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Esta nota se refiere a FCR3: Alineación de las características del diseño con los objetivos estratégicos, las enseñanzas extraídas, los análisis y el marco de resultados del FIDA
Versión 2007

Cuestiones esenciales

En muchos casos, el acceso seguro a la tierra y a otros recursos naturales es fundamental para mejorar los medios de vida en las zonas rurales y reducir la pobreza. Tanto las normas que rigen la tenencia de la tierra como el sistema de derechos de acceso pueden tener una importancia crucial.

  • Los derechos sobre la tierra y las normas de acceso determinan quién percibe los beneficios de los progresos realizados en relación con la tierra, como la adopción de sistemas de cultivo más sostenibles, la mejora del riego o la gestión comunitaria de los recursos naturales (GCRN) y cómo se reparten esos beneficios.
  • La carencia de tierra o el acceso precario a ella están en muchos casos en la raíz de la pobreza crónica, la exclusión social y la inseguridad alimentaria.
  • Las mujeres pueden verse doblemente desfavorecidas porque con frecuencia los sistemas de herencia de la tierra y las normas y procedimientos existentes para formalizar los derechos sobre la tierra las discriminan.
  • Los derechos sobre las tierras débiles y desprotegidos pueden desincentivar las inversiones a largo plazo de los usuarios de la tierra en la gestión sostenible de ésta y de los recursos naturales.
  • La existencia de sistemas poco claros o incompatibles entre sí (por ejemplo, los derechos consuetudinarios frente a los derechos reconocidos por la ley) suele dar lugar a que la población más pobre y vulnerable pierda los derechos sobre la tierra.
  • Habida cuenta de que la propiedad de la tierra y el poder político están con frecuencia estrechamente relacionados, aquellos cuyos derechos sobre la tierra son limitados pueden tener menos capacidad para influir en las decisiones comunitarias sobre la asignación y utilización de la tierra (por ejemplo, para destinar fondos comunitarios a introducir la GCRN en favor de la población pobre).
  • Cuando los derechos sobre la tierra son inseguros, las actividades de los proyectos que aumentan el valor de la tierra pueden privar a los grupos-objetivo del FIDA de sus derechos sobre la tierra al alentar a los más poderosos a apropiársela.
    Las normas que rigen la tenencia de la tierra pueden ser administradas por organizaciones legalmente establecidas (formales) o consuetudinarias (informales). Ninguna de estas dos categorías es por sí misma superior a la otra; lo importante es el contexto social. Para que sea favorable a la población pobre, el sistema de tenencia debe ser:
    • Incluyente: ningún miembro de la comunidad debe quedar excluido del acceso a la tierra cuando éste es necesario para mantener su medio de vida.
    • Seguro: la tenencia está protegida contra la violación de agentes más poderosos y la tierra puede ser ocupada durante el tiempo necesario para que la población rural pobre pueda obtener los beneficios de sus inversiones relacionadas con la tierra.

Los sistemas de derechos de acceso a la tierra son complejos y distintos según el contexto. Algunos de esos derechos son sólidos, como el derecho de excluir a otros de la tierra. Otros son más débiles y a menudo se circunscriben a usos o períodos de tiempo determinados. Tal es el caso del acceso a los rastrojos o del acceso de los pastores a los abrevaderos durante la estación seca. Los derechos de acceso no siempre son visibles y pueden superponerse: algunos de ellos pueden corresponder a la comunidad, otros a una persona y otros al Estado.

Al abordar las cuestiones básicas de la tenencia de la tierra y el acceso a ella, los responsables del diseño de los proyectos deben procurar:

  • Tener en cuenta la complejidad de los derechos sobre la tierra y su especificidad en función del contexto.
  • Reflejar la naturaleza política de los derechos sobre la tierra en disposiciones para la ejecución.
  • Considerar las diferencias entre hombres y mujeres en el acceso a la tierra y la seguridad de los derechos.
  • Establecer entidades de base como los grupos de GCRN o fortalecerlas. Conseguir que sean reconocidas como entidades que dan a la población rural pobre la posibilidad de influir en la determinación de los derechos a los recursos naturales. Asegurarse de que los beneficiarios previstos del FIDA participen activamente en los grupos y puedan influir en sus decisiones.
  • En términos generales, basarse en la evolución progresiva de los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra y fomentarlos (dando la debida importancia a las cuestiones básicas que se han mencionado) en lugar de establecer nuevos sistemas sin más consideraciones.
  • Tener en cuenta que intervenir en el asunto de los derechos sobre la tierra es un proceso a largo plazo y ocuparse, por tanto, de que se diseñen organismos de ejecución para mantener el impacto del proyecto.

