North Western Province Area Development Project - Interim evaluation report

Zambia  
December 1990

The project is national in scope, but concentrated on high priority areas to the benefit of the majority of agricultural and fishery small-scale producers. Given the prevailing insecurity at the time, the project would operate in about one-third of the country, covering seven provinces in the Northern, Central and Southern Regions. The Northern Region has a tropical climate with more than 1000mm of rains annually and a long rainy season. Average farm sizes are estimated to be 1.4-1.7ha. The Southern Region, in contrast, has an annual rainfall of 400-800mm, and average farm sizes which range between 1.3 and 2.3ha. The Central Region falls in between with regard to rainfall while farm sizes average at 1.8ha per household. Most of the farmers combine subsistence crops (cassava, maize, sorghum, beans and groundnuts) with cash crops (cotton, and cashew trees). The project would also support the fisheries sub-sector. There are about 40 000 -50000 active artisanal fishermen in the People's Republic of Mozambique (RPM), of whom 25000 will be targeted by the project.

Project design and objectives

Target group

The target group comprises the small farmers in the Northern, Central and Southern Regions who have annual per capita incomes of USD60, USD90 and USD55 respectively. In addition the project would support artisanal fishermen whose per capita income is estimated at USD90 per annum.

Objectives and components

Objectives. The project would provide smallholders with much needed inputs and means of production, and to help the RPM coordinate and gradually integrate the provision of these inputs with improved support services and the development of human resources. The project would also assist the Government in the implementation of the main goals of its Economic Rehabilitation Programme (ERP), i.e., to reverse the decline in production and restore a minimum level of consumption and income for the rural smallholder population, and strengthen the country's external payment position.

The project was supposed to draw main lessons from the first IFAD-funded project as quoted in its Evaluation report: "(a)be flexible so that its scope and/or duration can be adjusted during implementation in line with the evolving security situation; (b)include a reduced number of components, sufficient to meet the more urgent, short-term input needs of small-scale producers; (c)concentrate responsibility for procurement and distribution in a smaller number of agencies; and (d)adopt effective monitoring and evaluation procedures."

The main components are: (a)assistance to small-scale farmers; (b)assistance to small-scale fishermen; and (c)institutional development. Specifically, the project in its original design would finance the following activities:

(i) supply of farm inputs/handtools, quality seeds, bags, ox-drawn implements etc;

(ii) supply of fishery material, equipment and accessories;

(iii) support the agricultural extension system; and

(iv) institutional development and support to the People's Development Bank (BDP), the Department for Rural Development (DDR); and the National Directorate for Rural Economy (DNEA) of MOA.

The redesign exercise of the project undertaken in 1989 decided to scale-down the importation of handtools and reallocate the funds to expand the extension network as well as the rehabilitation of three research sub-stations in the project area. Also it decided to start a new set of activities such as forestry, livestock and beekeeping. In addition, under the development fund, new projects involving a NGO to support agricultural activities mainly animal traction, input facilities and renovation of a handicraft workshop will be funded with the support of the Government of India.

Expected effects and assumptions

The main project benefits would arise from an increase in food production and marketing in the project area through provision of agricultural inputs and marketing support and extension services. Together with producer incentives, these would enable smallholder farmers to exploit their natural resources more fully and to increase returns on their main input, labour. Processing and transportation equipment provided to smallholder women would enable them to increase their productivity and contribution to farming activities. In overall terms, without the project inputs, agricultural production would decrease by an estimated 3-4% below present levels and with project inputs it would increase by 3-4% above present levels.7million mt). Combining both effects, the additional production due to the project would attain the equivalent of some 125000mt of agricultural products per annum, which could be valued roughly at USD14.0 to USD18.0million.

Improved equipment and inputs would enable the fishermen to operate and maintain their boats more effectively. Without such assistance, fish production would decrease by an estimated 20% (2700mt) per year. With the project fish catch would increase by about 30% or 1800mt per year. Hence, additional production due to the project would total about 4500mt of fish per year. Benefits from this sub-sector would range between USD1.3and USD4.2million per year.

Combined incremental benefits attributable to the project would translate into a higher availability of cash, and its impact on income distribution would be an important contribution to alleviating rural poverty and restoring a minimum level of consumption and income for the population in rural areas.

The project area has been selected within the most accessible provinces having minor security problems. Enough flexibility has been incorporated into the design in order to allow for future adjustments to major policy. Project coordination and implementation has been streamlined and simplified. Probabilities of delays in the implementation schedule have also been reduced to a minimum, taking full advantage of appropriate procedures and trained teams developed under the previous IFAD project.

Evaluation

The mid-term evaluation mission comprised three consultants in the fields of extension, farming systems and monitoring and evaluation. During February and March 1990, the mission spent three to four weeks in RPM in field visits as well as in discussions with the project, government officials and NGOs in the project area. The mission consulted numerous reports and research material published by government, IFAD, World Bank, UN agencies and research institutions.

Implementation context

It must be taken into account that the project has been implemented in the context of a war covering most of the territory, with several emergency programmes and institutions involved in providing aid and support so as to partially compensate the effects of the war combined with natural calamities. Another key element which also has to be taken into account is that Mozambique has been carrying out a liberalization programme, which included macro-devaluations of the national currency, that had considerable impact on relative prices.

At project design a separation was established between the "administrative coordination" under the responsibility of the Special Operations Department (SOD) of the BPD, and the "technical coordination", whose responsibility was allocated to the DDR of the MOA. Given this inter-institutional split between the technical and the administrative coordination, a key feature of the project is the provision of a Senior Project Officer (SPO) who should establish the crucial linkage between both coordinations.

Project achievements

Project Coordination. The Administrative Coordination has performed adequately its role as coordinating and supervising links between the Cooperating Institution, importers and distributors for tendering, procurement and contracting. The team that worked in the previous project funded by IFAD had developed a valuable capacity that is being used in the present project. However, the Technical Coordination has never been operational. The SPO continued devoting most of his time to advise the national system of extension instead of providing much needed support to project coordination.

Supply of Farm Inputs. The general lack of coordination was particularly evident in the supply of handtools that was not linked with extension work. This lack jeopardized the effectiveness of both components. Whereas the project was quite successful in tendering internationally for inputs and equipment, and in placing orders for approximately USD7million during its first year, there have been serious problems with its delivery to the target group.

The Supply of Seeds. The situation is therefore very similar to the supply of handtools and even riskier (problem of storage) if the extension component and research does not provide a more accurate picture of seed requirements of small farmers living in the more secure areas. So far the needs of these farmers are not properly addressed by the national policy since they are supposed to produce and select their own seeds with the support of the extension service. In the more dynamic district of Boane and to a certain extent Rapale where extension is operating, the network is involved in seed sales to farmers, but it is the only case where extension is connected with input supply and yet independently from this component of the project at macro-level.

