Introduction

Le Programme Spécial pour les pays d’Afrique subsaharienne touchés par la sécheresse et la désertification (PSA) a été lancé par le FIDA en 1985, suite à la grave crise alimentaire de 1984/85. Cette crise exceptionnelle ponctuait un cycle de sécheresse plus que décennal et se surimposait à une crise économique et financière structurelle dans la plupart des pays les plus pauvres de la région. Cette combinaison de facteurs négatifs aggravait une pauvreté rurale déjà endémique. Elle intervenait dans une phase d’explosion démographique sans précédent qui induisait un déséquilibre croissant entre les systèmes traditionnels de production et leur base de ressource. Dix ans plus tard, fin 1995, l’intégralité des ressources spéciales (SRS) mobilisées au cours des deux phases du Programme (PSA-I, 1986-91 et PSA-II, 1992-95) ayant été engagées, le cadre spécial mis en place pour les besoins du PSA a été démantelé et le portefeuille des 48 prêts SRS a été intégré dans le Programme ordinaire (PO) du Fonds. Ce faisant, le Conseil d’administration approuva la recommandation du Président d’engager une évaluation approfondie du Programme. Cette évaluation (EPSA), a été conduite au cours de l’année 1997 par une équipe pluridisciplinaire constituée par le Bureau de l’évaluation et des études. Son objectif est de tirer un premier bilan par rapport aux objectifs du programme et des projets financés, ainsi que les enseignements pouvant contribuer à l'amélioration des futures opérations du Fonds dans les pays d’Afrique subsaharienne touchés par la sécheresse et la désertification (ASSD). Cet exercice s’est concentré sur la partie évaluable des opérations financées. Au début de l’année 1997, à peine un peu plus de la moitié des ressources spéciales engagées sur prêt avaient été décaissées (55%) et la plupart des projets du PSA-II n’avaient pas encore atteint un état d’avancement autorisant une évaluation. C’est pourquoi cet exercice ne saurait en aucun cas être assimilé à une évaluation terminale d’un Programme dont les derniers prêts ne seront sans doute pas clôturés avant l’année 2004.

Résumé des principaux constats et recommandations

Après une revue générale du portefeuille du PSA, l’équipe d’évaluation a travaillé sur un échantillon de 23 projets et programmes (soit plus des 3/4 des opérations évaluables début 97) répartis dans 18 pays. Elle a visité treize d’entre eux dans neuf pays. Elle a, par ailleurs, systématiquement utilisé les dix autres évaluations de projets du PSA conduites récemment dans neuf autres pays et revu une documentation considérable. Deux études thématiques concernant respectivement le développement de la petite irrigation et celui de l’agriculture pluviale en zones arides ont été conduites en parallèle. Une étude régionale préexistante sur le crédit rural en Afrique de l’Ouest a été élargie et actualisée. Plusieurs rencontres, à Rome mais aussi à Bruxelles et à Berne, ont débattu du contenu du rapport principal.

Le PSA trouve son ancrage historique dans la simultanéité des famines de 1983/85 et des difficultés financières que traversait le FIDA au moment de la Deuxième reconstitution de ses ressources. Sa justification se basait sur un diagnostic de crise à la fois conjoncturelle et structurelle. Elle comprenait le principe de contribution à un rétablissement rapide d’après-crise (quick recovery) mais le dépassait dans une ambition de transformation durable des systèmes de production agricole dans les régions touchées par la sécheresse et la désertification. La préparation du PSA-I a été la première initiative, au sein du FIDA, d’élaboration d’une stratégie régionale géographiquement et thématiquement ciblée. L’objectif central de cette stratégie était d’améliorer durablement la sécurité alimentaire des ruraux pauvres dans les régions touchées par la sécheresse et la désertification par la promotion de systèmes de production plus résistants aux agressions environnementales.

L’éventail de mesures promues par le PSA-I comprenait l’introduction d’activités de conservation des eaux et du sol (CES) et d’agroforesterie (AGF), l’aménagement de systèmes de petite irrigation et de contrôle des eaux (PIR/CE) et la promotion des cultures vivrières traditionnelles résistant à la sécheresse. Cet accent mis sur l’aménagement foncier à l’échelle des exploitations (CES, AGF, PIR/CE) pour la conservation de la base de ressources et la maîtrise du risque hydrique est sans doute la caractéristique dominante de la stratégie du PSA. La pertinence de cette stratégie, alliant les objectifs de sécurisation alimentaire immédiate à ceux de développement durable, a été amplement confirmée par l’expérience.

L’instrument financier de mise en oeuvre de cette stratégie était un fonds spécial (SRS) destiné à des prêts à des conditions particulièrement favorables, qui devait s’ajouter aux interventions du Programme Ordinaire du FIDA en ASSD. Ce fonds spécial a été engagé par la structure ordinaire du Fonds et, pour l’essentiel, selon les procédures normales de conception, de prêt et de supervision. Cependant, conscients de la nécessité d’adapter les instruments d’intervention à la spécificité d’un contexte africain très dynamique, les concepteurs du PSA introduisaient deux innovations importantes:

La méthode des programmes par pays qui comportait elle-même deux innovations: d'une part, une approche souple par programme intégrant un processus d'apprentissage et, d'autre part, une dimension de dialogue politique avec le gouvernement. Elle devait signifier une certaine rupture avec la pratique ordinaire du FIDA jusqu'alors faite de projets définis avec précision, avant approbation et une fois pour toute.

Le Mécanisme d'intervention spécial (MIS) devait permettre de fournir, à titre de don, "une assistance technique et financière aux gouvernements pour qu'ils puissent élaborer et mettre en oeuvre rapidement les projets et programmes" et pouvoir "être utilisée pour des initiatives pilotes préalables au lancement de projets de plus grande envergure".

Le PSA proposait enfin une démarche basée sur la "participation", le développement institutionnel et le renforcement des capacités à la base. L’intégration des savoir-faire et des technologies indigènes et le renforcement des capacités paysannes à la maîtrise des risques et la conservation des ressources représentaient les grandes nouveautés du PSA. L’appui à de nouveaux acteurs - ONG, organisations "volontaires" et secteur privé, y compris informel - était également souligné et anticipait la recomposition des rôles et des fonctions respectives de l’Etat et de la société civile (processus d’ajustement structurel, démocratisation et décentralisation).

La stratégie et le contenu technique ont fortement évolué et se sont complexifiés au cours de la décennie 1985-95. En 1991 le PSA-II évoluait dans le diagnostic et la stratégie d’intervention par rapport aux bases de 1985. Le PSA-I transformait la mobilisation internationale face à l’urgence en un renforcement des opérations de développement. Six ans après, le sentiment d’urgence était passé. Le FIDA percevait les contradictions plus fondamentales entre croissance démographique et pression sur les ressources naturelles. On identifiait mieux les limites de la capacité d’absorption du secteur agricole et la faiblesse des secteurs secondaire et tertiaire "formels". Le renversement du "cycle pauvreté -- dégradation de l’environnement" demeurait l’objectif central mais les efforts s’étendaient aux ressources communautaires et aux emplois extra-agricoles. Le FIDA franchissait ainsi les limites de son domaine d’investissement historique en Afrique - la petite exploitation agricole et ses services d’appui directs - pour s’engager dans des secteurs nouveaux. Cet élargissement du domaine d’intervention correspond à une meilleure perception des économies paysannes en Afrique tropicale qui ne se limitent pas à la mise en culture d’un domaine foncier plus ou moins privé mais sont constituées d’un ensemble complexe d’activités agricoles, pastorales, artisanales et commerciales, d’exploitation de ressources soumises à différents régimes d’appropriation et d’usage; et d’exportation saisonnière ou durable d’une partie de leur force de travail. On soulignait les liens étroits et les synergies potentielles entre développement agricole et petites entreprises. S’ouvrait ainsi un programme novateur d’appui au développement des micro-entreprises rurales. Dans le domaine du financement, le recours au système bancaire parapublic était maintenu mais on soulignait également l’importance du renforcement de l’épargne rurale et son recyclage par des associations mutualistes.

La liste des pays admissibles au Programme fut élargie en 1991, passant de 25 à 32 pays. Le PSA apparaissait ainsi moins centré sur les régions à haut risque de sécheresse mais s’adressait aux contradictions plus générales du développement rural africain. En fin de compte, pratiquement tous les pays éligibles aux conditions de prêts particulièrement favorables furent admis au PSA. Enfin, il était rappelé que l’engagement spécial du FIDA en faveur de l’ASSD devait se poursuivre au-delà de la période d’engagement du PSA.

Mise en oeuvre du programme

La mise en oeuvre du Programme Spécial s’est effectuée projet par projet. La diversité des situations économiques locales, des types de problèmes à affronter et des périodes historiques dans lesquelles se trouvait chaque pays, se doublait d’une évolution extrêmement rapide de ces situations, caractéristique de toute période de crise ou d’après-crise, mais aussi spécifique aux pays d’Afrique subsaharienne pratiquement tous engagés dans un mouvement général d’"ajustement structurel" et de désengagement des Etats imposé par les conditions économiques objectives et par le niveau de dépendance financière qu’ils avaient atteint. Cette évolution générale s’est doublée d’une instabilité politique chronique dans la plupart des pays. Même dans les cas de relative stabilité, les politiques mises en oeuvre ont été déterminées par des ensembles complexes de négociations bilatérales et multilatérales entre ces gouvernements et les agences d’aide, en particulier les institutions de Bretton Woods. La multiplicité de ces agences, la diversité de leurs objectifs et de leurs stratégies spécifiques, le niveau et la nature des conditionnalités ont affaibli la cohérence des politiques nationales et la capacité d’engagement à long terme des gouvernements vis-à-vis des bailleurs de fonds sectoriels. Qu’il s’agisse de politiques de prix, de taux de change, de subvention aux intrants agricoles, de fonctionnement des services publics, de législation foncière ou bancaire, etc., le FIDA n’a eu qu’une marge d’influence limitée dans un système d’aide éclaté où le manque de concertation entre agences a parfois affaibli la performance de l’ensemble des apports.

Les bonnes performances du PSA, en tant qu’instrument de mobilisation et d’engagement de ressources supplémentaires ciblées sur des pays et les régions particulièrement touchées par les crises des années 80, sont incontestables. Les ressources mobilisées ont été à la hauteur des objectifs et le PSA a joué un rôle crucial pour le maintien et l’augmentation de la capacité d’aide financière du Fonds dans une période de restrictions. Le Programme spécial a permis de mobiliser 360 millions de $EUauprès de 26 pays contribuants. Grâce aux contributions spéciales aux SRS, qui échappaient au principe de répartition des apports par catégorie de pays, un montant supplémentaire de 413 millions de $EU a pu être engagé par le FIDA, dont 390 millions sous forme de prêts à conditions particulièrement favorables (à 26 pays) et 23 millions en dons. La deuxième phase du PSA, initialement non prévue, a permis de maintenir le niveau d’engagement jusqu’au moment où les ressources du PO pouvaient prendre le relais. De fait, l’année 1996, qui a suivi l’intégration du PSA au Programme ordinaire, a été une année record pour les investissements du FIDA en ASSD, confirmant une concentration des interventions du Fonds en Afrique dans les pays les plus pauvres et arides.

L’engagement des Ressources spéciales pour l’Afrique a été très rapide et a suivi de quelques mois leur mobilisation. Les cofinancements mobilisés auprès des gouvernements et d’autres bailleurs de fonds, principalement multilatéraux, ont permis d’augmenter de plus de 50% les apports financiers en SRS. Le total des apports financiers mobilisés en faveur des projets du PSA s’est élevé à près de 720 millions de $EU.

En tant que Programme, le PSA a également été un instrument efficient d’engagement de fonds supplémentaires: les frais d’exécution du programme (FIDA et institutions coopérantes) se sont élevés à environ 29 millions de USD sur dix ans (1986-95), équivalant à 7% du montant des SRS engagées. Alors que le PSA a induit une augmentation moyenne de 15% des engagements du Fonds pendant la période, ses coûts de fonctionnement totaux ont augmenté de moins de 8%. Le rapport entre coûts d’administration et montants engagés du PSA a été très inférieur à celui du PO pendant la même période, les coûts supplémentaires en personnel étant particulièrement faibles.

