Proyecto de Desarrollo Rural para las Comunidades Guaymí (1991) - IOE
Proyecto de Desarrollo Rural para las Comunidades Guaymí (1991)
Resumen estructurado del informe de evaluación
El proyecto se encuentra localizado en la región central del oeste de Panamá, al norte de la carretera panamericana y en la falda de la Cordillera Central. El área total comprende 239 000 ha., y abarca una población aproximada de 30 000 habitantes.
El área que cubre el proyecto es reclamada por los grupos indígenas guaymíes como parte de la Comarca Guaymí. Los indígenas son dos tercios de la población que reside en el área del proyecto. El resto es población no indígena. Sin embargo, para seleccionar a los beneficiarios de los diferentes componentes no se exigía la condición de indígena, ni eran prioritarios. El proyecto en su diseño es de desarrollo regional.
Terreno sumamente accidentado en gran parte del área, mala calidad de los suelos y creciente erosión.
Objetivos del proyecto y diseño
La mayoría de los componentes del proyecto, en particular los sociales (salud y educación) están claramente orientados a los sectores más carenciados aunque no se encuentren criterios explícitos en la Evaluación Ex-Ante (SAR).
El SAR señala que el proyecto mejoraría las condiciones de vida de 3 000 familias campesinas en condiciones de subsistencia. Adicionalmente las carreteras, escuelas, clínicas rurales y reforestación podrían beneficiar a más de 6 000 familias residentes en el área.
Es decir, la población objetivo era, genéricamente, los pobres de una parte de la región Guaymí, pero en el SAR no se establecieron criterios específicos para seleccionar a los beneficiarios. Esta indefinición trajo ciertos sesgos en la posterior implantación, particularmente en los componentes productivos.
La mayor parte de la población afectada por el proyecto se encuentra en un nivel de vida inferior al de subsistencia, con bajas condiciones de salud y alta dispersión de la población. El promedio del ingreso familiar era de USD 700 anuales, lo que constituye el nivel más bajo del país.
Los objetivos fueron los siguientes: 1) integrar a los campesinos a la economía formal, 2) aumentar la producción de alimentos para el autoconsumo, 3) mejorar la salud y la educación, 4) reducir la erosión, y 5) fortalecer la capacidad institucional.
Componentes productivos: 1) servicios agropecuarios, 2) crédito agropecuario, 3) reforestación y 4) caminos y senderos. Posteriormente, a través de las sucesivas modificaciones del proyecto, y principalmente en la reformulación realizada en 1988, se incluyó un subcomponente de educación no formal. Componentes sociales: 1) salud, y 2) educación.
Los efectos esperados eran los siguientes: 1) integrar a los campesinos a la economía formal, 2) aumentar la producción de alimentos para el autoconsumo, 3) mejorar la salud y la educación, 4) reducir la erosión, y 5) fortalecer la capacidad institucional.
Evaluación
Contexto de la implementación y su evolución
La ejecución del proyecto tubo lugar durante un período particularmente difícil para la economía y sociedad panameña. En la década de los ochenta el Producto Interior Bruto (PIB) 'per cápita' panameño no sólo no aumentó sino que incluso cayó un 84% de su nivel en 1980. En estos años se produce un estancamiento en los ingresos generados por el Canal de Panamá y en el sector terciario como consecuencia de reordenamientos en el comercio mundial y la crisis de las economías latinoamericanas. El sector público no pudo continuar con su papel como motor del desarrollo, dada la precaria situación fiscal.
La inestabilidad política fue muy aguda, con diez cambios de gabinete durante el período de ejecución del proyecto, con las consiguientes implicaciones en términos del movimiento del personal.
El entorno del proyecto también se vio influido por la presencia de otros programas de desarrollo en el área, por parte de otras agencias de Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales.
Aunque el componente de crédito fue subejecutado, ello no fue perjudicial para el proyecto, sino -hasta cierta medida- una ventaja. La incapacidad del MIDA, sobre todo en los primeros años del proyecto, para ofrecer paquetes tecnológicos adecuados a las necesidades y posibilidades del productor del área y su débil sistema de extensión hubieran provocado, en el caso de atenderse a estos clientes con créditos masivos, creciente dificultad para la recuperación, causando un alto perjuicio a los beneficiarios al endeudarse en actividades no rentables.