Supply of Fisheries Inputs. The fishing material and equipment that the project had to supply to artisanal fishermen was all imported during the project's first year. There have been problems due to an imperfect knowledge about the fishermen's needs that, together with the increase in prices and the poverty situation led to an accumulation of stocks of materials. In addition, a first draft on the small-scale fishery sub-sector study has been submitted and it includes valuable information and suggestions for future actions.

Although no base study on the demand had been made prior to the imports, most (but not all) of the imported equipment was satisfactory. Compared t the State Enterprise for Agricultural Marketing (AGRICOM), the Fisheries National Supply Enterprise (EQUIPESCA) seems to have operated in a more commercial and efficient way in adapting to a certain extent to the new demand arising from displaced farmers arriving in crowds on the coast. After the crisis due to the Portuguese retailers' departure and an initial lack of needs' analysis of this sector, these difficulties have been and are being partially overcome by EQUIPESCA adapting gradually to the demand through sales and good contacts with retailers, fishermen and provincial fishery officials.

With respect to nets, since the beginning of the ERP they get repaired and, therefore, their use has been extended from six months to two years. In the past (before 1987) the low cost of inputs due to the overvaluation of the Metical allowed fishermen to purchase new nets instead of repairing the old ones; these particular conditions do not exist any more since prices of imported nets have increased and fish prices have stagnated. Thus, repairing nets has become necessary and possible through the provision of thread.

Extension. Since the last semester of 1989 the support to the extension system has become the core of the project. The methodology which is being followed is an adapted version of the training and visit (T&V) system. The following conclusions have been reached: through the extension system GOM has established contacts with populations that were previously isolated from the state apparatus; and approximately 15% of the extension workers are female, whereas 60% of the households in the area are female-headed.

Support for Smallholder Associations. On this sub-component there has been no advance. At appraisal phase it was foreseen that a survey of existing smallholder cooperative marketing activities and/or NGO-supported smallholder development projects would be the basis for a work programme to be developed during the first project year, but the survey was not carried out.

Institutional Development. The project provided resources for the "extension work" of the Ministry of Agriculture and, through a grant, it made possible the appointment of a Senior Project Officer (SPO) to assist the Project Coordinator and thus to contribute to the development of the institutions involved in project implementation. However, for various reasons, until 1990 the SPO contribution to institutional development has been negligible.

23. Monitoring and Evaluation (M&E). The project design put both Monitoring and Evaluation under the responsibility of a Division of the MOA. As this arrangement was inadequate in principle and it was proving too be inoperative, a December 1988 Supervision Mission recommended to split Monitoring from Evaluation, the former to be carried out by the People's Development Bank (BPD) (where the Project Coordinator is located, already performing an informal monitoring of the project), leaving Evaluation at the MOA.

Effects, assessment and sustainability

The mid-term evaluation has been undertaken in less than two years after the effectiveness of the project. Project effects on beneficiaries, incomes, food security, environment, the economy etc., would take long time before they materialize. Hence, the mission had not made any observation or analysis of these issues.

Main issues and recommendations

Improvement of Coordination and Supervision. Urgently needed steps to improve project management include:

(a) An incentive scheme for the Project Coordination Unit (PCU) is needed. This scheme could consist of contracts for the PCU members as well as training opportunities, study travels and the possibility to be engaged in South-South cooperation in the context of other projects in Lusophone Africa (e.g., in Sao Tome). This would not only promote self-reliance but might also become an incentive that could prevent staff turn-over.

(b) The appointed SPO does not have the required professional profile for the tasks he should be doing. Given the key importance of his position and the lack of improvements in his performance during 1989, it is therefore recommended that the SPO be changed.

(c) Given the coordination problems, the role of the Cooperating Institution (CI) has become all the more important. The CI should allow for full participation of the Mozambican institutions, technical personnel (several of whom expressed that the Annual plan was "imposed" upon them by the financing agency), and the beneficiaries in the process of project planning and implementation.

(d) The CI's Senior Agriculturalist, who is the task manager, should be asked to take into account IFAD's lessons from experience, as reflected in some key documents such as the "Review of IFAD's Experience in Agricultural Research and Extension", April 1989, whose conclusions and recommendations are most relevant for the SARP. These and similar lines of action could help to eliminate as much (and as fast) as possible any communication gap between IFAD and the CI in the context of the project implementation.

Assessment of Small Farmers Needs. The farmers' specific needs are not sufficiently known by the suppliers and there is thus a mismatch between supply and demand which should not be explained only in terms of the lack of purchasing power but also by making reference to the lack of knowledge about farmers' needs. This would mean emphasis should be laid on a more participatory approach, with an active search of information on farmers real needs.

Consolidation of Extension and Research. Since project redesign in 1989 emphasized extension activities, the component should be improved in the following manner:

(a) The T&V method of extension (which has been strongly favoured by the cooperating institution) is particularly inappropriate to the project.

(b) The project should take into account IFAD's lessons from experience, as stated in the Review of Agricultural Research and Extension. The top-down approach should be replaced by a participatory approach, using the farmers' knowledge and establishing linkages with the research system.

(c) The work that is being done in six districts should be consolidated before expanding into new areas and to establish an effective coordination with AGRICOM and other institutions delivering inputs (a process in which the SPO should play a key role).

(d) The terms of reference of the research specialist only deal with management aspects, whereas what is urgently needed is a specialist who can help in the generation of validated appropriate technological recommendations in order to feed extension with relevant messages. The terms of reference for that expert should be changed accordingly.

Support to Smallholder Association. It is recommended to activate this sub-component. These smallholder associations could become the core group for a new project which could have a significant credit component.

Support to Small-scale Fishermen. The project has practically no more links than the supply of fisheries inputs with the institutions dealing with small-scale fishermen. But there are several reasons that would make it worthwhile to provide further support to small-scale fishermen: (i)they face less security problems than farmers in the countryside; (ii)Mozambique's comparative advantage in this activity; (iii)the availability of the sub-sector study which suggests possible lines of action, such as credit schemes; (iv)a credit line for small-scale fishermen could be tried out on a pilot basis since there is no competition from the emergency programme (that provides free inputs); and (v)the existence of a shipyards industry that can allow for backward linkages; and (vi)the availability of a strong institutional framework in the fisheries sector.