Le ciblage et la conception de ces engagements ont généralement correspondu aux objectifs généraux du PSA, interprétés au sens large et pays par pays. Plus des deux tiers des ressources du PSA ont été engagées dans des pays où les risques de sécheresse et/ou de désertification sont considérés comme étant parmi les causes principales de la pauvreté rurale et de la faim. Dans ces pays, les zones d’intervention choisies étaient en général nettement plus menacées par les risques de sécheresse et de désertification que les régions où le FIDA intervenait auparavant. C’est le cas général dans les pays du Sahel (CILSS) mais aussi en Ethiopie, au Kenya, en Tanzanie, à Madagascar et, partiellement, au Soudan et au Ghana.

Le ciblage des capacités financières supplémentaires disponibles sur les pays éligibles du PSA-I (ASSD stricto sensu) n’a pas été total. L’augmentation de la part relative des engagements totaux du FIDA dans les pays ciblés a été considérable mais inférieure au potentiel financier. Au cours du PSA I, la part du Programme ordinaire engagée dans les pays éligibles au PSA a été inférieure à la période précédente (13% en moyenne entre 1986 et 1991 contre 20% entre 1980 et 1985). Cette redistribution partielle des ressources du PO, qui s’est d’ailleurs renversée au cours du PSA-II, s’est opérée au sein de la région Afrique et non pas entre régions.

Le concept de "programme par pays" était présenté en 1985 comme l’une des grandes innovations du PSA-I (huit interventions du PSA portent officiellement le titre de "programme", soit un quart des engagements financiers). Il était censé "s’écarter dans une large de mesure des modalités de prêt actuellement suivies par le FIDA". On constate que, du point de vue des procédures d’affectation des ressources, cette innovation ne s’est guère concrétisée. Le concept même de "programme par pays" est resté très flou, variant largement d’un pays à un autre, non documenté et sans directive précise. Il n’a pas donné lieu à de nouvelles procédures de préévaluation, d’accord de prêt, de supervision, de reformulation ou d’enchaînement de phases successives. En moyenne, la durée initialement prévue pour le décaissement des prêts alloués aux "programmes" a été légèrement plus courte que celle prévue pour les "projets" du PSA. Le coût total moyen des "programmes" a été pratiquement le même que celui des "projets", de même que la proportion d’interventions avec cofinancements extérieurs. De manière classique, la quasi-totalité des fonds des "programmes" a été préaffectée au cours de la formulation initiale. Ces "programmes par pays" n’ont pas fait preuve de plus de "flexibilité" que les autres projets. Ils ont tous dû faire l’objet de nombreux amendements aux accords de prêts, réallocations de fonds et prolongations de date de clôture.

Trois problèmes fondamentaux sous-tendaient l’introduction des "programmes":

l’inadaptation du cycle de projet en vigueur, en particulier un manque de flexibilité dû à une séparation excessive des temps et des rôles de "conception" et d’"exécution";

la nécessité d’un cadre d’intervention à long terme permettant une programmation stratégique par pays et l’articulation de phases d’intervention successives ou complémentaires;

la nécessité d’un appui à la formulation des politiques nationales.

Ces questions sont restées d’une très grande actualité. Elles ont été de nouveau soulignées par les études spéciales du PSA, par le processus de réorganisation du FIDA en 1996 et par le débat actuel sur l’"approche programme" et la création d’un nouveau produit financier en 1998 (le FLM).

Dès sa conception initiale, le PSA a financé des "études spéciales" à caractère technique, politique ou social centrées sur la problématique du développement durable des économies paysannes. Elles ont participé à l’originalité du PSA par le processus d’apprentissage qu’elles ont suscité et ont anticipé les orientations actuelles du Fonds comme "centre de savoirs". Elles ont eu un impact important sur le PO et ont permis au FIDA de contribuer à la réflexion et à l’action internationales de lutte contre la désertification en Afrique subsaharienne. Dès 1994, ces capacités nouvelles furent utilisées dans le processus de négociation de la Convention sur la lutte contre la désertification (CCD), notamment à travers la participation du FIDA au groupe d’experts conseillant le Comité de négociation de la Convention. Cette participation a contribué à placer au centre même de la CCD le principe selon lequel la lutte contre la sécheresse et la désertification est avant tout un processus social dont le succès dépend de la participation active des usagers des ressources. Le PSA a ainsi contribué, parmi d’autres initiatives, à l’émergence d’un consensus mondial autour des principes les plus novateurs de la CNUED. L’engagement du FIDA dans la CCD l’a conduit à se porter candidat pour accueillir le Mécanisme global de la Convention. Le succès récent de cette démarche est l’un des effets indirects du Programme spécial. Il va sans doute permettre une diversification des instruments et des niveaux d’intervention du FIDA. L’accent mis par la CCD sur le rôle des acteurs locaux non gouvernementaux et de la "société civile" facilitera l’élargissement de la gamme des partenaires du Fonds sur le terrain. Potentiellement, la position conquise par le FIDA au sein du dispositif international établi pour la mise en oeuvre de la Convention ouvre des perspectives de démultiplication des effets du PSA en ASSD.

Mise en oeuvre des projets, efficacite et resultats

Si les contributions au PSA ont été rapides dans leur mobilisation et leurs engagements, par contre, les décaissements effectifs sur le terrain ont été et continuent d’être beaucoup plus lents. En moyenne, les prêts sont entrés en vigueur un an après leur approbation. Trois ans après la signature des accords de prêt, les taux de décaissement ne sont en moyenne que de 20% et, au vu des 15 projets actuellement clôturés, les durées effectives de décaissement ont dépassé d’un tiers la durée initialement prévue tout en laissant environ 20% des ressources engagées non décaissées. L’usage du Mécanisme d’intervention spécial, bien qu’il se soit révélé très utile dans certains cas, n’a eu qu’un effet marginal sur les délais d’entrée en vigueur moyen et sur les rythmes de décaissement ultérieurs. Le premier constat est que l’objectif de contribution au "rétablissement rapide" (quick recovery) des agricultures affectées par la sécheresse de 1984, qui caractérisait en partie le PSA-I , ne pouvait guère être atteint par un dispositif de transfert des ressources qui ne différait pas fondamentalement du dispositif ordinaire. A posteriori, la validité de cet objectif de "réhabilitation" apparaît discutable pour deux raisons: i) le retour d’une pluviométrie plus favorable a eu un effet très rapide de rétablissement des niveaux de production: la sécheresse n’affecte pas durablement les capacités de production dans des systèmes extensifs très peu capitalisés; ii) les actions de "réhabilitation" ou de "rétablissement" évoquent un retour à un état antérieur sans tenir compte des dynamiques d’explosion démographique, d’ajustement structurel et d’ouverture économique qui appellent des transformations beaucoup plus profondes.

Jusqu'à présent, environ les trois quarts des projets approchant de leur terme ont obtenu une prorogation de 6 mois à 4 ans. Ces reports et réallocations de fonds par catégorie ont été l’une des principales expressions de la "flexibilité" a posteriori, suivant plus qu’anticipant la manifestation des problèmes. Malgré ces possibilités de prolongation, la totalité des engagements n'a pu être consommée. Quelques annulations importantes ont dû être décidées. Pour l'ensemble des 15 projets effectivement clôturés ou en instance de clôture en septembre 1997, le taux de décaissement final moyen est de 78%. Deux cas de décaissement exceptionnellement bas, dus à des situations de guerres civiles (Ethiopie et Angola), affectent cette moyenne. En excluant ces projets de l’échantillon considéré, le taux de décaissement final moyen est de 86%. La moitié des prêts clôturés ont été décaissés à plus de 90%, un quart a été utilisé à un taux compris entre 60% et 90%, le quart restant à moins de 40%. L'évolution actuelle des décaissements permet d’estimer le taux de décaissement final de l’ensemble du portefeuille du PSA entre 80 et 85%. Très minoritaires sont les cas où les décaissements ont suivi les prévisions. On a souvent sous-estimé le temps nécessaire à la mise en oeuvre des actions prévues et surestimé les capacités d’absorption dans les conditions réelles d’intervention sur le terrain. On ne constate d’ailleurs pas toujours de corrélation entre "bon décaissement" - en volume et en durée - et impact final du projet sur le groupe cible. En moyenne, les projets atteignent 20% de décaissement 4 ans après leur conception et 50% de décaissement 6 ans après cette conception. L'évolution très rapide des contextes locaux, et donc la vitesse d'obsolescence élevée des conceptions initiales, a confirmé la nécessité d’une plus grande capacité d’évolution et d'adaptation rapide en cours d'exécution.

Les résultats de l’analyse des décaissements finals par catégorie de dépense sur un ensemble de 14 prêts clôturés en 1997, révèlent les tendances suivantes: i) la dérive des coûts de fonctionnement des institutions d’exécution (134% de décaissement par rapport aux allocations initiales); ii) le faible décaissement des ressources directement destinées aux groupes cibles et sur lesquelles ces derniers ont théoriquement le plus grand contrôle (lignes de crédits, fonds de roulement intrants, subventions et incitations directes aux groupes cibles: 49% de décaissement par rapport aux allocations initiales); et iii) le décaissement normal des autres catégories (Génie civil, équipements des projets, assistance technique.).

La comparaison des résultats effectivement obtenus sur le terrain - effets sur les conditions économiques des groupes cibles et processus de développement générés - par rapport aux objectifs quantitatifs initialement affichés par chaque projet individuel révèle qu’en moyenne les investissements sur le terrain ont été plus lents à se concrétiser qu’on ne l’espérait, ils sont quantitativement inférieurs aux prévisions, leur effet sur le groupe cible est généralement moindre que prévu (à quelques remarquables exceptions près mentionnées ci-dessous) et la durabilité de ces effets et impacts est loin d’être garantie dans un bon nombre de cas, en particulier lorsqu’ils dépendent du fonctionnement de services publics de crédit ou d’approvisionnement en intrants. Les lignes de crédit et les fonds d’importation d’intrants agricoles ont été sous-utilisés.

Dans une majorité de cas, les objectifs intermédiaires initiaux des projets évaluables ne sont que partiellement atteints. Sur la base des informations disponibles concernant un échantillon de 13 projets clôturés (8) où ayant dépassé 80% de leur durée d’exécution prévue (5), le nombre de bénéficiaires directs effectif serait en moyenne de l’ordre de 60% des objectifs. Pour certains projets ayant eu des impacts immédiats et significatifs au cours de leur mise en oeuvre, la durabilité des processus générés est en partie compromise par l’échec des systèmes de crédit agricoles utilisés. Ce problème du crédit agricole et des services financiers ruraux est d’ailleurs de portée générale et d’autres projets auraient probablement connu le même sort si des secondes phases n’essayaient pas actuellement d’y trouver une solution plus durable. Cette atteinte partielle des résultats initialement attendus a des significations diverses. Dans certains cas, ce sont les conditions de désordres civiles et/ou de dysfonctionnement des économies et des administrations qui n’ont tout simplement pas permis l’exécution des dépenses prévues dans les délais impartis. Dans d’autres cas, où les réalisations ont pu être menées à bien, ce sont les hypothèses initiales sur leurs effets ou sur la durabilité de ces derniers qui se sont avérées trop optimistes.