Las cifras de morosidad y eficiencia de la recuperación sugieren que el componente de crédito fue manejado con una alta responsabilidad desde el punto de vista bancario y con una eficiencia comparable a los mejores proyectos.
Se instalaron diez acueductos (estaban programados 18) y un 30% de las letrinas previstas, beneficiándose a unas 4 600 personas. Se realizaron 28 giras médicas (de las 131 programadas), que tienen buena aceptación entre los indígenas. Pero la falta de asistentes de salud y recursos (medicinas e implementos médicos) afectó el funcionamiento del componente salud.
En el componente de educación se construyeron 20 escuelas de dos aulas (50% de lo previsto) y se realizaron dos de los seis eventos programados para la capacitación de maestros. Por otra parte, se lograron resultados no programados, como la capacitación a 42 madres indígenas en cuidados y atención a los niños, y la construcción de dos cocinas comedor para proporcionar alimentos a los estudiantes. Se construyeron y se pusieron en funcionamiento cinco de los siete centros parvularios programados para la atención de niños de dos a cinco años. La falta de incentivos económicos para el personal involucrado en la educación fue un factor crítico en el nivel de resultados alcanzado.
A principios de 1989 se contrató un consultor que trabajó 11 meses en el rediseño del sistema de seguimiento y evaluación, con un enfoque de administración por objetivos, sin tomar en consideración lo establecido en un valioso anexo sobre seguimiento y evaluación incluido en el SAR. El sistema tuvo utilidad para la gestión, mientras se lo aplicó. Pero no sirvió para la evaluación.
El sistema de seguimiento y evaluación en el proyecto estuvo institucionalmente mal ubicado, con un elevado sesgo burocrático, sin participación de los beneficiarios, sin utilidad para la evaluación y de algún valor para la gestión (durante 1989).
La institución cooperante llevó a cabo la supervisión internacional del proyecto con escasa participación del FIDA. En algunas misiones de supervisión de 1987, 1988 y 1989 las misiones del Banco Mundial incluyeron consultores especialistas en el análisis de los aspectos sociales del proyecto, y en 1988 se realizó un análisis en profundidad de la temática agropecuaria, planteándose una significativa y adecuada reprogramación del proyecto. Pero las misiones de supervisión no llamaron suficientemente la atención sobre la inconveniencia de concentrar los recursos de la Coordinación del Proyecto en la ciudad de Panamá, en lugar de hacerlo en el área del proyecto (tal como lo establecía el SAR). Tampoco fue suficientemente enfatizada la importancia de promover la participación de los beneficiarios. Tampoco se mencionó la amplia utilización de los recursos aportados por el proyecto (especialmente vehículos y personal) para fines ajenos al proyecto, afectando seriamente la ejecución.
Efectos, impactos y sostenibilidad
Recién en 1990 tiene lugar una reorientación en la propuesta tecnológica del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), desarrollándose nuevos paquetes tecnológicos basados en prácticas agronómicas sencillas. La tasa de adopción de la tecnología recomendada pasa de un 5% entre 1988 a niveles superiores al 75% en 1991. Este paquete tecnológico sencillo, si bien tiene límites, permitió aumentar los rendimientos en un 20% sin aumentar los costos de producción. El resultado ha sido un notable incremento en la tasa interna de retorno del modelo de finca más característico en el área.
Los Centros Comunitarios para el Desarrollo (CECOPADE) no estaban originalmente previstos en el proyecto. Fue en la reformulación de 1988 que se los incorporó formalmente (en los primeros años se los apoyó mediante materiales, capacitación y servicios). Los CECOPADE han fomentado la formación de grupos comunitarios, que -en forma paulatina- asumieron la autogestión de la comunidad, abarcando campos más amplios que los originariamente programados. Además, brindaron una oportunidad de educación a jóvenes que no tienen acceso a la enseñanza formal, capacitándolos en el trabajo comunitario y en la implementación de programas de producción en finca. Este programa ha formado a jóvenes varones y mujeres, con un bajo costo anual por alumno.