Lessons learned

Streamlining Field Coordination. For the delivery of project services, technical coordination at the field level is essential. This depends to a large extent on the personality and dedication of the lead coordinator and the technical capacities and incentive structures of the coordination staff.

Participation and Need Assessment. Even within the short period of project implementation by the mid-term evaluation, the importance the participation of the beneficiaries as well as assessment of their needs, has been clearly demonstrated. With respect to need assessment, the success of the fisheries input supply sub-component is contrasted to the problems faced by the farm input sub-component. It is imperative that for project success, adequate project support to ensure farmers participation and to carry out need assess exercises should be provided.

Lack of Technical Message. Research activities have lagged behind project services (particularly input supply and extension) leading to lack of appropriate technical messages for extension workers to deliver to small-scale farmers.

Choice of Extension Method. The choice of the method of extension depends on the specific circumstances in the project area in respect of the extension skill, infrastructure, resources as well as the recipients (i.e., small-scale farmers). The T&V has not been found to be particularly efficient for this project. The exchange of experiences between IFAD and its cooperating institution are critical for the success of the extension work. Strong linkage between research and extension should be institutionalized.

 

 

LANGUAGES: English

Smallholder Rehabilitation and Development Programme

Ghana  
March 1990


Mid-term evaluation

The major part of the programme was to be concentrated in three adjacent districts of the Northern Region. The volume and period of rains varies widely (drought in 1982-83, flooding in 1989). The feeder road system is characterized by very limited on going maintenance, many roads being impassible during the rainy season. True shifting cultivation still predominates in the Northern Region. This aggravates the pressure on land ressources. The major crop is maize, followed by groundnuts, millet, sorghum, yam, cowpeas, rice and cassava. Technological changes such as the introduction of tractor cultivation and combine harvesters will lead to land scarcity much faster than population growth alone.

Project objectives and design

Target group

The primary target group for the programme are to be smallholders with holdings of 3 ha or less. They represents 80% of the rural population or 23.300 farm families. On a socio-economic scale, this target group lives at a level well below those of the country as a whole. The National Root and Tuber Improvment Sub-programme would have a national target group of 900.000 small farmers who produce 2.5-3.0 millions mt of root crops and tubers annually on 550.000 ha.

Objectives and components

The main objectives of the programme are to encourage food production and to improve rural family incomes.

The components are:

  • provision of farm inputs including fertiliser;
  • reactivation of extension services;
  • credit for smallholders. The main line of credit will be chanelled through ADB. The opportunity would also be taken to test (on a pilot basis) a new approach to credit delivery by a second bank (BHC) in association with a local NGO.
  • rehabilitation of feeder roads to improve the access of smallholders to markets;
  • training and technical assistance;
  • adaptive trials for root-crops and tubers through the National Root and Tuber Improvement Programme.

Expected effects and assumptions

The quantifiable direct production benefits of the programme would include at maturity an annual production of about 46.500 t of food crops comprising cereals 28.000 t, legumes 4.500 t, and roots and tubers 14.000 t. There would also be spin-off effects from the strengthening of institutional services and the expansion of credit. The root and tuber improvement programme wood lay the basis for very significant increases in productivity of these staple foods on a national basis. Additional employment would be created by the increase in the level of economic activity induced by the programme in other sectors such as trading, transportation and construction. The training programmes would improve local capability and facilitate planning, implementation, monitoring and evaluation of future development projects.

Evaluation

Implementation context

The improvment of the highway from Accra to Tamale and of the communication system, as well as the better supplies of inputs and consumer goods have positively affected the project implementation.

The policy of structural adjustement followed by the government has lead to the privatization of the input supply system and to the elimination of subsidies and therefore modifies the economic rentability of fertilizers. Government policy has still to be clarified with regard to the operating procedures of the private trade.

Project achievements

Input supply. The programme is providing foreign exchange to procure inputs, such as fertilizer. A total of 4.141,5 t were sold. The fertilizer use has only slightly increased during the first two years. Agrochemicals, improved maize, cowpea and groundnuts seeds were distributed to technical staff to support them in conducting on farm demonstrations and sales to farmers.

Extension. The extension services in the project districts have been strengthened. Rehabilitation of the zonal extension stations as well as the Farmers Service Centers are being implemented as planned. Vehicles and motorcycles are being provided to the extension staff and the field activities are proceeding in the project districts. It could be observe, however, that the extension messages are primarily standard crop packages, the maize-fertilizer one being most promoted. All of the farmers were extended exactly the same package. It was observe that the initial adoption rate was rather low.

An agroforestry component was included in the extension programme (nursery, on-station demonstrations). The programme support for the women farmers extension division was limited but conducted training courses in food processing, demonstrations for crop production in 25 villages and follow-up of women groups receiving credit.

Credit. The Agricultural Development Bank (ADB) has made efforts to promote group loans and succeeded, between 1987 and july 1990, to provide 136 millions cedis of loans to 614 groups consisting of 4.306 menbers. The programme has taken the opportunity to test a new approach to credit delivery by a second bank in association with a local NGO. The Bank for Housing and Construction (BHC) has initiated a pilot credit programme and promoted 40 credit groups in close cooperation with a local NGO (Amasachina). The groups formed by Amasachina were generally more cohesive than the groups served by ADB. This enabled BHC to achieve higher repayment rates: 518 in 1988, 75% in 1989 and 90% projected for 1990. There is no savings (the interest rate is 15% wich is negative in real terms).

Marketing support. The proposed pilot storage programme for maize has not yet been implemented.

Feeder road rehabilitation. The rehabilitation of the feeder road programme has started in 1990 with a one-year delay. The routine maintenance of feeder roads with the support of villages has not yet started due to delay in delivery of tools and equipment.

Training. A number of training programmes have been implemented. The training programme as proposed by PCU is supported by the mission. The organization of a training programme for farmer groups as foreseen in the project should be started.

National Root and Tuber Crops Improvement Sub-Programme (NRTCIP). In spite of the long delays in signing the subsidiary agreement between the implementation agencies (IITA and GOG), NRTCIP has been able to carry out a large part of the proposed activities for the first half of the project.

Small Ruminants Development Programme. This project component has been started by ordering vehicles, construction material and other equipment.

Monitoring and Evaluation. The effectiveness of the Monitoring and Evaluation Unit (MEU) has been limited. The economics of the input packages and the ruminants project, and indicators of performance were not adequately addressed. A computerized data management system does not exist. With TA, a proper baseline survey has been carried out. The only drawback is that the size of the project area was reduced after the baseline survey was completed. A mid-Term Rapid Farm Household Survey has been undertaken to update the information on some proxy indicators related to living standards and to have a feedback from the beneficiaries with regard to the activities promoted by the programme and their main problems and constraints in farming.