L’évaluation de la rentabilité économique effective des projets ne faisait pas partie des termes de référence de l’EPSA. Les estimations de taux de rentabilité économique (TREI) ex-ante qui apparaissent dans les rapports de préévaluation des projets varient de 8% à 34% avec une moyenne de 17,7 % sur l’échantillon de 26 projets étudié par l’EPSA. En analysant le comportement des principales variables affectant la rentabilité économique effective des projets (coûts et bénéfices économiques réels, délais d’émergence et durabilité de ces derniers), il ne fait aucun doute que le résultat moyen du programme exécuté sur le terrain apparaîtrait très inférieur à la rentabilité économique moyenne attendue (sans doute nettement inférieur à 10%). La conviction de l’équipe d’évaluation du PSA est cependant que dans les pays d’ASSD marqués par l’incertitude économique et climatique et pour des projets à forte orientation sociale et environnementale – parfois à caractère « pilote» - le TREI tel qu’il est calculé et utilisé dans la phase de pré-évaluation des projets n’est ni réaliste, ni pertinent. Ce type d’évaluation ex-ante génère même une série d’effets pervers parce qu’il oblige à définir a priori l’ensemble des objets de financement et à programmer leur exécution en détail, ramenant ainsi à une logique de «projet d’investissement public» des interventions sensées appuyer des processus de développement participatifs.

Généralement, l’évaluation globale des résultats quantitatifs par rapport aux objectifs initiaux porte aux constats suivants: i) les ambitions de résultats, de durabilité et de rythme d’intervention affichés par les rapports d’évaluation ex ante ont été généralement trop optimistes pour les capacités de mise en oeuvre des administrations nationales; ii) la cohérence logique initiale des projets - induisant analyses économiques et financières et nécessitant une programmation détaillée - demeure un exercice théorique toujours loin des réalités de contextes complexes en évolution permanente; et iii) dans plusieurs cas, les actions les plus réussies et les innovations techniques ou sociales les plus porteuses étaient imprévues ou étaient sous-estimées lors de la conception initiale mais ont émergé au cours de la mise en oeuvre. Ces constats ne sont pas propres au PSA. Le PO du FIDA en Afrique sub-saharienne, tout comme les interventions d’autres bailleurs de fonds comparables au cours de cette période, semblent avoir rencontré les même difficultés à anticiper et planifier des processus de développement dans des contextes caractérisés par la dynamique, l’incertitude et la complexité des relations entre sociétés rurales, milieux naturels et facteurs macro-économiques et politiques.

On note cependant, et c’est là un constat encourageant, que les succès les plus remarquables du PSA en termes d’impact sur la production agricole et sur la sécurité alimentaire des ménages, ont été enregistrés dans les régions semi-arides très affectées par la sécheresse et la désertification, c’est-à-dire dans les zones prioritairement visées par le Programme. En culture pluviale, c’est le cas de l’arrondissement d’Illéla au Niger (micro-aménagements CES sur vivrier traditionnel), du Plateau Central au Burkina Faso (aménagements CES sur vivrier traditionnel), et d’En Nahud/Kordofan au Soudan (expansion des superficies cultivées et fort développement du petit élevage de case). En culture irriguée ou de décrue, c’est le cas du département de Diffa au Niger (irrigation individuelle par pompage sur mare pour culture maraîchère de rapport, forte augmentation des superficies), de Matam au Sénégal (périmètres villageois rizicoles irrigués par pompage), de la Zone Lacustre au Mali (contrôle des crues et décrues sur cultures vivrières traditionnelles), et du Haut Ghana oriental (irrigation gravitaire sur cultures maraîchères de rapport). Parmi les cinq «champs d’intervention principaux» du PSA (cf. tabl. 6 et 7 ci-joints) c’est donc dans les champs 2 et 3 que l’impact sur l’amélioration de la sécurité alimentaire a été le plus significatif. Un trait commun à ces interventions (à l’exception d’En Nahud) est l’accent mis sur la maîtrise des eaux (de pluie ou de surface) permettant de réduire le risque agricole et/ou d’augmenter les superficies cultivées. Les aménagements fonciers (CES, petits barrages, réseau d’irrigation) ont eu, en général, beaucoup plus d’effets que la vulgarisation de nouveaux "paquets techniques". Il s’agit d’ailleurs dans la plupart des cas de systèmes de culture à faible ou très faible contenu en intrants importés (sauf cas de la riziculture sous pompage à Matam). A contrario, les résultats enregistrés dans les régions à conditions agroclimatiques plus favorables (Guinée, Guinée-Bissau, Ghana SRDP, Gambie, Ouganda, Malawi, Zambie,...) ont été généralement très inférieurs aux attentes du fait que la validité des propositions techniques y a été davantage affectée par les conditions macro-économiques défavorables, par la dépendance de services d’approvisionnement et de crédit défectueux, les difficultés de commercialisation et par les effets des politiques d’ajustement structurel. Ce constat général doit être nuancé dans certain cas, mais il confirme la pertinence des orientations les plus originales et innovantes du Programme et de son ciblage géographique.

  Synthèse des résultats et enseignements par champs d’intervention sur un échantillon de projets évalués

Sécurisation et développement de l’agriculture pluviale en zones semi-arides

Le tableau suivant présente une appréciation schématique des performances des projets en matière de développement de l’agriculture pluviale et de conservation des terres:

Résultats dépassant les attentes	Niger, Programme spécial national-I, sous-programme CES/DRS dans le département d’Illéla
Résultats comparables aux attentes	Burkina Faso, Programme spécial CES/AGF dans le Plateau central Soudan, En Nahud Cooperative credit project Cap-vert, Projet de développement de l’agriculture et de l’élevage à base communautaire, composante en zone semi-aride
Résultats inférieurs aux attentes	Sénégal, Projet de développement agroforestier de Diourbel Tchad, Projet de sécurité alimentaire au Nord Guéra
Résultats très inférieurs aux attentes	Ethiopia, Sp Country Prog, Conservation and Agricultural Support Sub-prog Kenya, Coast Arid and Semi-arid Lands Development

Les interventions des projets se concentrent sur l’aménagement des parcelles cultivées (CES et AGF), et, dans une moindre mesure, sur l’approvisionnement en intrants et la recherche. Le sous-programme Illéla au Niger (près de 6.000 ha aménagés individuellement en tassas et demi-lunes, 192% des objectifs, par 6.900 exploitations très exposées à la sécheresse 2.200 t de mil en année moyenne) et le Programme Spécial au Burkina Faso (30.000 ha de cordons pierreux sur sorgho et mil et plus de 6.000 compostières pour 15.000 ménages,+ 5.000 t de sorgho/mil en année moyenne) méritent une mention spéciale. Tous deux ont vu un succès remarquable des micro-aménagements de rétention d’eau sur les terres cultivées et des remises en cultures de terres dégradées. Dans les deux cas, l’augmentation et la sécurisation de la production vivrière des ménages sont manifestes: environ 30% d’augmentation du disponible vivrier pour 50% de la population des villages concernés (280 villages au Burkina, 80 villages au Niger). Au Soudan (En Nahud), les résultats sont impressionnants par l’expansion massive des superficies cultivées (+ 10.000 t de mil et arachide en année moyenne). Aucune modification substantielle des conditions de cultures n’est constatée (extension sans intensification) mais les investissements en hydraulique villageoise et l’accès au crédit ont fortement contribué à la sécurité économique des ménages (diversification des activités génératrices de revenus). Le Cap-Vert figure comme un exemple du processus de recherche-développement engagé avec succès. Au Sénégal et au Tchad les résultats obtenus sont quantitativement inférieurs aux attentes mais avec certaines actions prometteuses en matière d’agroforesterie, de banques céréalières et de diversification des activités. Les résultats sont très décevants en Ethiopie et au Kenya.

L’expérience confirme que la priorité des ménages paysans, en particulier des plus pauvres, est la sécurisation des systèmes de production face aux aléas agroclimatiques et économiques. C’est pourquoi les actions qui ont d’abord renforcé la sécurité immédiate, tout en ayant à long terme un impact sur le maintien de la productivité des ressources naturelles, sont celles qui ont obtenu des résultats plus probants (cordons pierreux et zai au Burkina et tassas au Niger, l’usage des parcelles clôturées au Sénégal, aménagements biologiques au Cap-vert).

Il apparaît également qu’une stratégie de renforcement de la sécurité alimentaire à long terme ne peut pas se baser uniquement sur la sécurisation des productions vivrières traditionnelles (parfois très difficile comme dans le projet Nord Guéra au Tchad), mais que la maîtrise de la gestion des stocks alimentaires, et surtout la diversification des sources de revenus monétaires, sont des éléments au moins aussi importants du processus de sécurisation. Les activités non agricoles, le petit élevage de rente (embouche ovine, aviculture) et les cultures à haute valeur commerciale (manioc, maraîchage), en particulier les cultures de contre-saison sous irrigation, apparaissent comme des éléments essentiels des processus de sécurisation et de développement.

En règle générale, les potentialités de recherche et d’innovation des agriculteurs eux-mêmes ont été insuffisamment reconnues et exploitées. Cet état de fait tient en grande partie à la démarche encore trop descendante et techniciste des institutions publiques de recherche et vulgarisation. C’est précisément la très grande diversité des situations, des contraintes et des potentiels des agricultures pluviales en zone semi-aride qui oblige à partir du local et du spécifique dans le processus d’expérimentation, de recherche et d’innovation. Seule une mobilisation des capacités paysannes de recherche/expérimentation peut répondre aux besoins d’innovation.

D’un point de vue technique, les points suivants méritent d’être soulignés:

Les actions de CES sur les terres agricoles ont obtenu les résultats les plus manifestes du fait de leur contribution directe à la maîtrise du risque hydrique. L’adoption et la reproduction des ces techniques CES («tassas», «zaï» , «cordons pierreux», «rip-lines», «banquettes végétalisées») par les agriculteurs reposent sur leur simplicité de mise en oeuvre, leur capacité d’insertion dans le calendrier de travail agricole et, surtout, l’impact productif immédiat. Malgré ces résultats positifs, l’introduction des technologies CES mécaniques ne suffit pas, à elle seule, à restaurer durablement les équilibres entre systèmes de production et ressources naturelles disponibles. Un effort quantitatif et qualitatif de fertilisation organique et minérale doit accompagner les mesures de CES, sans quoi la fertilité continuera de se dégrader.

L’examen du PSA et d’autres expériences en cours confirme l’importance cruciale de l’agroforesterie dans les systèmes agraires de savane et la liaison très étroite qui existe entre systèmes de culture, systèmes agroforestiers et systèmes d’élevage. Les résultats les plus probants concernent les haies vives en remplacement de haies mortes clôturant des parcelles de manioc ou de cultures de contre-saison à haute valeur commerciale (Guinée Fouta Djallon, Sénégal Diourbel, Mali Ségou). La stratégie basée sur l’amélioration des techniques agroforestières paysannes existantes à travers la recherche et les échanges entre les différents acteurs est à privilégier. Des progrès importants dans les aménagements fonciers (embocagement des terroirs cultivés) sont possibles à condition que ceux-ci produisent un effet immédiat sur la production, les revenus et la sécurité alimentaire des paysans.

Les résultats sur le maintien de la fertilité des sols sont mitigés. Les actions étaient excessivement standardisées et le risque financier de l’utilisation d’engrais trop élevé en condition de culture non améliorée. Les actions de gestion de la fertilité à promouvoir doivent être mises au point en étroite collaboration avec les différentes catégories de producteurs dans un esprit de recherche paysanne en valorisant avec eux les connaissances scientifiques existantes.

L’approche initiale des projets du PSA concernant la divulgation de variétés pluviales améliorées se base sur l’hypothèse selon laquelle la principale contrainte est le manque d’accès au crédit pour l’approvisionnement en semences. En ce qui concerne les céréales pluviales, ces variétés se sont avérées peu adaptées aux besoins spécifiques des producteurs et, dans les cas où elles l’étaient, l’approvisionnement n’a pas été satisfaisant. La demande et les taux d’adoption sont restés faibles. Un nombre restreint de projets ont activement introduit des variétés nouvelles et ont organisé leur approvisionnement, comme au Cap-Vert (Cajanus cajan) et au Ghana (026) (sorgho, niébé, arachide). Les projets doivent favoriser les échanges entre paysans et les organismes de recherche et aborder le problème de la production de semences des variétés améliorées (certifiées) demandées par les producteurs.