Tareas fundamentales relacionadas con el diseño y examen

  • Una evaluación de la tenencia de la tierra debe formar parte de la fase de iniciación/formulación del proyecto. Las cuestiones fundamentales son las siguientes:
    • ¿Sería la situación actual de la tenencia de la tierra un obstáculo serio para la ejecución del proyecto o desincentivaría la participación de los grupos-objetivo del FIDA en las actividades del proyecto?
    • ¿Cuáles son los probables efectos distributivos ―buscados o no― de las actividades del proyecto en los grupos-objetivo y en otros miembros de la sociedad rural?
  •   La evaluación ha de tener en cuenta las posibles influencias de los sistemas de tenencia de la tierra en los medios de vida de los hogares (considerando sus efectos sobre las mujeres, los hombres, los jóvenes y los ancianos), en el seno de las comunidades (por ejemplo, en diferentes grupos étnicos, aparceros y terratenientes) y entre la comunidad y gente no perteneciente a ella (por ejemplo, la amenaza de las compañías mineras a los derechos sobre la tierra de la población indígena).
  • La evaluación de la tenencia de la tierra debe basarse en los siguientes elementos: 
    • Un análisis participativo de la pobreza que identifique los elementos fundamentales del sistema de tenencia de la tierra en la zona prevista del proyecto, entre ellos: i) los tipos de derechos sobre la tierra y sus características básicas en materia de seguridad, duración y carácter incluyente, ii) las principales características del sistema de administración de la tierra (de facto y de jure) y iii) las interrelaciones entre la tenencia de la tierra y las estrategias de supervivencia.
    • Un análisis de la política sobre la tierra que se está aplicando, incluso el marco jurídico y las iniciativas normativas recientes.
  • Introducción escalonada de los componentes del proyecto: en caso de que la evaluación de la tenencia de la tierra revele la existencia de graves problemas relacionados con la tierra, es posible que los proyectos tengan que incluir un elemento de facilitación o medidas más concretas para resolver los problemas más acuciantes antes de que pueda comenzar la ejecución de los principales componentes de inversión, como la infraestructura de riego o los fondos de desarrollo de los recursos comunitarios.
  • Las medidas dirigidas a resolver los problemas relacionados con la tierra que se hayan identificado deben asegurar que:
    • Se reconocen los derechos más débiles o temporales en favor de los grupos-objetivo.
    • El esfuerzo por fortalecer los derechos de las mujeres sobre la tierra van más allá de las condiciones previas formales (por ejemplo, la participación en grupos de GCRN) e incluyen medidas complementarias para empoderar a la mujer, de manera que esté en condiciones de influir directamente en las decisiones que afectan a sus posibilidades de acceso a la tierra.
  • Al diseñar las disposiciones para la ejecución se deben tener plenamente en cuenta las sensibilidades políticas. Los equipos deberán:
    • Seleccionar asociados para la ejecución con una experiencia demostrada y con la fuerza necesaria para llevar a cabo estas tareas de gran contenido político.
    • Investigar la posibilidad de forjar alianzas con organizaciones de la sociedad civil, y la manera de hacerlo, con objeto de crear la masa crítica necesaria para llevar a cabo políticas sobre la tierra en favor de la población pobre y mantener los resultados del proyecto una vez concluida la ejecución.
    •   Fortalecer la capacidad de la población rural pobre para aumentar sus derechos sobre la tierra y conseguir que sean más seguros.

Criterios esenciales en la labor de diseño relativa a la tenencia de la tierra: lista de verificación

 

No

Parcial

Cuestiones y recomendaciones

1. El documento del proyecto contiene una evaluación de la tenencia de la tierra1 (con un análisis participativo y un análisis de la legislación) que abarca los aspectos que se indican a continuación.

 

 

 

 

  • Distintos tipos de derechos (transferencia, control, uso; primario y secundario) y su seguridad y duración.