Effects assessment and sustainability

Beneficiaries: Through the extension service, the target group has been reached in general. The poorest segments and the women farmers have not been reached adequately due to lack of focus. A strategie for group formation has not yet been developped.

The project has made good progress in strengthening credit, input and extension services.

In terms of yields and production, the impact of the project is found to be limited, with no more than 30% of the farmers having adopted the maize-fertilizer package. Farmers seem to apply less fertilizer and consequently obtain much lower yields compared to demonstration farms. Some of the scarce data indicate that the yields of the latter compare very favorably with appraisal estimates. Nevertheless, high fertilizer prices make crop rotations with legumes seem more profitable than a maize-fertilizer package.

Specific effects on women: the project has had litle effect on the women in the target group or in terms of strengthening women's organisations.

Effects on environment: the promotion of the high input maize package can have an adverse effect on soil fertility, as the farmers are commonly applying the fertilizer to a larger area than meant for and thus the nutrients removed by the crop stand are not sufficiently restored, wich results in "soil mining". On the other hand, the project components of agroforestry and efficient dissemination of crop rotation packages can have a positive impact on the environment. Similarly, the approach of the NRTCIP research programme in identitying disease and pest resistant cultivars and using biocontrol to check pest populations is environmentally sound.

Sustainability: the sustainability of services currently provided by the project appears questionable. Recurrent costs, with particular reference to transport, feeder road maintenance, credit, extension, and small ruminants, have to be minimized in order to be sustainable after the closure of the IFAD loan.

Main issues

The small ruminant development programme raises a number of questions.

Little consideration has been made to the cost/benefit analysis, to the impact and possible adoption by farmers of the technology proposed. No information is provided on the cost of additionnal feeding and the additionnal returns the smallholders could expect from a better fed animal. It appears doubtful whether the farmers are able to adopt the package because of financial or socio-cultural reasons and lack of incentives. There no evidence that the proposed technology is financially sustainable. There is also the question of priority with regard to the proposed water holes for animals while a large part of the rural human population has not yet convenient access to water.

The liberalization of fertilizer imports and distribution leads to increase of fertilizer prices.

The fertilizer/maize package does not appear to be profitable anymore. Many farmers reported the need of groundnut sales to repay the loan for the maize package. The present fertilizer package has to be adapted to changing conditions.

The group formations are quite often artificial.

Presently, the groups are often formed ad-hoc, only for the purpose of receiving credit. They lack cohesiveness and group liability. This is a serious factor reducing impact and sustainability of the project.

The loan repayment rate is very low.

The main problem encountered was the decline in repayment rates which reached only 47% in 1989. It appears that the programme was implemented too quickly under the general pressure for loan disbursement. Appraisal, supervision, monitoring and recovery methods have to be strengthened. A lack of effective cooperation between the bank, the extension service and NGOs, as well as flooding in 1989, have also contributed to unsatisfactory performance of the programme.

The extended messages are too standardized.

The initial adoption of the promoted crop packages was not very high and many farmers were aware of the extension packages but had not implemented them in their own fields. Several farmers mentioned the high cost of inputs as a major constraint. The need for "tailor" extension messages to suit the conditions of the farmers are supported by a recent study on allocative efficiencies among farm households in Northern Ghana. It was shown that soil fertility varies greatly from field to field and that there is great variability in the allocative efficiencies of the farm households which could be used by the extension services as a basis to identify recommendations domains.

Recommandations and lessons learned

Project Management and Organization:

  • review of administrative procedures of procurement and disbursement by the agencies involved;
  • make arrangements for the representation of beneficiaries at the regional steering committee;
  • use of vehicles should be properly monitored and supervised.

Credit

  • carefully analyze the default situation, and establish appropriate remedying measures and effective cooperation with the extension service and NGOs;
  • make arrangements for the availability to loan officers of vehicles under the IFAD loan;
  • regularly review transaction costs of the bank and the borrowers in order to ascertain the economic viability of operations;
  • annually review the economics of the fertilizer/credit/maize package;
  • place more emphasis on savings mobilization, promotion, and monitoring of farmer group performance.

Input supply

  • implement a training programme on input marketing for retailers, wholesalers, extension agents and farmer groups;
  • carefully monitor the new fertilizer marketing system by means of the M&E Unit of PCU with regard to demand, supplies, prices and stocks.

Extension

  • regularly review the profitability of the crop-packages;
  • move from promotion of single commodity crop packages to a farming-systems approach developing multi-commodity (including a livestock component if appropriate) extension messages in consultation with the farmers and with the research community;
  • organize training for extension agents on a farmer/problem-oriented extension approach;
  • appoint more female extension staff to the project to support the frontline work.

Marketing support

  • initiate the proposed pilot programme for financing maize storage;
  • strengthen the marketing extension work of the project.

Feeder road rehabilitation

  • give more emphasis to institutionalizing feeder road maintenance with the maximum participation of communities.

Promotion of groups

  • use already existing village groups or initiate the proposed training programme of farmer groups through NGOs.

Support to women's activities

  • complement the women's components with a provision of boreholes for 40 villages in the project districts with active participation of the communities and make use of the expertise and equipment available through the Northern Region Rural Integrated Project (NORRIP).

National root and tuber crops improvement sub-programme

  • clarify the strategy of distributing and disseminating improved varieties and practices;
  • initiate the baseline survey and the survey on village level processing of roots and tubers.

Agroforestry

the project should plan and implement a substantial awareness-building campaign.

Small Ruminants Development Programme

  • review the scope and type of activities proposed in line with the farmers' needs and interest;
  • reduce the project to a pilot trial basis.

Monitoring and evaluation

  • strengthen the M&E through technical assistance and by appointing an agricultural economist.

Sustainability of services

  • preparation by PCU of a report on the sustainability of essential services by May 1991.

There are a number of lessons to be learned:

Bottom-up against top-down approach. There is much scope in the design and implementation of the project to promote a bottom-up approach and more self-help activities. The heavy top down approach in extension does not encourage anough innovation coming from the farmers themselves. The emphasis has to be on a farmer-centered approach which encourage his active participation.

Rural finance. In order to achieve viable financial systems there should be a stronger emphasis on savings mobilization, including incentive interest rates, and the focus should be on a demand-led credit approach rather than a supply-led one.

Extension work. There is much scope to develop a more cost effective and viable extension programme focussing on appropriate packages developed with the active support of farmers and making gull use of rural extension intermediaries such as NGOs, market places and radio. The proposed packages should take into account individual farmers differences instead of having a standardized form. If transport cost (cars and motorcycles) are too high, more cost effective means of diffusion e.g. radio and low cost intermediaries such as informal groups, rural schools, churches, market places and traders, and an effective feed-back system should be used.