Les dégâts causés par les parasites et ravageurs sédentaires et migratoires sur les cultures pluviales représentent la deuxième cause, après le stress hydrique, des faibles rendements et, dans les situations plus graves, d’échec total des cultures et de crises alimentaires. L’effet positif potentiel d’une intervention dans ce domaine a été sous-estimé par les projets (sauf dans le cas du manioc en zone subhumide), qui se sont limités à des actions timides. Outre l’organisation d’un service minimum pour prévoir et éviter des infestations explosives, il y a beaucoup à faire en termes de recherche paysanne et de valorisation des techniques manuelles et biologiques de contrôle des problèmes phytosanitaires. Par son effet d’enrichissement du savoir-faire local et de promotion de l’innovation dans l’action, la démarche de la Lutte AntiParasitaire Intégrée (IPM) est adaptée et devrait être davantage utilisée en zones semi-arides.

Les projets analysés montrent que, dans un grand nombre de cas, l’équipement des exploitations en moyens de transport (charrettes en particulier) est une condition de la transformation des systèmes de production, en particulier pour la gestion de la fertilité. Les charrettes ont un effet très important sur l’allègement de la charge de travail des femmes. Il est donc nécessaire d’entreprendre une politique d’équipement des exploitations et de soutenir systématiquement la production locale de moyens de transport.

Dans de nombreuses zones d’intervention du PSA, la combinaison de la pression démographique, de la modification des systèmes de production et de la dissolution des organisations et pouvoirs traditionnels a induit un changement discret mais profond des régimes fonciers, marqué par la privatisation croissante des droits d’usages et, localement, des droits de propriété. Dans ce contexte, les aménagements fonciers pour la CES et la clôture des champs révèlent les inégalités de droits, accentuant leur rigidité. Non seulement les aménagements, en particulier les plantations ligneuses, ne sont pas autorisés aux détenteurs de droits d’usages partiels (locataires ou emprunteurs de terres de cultures) mais certains usagers peuvent perdre des droits d’accès aux ressources fourragères ou ligneuses sur les terres aménagées. Il y a beaucoup plus d’inégalités face à l’artificialisation du milieu que face à son exploitation traditionnelle.

Afin d’éviter d’éventuels effets négatifs sur certains groupes cibles dont les droits fonciers sont fragiles, ces questions devraient être observées et analysées avec attention au stade de la conception et de la mise en oeuvre, notamment par les systèmes de S&E des projets. Lorsque des tendances à l’exclusion de certaines catégories apparaissent, les organismes d’appui devraient tenter d’établir des mécanismes de négociation entre les catégories concernées. L’utilisation de la cartographie socio-foncière peut s’avérer utile comme outil d’analyse, de suivi-évaluation et d’aide à la négociation. Il devrait cependant rester prudent dans un domaine extrêmement sensible où tout ce qui ressemble à un cadastre peut tout autant compliquer les ententes foncières que les faciliter. Dans d’autres cas, on recherchera plutôt des mécanismes de compensation en favorisant l’accès des ménages dépourvus de droits d’aménagement à d’autres activités génératrices de revenu.

Plus généralement un des enjeux politiques les plus importants pour les ruraux pauvres en ASSD au cours des prochaines décennies est celui des politiques foncières et de la maîtrise de la redistribution des droits d’usage des ressources naturelles, dans un contexte d’explosion démographique, de course à la terre et de recomposition des rôles et fonctions de l’Etat. Par ses multiples expériences locales dans des situations particulièrement défavorisées, par ses programmes d’aménagement foncier, de gestion des ressources communautaires et de renforcement des capacités locales, le FIDA peut et doit influer plus largement sur la définition, et l’ajustement en faveur des groupes sociaux défavorisés, des politiques foncières des Etats avec lesquels il coopère. Il doit pour cela commencer par observer et suivre les évolutions et les stratégies des acteurs locaux dans ce domaine et développer des méthodes d’intervention adaptées aux différents contextes sociopolitiques.

Développement de l’agriculture pluviale en zones subhumides et humides

La majorité des projets se sont concentrés sur des actions assez classiques de développement agricole: recherche, vulgarisation, approvisionnement en intrants et crédit, plus rarement la commercialisation. On note des résultats positifs dans la lutte biologique contre les parasites du manioc (Zambie et Ghana). Trois projets au Lesotho, en Guinée et, dans une certaine mesure, au Malawi, aux composantes CES et AGF importantes, ont été nettement moins probants qu’en régions semi-arides. L’approvisionnement en intrants au Ghana, Ouganda, Lesotho et Malawi a obtenu quelques résultats mais les échecs enregistrés en matière de services de crédits viables affectent la durabilité des processus de développement suscités.

Ces expériences en zones subhumides et humides mettent en lumière les graves difficultés à accompagner l’intensification sans mesure de soutien des prix; alors que ces pratiques sont partout ailleurs utilisées pour promouvoir et soutenir les productions intensives.

Quelle que soit l’évolution future des rapports de prix entre engrais importés et produits vivriers locaux, l’intensification durable passe par de nouveaux itinéraires techniques intégrant gestion conservatoire de la biomasse et de la fertilité en l’absence de jachère (fumure organique, AGF, CES). Les innovations sont exigeantes en travail, leur zone de validité est très localisée et elles visent des systèmes de production complexes et divers. Leur adoption dépend de l’accroissement des revenus induits pour couvrir le travail supplémentaire. Les agriculteurs doivent aussi disposer d’un outillage amélioré pour accroître la productivité du travail. Des démarches de recherche-développement très décentralisées sont indispensables pour valoriser les capacités d’expérimentation et de recherche des agriculteurs et identifier avec eux les améliorations viables.

Plusieurs perspectives prometteuses sont à prendre davantage en considération:

introduction de cultures à haute valeur commerciale dans les systèmes de production vivriers, afin de financer leur intensification globale.

amélioration des conditions d’accès aux marchés par le désenclavement routier ayant un effet immédiat et considérable sur les rapports de prix et sur la production;

renforcement des organisations professionnelles autonomes et des filières commerciales privées;

recherche de solutions technologiques intermédiaires à faible coût maximisant les effets de petites doses d’intrants importés, ou améliorant les conditions de culture (rip-line tillage, agroforesterie) et recours à la fumure organique et minérale produite sur l’exploitation (MFS) ou à des cultures fertilisantes (soja Magoye au Malawi).

Développement de la petite irrigation et du contrôle des eaux (PIR/CE)

Les composantes PIR/CE dans les projets du PSA devaient être basées sur l’"utilisation d’une technologie simple, peu coûteuse, compatible avec l’environnement afin de promouvoir des systèmes d’irrigation durables". Une large gamme de technologies de contrôle et d’exploitation des ressources en eau a été envisagée comprenant: i) les Périmètres irrigués villageois (PIV); ii) des systèmes de pompage individuels ou en petits groupes; iii) des périmètres collectifs à irrigation gravitaire; iv) différents systèmes de contrôle des crues et décrues. La majorité des interventions proposées visaient la réhabilitation/expansion des systèmes existants et le renforcement des institutions et des organisations paysannes plutôt que la mise en place de nouveaux systèmes. L’approche proposée était intrinsèquement saine dans la mesure où elle visait le démarrage d’un processus de développement autogéré basé sur l’initiative des agriculteurs, leur contribution aux coûts et des investissements à faible coût et à fort contenu en travail.

Parmi l’échantillon de 23 projets, 14 comportaient une composante PIR/CE. A l’exception de deux cas, ils sont situés dans des zones semi-arides (8) ou arides (4). Le taux global de décaissement des 14 projets était de 62% en janvier 1997, pour un dépassement moyen en temps de 104%. A ce jour, 13.600 ha ont été aménagés ou réhabilités, correspondant à 60% des objectifs initiaux. En ce qui concerne le nombre de ménages bénéficiaires, le taux moyen de réalisation, à ce jour, est également de 60% du groupe cible, soit environ 42.400 ménages. Les travaux se poursuivent sur plus de 5.300 ha. Les taux de réalisation, l’impact sur les bénéficiaires et les perspectives de durabilité sont extrêmement hétérogènes, avec quelques résultats remarquables au Niger (Diffa), au Sénégal (Matam), au Mali (aménagement des mares et lacs à Niafunké) et au Ghana (Haut Ghana oriental). Cependant, ces interventions ne sont pas encore achevées: sur les 11 prêts clos ou exécutés à 80%, 8 ont eu une seconde phase.

Résultats comparables aux attentes	Mali, Zone lacustre I, aménagement des mares et lacs Niger, PSN-I, sous-programme petite irrigation à Diffa (Komadougou) Ghana, Haut Ghana oriental Sénégal, Développement agricole de Matam Mauritanie, M’pourié (problèmes fonciers et de gestion non résolus à la clôture du prêt)
Résultats inférieurs aux attentes	Mali, Zone lacustre I, composante irrigation par pompage (PPM et PIV) Ethiopie, Programme Spécial National Tanzanie, Zones marginales Niger, PSN I, sous-programme petite irrigation à Tillabéri (vallée du Niger)
Résultats très inférieurs aux attentes	Mauritanie, Oasis I Guinée, Fouta Djallon Sénégal, Diourbel Gambie, Small scale water control Kenya, Coast Arid and Semi-arid Lands Development Soudan, Développement de l’irrigation dans la province du nord I & II

Les interventions des projets en matière de PIR/CE ont augmenté les superficies sous contrôle partiel ou total de l’eau, ont amélioré la disponibilité en eau des cultures et l’efficacité de son utilisation. La plupart des projets ont aussi amélioré la productivité, grâce à l’amélioration des systèmes de contrôle et de distribution de l’eau. L’analyse de l’échantillon confirme que des systèmes irrigués à petite échelle et autogérés par les producteurs constituent une des voies les plus efficaces pour améliorer la sécurité alimentaire et le niveau de vie des populations en zones semi-arides. Les revenus dégagés en saison sèche réduisent l’exode masculin saisonnier, sécurisent l’alimentation du ménage en période de soudure et permettent dans certains cas d’investir davantage sur la campagne de culture pluviale. L’irrigation de contre-saison a également l’avantage de bien s’insérer dans les calendriers de travail sans concurrencer les cultures d’hivernage. Plusieurs recommandations principales s’adressent au développement de l’irrigation:

Les projets de développement de la petite irrigation devraient être conçus comme des programmes d’aide publique à des investissements privés ou communautaires et non comme des projets d’investissements publics dans lesquels les bénéficiaires sont invités à "participer". Cette distinction a des implications majeures pour la conception et la mise en oeuvre des programmes, surtout pour la maîtrise d’ouvrage des aménagements physiques.

De manière générale, la priorité devrait être accordée au développement et à l’amélioration des systèmes d’irrigation locaux et préexistants. Quand, par contre, il s’agit d’introduire un nouveau système d’irrigation et/ou de contrôle de l’eau, l’expérience devrait être pilote, basée sur un processus de recherche-action avec les producteurs où les risques sont partagés entre le projet et les paysans qui participent à l’action.

L’appui à la constitution et à la formation des membres d’Associations d’irrigants est un processus long qui a des implications administratives, financières et légales importantes. Le temps nécessaire dépasse souvent la durée des projets.

Il est indispensable de mettre l’accent sur les services nécessaires aux irrigants (appui technique, approvisionnement en intrants, commercialisation, crédit, etc.) et avoir l’assurance que ceux-ci seront disponibles aux producteurs, soit financés par le projet ou autres sources.

La "participation" devrait être considérée comme un partenariat entre le projet, les institutions publiques, le secteur privé et les producteurs, où chaque participant influence les décisions prises et assume sa part de responsabilités. L’identification de représentants d’organisations paysannes capables de jouer le rôle de partenaires à part entière devrait être une condition préalable à tout investissement concernant l’irrigation.