Cuestiones principales y recomendaciones
Si bien el proyecto tuvo en cuenta algunas especificidades del área del proyecto y de las características de la población beneficiaria, hubo importantes omisiones en relación con el análisis de la organización socio-política de la población Guaymí, particularmente en lo que respecta a su organización de base, a las condiciones agro-ecológicas y a los sistemas de producción vigentes, a la (in)existencia de paquetes tecnológicos apropiados para las necesidades y posibilidades del área, al marco institucional del país (público y privado), a las condiciones de comercialización y a las fuentes de ingresos extra-prediales.
En un área como la del proyecto el manejo de microcuencas debía ser uno de los pilares de la estrategia productiva, y esto se menciona en el SAR, pero en el diseño de los componentes no tiene un papel importante.
La capacitación del personal ha sido muy limitada. Se orientó básicamente a transferir a los técnicos un conjunto de paquetes tecnológicos sin promover su discusión y evaluación. Los técnicos no recibieron capacitación en métodos de trabajo y en el modo de llevar a cabo sus actividades con las comunidades indígenas y campesinas. Tampoco se desarrolló un programa de capacitación en sistemas de producción que permitiera a los técnicos comprender la integralidad de la producción de las fincas campesinas.
El componente de crédito fue marcadamente subejecutado. Se otorgaron 136 préstamos, en tanto se habían programado 3 000. El componente fue ejecutado independientemente de los demás. Se construyó una sucursal bancaria y comenzó a operar un banco móvil. El porcentaje de la cartera en mora es del 4% y los fondos han sido otorgados principalmente para ganadería. Si bien los préstamos fueron orientados a la población de mayores recursos en el área, la mayor parte de los productores realizaban trabajo agropecuario asalariado fuera de la finca, lo cual significa en este contexto que no eran grandes productores. Finalmente, cabe señalar que dada la orientación de los pobres rurales en el área hacia la producción para el autoconsumo, las necesidades y posibilidades de la población del área del proyecto con respecto al crédito fueron claramente sobreestimadas.
En cuanto al componente forestal, las actividades se redujeron básicamente a la siembra de árboles, sin dar manejo a las plantaciones realizadas (poda, raleo). No se fomentaron las iniciativas de forestación entre los productores, y su participación se ha reducido al papel de trabajadores asalariados, sin ninguna intervención en la gestión del componente ni en la programación de actividades.
El componente de caminos es uno de los que más problemas ha presentado en la ejecución del proyecto. Una programación deficiente en la ejecución de los trabajos llevó a que se iniciaran varias obras al mismo tiempo, sin tener asegurado el presupuesto para concluirlas, quedando la mayor parte de los caminos inconclusos. Esto, unido a la falta de mantenimiento, limita notablemente el valor del trabajo realizado en el marco de este componente, ya que las escasas obras concluidas se han ido deteriorando, a punto tal que prácticamente se requiere una reconstrucción en la mayoría de los tramos.
Las vías de acceso a los puestos de salud (dos de los cuales fueron construidos con recursos aportados por el proyecto) se encontraban en malas condiciones, lo que dificultaba las giras de salud y la concurrencia de la población a dichos puestos. Además, se carecía del equipo básico y de los materiales para la atención de los pacientes. Por otro lado, los sábados y domingos, que son los días más apropiados para la atención de la población, los puestos de salud permanecían cerrados.
El diseño del sistema de seguimiento y evaluación era inadecuado: falló en su ubicación institucional, carecía de claridad conceptual y operativa (confundía, por ejemplo, supervisión con seguimiento y combinaba seguimiento con evaluación en una misma oficina independiente de la Coordinación del proyecto), no preveía actividades de capacitación, ni la participación activa de los beneficiarios, concentraba su trabajo en generar informes (sin otorgar importancia a la circulación informal de la información) y descuidaba la evaluación propiamente dicha.
La participación de los beneficiarios en el proyecto fue muy reducida. El SAR preveía algunos mecanismos que resultaron inoperativos. En ocasión de la reformulación (1988) comenzaron a crearse canales para la participación, pero ésta estuvo principalmente limitada a consultas con la cúpula de la dirigencia Guaymí. La falta de participación generó desconfianza y una cierta apatía, afectando negativamente la implementación del proyecto.