Routine maintenance of feeder roads by villages. The rehabilitation of roads is only a waste of time and money if the maintenance, with the support of villagers is not effective. Routine maintenance has to receive priority in design and implementation of the project in order to ensure the sustainability of the feeder road rehabilitation.

 

LANGUAGES: English

Projet fonds de développement villageois de Ségou

Mali  
March 1990

Résumé du rapport d'évaluation intermédiaire

La zone du projet est le cercle de Ségou (à l'exception de ses zones irriguées), situé dans la quatrième région du Mali. On constate une baisse de la pluviométrie moyenne depuis 20 ans. Le cercle est traversé par le fleuve Niger. Sa population rurale, de langue bambara, est passée en dix ans de 260.000 à 330.000 habitants (1986) répartis dans environ 500 villages. L'agriculture de la zone est à forte dominante céréalière: mil et sorgho occupent 80% des superficies cultivées, suivis de l'arachide et du niébé. Depuis la fin de l'Opération Arachide et Cultures Vivrières (OACV) en 1980, la zone n'a plus de grande culture de rente mais reste excédentaire en produits vivriers. L'élevage est un élément important du système agraire local. Les aléas climatiques pèsent lourdement sur la production agricole qui peut varier du simple au double selon le déroulement de la saison des pluies. L'accroissement démographique et le développement de la culture attelé a induit une régression inquiétante des surfaces et périodes de jachère.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Il n'y a pas de caractérisation d'un groupe cible spécifique à l'interieur de la zone d'intervention. Les bénéficiaires attendus sont estimés à 60.000 paysans vivant de l'agriculture pluviale, répartis dans 160 villages de petite et moyenne dimension. La superficie cultivée moyenne des exploitations était estimé à 8 ha pour des unités de production agricoles (UPA) regroupant 12 personnes en moyenne.

Objectifs et composantes du projet

Le projet poursuit deux objectifs essentiels: d'une part la création d'une dynamique d'initiative et responsabilisation villageoise en vue d'un développement local autofinancé et autogéré, articulé à la politique nationale de décentralisation. D'autre part, l'augmentation de la production et des revenus agricoles ainsi que l'amélioration à terme des conditions sanitaires et nutritionnelles des populations.

Les composantes du projet peuvent être classées en quatre catégorie:

i) Mise en place d'un système de financement du développement rural reposant d'une part sur le crédit bancaire, d'autre part sur la constitution progressive de fonds de développement villageois (32% des coûts du projet). Une agence de la BNDA devait être installée à Ségou et dotée de deux lignes de crédit à moyen terme pour les équipements agricoles et boeufs de trait et pour le financement de petits projets villageois individuels ou collectifs. Dans les villages, le crédit devait être géré par des Comités Villageois de Crédit (CVC) garant de la caution solidaire de la communauté. Les villages participants, organisés en Associations Villageoises (AV) devaient constituer des fonds de développement sur la base d'une cotisation initiale de l'ordre de 10% des crédits d'équipement demandés, complétée par un don de contrepartie équivalent du projet. Ces fonds devaient être déposés en compte d'épargne à la BNDA. Ils constituaient une garantie pour la banque mais devaient surtout permettre de financer des activités productives ou sociales non éligibles au crédit bancaire. Les décision quant à leur utilisation devaient être prises exclusivement par les villageois.

ii) Un ensemble de "services d'appui" comprenant: vulgarisation agricole, recherche appliquée, multiplication et diffusion de semences, approvisionnement en intrants et matériels de culture attelée, formation et alphabétisation fonctionnelle des responsables d'Associations Villageoises (AV), services vétérinaires et formation de secouristes vétérinaires villageois, services de santé primaire par la formation d'hygiénistes-secouristes et de sages femmes et la mise en place d'équipement sanitaires de base. (18% des coûts)

iii) Aménagement d'infrastructures sanitaires (160 antennes médicales, 16 centres de maternité), hydrauliques (160 forages) et routières (500 km de pistes de desserte). (30% des coûts)

iv) Enfin, 20% du budget était destiné à l'unité de gestion du projet (UGP), au contrôle financier, au suivi-évaluation et aux études.

 Effets attendus et hypothèses

Sur le plan agricole, l'effet attendu du projet était une augmentation de la production céréalière des bénéficiaires de 50% (passer de 14 400 à 22 400 t) et de la production arachidière de 40% (de 1 260 à 1 770 t) en sept ans. Le meilleur équipement des paysans en multiculteurs, semoirs et boeufs de trait, ainsi que la diffusion de semences sélectionnées et traitées devait permettre:

  • une augmentation des rendements de 35% pour les céréales et 20% pour l'arachide par l'amélioration de la préparation des sols et des pratiques culturales (dates et densité de semis, multiplication des sarclages, etc.)
  • une légère augmentation des superficies cultivées (+15%).

La stratégie retenue pour l'augmentation de la production était donc une stratégie d'intensification, sans toutefois recourir aux engrais considérés comme non rentables.

On attendait une forte augmentation des revenus des exploitations estimée à +400% après remboursement des crédits d'équipement, ainsi qu'un impact positif important (mais non quantifié) au niveau de la nutrition et de la santé grâce aux services sanitaires mis en place, à l'approvisionnement en médicaments et à l'amélioration de la production vivrière.

Enfin, le projet devait permettre de trouver une formule pour générer l'autodéveloppement villageois "sans faire appel à une infrastructure organisationnelle qui tire sur les ressources de l'économie nationale" conformément à la politique de responsabilisation des associations paysannes et des collectivités locales. En ce sens le PFDVS apparaissait comme une opération pilote dans le cadre de la politique de décentralisation et de désengagement de l'Etat.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Les aléas climatiques: le démarrage du projet fait suite à une sécheresse exceptionnelle (1984) qui a forcé de nombreux paysans à vendre leurs animaux. Par contre de 1985 à 1989, à l'exception de l'hivernage 1987, les conditions agro-climatiques ont été bonnes.

La restructuration du marché céréalier. L'Office des Produits Agricoles du Mali (OPAM) continue jusqu'en 1987 à acheter du mil à un prix officiel garanti. En 1988, le marché céréalier est totalement libéralisé; l'OPAM ne fixe plus son prix d'achat mais s'approvisionne par appel d'offres aux grossistes privés.

La BNDA: en 1986, le bureau de Ségou, jusqu'alors financé à 520 par le projet, se transforme en agence et diversifie ses activités.