Aménagement, conservation et gestion des ressources de propriété communautaire

Les régimes de propriété communautaire et la gestion des communs sont des formes rationnelles de contrôle des ressources sous certaines conditions spécifiques (particulièrement en cas de faible productivité naturelle des ressources). Cependant, les communs sont sujets à une mutation rapide de leur environnement (croissance démographique, changements climatiques, nouveaux rapports économiques, etc.) et leur avenir dépend de leur capacité d’innovation, tant du point de vue technique qu’organisationnel. Il dépend également de la mesure dans laquelle les communautés revendiquent leurs droits sur des ressources communes et sont effectivement autorisées à les gérer. Sur le nombre limité de cas analysés dans le cadre de l’EPSA, on peut citer l’expérience positive de la protection collective contre l’ensablement en zone saharienne (oasis mauritaniennes et vallée du Nil au nord soudan). Le problème était urgent pour la population et les techniques de protection réalisables, relativement simples et efficaces. Cependant, le recours intensif au système "vivres contre travail" remet en question leur application à grande échelle. Les tentatives d’amélioration de la gestion des bassins versants et des ressources pastorales ont connu moins de succès en raison de l’inadaptation tant des propositions techniques que de la définition des droits de propriété pour l’utilisation des ressources. Dans tous les cas étudiés, une approche basée sur l’identification de systèmes communautaires de subsistance et une analyse participative de leurs contraintes, besoins et interactions aurait facilité l’identification des causes de la dégradation des terres et d’approches réalistes de réhabilitation et de gestion durable des ressources. En général, la validité des principales conclusions de l’Etude spéciale du PSA sur les ressources de propriété communautaire (RPC) est confirmée:

étant donné le rôle des ressources naturelles de propriété commune dans l’économie des populations rurales en ASSD et leur actuelle tendance à la dégradation, les programmes de gestion/réhabilitation des RPC devraient faire partie intégrante de la stratégie de développement et de lutte contre la pauvreté dans la région;

les programmes RPC bénéficiant d’une aide extérieure devraient tenter d’associer la conservation et la réhabilitation de l’environnement, l’augmentation rapide mais durable des revenus des participants et le renforcement et/ou l’adaptation des systèmes traditionnels de gestion afin de mettre en place une structure institutionnelle durable;

les programmes RPC doivent être techniquement simples, commencer à petite échelle et se développer de façon souple et progressive, sur une période relativement longue;

dans les zones dégradées, la reconstruction de systèmes et d’institutions locales de gestion patrimoniale des ressources naturelles communes est d’abord un processus de développement social au sein duquel les intervenants extérieurs doivent jouer un rôle discret, difficile mais essentiel de facilitation du dialogue et de la négociation entre détenteurs de droits d’usage.

les innovations techniques ou commerciales permettant une meilleure valorisation économique des ressources sont nécessaires et peuvent faciliter la négociation. Elles ne sont jamais suffisantes si l’objectif est la lutte contre la pauvreté et l’établissement ou la défense des droits des catégories dominées ou politiquement marginales (pasteurs, minorités ethniques...).

La question du contrôle de l’application des règles de gestion identifiée par les communautés locales est encore insuffisamment analysée. Le respect des droits et des devoirs des usagers des ressources établis par les communautés ou les institutions responsables des communs nécessite non seulement une législation adéquate mais aussi une présence et une volonté de l’autorité publique de protéger les droits de ces "responsables" locaux. Des cas aussi divers que ceux du Parc national du Banc d’Arguin en Mauritanie, du Fouta Djallon en Guinée, ou des zones pastorales du nord de la Namibie illustrent bien le rôle essentiel qui doit rester à l’Etat de droit: non pas gérer les communs mais protéger les droits de leurs gestionnaires reconnus. L’aide extérieure a un rôle à jouer dans ce domaine, principalement par le dialogue politique.

Diversification des revenus et développement des petites entreprises rurales

C’est à partir de 1990/91, à l’occasion de la préparation du PSA-II, que le FIDA s’engage dans une démarche d’appui aux entreprises non agricoles. Ces projets spécialisés sont encore à un stade trop précoce pour être évalués. Précédemment, la promotion des activités et revenus non agricoles apparaît rarement comme une composante en tant que telle mais généralement comme l’un des objectifs/effets attendus de la composante crédit, au même titre que toute autre activité génératrice de revenu. Très peu des projets examinés utilisaient les services de petites entreprises rurales pour la fabrication des intrants du projet ou d’un quelconque équipement agricole. Ils n’utilisaient pas non plus les services des artisans locaux pour la construction d’infrastructures. Ce manque d’attention accordée aux artisans locaux est peut-être moins prononcé dans le PSA, mais il faut reconnaître que les projets du PSA n’ont pas ou peu exploité les liens existants ou potentiels.

Les secteurs économiques ruraux non agricoles ont peu de chance de se développer si la base agricole qui les nourrit en amont ou en aval ne se développe pas. C’est pourquoi on peut questionner l’orientation des projets exclusivement "micro-entreprise". Une orientation de type développement local, prenant en compte l’ensemble du système économique de la zone d’intervention, semble a priori plus prometteuse. En tous les cas, il est évident que les processus de développement agricole suscités par la plupart des projets du PSA pourraient et devraient être davantage exploités pour maximiser les retombées potentielles sur les secteurs secondaires et tertiaires qui auront à leur tour une rétroaction positive sur l’agriculture locale.

Les concepteurs et responsables de projets doivent intensifier leurs efforts d’identification du potentiel de fabrication et/ou de fourniture des équipements et intrants encouragés par le projet. Tout doit être mis en oeuvre pour que les services de construction et de réparation des infrastructures financées par le projet soient assurés par les artisans et les petites entreprises au niveau local. Dans de nombreux cas cela impliquera le contournement des procédures de marché public qui favorisent les grosses entreprises de la capitale ou même étrangères..

Les rapports en aval des petites entreprises pour le traitement de la production, d’entreprosage et de commercialisation doivent être davantage analysés lors de la conception des projets, y compris les efforts d’identification des services d’appui nécessaires (formation, recherche-développement, services financiers) avec les micro-entrepreneurs existants et potentiels.

Plus que l’accès à des lignes de crédit bancaire, l’émergence de services financiers décentralisés viables est une des conditions essentielles du développement des micro et petites entreprises en milieu rural.

Dans les secteurs non agricoles (petite industrie, bâtiment, ...) la notion de "rural" doit être élargie aux agglomérations moyennes et notamment aux marchés hebdomadaires qui polarisent les économies locales. Pour des raisons évidentes de volume d’affaire limité et de coûts de transport élevés, il y a peu de potentiel de développement de ces secteurs au niveau strictement villageois.

L’eau potable au village: une demande prioritaire, une condition du développement économique et social en ASSD

Les conditions d’accès à l’eau potable en ASSD se sont détériorées suite à la longue période de sécheresse de 1970-80, avec la croissance démographique et des difficultés croissantes rencontrées par les Etats pour assurer les investissements nécessaires et l’entretien des points d’eau. L’amélioration de l’accès à l’eau potable constitue une demande prioritaire des populations des zones visées par le PSA qui avait été fréquemment sous-estimée dans les conceptions initiales des projets. Les investissements réalisés dans ce domaine, souvent suite à des amendements en cours de mise en oeuvre, ont eu un impact extrêmement positif sur les groupes cibles (Soudan En Nahud, Guinée Fouta Djallon, Ghana SRDP, Tchad Guéra, Burkina Faso Plateau Central), y compris une amélioration significative des conditions de vie des femmes et des enfants, la création de nouvelles opportunités économiques (petit élevage, maraîchage, transformation agro-alimentaire, etc.) et l’amélioration des conditions sanitaires et nutritionnelles de la population. Cela ne signifie pas que tous les projets ou programmes devraient systématiquement comprendre une "composante hydraulique" mais une flexibilité accrue dans l’allocation des fonds des projets devrait être recherchée afin de pouvoir offrir une réponse immédiate aux demandes prioritaires exprimées par la population. Les projets et programmes devraient comprendre des fonds souples de développement local offrant des subventions de contrepartie aux propres efforts d’équipement des communautés.

L’expérience a prouvé que l’investissement du projet en appui aux associations d’usagers, à la formation à la gestion et à l’entretien des points d’eau est une condition clé pour la durabilité des infrastructures. Ce soutien devrait être étendu à l’ensemble de la filière, de la fourniture locale de pièces détachées pour les pompes, à la collecte et la gestion des redevances au niveau du village ou du quartier. Afin de garantir la durabilité à long terme, il est nécessaire de faire participer les artisans locaux dès le démarrage de l’exécution du projet et de faciliter les contrats directs entre ces petites entreprises et les communautés cibles.

Resultats et lecons a tirer dans les domaines transversaux

Finances rurales

Le document d’orientation du PSA-I ne présentait pas de politique particulière concernant le crédit et la promotion des services financiers ruraux. Comme dans la plupart des projets du PO à l’époque, le crédit a été introduit dans les premiers projets du PSA comme un moyen de faciliter l’accès aux "paquets techniques" ou aux équipements agricoles et, dans une moindre mesure, comme un instrument de promotion des AGR féminines. Sauf rares exceptions (opérateurs mutualistes au Burkina Faso), les institutions financières étaient instrumentalisées en fonction des objectifs techniques des projets et la plupart des crédits étaient accordés en nature. Malgré les sommes considérables affectées aux "composantes crédit", peu d’attention était accordée à la viabilité des services financiers en tant que tels. La majorité des projets comprenaient de telles composantes, avec des approches très diverses allant des lignes de crédit rétrocédées à des Banques de développement, à des dispositifs directement administrés par les projets ou à l’utilisation de Mutuelles d’épargne et de crédit ou de coopératives. Certains projets combinaient plusieurs approches différentes et beaucoup durent changer de dispositif ou de partenaires en cours de mise en oeuvre pour cause d’incapacité, de désengagement, de restructuration ou de faillite (Mali CNCA, Mauritanie UBD, Uganda UCB, Burkina CNCA, Tanzanie CRDB, Gambie GCU, Zambie CUSA/DBZ). On constate aujourd’hui un contraste frappant entre l’importance des fonds engagés par le PSA-I dans les "composantes crédits" entre 1986 et 1990 et la faiblesse de la réflexion et de la stratégie du Programme spécial dans ce domaine au cours de cette période.

A partir du début des années 90, la répétition des échecs des approches classiques de crédit agricole parapublic, la nouvelle orientation en faveur de la diversification des revenus non agricoles et l’émergence de nombreux opérateurs de microfinance rurale en Afrique subsaharienne ont conduit progressivement à une nouvelle politique de promotion de services financiers décentralisés (épargne et crédit). Cette politique, qui commence à apparaître dans le document de conception du PSA-II (91) en rapport avec l’appui aux micro-entreprises, s’est considérablement affirmée au cours des trois ou quatre dernières années. Elle reconnaît désormais pleinement l’autonomie des opérateurs financiers et la primauté à accorder au développement institutionnel à la base dans un double souci de pérennité (recherche de l’équilibre financier et appropriation des services par leurs usagers), de proximité de la clientèle rurale (perception et réponse rapide à une demande diversifiée, confiance basée sur la connaissance du client) et d’adaptation des services et produits financiers à la demande et aux besoins des ruraux pauvres. Il s’agit d’un défi majeur dans des régions enclavées, à faible densité démographique et fortement soumises aux aléas climatiques, mais également d’une des conditions aujourd’hui pleinement reconnue de la réduction de la pauvreté et de la sécurité alimentaire des ménages.

Parmi les projets revus, certains sont partis dès le début sur des bases institutionnelles et méthodologiques extrêmement fragiles et ont rapidement échoué, transformant les soi-disant crédits en mauvaises subventions (Mauritanie, Mali, Niger Tillabéri et Illéla, Zambie, Gambie). Quelques projets ont obtenu des résultats très appréciables pendant les premières années d’exécution, suivis d’une nette dégradation des taux de remboursement dans l’année précédant ou suivant la clôture du prêt (Ouganda), voire de la disparition pure et simple d’un dispositif performant mais dépendant entièrement du projet (Niger 009-NG Diffa). Dans tous ces cas, l’échec ou l’absence de viabilité des services de crédit établis par les projets ont eu une rétroaction négative sur la poursuite des processus de développement engagés. Dans ces régions où n’existaient pas de services financiers ruraux de proximité, l’expérience confirme que l’établissement durable de telles institutions est une entreprise de longue haleine. Elle passe d’abord par le développement de l’intermédiation financière à la base ("argent chaud") et l’apprentissage d’une "culture" financière avant de fédérer les caisses locales et de les raccorder au marché financier formel. Un tel processus exige du temps: 12 à 15 ans avant d’espérer atteindre l’équilibre financier. L’horizon de temps qui a été celui des projets du PSA est beaucoup trop court, surtout lorsque la composante d’appui aux SFD et autre "système de crédit pilote" démarre à mi-parcours du projet (Tanzanie, Ouganda, Gambie, Sénégal/Matam).