El análisis y caracterización de la población beneficiaria que se encuentra en el SAR adolece de dos carencias que afectaron al diseño de la estrategia y a la implementación de varios componentes: 1) la falta de criterios para seleccionar o para priorizar las familias campesinas que se pretendían integrar a las actividades del proyecto, y 2) un escaso conocimiento de las estructuras socio-económicas que predominan en la región. Además, no fueron explícitas las razones para excluir un considerable sector de indígenas guaymíes.
Los cinco objetivos del proyecto, planteados en el SAR, son de carácter muy general, poco utilizables para orientar efectivamente las actividades y dar un marco preciso a la estrategia. Estos objetivos serían también aplicables a proyectos de desarrollo rural en otros contextos diferentes. No están suficientemente explicitados y enmarcados en el contexto particular de la sociedad guaymí.
La tradición de paternalismo y asistencialismo que han caracterizado a las intervenciones en la región constituyeron un obstáculo para la ejecución apropiada del proyecto.
La amplia cobertura del proyecto no se valoró suficientemente. Tradicionalmente la población guaymí ha vivido de manera dispersa y en áreas de difícil acceso, por lo que proveerle de servicios resulta bastante intrincado y a veces imposible debido al alto costo que esto representa.
Se recomienda que no se lleve a cabo una segunda fase del mismo proyecto. En cambio, se recomienda que sea formulado un nuevo proyecto para la población del área Guaymí, en el cual se capitalice la experiencia adquirida, consolidando los logros alcanzados y aplicando las lecciones de la experiencia. Un nuevo proyecto en el cual los guaymíes participen activamente desde la fase de formulación y, particularmente, en su ejecución, seguimiento y evaluación.
Para una población como la guaymí es particularmente importante que un proyecto de desarrollo sea altamente participativo. Que la población pueda identificarse y comprometerse con el proyecto en vez de percibirlo como una propuesta ajena. Para ello es necesario crear oportunidades que permitan involucrar a la población desde el proceso de formulación del proyecto. Se recomienda que la próxima misión de formulación incluya un equipo guaymí, coordinado por una experta panameña en esta temática, bajo la supervisión de RUTA. la participación de los expertos locales es importante tanto para crear una buena imagen del proyecto desde su gestación como para aprovechar esta fundamental fuente de información.
Dada la localización de las comunidades guaymíes en tres provincias, con tres caciques distintos, sería conveniente la formulación de proyectos pilotos en cada una de ellas.
Además de la inclusión de la mujer en el conjunto de las actividades que integren un nuevo proyecto, deberá hacerse un esfuerzo especial para identificar actividades rurales no agrícolas que constituyan opciones apropiadas para las mujeres del área.
Podría incluirse un componente de protección de recursos naturales, con fondos no reembolsables. Esto no sólo reducirá el costo total de los recursos para Panamá, sino que -además- permitiría aprovechar la reconocida actitud positiva de los indígenas en relación con la protección del medio ambiente, integrándola con un conjunto de actividades productivas.
Con relación a las instituciones de contraparte, se recomienda adoptar un "enfoque abierto", sin comprometerse al inicio de la formulación con ninguna institución en particular. La identificación de las instituciones adecuadas es una de las tareas básicas, y es fundamental que la población del área guaymí no perciba un nuevo proyecto como una continuación del proyecto de desarrollo rural integrado Guaymí.
En los aspectos relacionados con salud, educación y nutrición las carencias son tan importantes que no es posible omitir su consideración. En un futuro proyecto FIDA, con énfasis en el desarrollo de la capacidad productiva, sería posible adoptar uno de los dos siguientes enfoques: incluir componentes sociales, o proponer uno o más proyectos paralelos, involucrando agencias con competencia en estos campos.
En educación y salud es necesario focalizar las acciones para ampliar la efectividad del proyecto. Esto podría llevarse a cabo mediante: 1) el asesoramiento de especialistas conocedores de la cultura guaymí para la definición de la estrategia, 2) la incorporación de beneficiarios y personal operativo en la definición de algunas fases de la estrategia, 3) la incorporación de grupos voluntarios universitarios interdisciplinarios al proyecto, dándoles facilidades para su trabajo en la zona, 4) la creación de instancias de discusión y análisis para los funcionarios, voluntarios y beneficiarios en torno a la ejecución del proyecto, y 5) el favorecimiento de un clima organizativo que estimule la mística de trabajo alrededor del proyecto.