L'élaboration de la politique de décentralisation en 1987: la politique de libéralisation économique et de décentralisation ouvre de nouvelles perspectives de développement économique et social en milieu rural et renforce le caractère d'expérience pilote du PFDVS.

 Réalisations du projet

La mise en place d'un ensemble de services d'appui (vulgarisation, formation, suivi) dans cinq secteurs d'intervention couvrant la totalité du Cercle de Ségou.

La sélection de 160 villages en cinq ans, comptant prés de 5.800 UPA et 71 000 habitants, et leur organisation en AV multifonctionnelles gérées par des Comités de développement villageois (CDV) fortement appuyés et encadrés par le personnel du projet. La constitution de 160 Fonds de Développement Villageois (FDV) dont les montants moyens varient entre 2,5 millions FCFA/village pour les G1 (constitution en 85) et 0,06 million pour les G5 (constitution en 89). Les FDV initiaux sont constitués de l'apport des AV nécéssaire à l'obtention des crédits d'équipement (10% des crédits bancaires demandés) et de la contrepartie équivalente du projet. Ces fonds sont déposés dans les comptes des AV à l'agence BNDA de Ségou, dont ils constituent actuellement 80% des dépots. Les FDV, qui sont progressivement alimentés par les intérêts sur dépots et les bénéfices réalisés par les AV, n'ont pas encore donné lieu à des opérations de crédit directe aux membres des AV, mais ont été partiellement investis dans des infrastructures communautaires et des fonds de commerce de boutiques villageoises.

La mise en place d'un service de crédit agricole basé sur:

  • une agence de la BNDA gérant les crédits d'équipement à moyen terme ainsi que les crédits de commercialisation céréalière et d'embouche bovine. Le crédit d'équipement a connu un grand succés auprés des villageois et a constitué, dans tous les villages, la première opération du projet. Il a permis l'acquisition par les membres des AV de 5 000 boeufs de trait, 1 400 multiculteurs, charrues et houes, 500 semoirs et 300 charettes.
  • l'Unité de gestion du projet fournissant des crédits à court terme pour les intrants agricoles ainsi que diverses opérations mineures (nivaquinisation, action aviculture, etc.).

La constitution d'AV et l'installation de l'agence BNDA ont permis aux villageois d'accéder au crédit du Programme de restructuration du marché céréalier (PRMC) pour la commercialisation primaire et le stockage des mil et sorgho. Selon les années et les villages, les stocks achetés par les CDV à la récolte, à un prix supérieur à celui du marché, ont été revendus à l'OPAM ou sur le marché local en bénéficiant des hausses saisonnières de prix. Au cours des deux dernières campagnes, les villages du projet ont formé des groupements de commercialisation pour soumissionner aux appels d'offres lancés par l'OPAM et ont pu écouler ainsi 2.000 tonnes en 1989 et 2 800 tonnes en 1990.

Dans le domaine de l'élevage, le projet a mené régulièrement des campagnes de vaccination et de traitement des bovins et petits ruminants. Depuis 1988, une action d'appui à l'embouche bovine s'est développée dans certains villages. Le projet a également mené une action en faveur de l'aviculture (diffusion de coqs de race) et, plus récemment, de l'élevage ovin.

Dans les villages, les actions de formation se sont concentrés sur les responsables et animateurs techniques (alphabétisation, santé, agriculture, élevage). 460 animateurs d'alphabétisation ont été formés et 156 centres d'alphabétisation ont été construits par les villageois. La très grande majorité sont en fonctionnement. Fin 1989, un total de 1.622 personnes avaient été alphabétisées, soit en moyenne plus de 10 personnes par village. En 1990, 2.400 femmes et enfants ont participé régulièrement aux cours d'alphabétisation.

Dans le domaine de la santé, le projet a formé environ 200 hygiénistes-secouristes et 125 accoucheuses traditionnelles. Un certain nombre d'actions sanitaires sont régulièrement menées (nivaquinisation, javélisation des puits, salubrité), mais le fonctionnement des pharmacies villageoises semble défectueux (45% des pharmacies fonctionnelles en juin 1990). Par ailleurs, le projet a suscité la création de boutiques villageoises et de banques céréalières dans de nombreux villages. Le fonctionnement actuel de ces services est très inégal et en régression.

Le projet a enfin mené certaines actions de moindre importance dans le domaine de l'environnement (diffusion réussie de foyers améliorés, plantation d'arbres dans les villages) et de la formation des artisans forgerons.

On constate l'absence de mesures spécifiques en faveur des activités productives et domestiques des femmes (à l'exception d'une récente expérience dans le domaine de l'élevage ovin). Le volet recherche appliquée initialement prévu n'a pas été mis en oeuvre. En juillet 1990, aucun forage n'avait été réalisé, et seulement 40 km de pistes rurales avaient été (mal) réhabilitées. Aucune infrastructure sanitaire n'a été construite.

Appréciation des effets du projet et de leur perennité

Bénéficiaires: Les 160 villages participant au projet comptent 5.779 UPA et 71.000 habitants. Si on considère l'ensemble de cette population comme bénéficiaire, l'objectif initial est dépassé. Cependant les bénéfices effectifs aux niveau des ménages sont trés inégaux. Les adhérents de quatrième et cinquième génération (88 et 89) ont obtenus beaucoup moins de crédits d'équipement que les précédents.

Grace au meilleur équipement des exploitations, on estime qu'une hausse de production céréalière moyenne d'environ 9.000 t a été obtenue, principalement par extension des surfaces et non par augmentation des rendements comme c'était prévu. Les superficies cultivées en céréales auraient augmenté d'environ 40% dans l'ensemble des 160 villages. Les villages encadrés par le projet sont aujourd'hui très largement excédentaires en céréales en année moyenne (environ 450 kg de mil-sorgho par personne), à l'exception toutefois des villages du nord du Cercle où la pluviométrie est inférieure à 500 mm. Le projet a également permis, notamment par un restockage semencier, de relancer la production arachidière qui avait régressé depuis la fin de l'OACV et la sécheresse de 1984. Elle serait actuellement de l'ordre de 2 500 tonnes sur les 160 villages, soit le double de la situation ante. Le projet a suscité une certaine diversification vers des cultures secondaires et a débuté une action en faveur du maraîchage.