L’échantillon de portefeuille du PSA analysé comprend quelques expériences innovatrices et prometteuses en matière de développement durable de services financiers de proximité. Mis à part la petite composante d’appui aux opérateurs financiers partenaires du Programme CES/AGF au Burkina Faso (ADRK et RCPB en particulier), la plupart de ces expériences sont trop récentes pour être évaluées. C’est le cas du début de collaboration avec les VISACAS en Gambie, du programme crédit du SECADEV au Tchad, des COOPEC en Tanzanie et au Sénégal (Matam). La constitution d’Associations de services financiers (ASF) dans la deuxième phase du projet Fouta Djallon en Guinée, sur la base d’un modèle en cours d’expérimentation au sud du pays, ainsi qu’au Bénin et au Congo, est certainement l’une des expériences les plus innovatrices en la matière. Tous ces Systèmes financiers décentralisés (SFD) intègrent épargne et crédit en espèces, se construisent à partir de la base avec un important effort de formation et fournissent d’abord des petits crédits à très court terme, particulièrement utiles pour les AGR des femmes. Ils participent à une tendance générale désormais solidement établie, tout au moins en Afrique de l’Ouest, d’expansion des services financiers associatifs, mutualistes ou solidaires en région rurale, y compris dans les zones les plus déshéritées.

Les systèmes d’intermédiation financière décentralisés qui émergent depuis le début des années 90 en ASSD fournissent des services de proximité indispensables au développement local et à la sécurité économique des ménages ruraux, en particulier des plus pauvres. Ils ouvrent également des perspectives d’intégration des marchés financiers formels et informels, villageois, locaux et nationaux, à partir d’une base saine et solide. Le FIDA devrait poursuivre et amplifier son appui aux opérateurs compétents dans ce domaine, dans le respect de leur autonomie, et en tenant compte, lorsqu’il s’agit d’une nouvelle implantation, de la durée nécessaire à l’atteinte de l’équilibre financier de ces SFD. Dans une phase historique où les institutions de microfinance se multiplient et sont encore fragiles, on devra être particulièrement attentif à la sélection des opérateurs-partenaires (diagnostic institutionnel préalable), au choix des instruments d’appui (la formation d’abord, les fonds de garantie ou lignes de crédit beaucoup plus prudemment) et au suivi de leur progression vers la viabilité économique et sociale.

Epargne et crédit ne suffisent pas. Le développement agricole dans les régions semi-arides, en particulier par l’irrigation et le contrôle des eaux, passe par un effort d’aménagement foncier et infrastructurel qui nécessite des appuis externes sous forme de subvention aux investissements. Les taux et procédures de subvention (Fonds de développement ou d’investissement local) doivent être harmonisés avec les politiques nationales et les approches des différents bailleurs de manière à limiter les effets pervers encore trop fréquemment constatés du manque de concertation entre les intervenants. Le FIDA devrait jouer un rôle plus actif dans l’appui aux politiques de subvention aux aménagements sur la base de deux principes fondamentaux:

la co-gestion des fonds par des représentants des populations cibles, ce qui exige notamment que les instances de gestion et de décision soient fortement décentralisées, au niveau de la petite région (canton, district, sous-préfecture...);

l’exigence de contreparties préalables des bénéficiaires. La contrepartie est, à l’image d’un prix, un signal qui permet d’identifier, de valider et de hiérarchiser la demande d’aide. Elle est aussi une condition de l’appropriation des investissements et de la parité dans la négociation.

Organisation du monde rural et développement des capacités locales

Les années 80 et 90 ont été marquées par l’émergence d’un mouvement très large et très diversifié d’auto-organisation de la société rurale en Afrique subsaharienne. Ces nouvelles formes d’organisation sont indépendantes des administrations publiques et fréquemment dépourvues de statut légal mais elles sont porteuses de changement et de progrès social. Elles sont une des manifestations les plus significatives du développement au sens d’un "processus par lequel les individus et les communautés se rendent maîtres de leurs ressources, au sens le plus large du terme - autant sociales et culturelles que matérielles -, en vue d’améliorer leur condition selon des critères qu’ils ont eux-mêmes définis.".

La grande majorité des projets examinés comprend des activités de création, formation et promotion d’organisations de base: Associations ou Groupements villageois (AV/GV), Groupements d’intérêt économique (GIE), Associations d’irrigants (WUA), Coopératives agricoles, Groupements de femmes, etc. En termes quantitatifs, les réalisations dans ce domaine sont assez impressionnantes; des milliers de groupes de base, des centaines d’associations villageoises ou d’usagers ont été constitués à l’occasion des projets analysés. Un caractère commun à la quasi-totalité des processus d’organisation promus par les projets du PSA est qu’ils s’arrêtent au niveau de la communauté (GV, AV, GIE, etc.) ou de l’infrastructure communautaire qui a motivé la constitution du groupement. Très rares sont les exemples d'effort de renforcement d’organisations de producteurs ou de collectivités locales à des niveaux intervillageois, local, régional ou par filière. Il est encore trop tôt pour se prononcer sur l’impact de ces efforts en termes de renforcement des capacités locales du fait que les "performances" propres des groupements, souvent créés ou adaptés pour accéder aux services des projets, sont peu lisibles indépendamment des relations de dépendances étroites qu’ils entretiennent avec les projets en cours. La fonctionnalité des groupements est souvent perçue par les administrations de projets dans un schéma de relations verticales avec leurs propres services et en fonction des objectifs du projet. Il existe peu d’exemples dans l’échantillon analysé d’organisations de base ayant développé ou amélioré des relations horizontales avec d’autres groupements et/ou avec des opérateurs économiques privés indépendamment des projets (GIE d’irrigation à Matam/Sénégal, WUAs au nord Ghana). De même, les projets n’ont guère collaboré avec les unions ou fédérations d’organisations paysannes existantes que les administrations publiques ont souvent perçu comme des concurrents plutôt que comme des partenaires (Burkina Faso, Guinée, Sénégal,...). Cette situation semble cependant évoluer depuis quelques années.

Une autre caractéristique de la plupart des projets est que toutes les opérations d’acquisition de biens et services au bénéfice des groupements et associations de base financées par les fonds des prêts sont systématiquement effectuées par les UCP/UGP, le plus souvent selon des procédures de marchés publics (regroupement des lots, appels d’offres, paiement, transport et redistribution par les services d’encadrement) et non par la rencontre et la négociation, éventuellement facilitées par le projet, entre les groupements et les fournisseurs locaux. Ce faisant, les projets ne contribuent pas au développement du "capital social" et les capacités de négociation des organisations de base au sein de l’économie marchande dans laquelle elles devront opérer après la fin du projet. Ils maintiennent la dépendance des organisations de base vis-à-vis des projets et des administrations, entravent le processus d'auto-organisation à des niveaux supérieurs et ne préparent pas leur propre désengagement. Il en résulte l’entretien d’un soi-disant "besoin d'encadrement de base" que les services publics et les banques ne peuvent pas assurer sans financement extérieur. Cette constatation est non seulement contradictoire avec l'esprit du PSA mais aussi avec la tendance générale à l'émergence d'organisations "modernes" de la société civile - Organisations Professionnelles Agricoles de filière, Associations de développement local, entreprises privées, Systèmes Financiers Décentralisés, Collectivité locales - accompagnant ou parfois précédant les désengagements de l'Etat et les politiques de décentralisation.

Participation des bénéficiaires ou partenariat entre acteurs.

Le concept de "participation" est omniprésent dans les RPE des projets examinés, mais sa signification varie d’une "participation des bénéficiaires" à des activités prédéfinies à une tentative d’ouvrir la conception même des activités à la participation des populations pouvant modifier ainsi le contenu du projet. La prédominance très nette de l’approche directive (ou conduite par le projet) de la participation est reflétée tant par la conception a priori des investissements à réaliser que par le fait que la plupart des organisations et groupements avec lesquelles travaillent les projets ont été créés par ces projets pour leurs propres fins. Aucun des 23 projets examinés ne peut être considéré comme ayant été initialement conçu avec une participation active de ses futurs bénéficiaires. Les projets ont récemment commencé à développer un partenariat plus égalitaire avec les populations locales en vue de l’analyse des problèmes, de la conception, de l’exécution et de l’évaluation des activités. A l’heure actuelle, l’effet le plus perceptible de ce nouveau partenariat est la conception de nouvelles activités en cours de mise en oeuvre reflétant la perception qu’ont les agences d’exécution des besoins des groupes cibles et dans quelques cas, une réelle participation paysanne au processus de programmation.

Les textes fondateurs du PSA considéraient que les ONG étaient davantage motivées et expérimentées que les services gouvernementaux en matière de participation et de partenariat à la base. Cependant, à quelques rares exceptions près, les ONG n’occupent qu’une place très secondaire dans les 23 projets du PSA examinés par l’ESPA, en dépit de la politique initiale. Cette situation a évolué au cours des dernières années, avec un partenariat croissant avec les ONG dans la mise en oeuvre (mais pas dans la conception) des projets d’investissement.

L’introduction de démarches participatives et partenariales au niveau local a commencé, mais son succès nécessitera des changements ultérieurs à différents niveaux:

le FIDA doit confirmer son soutien à un développement guidé par la demande locale en accordant aux opérateurs des programmes la flexibilité dont ils ont besoin pour mettre en oeuvre une approche participative;

les contrôleurs de projets, les Institutions coopérantes, les consultants, les équipes de projets et le personnel des agences d’exécution doivent être mieux formés aux méthodes participatives et d’aide à la négociation, permettant aux groupes cibles du FIDA de jouer un rôle de premier plan dans l’identification des priorités, la conception, la programmation annuelle, le suivi et l’évaluation;

les ONG locales, les institutions de microfinance et les organisations populaires devraient être davantage impliquées dans la conception des projets et programmes et dans leur montage institutionnel. Cette participation doit être considérée dès le départ comme un partenariat. Ceci a des implications pratiques sur la manière dont est conduite la phase d’identification et de formulation des projets et programmes: l’essentiel doit être fait sur le terrain et avec ces acteurs locaux. La concertation demande du temps, des moyens et une capacité d’écoute et de négociation qu’ont rarement les missions d’experts;

pour que l’expression de la demande puisse se baser sur des choix rationnels et que les investissements financés appartiennent clairement au demandeur d’aide, il est nécessaire i) que les coûts soient partagés; ii) qu’une part significative soit à la charge du demandeur et iii) que la mobilisation de cette part soit un préalable à l’accord de l’aide financière ou technique;

la pratique des consultations ou ateliers de concertation annuels majoritairement constitués de représentants des communautés ou groupements concernés en vue d’échange d’expériences, de discussions et d’évaluation des activités des programmes, devrait être systématisée. Bien menés, organisés par les représentants des bénéficiaires, ces ateliers sont une occasion de renforcer le contrôle social sur la mise en oeuvre des projets, de faire émerger des problèmes (et solutions) commun(e)s, souvent occultés par les relations verticales et atomisées qu’entretiennent les projets avec les villages, et d’améliorer la transparence des décisions. Ils peuvent être des instruments de suivi-évaluation et d’aide à l’orientation des projets complémentaires, probablement plus efficaces que les traditionnels comités de pilotage administratifs;

l’expérience confirme que les rencontres et échanges directs entre paysans et entre organisations de base sont l’une des voies les plus efficaces de diffusion des innovations, de réplication des expériences réussies et de développement des organisations populaires. Le FIDA devrait engager davantage de ressources financières dans ce domaine.