En el área de salud es necesario asegurar el suministro de medicinas y recursos para los puestos de salud. Además es importante que los puestos de salud estén abiertos los sábados y domingos, ya que son precisamente estos días cuando los campesinos van al pueblo para sus transacciones y gestiones.
La escasez de alternativas productivas en la región torna altamente conveniente explorar las posibilidades de la pesca artesanal en el área guaymí, y especialmente en la provincia de Boca del Toro.
Una posible solución al problema de la falta de difusión de las actividades del proyecto, y como forma de llegar a una población dispersa como la guaymí, es la utilización de la radio. La misión de formulación podría contratar a un experto local con experiencia en el tema para diseñar un componente o subcomponente de medios de comunicación masivos, el cual también podría cumplir un papel en relación a la transmisión de información sobre mercados, acciones programadas por el proyecto, recomendaciones técnicas, etc. Sería importante que este programa se diseñe teniendo en cuenta los gustos de la población y su propio idioma.
Deben especificarse claramente los criterios para seleccionar a los beneficiarios. Criterios claros y explícitos pueden evitar que la implementación se sesgue hacia los campesinos menos necesitados de los insumos que provee el proyecto. En el área guaymí es poco útil aplicar los parámetros más frecuentes, como el tamaño de la parcela, por el sistema de "posesión" con base en complejos vínculos familiares y la permanente rotación de las parcelas que se cultivan, lo que hace inaplicable el criterio de área. Tampoco es práctico aplicar algún criterio de ingreso familiar por las enormes dificultades que tendría una medición adecuada de esta variable en cada familia. Además, en un considerable sector de la población indígena es difícil individualizar el núcleo familiar. Parece aconsejable elegir comunidades y no familias con criterios sencillos, como la distancia de la carretera interamericana y/o el tipo de recursos naturales al cual puede acceder la comunidad. Es importante tener presente que la población de esas regiones es relativamente homogénea, particularmente en las comunidades, y las diferencias entre las comunidades están determinadas principalmente por dos variables: el acceso a las vías de comunicación (y -en consecuencia- a los servicios que se suministran en centros semiurbanos) y la calidad de los recursos naturales (en la parte baja o alta, acceso a terrenos planos o con menor pendiente, etc.).
Un problema complejo al cual hay que prestar particular atención es el diseño de la estrategia productiva: 1) La tecnología que se pretenda promover en los cultivos de granos básicos deberán prestar particular atención a la minimización de los costes monetarios. Se debe buscar tecnología muy sencilla y adecuada al sistema de producción local. 2) El manejo integrado de microcuencas está bastante probado en la región y puede ser un modelo que posibilite aumentos considerables en la disponibilidad de alimentos. 3) Considerando el terreno sumamente accidentado de gran parte del área, la mala calidad de los suelos y la creciente erosión, los programas de reforestación deben tener una elevada prioridad. 4) Será necesario rediseñar los servicios de apoyo a la producción. Por ejemplo mejorar y extender la experiencia del "campesino colaborador". 5) Diseñar un componente específico para generar una oferta de tecnología realmente adecuada al contexto agroecológico y socioeconómico de la región.
Considerar la incorporación de un componente de apoyo a la comercialización. Crear estructuras mínimas donde el campesino pueda vender los productos y obtener los bienes básicos que necesita.
El crédito no debería ser un componente importante en un futuro proyecto guaymí. La experiencia indica que el crédito tiene un papel considerablemente menor al que se le asignó en este proyecto. Dado que la gran mayoría de los campesinos indígenas producen casi exclusivamente para el consumo familiar y con ínfimos costos monetarios, casi no hay espacio para el crédito en dinero. Si se determina la necesidad de incorporar un componente de crédito, en lugar de canalizarlo a través del Banco de Desarrollo Agropecuario sería conveniente explorar la posibilidad de involucrar a organizaciones no gubernamentales cuyas metodologías de trabajo se adapten más a los requerimientos y posibilidades de la población objetivo.
