la ejecución de proyectos. Por su parte, ha construido,
durante la realización del ET, una gran base de datos sobre los costos
y el impacto de la supervisión.
Recomendación
6
El Fondo debería proseguir sus actuales
esfuerzos para diseñar un modelo general de IS o, al menos, negociar con
las distintas IC para que incluyan un conjunto homogéneo mínimo de datos
críticos sobre los proyectos en todos estos informes. En particular, al
realizar esta labor convendría tener presentes las deficiencias identificadas
de la información, y también formular observaciones sobre la calidad de
los IS.
Además, el Fondo debería adoptar y
aplicar sistemáticamente un conjunto estándar de calificaciones para medir
los resultados de la ejecución de los proyectos. Este aspecto debería
ser también objeto de negociaciones con las IC. Por otra parte, debería
prestarse mucha mas atención durante las MS a las modificaciones del contexto,
especialmente los cambios en las políticas del país prestatario, y sus
repercusiones sobre la ejecución y los resultados de los proyectos.
Conclusión
7
Hay deficiencias en el sistema de archivación
de los IS del FIDA, ya que mas del 10% de las MS no tienen archivados
los informes correspondientes. Estas fallas se ven agravadas por la omisión
de datos importantes en los IS.
Recomendación
7
Debería examinarse urgentemente la
cuestión del almacenamiento de la información contenida en los informes
de las MS del Fondo para asegurar que se disponga en todo momento de información
actualizada completa a los efectos de la gestión y evaluación de la cartera
de prestamos. El modelo de IS mencionado en la Recomendación 6 debería
resolver el problema de la masa critica de datos apropiados.
Conclusión 8
Un análisis estadístico de los datos
sobre la supervisión y los resultados de la ejecución de proyectos ha
puesto de manifiesto que no hay una relación significativa entre las actividades
de supervisión y dichos resultados. Esta conclusión debe examinarse cuidadosamente
ya que implica que la calidad de la supervisión por parte de las IC puede
entrañar graves limitaciones, y deberían estudiarse nuevos enfoques. Al
mismo tiempo, hay pruebas de que se ha adquirido en el FIDA una experiencia
significativa en las labores de administración de prestamos. Esta experiencia
podría ser útil para posibles experimentos con nuevos enfoques de la supervisión
de proyectos y la administración de prestamos.
Recomendación
8
A fin de identificar nuevos enfoques
eficientes en materia de supervisión de proyectos, el Fondo debería llevar
a cabo, en algunos proyectos debidamente seleccionados, experimentos en
las esferas de supervisión de proyectos y administración de prestamos,
tomando en consideración la experiencia anterior con las IC, y también
los conocimientos especializados internos adquiridos en la administración
de donaciones de asistencia técnica y en relación con algunos prestamos
(en circunstancias especiales de perdida de capacidad por parte de una
IC). Tal vez la administración del FIDA desee estudiar mas a fondo esta
propuesta y recabar de sus órganos rectores autorización para ponerla
en practica. Se recomiendan dos enfoques complementarios en el marco de
esos experimentos, a saber:
i) El FIDA debería elaborar nuevos acuerdos
de supervisión, de carácter diferente, sobre todo con las IC que hasta
ahora han dado muestras de tener una buena comprensión de la especificidad
del Fondo.
ii) En algunos casos, el FIDA debería
llevar a cabo, con plena independencia, la supervisión de sus proyectos
y la administración de los prestamos correspondientes.
Conclusión 9
Se registra una tendencia creciente
a la participación directa del FIDA en las actividades de supervisión.
El Fondo ha realizado mas de 1 000 visitas para supervisar parcialmente
la ejecución de proyectos; la participación de 299 funcionarios del FIDA
en MS realizadas por IC, las 650 visitas independientes de su personal
a los proyectos y las 150 misiones de seguimiento por parte de consultores
suyos resumen los esfuerzos del Fondo en lo tocante a esas tareas.
Recomendación
9
La participación directa del FIDA en
las actividades de supervisión se debe principalmente a la necesidad de
preservar su identidad asegurando que los proyectos que se ejecutan estén
esencialmente en consonancia con las propuestas aprobadas por la Junta
Ejecutiva. La administración del Fondo es responsable a este respecto
ante sus órganos rectores. Así pues, y en la medida en que se dispongan
de los recursos financieros y humanos necesarios, debería mantenerse esa
participación. Sin embargo, debería centrarse cada vez mas en algunos
proyectos seleccionados, a fin de extraer enseñanzas de los enfoques nuevos
y/o mejorados de la supervisión de proyectos y la administración de prestamos,
tal como se examinan en la Conclusión 8 y la Recomendación correspondiente.
Conclusión
10
Los pagos a las IC y a los consultores
representan un 40% de los gastos operativos totales del Fondo. Estos costos
muestran una tendencia a aumentar, aunque los costos medios reales correspondientes
a las etapas de preinversion, y también a la supervisión de proyectos,
no han aumentado en los últimos catorce años y, de hecho, han bajado ligeramente
en cifras reales. Los costos de la supervisión de proyectos por el Banco
Mundial son un 50% superiores a los costos medios en el caso de las demás
IC, pero están en consonancia con los costos del FIDA relativos a las
actividades de preinversion.
Los gastos operativos del FIDA representan
un 1,6% de su cartera total de prestamos. En los cinco últimos años, esos
gastos han crecido a una tasa anual del 17% y los costos de supervisión
a una del 20%. Esta tendencia podría afectar la viabilidad financiera
a mediano plazo del Fondo, habida cuenta del crecimiento mas lento de
su cartera de prestamos (12% al año) y del menor incremento correspondiente
de los ingresos financieros.
Recomendación
10
El FIDA debería establecer como norma
(y practica) el mayor aumento posible de su cartera de nuevos proyectos
recurriendo para ello a la experiencia de su propio personal acerca de
los países, y también de los proyectos, como se indica en la Recomendación
4, reduciendo con ello los costos de identificación de estos. En cuanto
a la preparación de proyectos, se deberían desplegar constantes esfuerzos
para hacer uso de los conocimientos especializados locales a través de
consultores individuales, universidades e instituciones privadas pertinentes,
en la expectativa de que, si se seleccionan cuidadosamente, los expertos
nacionales involucrados deberán poder actuar en forma satisfactoria con
unas aportaciones externas limitadas y tras la realización de unas pocas
actividades de preparación de proyectos. El resultado debería ser una
reducción global de los costos para el FIDA y un aumento de la capacidad
de los países interesados. En cuanto a los costos de las actividades de
evaluación ex ante y supervisión, el Fondo debería mantener
su practica actual de negociaciones con las IC sobre el reembolso de los
costos.
Por lo que respecta al experimento
propuesto en la Recomendación 8 en materia de supervisión, se debería
hacer un estudio detallado de viabilidad a fin de evaluar debidamente
los costos alternativos de la labor de administración de préstamos.
Los resultados de este estudio propuesto proporcionarían una base solida
para adoptar decisiones con respecto a la creciente participación
directa del FIDA en estas tareas.