Le "système de développement rural" dans le Cercle de Ségou a été incontestablement renforcé et dynamisé. Une ébauche de structuration du milieu paysan a émergé, qui pourra renforcer la représentation et le pouvoir de négociation des villageois au sein des instances de décision décentralisées (communes, cercles) et sur les marchés agricoles. L'expérience de commercialisation collective en 1989 et 1990 représente un acquis important pour une meilleure insertion des producteurs dans un marché libéralisé. Cette intervention solidaire des producteurs sur des marchés où ils affrontent la concurrence des commerçant est inédite au Mali, et d'autant plus remarquable qu'elle a permis en 1990 d'imposer les prix réclamés par les producteurs contre des intérêts jusque là tout puissants. Il s'agit là d'un des résultats les plus positifs et encourageants du PFDVS.

Le projet a eu un effet positif sur l'état sanitaire des animaux d'élevage (vaccinations, traitement). Localement, l'appui à l'embouche bovine a permis de développer une activité lucrative lorsque son calendrier est bien respecté, mais dont la diffusion doit être contrôlée afin d'éviter des risques de surproduction.

Effets sur les revenus des bénéficiaires: les revenus des ménages membres des AV ont bénéficié des hausses de production et des meilleures conditions de commercialisation des surplus céréaliers (prix garantis à la récolte supérieurs aux prix du marché, plus éventuelles restitutions des bénéfices réalisés en fin de saison sèche). On peut cependant estimer que les revenus monétaires supplémentaires dégagés sont actuellement insuffisants pour faire face aux remboursement des crédits d'équipement, en particulier pour les villages de première et deuxième génération qui s'étaient trés lourdement endetté. La fin de ces remboursements (en principe dès l'année prochaine pour les G1) laissera apparaître une augmentation significative des niveaux de vie qu'il n'est pas encore possible de quantifier.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: les femmes, qui jouent un rôle important dans la production et assument une grande part des dépenses monétaires des ménages, n'ont pas spécifiquement bénéficié du projet sur le plan économique. Au niveau de la qualité de la vie et des conditions sanitaires, le projet a eu certainement un effet positif: campagnes de nivaquinisation et de javélisation de puits, accès aux soins primaires et aux médicaments aux villages, réduction des besoins de déplacement pour l'approvisionnement en biens de première nécessité, etc.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et ainsi, affecte négativement la reproduction de la fertilité des sols. Ceci est particulièrement vrai dans les zones fortement peuplées où la régression des jachères étaient déjà importante.

Appréciation de la durabilité du projet: Il est encore trop tôt pour se prononcer sur la durabilité des effets du projet. Sur le plan de l'auto-promotion des AV, l'encadrement encore trés étroit ne permet pas de juger des capacités d'autogestion. Le système de crédit mis en place souffre déjà d'impayés importants et aucune dynamique d'épargne individuelle n'est encore apparu. Sur le plan agronomique et écologique, les conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources fourragères et ligneuses n'ont pas été prises en compte dans une démarche de vulgarisation agricole qui reste strictement productiviste. L'évolution des superficies cultivées au détriment des jachères et parcours, et sans véritable processus d'intensification, est inquiétante pour l'avenir.

Principaux problèmes rencontrés et recommandations

Des organisations paysannes peu autonommes. Par excès d'encadrement et de contrôle, à quelques exceptions près, le projet n'a pas suscité le développement de l'initiative autonomme des villageois. La prise en charge par les CDV et les volontaires villageois s'est limité à des taches d'exécution. On ne constate pas sauf dans le domaine de la commercialisation d'innovations organisationnelles de la part des bénéficiaires. Les acteurs locaux du développement manquent encore de formation et de capacité de se comporter en partenaires des paysans et non en encadreurs. La perspective d'autogestion et d'autofinancement du développement local reste encore lointaine. Des volontaires jeunes assurant un certains nombres de services du projet sont démotivés par l'absence de rémunération et l'exode saisonnier de certains d'entre eux désorganise les activités du projet. Du fait de l'encadrement excessif du projet, les fonds villageois ont suscité peu d'intérêt de la part des agriculteurs. En plus de la confusion existant sur leur montant réel, les villageois doutent parfois de leur droit de propriété sur ces capitaux.

Un système de crédit qui s'essouffle. Les remboursements de crédit ont été bons en 1985 et 1986 mais ont été gravement perturbés par la mauvaise récolte de 1987. Après une légère remontée en 1988/89, les remboursements sont descendus très bas en 1989/90. Il se situent en juin 1990 à 35% pour l'échéance de remboursement des crédits moyen terme et à 46% pour les court terme. Outre les mauvaises récoltes de 1987, les causes des difficultés de remboursement sont:

  • un surendettement des UPA de 1ère et 2ème génération, principalement dû aux achats disproportionnés de boeufs de trait;
  • des difficultés de commercialisation en gros des arachides et niébé;
  • une mauvaise volonté de la part de certaines UPA à l'approche de la fin du projet (dans l'espoir d'un effacement de leurs dettes);
  • une inadaptation du système de crédit au caractère aléatoire des revenus monétaires annuels.

La difficulté de remboursement des crédits moyen terme a aussi conduit à l'essoufflement de l'utilisation d'intrants agricoles, du fait de la suspension des crédits de campagne aux AV ayanr des impayés.

L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et, à terme, affectera négativement la reproduction de la fertilité des sols en l'absence d'une augmentation de la fertilisation organique et minérale. Les conditions d'un processus d'intensification agricole durable et compatible avec les autres usages des terroires (paturage, bois de feu, etc) n'ont pas encore été réunies.

La première recommandation est d'engager rapidement et résolument le transfert progressif aux villageois des responsabilités jusqu'ici presqu'entièrement assummées par le projet. L'entière responsabilité de l'usage et de la gestion des FDV devrait être restituée aux CDV.

Il faut davantage sécuriser les revenus monétaires des UPA sans lesquels elles ont parfois de grandes difficultés à faire face à leur échéance de remboursement de crédit de campagne ou d'équipement. Les conditions de crédit à moyen terme doivent également être adaptées au contexte agro-économique aléatoire. Le personnel du projet devrait être totalement déchargé des fonctions de supervision des crédits et remboursements. La BNDA devrait prendre entièrement en charge tous les services financiers et se rémunérer normalement sur ces services.

Le développement de l'agriculture et de l'élevage doit être conçu en tenant compte des conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources fourragères et ligneuses. Ceci doit être un des thèmes principaux de la vulgarisation-animation agricole à mettre en place.

Plus généralement, l'objectif ne doit plus être d'augmenter de façon systématique la production (plus de matériel, plus de force de traction, etc.) mais de mieux la maîtriser dans les différentes situations climatiques et écologiques saisonnières, de réduire son caractère aléatoire en offrant aux producteurs le maximum de capacité d'adaptation aux situations changeantes, et enfin de garantir sa soutenabilité à long terme. Cette action doit être menée de façon différenciée selon les spécificités agro-écologiques et sociales de chaque terroir. Elle est indissociable d'une action de recherche-développement basée sur un réseau de communication et feedback entre paysans, vulgarisateurs et chercheurs.