En un futuro proyecto sería conveniente contemplar una activa participación de los CECOPADE. Sin embargo, existen algunas recomendaciones para su funcionamiento: 1) que el programa dependa de un solo ministerio o institución, 2) que tenga autonomía presupuestaria, 3) que la coordinación, el comité de administración y los beneficiarios participen en la selección de personal, 4) que el personal técnico sea debidamente capacitado antes de incorporarse al servicio, 5) que se otorgue personería jurídica al consejo de administración, para que pueda canalizar directamente el apoyo internacional recibido, y 6) que se asegure la aplicación del convenio con el Banco de Desarrollo Agropecuario, a fin de que el joven egresado reciba apoyo crediticio que garantice la puesta en práctica de los conocimientos adquiridos.
Debe darse asistencia técnica en medición, catastro y cartografía. Incluir un componente específico de apoyo a las comunidades guaymíes para la regularización adecuada de la tenencia de sus tierras.
La supervisión a nivel local debe ser realizada por el equipo técnico de la coordinación, que podría contar con un fondo par la contratación de consultorías que complementen su trabajo y capacidad. Por otra parte, las misiones de supervisión internacional (MSI), además de sus funciones de rutina, verificarán si el equipo técnico de la coordinación toma en consideración -y cuenta con- el documento del proyecto (SAR). Consultarán a las instancias organizativas de los beneficiarios, no sólo a sus caciques. Todos los informes de la MSI deberán incluir una sección específica relativa a seguimiento y evaluación, indicando los eventuales problemas que se estuvieran presentando, señalando si el seguimiento apoya de modo efectivo a la coordinación del proyecto y si la evaluación está llevándose a cabo. También deberán indicar el grado en que los beneficiarios del proyecto están participando en las diferentes actividades del proyecto (incluyendo el seguimiento y la evaluación). Por último, en caso de utilización de los recursos aportados por el proyecto para usos ajenos al mismo, la MSI deberá recomendar la suspensión (o la posibilidad de suspensión) de los desembolsos si la desviación no es corregida en un determinado plazo. La supervisión deberá ser flexible pero enérgica.
Con respecto al seguimiento y la evaluación, el equipo técnico de la coordinación localizado en el área del proyecto deberá tener la responsabilidad principal (y los recursos) para el seguimiento de las actividades del proyecto, globalmente y a nivel de cada componente. Para la evaluación del proyecto se identificará una institución del sector público, con experiencia en áreas indígenas y que no tenga carácter sectorial, cuyo trabajo podría complementarse con la participación de organizaciones no gubernamentales.
En las actividades de extensión debe tenerse presente la estructura organizativa y el sistema de producción del grupo objetivo para poder desarrollar un trabajo adecuado a la realidad agroecológica, social y político-económica del área. Los patrones y valores culturales deben ser conocidos por los técnicos, para realizar una labor más efectiva y acorde con el grupo, de manera que nuevas tecnologías puedan ser introducidas, aceptadas y practicadas por los beneficiarios.
En proyectos con áreas de difícil acceso, es recomendable la contratación de personal cualificado y nativo del área, que cuenta con la ventaja de conocer el terreno, la población y sus costumbres y -muchas veces- sus expectativas, cosas que no puede aportar un no nativo del área.
Al planificar un proyecto, es importante tener presente el patrón de residencia de los grupos, para evitar que se programen acciones imposibles de cumplir por falta de vías de comunicación y por las dificultades que representa llevar diferentes servicios a cada uno de los caseríos si se encuentran muy distantes unos de otros, además de representar un alto costo.
Los proyectos productivos deben estar íntimamente ligados al aspecto de salud y nutrición, especialmente en áreas donde existen problemas de desnutrición y un alto índice de enfermedades. Una persona saludable está en capacidad física para producir y no a la inversa.
El proyecto en su ejecución debe contar de suficiente autonomía, pero con los controles fiscalizadores correspondientes, para poder resolver problemas inmediatos y generar resultados sin el entorpecimiento que conllevan los aparatos burocráticos institucionales.