 Améliorer et diversifier les instruments et modalités d’intervention du FIDA en ASSD

Le bilan que l’on peut tirer aujourd’hui de la mise en oeuvre du PSA confirme la pertinence de l’essentiel du contenu programmatique de ses deux phases, mais renforce la conviction que le principal facteur limitant l’efficacité des interventions et la durabilité des processus engagés ne se situe pas tant au niveau de la conception technique des investissements à promouvoir ni à celui des ressources financières disponibles ou des compétences locales mobilisables, mais plutôt au niveau des conditions dans lesquelles l’aide extérieure - sous forme de "projets d’investissements" - rencontre, suscite et sert les initiatives de développement et les projets des populations rurales, en particulier des catégories les plus pauvres.

L’alliance entre la précision dans la conception initiale des investissements et les accords entre acteurs "formels" (officiels) qui l’entourent laisse très peu d’espace au développement de la négociation entre et avec les acteurs "informels" du développement rural, précisément ceux que l’on cherche à aider et dont on sollicite la "participation": les exploitants agricoles et leurs associations, les usagers de ressources naturelles, les groupements de femmes, les petites entreprises rurales, les autorités traditionnelles et les commerçants, les systèmes financiers décentralisés, etc. Dans des économies de marché en développement, ce sont pourtant bien eux les investisseurs ruraux.

Cette contradiction profonde est sans doute à l’origine des frustrations et des déceptions sur le caractère encore insuffisamment participatif des projets et la durabilité incertaine de leurs effets. L’aide reste trop peu guidée par la demande locale. Elle est encore trop dominée par des administrations gouvernementales dépendantes de financements extérieurs. Elle reste un partenariat inégal et peu transparent pour les populations concernées. Malgré les intentions déclarées, elle participe insuffisamment au renforcement, et même à la reconnaissance, des capacités des pauvres et des exclus du pouvoir économique et politique. Les résultats sont parfois là, surtout quand les rigidités ont pu être contournées, mais l’internalisation du processus de développement à l’économie locale, son appropriation par les acteurs concernés font trop souvent défaut. A l’heure actuelle, peu de projets du PSA ont pu s’achever en laissant se poursuivre sur le terrain une dynamique endogène de développement économique à la hauteur des attentes.

Cette contradiction peut et doit être dépassée pour que les orientations stratégiques du FIDA, et en particulier du PSA, puissent se concrétiser davantage dans la pratique et sur le terrain. Ceci demande la poursuite et le renforcement de la réflexion sur les instruments et les méthodes d’intervention du FIDA et l’expérimentation, y compris dans les projets en cours, de nouvelles démarches et procédures. Cette réflexion a été introduite dès l’origine du PSA (approche des programmes par pays, "rolling plan of action", renforcement des capacités locales et partenariats avec les ONG...) mais n’a pas été poussée suffisamment loin au niveau des instruments et procédures d’engagement et de gestion des ressources. Cette audace insuffisante dans l’innovation à ces niveaux contraste avec les apports incontestables du PSA sur le plan du contenu programmatique et technique de ses interventions et en a sans doute affaibli l’impact potentiel en termes de développement et d’empowerment de ses groupes cibles. La situation sociopolitique dans beaucoup de pays d’ASSD est aujourd’hui plus favorable qu’en 1985 à une prise de responsabilité effective des communautés et organisations populaires et à l’instauration de partenariats plus équilibrés entre l’aide extérieure, les Etats et les acteurs de la société civile. Le FIDA doit saisir cette occasion pour "réaffirmer son rôle moteur en s’engageant dans des activités innovantes et pionnières et en assumant les risques qui s’y attachent".

Dans des contextes d’intervention très dynamiques et diversifiés, où les opportunités économiques et les priorités des populations évoluent rapidement et de manière peu prévisible, la flexibilité et la capacité d’adaptation des instruments d’appui au développement sont souvent des conditions de l’efficacité par rapport aux objectifs de développement. La conception des interventions du FIDA en ASSD devrait privilégier le développement des services et des fonds décentralisés d’appui aux initiatives d’investissement et d’organisation à la base, plutôt que définir a priori les investissements à réaliser et les organisations à constituer pendant toute la période de décaissement du prêt. Cette flexibilité des instruments d’appui et cette ouverture à la demande des populations devrait être assortie de trois conditions: un niveau significatif de contribution préalable des bénéficiaires, des procédures d’attribution simples et transparentes et un système performant de suivi-évaluation des effets du programme.

La recommandation ci-dessus est également une des conditions du renforcement de la maîtrise par les groupes cibles et leurs organisations de l’affectation et du contrôle des ressources des prêts en fonction de leurs priorités. Avec les procédures actuelles de formulation et d’exécution des projets, l’espace et le temps de la participation et de la négociation sont encore beaucoup trop restreints. Dans beaucoup de régions particulièrement pauvres ou enclavées, cette plus grande flexibilité et ouverture à la demande locale devra être accompagnée d’un appui-conseil visant le renforcement des capacités des populations à assurer les fonctions de diagnostic, arbitrage des priorités, analyse de faisabilité, négociation avec les partenaires techniques ou financiers et suivi-évaluation.

Les tableaux de coûts des rapports de préévaluation (COSTAB) et la répartition par catégorie qui en est dérivée (inscrite aux accords de prêt) sont trop souvent, dans la pratique, des références plus importantes pour les gestionnaires et superviseurs des projets, que les objectifs de développement ou de réduction de la pauvreté dont les indicateurs restent insuffisamment suivis. Dès lors que les programmes doivent être flexibles, guidés par leurs objectifs et par la demande sociale; dès lors que leurs cadres logiques doivent être dynamiques, il convient d’assouplir aussi l’allocation des fonds (notamment par des enveloppes budgétaires moins détaillées), en particulier de ceux destinés à des investissements dans les exploitations, organisations de base et communautés villageoises. A cet égard, le FIDA pourrait étudier la mise au point de nouveaux critères de définition des catégories d’allocation des prêts, faisant davantage apparaître les procédures, critères et pouvoirs d’engagement des dépenses, que la nature des objets financés.

Assouplir l’allocation des fonds, améliorer les capacités d’affectation des ressources en fonction de la demande locale, des innovations et opportunités émergentes et de l’évolution des contextes est nécessaire mais non suffisant. Les procédures actuelles d’approbation des programmes de travail et budgets annuels (PTBA) par les comités de pilotage des projets et par les institutions coopérantes chargées de la supervision sont généralement trop lentes et contraignantes. Elles présentent deux inconvénients majeurs: d’une part, les PTBA sont approuvés trop tardivement dans l’année, le calendrier de décaissement des ressources et de mise en oeuvre des actions par les projets n’arrive pas à se caler sur le calendrier de travail des principaux concernés - les agriculteurs - qui est déterminé par les saisons et les marchés et non par des considérations administratives. D’autre part, les procédures d’approbations en vigueur, passant non seulement par les administrations centrales dans les capitales mais par les sièges des institutions coopérantes à l’étranger, contredisent les principes de programmation participative et remontante, de décentralisation et d’appropriation des projets par les acteurs locaux. Ces procédures doivent être revues, simplifiées et raccourcies. Leurs principes directeurs doivent être la responsabilité des acteurs locaux (autorisée par la compétence et la formation nécessaire et sanctionnée par des contrôles externes a posteriori et non a priori) et la prévalence des contraintes calendaires des populations paysannes sur celles des bureaucraties nationales et internationales. Ces principes directeurs ont un grand nombre d’implications pratiques importantes pour le FIDA, les IC, les ministères de tutelle et les directions des projets.

Le choix des opérateurs et la qualité des partenariats de développement à établir sont des facteurs déterminants du succès ou de l’échec d’une intervention. Il convient d’identifier les partenaires plus en amont dans la genèse des opérations, améliorer les diagnostics institutionnels et associer les acteurs clé à la formulation des programmes et des services à promouvoir. Dès lors que la conception des projets doit être souple et que l’on reconnaît qu’elle devra évoluer au cours de l’action, il est fondamental que les agences ne soient pas seulement d’"exécution" mais qu’elles aient aussi une capacité de conception et de conseil à la conception. Cette capacité devrait être vérifiée et mobilisée le plus tôt possible. La participation des acteurs locaux, gouvernementaux et non gouvernementaux, à la formulation initiale est également un gage d’appropriation du projet ou programme par ceux qui auront à le conduire. Les conditions actuelles de formulation des projets sont peu favorables à cette participation précoce. De petits projets pilotes financés sur dons devraient être davantage utilisés pour établir ces partenariats en amont de programmes à plus grande échelle (pépinières de projets). La recherche active et l’analyse des expériences réussies à petite échelle sous financement d’autres bailleurs bilatéraux ou multilatéraux devrait également davantage nourrir le "pipeline" du FIDA. On tiendra cependant compte du fait que le changement d’échelle de l’intervention implique nécessairement une évolution de la nature même des institutions et partenariats et devra donc être conçu comme un processus graduel. Il doit être d’autant plus prudent qu’il s’agit généralement de répliquer des approches et des méthodes (peu dissociables des partenariats institutionnels) plus que des solutions techniques qui restent généralement très spécifiques à chaque situation locale.

S’engager à plus long terme pour réussir et mieux se désengager. Dans beaucoup de projets et programmes, c’est entre la troisième et la cinquième année qu’ont émergé les activités les plus porteuses, les demandes prioritaires des groupes cibles ou les solutions aux problèmes de conception initiale ou de mise en oeuvre. Pour construire sur ces acquis et pouvoir se retirer ensuite d’un processus consolidé, il faut plus de temps que les 3 ou 4 ans restants. Sauf cas exceptionnels, c’est généralement par la persévérance, l’adaptation progressive et l’apprentissage patient et itératif qu’émergent les succès durables. La systématisation des secondes phases, solution actuellement utilisée pour répondre au besoin d’une intervention à long terme, est peu satisfaisante: la longue période est rarement intégrée dans la stratégie de mise en oeuvre initiale (deux projets à court terme ne font pas un programme d’appui à long terme). Elle est coûteuse en temps et en argent. Elle implique souvent une rupture de financement entre les deux phases. L’engagement à long terme (10 à 12 ans) est particulièrement important pour les programmes de développement institutionnel (développement d’un système financier décentralisé viable, établissement d’un fonds de développement local, appui à la décentralisation, établissement ou renforcement d’institutions locales de gestion des ressources naturelles de propriété communautaire). Plusieurs moyens pourraient être explorés en vue d’un engagement à long terme:

allonger la durée d’engagement de prêts flexibles à 10-12 ans en y intégrant une phase d’orientation initiale de 3-4 ans;

faire précéder les prêts classiques de 6-8 ans d’une phase pilote de 2-4 ans financée sur don (TAG, ECP) ou sur petits prêts (du type des "Learning/Innovations Loans" actuellement expérimentés par d’autres IFI) ayant notamment pour fonction de formuler le programme sur prêt;

conserver le système actuel des phases successives de 6-8 ans mais en intégrant la longue durée dans la stratégie initiale ainsi que la formulation de la seconde phase dans les activités de la première.

Ancrer davantage les programmes dans l’économie locale, au niveau de la zone d’intervention et de ses pôles économiques. Pour cela, il convient de faciliter les relations directes entre les communautés ou organisations paysannes et les entreprises, services et ONG locales en conférant aux premières la maîtrise d’ouvrage des investissements financés par le prêt, en particulier les aménagements fonciers et petites infrastructures locales, mais aussi certains services de formation, étude et conseil. Les organisations paysannes et les communautés devraient avoir une plus grande liberté de choisir leurs prestataires de services, fournisseurs et entreprises de construction. Une telle approche aurait au moins quatre avantages: i) renforcer par l’apprentissage les capacités des groupes cibles à négocier et contractualiser (empowerment); ii) renforcer l’appropriation des investissements par les bénéficiaires (ownership); iii) réduire les procédures administratives coûteuses et favoriser la pérennisation des processus de développement générés; iv) développer l’emploi et le tissu économique dans la région d’intervention. Ce dernier point est particulièrement important. Dans les régions marginales, l’argent des projets est l’un des principaux moyens de solvabiliser la demande locale de biens et services d’investissement, et donc de développer les secteurs secondaires et tertiaires dont dépend à son tour un développement agricole fondé sur l’aménagement des terres (CES, PIR/CE) et du territoire (pistes, points d’eau). Dans la pratique, une telle démarche implique un contournement des procédures de marché public, par exemple en rétrocédant les fonds d’investissement à une institution de droit privé (AGETIP, ASPRODEB).