 

 

 

 

  • Distribución de los derechos sobre la tierra, tanto horizontales (entre miembros de un hogar o una comunidad) como verticales (individuales, hogares, clanes, comunidades, Estado).

 

 

 

 

  • Características fundamentales de los sistemas de administración de la tierra, tanto de facto como de jure, en lo que respecta a su idoneidad para los grupos-objetivo del FIDA (formalidad, accesibilidad, rendición de cuentas, imparcialidad, eficiencia y costos).

 

 

 

 

  • Interconexión entre los derechos sobre la tierra y sobre otros recursos naturales y su administración.

 

 

 

 

  • Tendencias de la política sobre la tierra, la legislación relacionada con la tierra y la situación de la tenencia de la tierra en la zona del proyecto.

 

 

 

 

2. La situación de la tenencia de la tierra en la zona del proyecto no constituye una dificultad seria para realizar las actividades básicas del proyecto.

 

 

 

 

  • El sistema de tenencia de la tierra es suficientemente incluyente y los derechos sobre la tierra suficientemente seguros para garantizar la participación plena de todos los grupos-objetivo en las actividades del proyecto (por ejemplo, el mantenimiento de la infraestructura y la gestión sostenible de los recursos naturales).

 

 

 

 

  • El sistema de tenencia de la tierra no impide a los miembros de la comunidad con pocos o ningún derecho sobre la tierra participar en la toma de decisiones relativas a las actividades del proyecto (por ejemplo, fondos de desarrollo comunitario o grupos de GCRN).

 

 

 

 

  • Ausencia de conflictos violentos sobre la tierra y otros recursos naturales.

 

 

 

 

3. El diseño del proyecto contiene una evaluación de los posibles efectos negativos de las actividades del proyecto en los derechos sobre la tierra de los grupos-objetivo directos e indirectos e incluye, en caso necesario, medidas de mitigación en diferentes niveles.

 

 

 

 

  • En el hogar (por ejemplo, género, edad)

 

 

 

 

  • En la comunidad (por ejemplo, grupos étnicos, castas, estratos socioeconómicos)

 

 

 

 

  • Entre los miembros de la comunidad y los interesados directos externos

 

 

 

 

  • Entre los usuarios primarios y temporales

 

 

 

 

4. En el proyecto se examina si la situación de la tenencia de la tierra da al traste con la distribución prevista de los beneficios del proyecto.

 

 

 

 

5. El proyecto aborda decididamente cualquier problema grave relacionado con la tierra señalado anteriormente:

 

 

 

 

  • En el marco del proyecto se adoptan medidas concretas para mejorar el acceso a la tierra de sus grupos-objetivo.

 

 

 

 

  • En el proyecto se retrasan los principales componentes de inversión hasta que se hayan conseguido unos niveles mínimos de tenencia de la tierra.

 

 

 

 

  • Las actividades relacionadas con la tierra se basan en instituciones agrarias tradicionales sujetas a las condiciones mínimas a las que se ha hecho referencia en el apartado 2.

 

 

 

 

  • El proyecto aumenta la capacidad y los medios de los beneficiarios previstos para participar activamente en la realización de las actividades del proyecto relacionadas con la tierra.

 

 

 

 

  • Los organismos de ejecución tienen una experiencia demostrada en las complejas cuestiones técnicas y políticas de las actividades de los proyectos relacionadas con la tierra.

 

 

 

 

  • Se han establecido asociaciones con organizaciones de la sociedad civil para empoderar a los beneficiarios, participar en la ejecución del proyecto y mantener sus resultados.

 

 

 

 

6. El marco lógico del proyecto contiene indicadores adecuados para hacer un seguimiento de la evolución de los problemas relacionados con la tierra identificados anteriormente.

 

 

 

 

7. El proyecto está relacionado con iniciativas y reformas en la política sobre la tierra a nivel nacional.

 

 

 

 

8. El proyecto contiene medidas para recoger y analizar sistemáticamente experiencias de proyectos relacionados con la tierra que pueden utilizarse en la programación y el diálogo sobre políticas a escala nacional y en la gestión interna de los conocimientos.

 

 

 

 

1/El término “tierra” hace referencia al principal medio de vida, basado en la tierra, de los grupos-objetivo del FIDA. Puede incluir bosques, pastizales y agua.

 

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