Utiliser davantage les outils d’analyse économique et financière en cours de mise en oeuvre des programmes. Dans des contextes où les paramètres économiques évoluent rapidement, les analyses conduites à l’occasion de la préévaluation, quoique utiles comme hypothèses de départ, peuvent être infirmées dès les premières années de mise en oeuvre. L’analyse financière de la rentabilité des investissements et innovations technologiques devrait être systématiquement vérifiée avec les bénéficiaires avant toute opération de crédit ou subvention et être intégrée au système de suivi-évaluation.

Renforcer les capacités de perception précoce des innovations organisationnelles ou technologiques émergentes et participer davantage à la diffusion de ces innovations (notamment par l’action mentionnée au point 7) dans les pays et entre les pays potentiellement intéressés. Contribuer également à la production d’innovations par des actions participatives de recherche-développement en amont (dons ECP et TAG) et pendant la mise en oeuvre des programmes. Dans ce domaine, le FIDA devrait établir des partenariats durables avec des opérateurs, instituts et centres de savoir, y compris en les associant à la conception et à la supervision des projets et programmes, comme dans le cas du CDCS de l’Université libre d’Amsterdam qui a joué un rôle positif dans l’orientation du PSA.

Penser, préparer et suivre avec attention le processus de désengagement (phasing out) des programmes pendant (et non après) la période de financement extérieur. Chaque intervention, chaque relation établie entre institutions publiques ou ONG dépendant de financements sur prêt et acteurs locaux doit être conçue en fonction des conditions d’achèvement de l’appui externe. Les décaissements massifs de fonds que l’on observe trop souvent dans les deux années précédant la clôture des prêts sont l’expression des difficultés rencontrées au cours de la mise en oeuvre et/ou d’erreur de conception initiale. Dans les deux cas, ils sont des promesses de gaspillage dans des opérations dont on ne pourra pas organiser et accompagner le "sevrage". Le désengagement de l’appui externe doit donc être commencé bien avant la clôture du prêt, en particulier au niveau de la base et dans les secteurs géographiques d’intervention initiale. Une des conditions (et des effets) d’un désengagement réussi est souvent l’émergence concomitante d’organisations professionnelles autonomes à un niveau local ou régional qui devrait être plus activement recherchée. Dans certains cas, lorsque les conditions d’un désengagement réussi ne sont pas encore totalement remplies à la fin du projet, le recours à des dons (MIS, PCE/ONG) pourrait s’avérer utile après la clôture du prêt, y compris aux organisations paysannes issues des projets.

Se donner les moyens d’une participation accrue du FIDA à la mise en oeuvre des programmes qu’il finance. Les nouvelles formes d’intervention recommandées, en particulier les programmes d’appui flexible à long terme, impliqueront une évolution importante de leur conception au cours de leur mise en oeuvre. Pour que les objectifs fondamentaux du FIDA découlant de son mandat spécifique restent des références au cours de ce processus d’adaptation permanente, il est nécessaire que le Fonds se choisisse des partenaires efficaces partageant ces objectifs. Mais il est aussi indispensable que le Fonds puisse davantage participer à la phase de mise en oeuvre et de négociation de l’action, à travers des missions d’appui, de revue et d’évaluation. Cette participation accrue est une condition d’une meilleure perception des innovations porteuses et des nouveaux acteurs dans les pays d’intervention, une condition de l’accélération du processus par lequel le FIDA apprend, progresse et innove à partir de sa propre expérience, et sans doute une condition d’un meilleur usage et partage du pouvoir dont dispose le Fonds sur les projets qu’il finance. A ressource humaine et financière constante, une plus grande disponibilité du Fonds à la supervision et à l’appui à la mise en oeuvre de son portefeuille de prêts nécessitera sans doute une réduction du nombre des nouveaux projets à formuler et à approuver chaque année, activité qui mobilise encore l’essentiel des capacités opérationnelles de l’organisation. C’est en effet par la qualité des résultats et le caractère innovateur des approches que le FIDA peut renforcer et démultiplier sa contribution à la lutte contre la pauvreté en ASSD, plus que par la quantité des interventions. Cette réduction du rythme d’engagement de nouveaux prêts devrait aller de pair avec une augmentation du volume financier et de la durée de mise en oeuvre de chaque prêt comme il est recommandé au point 6 ci-dessus, et un meilleur ciblage des dons à des partenaires de la société civile, en amont, pendant et en aval des programmes.

Dialogue et contribution aux politiques nationales. Dans les pays d’Afrique subsaharienne, la plupart des secteurs traditionnels d’intervention du FIDA sont aujourd’hui l’objet d’aides extérieures considérables provenant de bailleurs ayant une capacité d’influence politique très supérieure à celle du Fonds (volume d’aide, assistance technique au gouvernement central, représentation permanente dans la capitale). Si le FIDA entend renforcer sa capacité d’influence et de contribution aux politiques nationales de lutte contre la pauvreté rurale et la désertification, contribuer à une plus grande cohérence des interventions extérieures et augmenter les effets multiplicateurs de ses propres actions, il doit élargir et renforcer son dialogue et ses alliances stratégiques avec les acteurs de la société civile dans les pays d’intervention, en particulier les fédérations d’organisations paysannes, et avec les donateurs et organisations internationales partageant ses objectifs fondamentaux. Cette orientation fondamentale ne se résume pas à - et n’implique pas nécessairement - la recherche de "cofinancement" des projets. L’expérience montre que les cofinancements multiples présentent parfois plus d’inconvénients que d’avantages.

Conclusion

L’objectif de contribution du Programme Spécial au "rétablissement rapide" des agricultures subsahariennes affectées par la sécheresse de 1984-85, qui justifiait en partie le PSA-I, n’a pas pu être atteint par un dispositif de transfert des ressources qui ne différait pas fondamentalement du dispositif ordinaire. Les décaissements de ressources ont été beaucoup plus lents que prévus. A posteriori, la pertinence de cet objectif apparaît d'ailleurs discutable pour une institution comme le FIDA et pour un contexte en transformation profonde comme celui de l’ASSD des années 80 et 90. Sur le moyen terme les résultats du PSA sont beaucoup plus appréciables, quoique contrastés et généralement en deçà des attentes (mais guère plus que ceux d’un Programme Ordinaire intervenant dans des régions moins défavorisées).

Mais le PSA a été beaucoup plus qu’un simple fonds supplémentaire mobilisé dans l’urgence. Il a doté le FIDA et ses partenaires d’une vision plus large et plus précise des conditions du développement durable et de la sécurité alimentaire dans les régions touchées par la sécheresse et la désertification. La "spécialité" du PSA, dans un contexte de crise, a été une occasion et un facteur de remise en question et d’innovation. Elle laisse un riche héritage d’expérience dans les pays d’intervention et au sein du Fonds. Sur le terrain le programme a des effets positifs concrets et durables dans des régions particulièrement défavorisées et dans des secteurs nouveaux pour des investissements publics financés sur prêt. C’est d’ailleurs dans les régions semi-arides, singulièrement au Sahel, qu’ont émergé les résultats les plus probants (CES, petite irrigation, diversification des activités rémunératrices). Ceci mérite d’être souligné car ces régions et ces populations en situation précaire sont de celles où peu d’institutions financières internationales prennent le risque d’investir et où encore moins le font efficacement. Sans chercher à mener une évaluation comparative des performances des différents bailleurs de fonds en ASSD, l’EPSA a croisé sur le terrain quelques expériences remarquables (sous financement bilatéral ou d’ONG) mais aussi nombre d’interventions beaucoup moins efficaces, y compris parmi celles qui mobilisent des moyens très supérieurs à ceux des projets du PSA.

L’EPSA confirme les limites de l’aide par projet qu’avaient déjà identifié les concepteurs du Programme Spécial. Elle souligne la nécessité d’intervention dans la durée, intégrant des processus de recherche, d’apprentissage et d’adaptation négociée et autorisant la transformation progressive des rapports entre "bénéficiaires", agences dites d’"exécution", pouvoirs publics et bailleurs de fonds. L’aide au développement est depuis longtemps partie intégrante des économies subsahariennes mais beaucoup reste à faire pour en améliorer l’appropriation locale et l’efficacité.

Les constats et les enseignements de cette évaluation sont basés sur l’analyse d’un échantillon de projets dont les plus anciens ont été conçus il y a 12 ans et les plus récents il y a déjà 5 ans. Plusieurs de ces conclusions et recommandations ont déjà été formulées par des évaluations précédentes. On a mentionné dans ce rapport les évolutions de la politique et de la pratique du FIDA en ASSD au cours de la mise en oeuvre du PSA. Il faut souligner en guise de conclusion, que ce processus d’apprentissage et d’évolution s’est poursuivi et même accéléré au cours de ces dernières années. Du partenariat renforcé avec les ONG et organisations paysannes à l’engagement dans la CCD, de la multiplication des phases pilotes à l’appui à la décentralisation, de l’élargissement du recours au MIS à l’adoption récente d’un nouvel instrument financier servant des programmes souples de longue durée (le FLM), sans parler des nouveaux champs d’intervention (CES, micro-entreprises, décentralisation...), on constate que les idées les plus innovantes apparues (au FIDA) dans le cadre du PSA poursuivent aujourd’hui leur chemin.

D’abord immergé dans les structures, les pratiques et les relations institutionnelles ordinaires du Fonds et de ses partenaires, le PSA a progressivement contribué à les transformer. Les résistances au changement (ici et là-bas), le poids des habitudes et des procédures et les "conditions objectives" ont parfois ralenti ou affaibli ce courant d’innovation. Ils ne l’ont pas empêché. Les progrès que l’on peut constater aujourd’hui dans des centaines de villages des régions les plus défavorisées, l’émergence de nouveaux acteurs sociaux, l’ouverture d’espaces d’initiative populaire par les processus de démocratisation, de décentralisation et de repositionnement des Etats, appellent encore davantage d’audace dans la mise en pratique des discours énoncés sur l’"appropriation", le partenariat et la participation. Les ressources financières et humaines dont dispose le FIDA doivent s’ouvrir encore plus à la demande et aux projets de ceux à qui elles sont destinées, au libre jeu - conflictuel mais aussi porteur de progrès - des acteurs et des partenariats locaux, à l’incertitude des processus sociaux et donc à la souplesse dans la programmation, au dialogue permanent et à une gestion partagée des risques (climatiques, économiques, politiques). C’est là une grande ambition mais aussi un défi pour une institution qui n’est pas présente sur le terrain, ne perçoit que de loin la rumeur des villages et doit aussi gérer ses propres contraintes (concevoir des projets, engager des fonds, prêter, décaisser....au moindre coût).

La conviction qui émerge de cette évaluation est qu’il existe encore de grandes marges d’amélioration possible de l’efficacité des interventions du FIDA en Afrique subsaharienne. Beaucoup dépend des capacités des opérateurs locaux, des gouvernements et des institutions coopérantes du Fonds. Mais des recommandations précises sont formulées dans ce rapport et ont été amplement discutées en plusieurs occasions et en particulier lors de l’atelier d’octobre 1998 à Rome, auquel ont participé des représentants de plusieurs institutions partenaires du FIDA. Certaines de ces recommandations appellent des décisions politiques de la part des instances dirigeantes du FIDA, d’autres, des changements dans les procédures et dans la pratique quotidienne du Fonds, de ses consultants et de ses institutions coopérantes. De ces décisions concrètes et de ces changements, de la capacité d’écoute et de projection sur le terrain dépend encore en partie la pleine réalisation des effets potentiels du Programme Spécial pour l’Afrique et la pleine intégration de son "esprit" - et pas seulement de son portefeuille - dans le programme et la pratique ordinaire du FIDA.