La formation doit être accentuée et apporter aux vulgarisateurs une réelle capacité d'observation, d'analyse et d'animation d'une reflexion agronomique et agro-écologique au niveau de chaque communauté villageoise. La mission propose la construction de petits centres de formation multifonctionnels dans chaque chef lieu d'arrondissement.

Au cours de la phase II, l'accent doit être mis sur la viabilité et l'autofinancement du système de développement local mis en place. Aussi, il ne parait pas souhaitable d'étendre l'encadrement du projet à tous les villages du cercle de Ségou. En ce qui concerne les équipements agricoles, on doit chercher à mettres en place un système autonome et durable de financement, production, approvisionnement et maintenance du matériel maîtrisable par les acteurs locaux: agriculteurs, CDV, forgerons de village et BNDA.

De même, la problématique du développement local ne se pose pas uniquement au niveau villageois mais aussi au niveau des bourgs, gros marchés ou chef lieux d'arrondissements où devraient être mis en place dès que possible des services:

  • financiers (bureaux périodiques décentralisés de la BNDA)
  • d'approvisionnement (centrales d'achat intervillageoises pour les intrants agricoles, les produits pharmaceutiques, etc.)
  • de commercialisation (coopératives de commercialisation autogérées)
  • de formation (centres de formation et d'animation à l'autopromotion rurale)

La fonction de "pôle de services" des grands marchés ruraux devrait être ainsi renforcée.

Leçons à tirer de l'expérience

Une leçon de portée générale que l'on peut tirer de l'expérience du PFDVS est qu'un objectif de "responsabilisation" du groupe cible (ce qui va plus loins que sa "participation") nécessite une grande flexibilité dans l'allocation des fonds du projet, et en particulier des c_édits. L'excessive précision des objectifs intermédiaires et de la planification de la mise en oeuvre du projet, suscite des comportements d'encadrement volontariste incompatibles avec la responsabilisation des acteurs cibles et l'autogestion de leur développement. Ce type de projet devrait être conçu comme un programme flexible de services d'appui, d'accompagnement et de conseil, laissant le maximum d'initiatives aux bénéficiaires. Parallèlement, il doit concentrer ses efforts sur le développement des ressources humaines (alphabétisation fonctionnelle, formation à la gestion, etc.).

En région soudano-sahélienne d'agriculture vivrière exposée à des risques agro-climatiques importants, l'usage spontané de la traction animale et de la culture attelée va dans le sens de l'extension des surfaces et non de l'amélioration des techniques culturales et des rendements. Cette tendance est dangereuse à moyen-long terme. En réduisant les jachères et la régénération naturelle des arbres en plein champ, elle menace l'équilibre agro-écologique et la fertilité des sols. Les crédits d'équipement devraient être accompagnés systématiquement de mesures de gestion de la fertilité et d'aménagement des terroirs agricoles.

Le PFDVS a démontré que la libéralisation des marchés de produits vivriers et l'abandon des politiques de prix garantis ne sont pas fatalement défavorables aux producteurs. Grâce à des crédits de commercialisation, l'achat-stockage au niveau des groupements villageois peut être un puissant instrument de contrôle du marché au bénéfice des paysans à condition qu'un nombre suffisant de communautés villageoises adoptent des comportements solidaires. Le PFDVS démontre également que la recherche de marchés rémunérateurs et l'organisation pratique de la commercialisation devraient être un préalable au développement de nouvelles cultures, en particulier lorsque ce développement se base sur l'usage de crédits d'équipement et d'intrants.

La prise en charge des services au développement par des AV est difficilement compatible avec un ciblage de bénéficiaires particuliers à l'intérieur de ces communautés (les femmes ou les jeunes en particulier). Par ailleurs, cette prise en charge peut se heurter rapidement aux limites du volontariat bénévole des responsables et animateurs villageois, en particulier des jeunes qui privilégient la recherche de revenus monétaires par l'exode saisonnier.

 

 

LANGUAGES: English, French

Smallholder Rice Seed Development Project (1989)

Liberia  
April 1989

Completion evaluation

Liberia lies almost entirely within the tropical rain forest zone. The average population density is about 20 hab/km2. The annual rainfall ranges from 1600 mm inland to 4600 mm on the coast. Much of the vegetation is secondary forest because of the shifting cultivation system of farming in the uplands areas. The annual crop fallow cycles still permit regeneration of the forest in most areas (between 5 and 15 years of fallow). Rice is the main staple crop with about 86% of the farmers growing it. Cassava is often intermixed with rice in upland areas. Coffee, cocoa and sugarcane are important cash crops. Social and cultural values are linked to cash (cash requirement for rites such as deaths, marriage, sacrifices,...). It explains that economic farming activities are directed towards those lucrative crops. Self suficiency in rice production has, for several years, been a major policy goal of the Liberian Governement.

Project objectives and design

Target group

The target group is constituited by 91.400 households of smallholder rice farmers (58% of the total of such households)

Project objectives and components

The principal objective of the projcet was to institute a national rice seed improvement programme, and, through the provision of improved seed varieties, to increase the rice production efficiency of smallholder farmers.

The principal components of the project were:

  • the Rice Seed Production Unit (RSPU) that would be provided with the necessary facilities and equipment to multiply, dry, process, store and distribute improved rice seed;
  • credit in both kind and cash to contract seed outgrowers;
  • training and equipping of specifically assigned Ministry of Agriculture staff to carry out the project's extension activities;
  • local and overseas training for the project's local staff;
  • the establishment of a Monitoring and Evaluation (M&E) Unit for p_oject activities;
  • the provision of consultant services to assist in the implementation, development and monitoring and evaluation of the project.

Two channels were to be used for seed distribution: the Agricultural Development Projects (ADPs) where these existed; and extension staff of the Ministry of Agriculture (MOA) assigned to the project, where ADPs did not operate.

Expected effects and assumptions

At full development (following year 7), the project was expected to reach 91.400 farmers, and the total area under the new varieties was expected to level off at 83.900 ha, from project year nine onwards. The use of the improved varieties was expected to result in an incremental rice production of 343 tons in year 3 of the project, rising to 4.000 tons in year 5, and levelling off at 16.800 tons from year 10 onwards. For participating farmers, farm income was expected to increase from 238 to 316 USD/yr in the case of upland farmers and from 102 to 165 USD/yr in the case of swamp farmers.

The project design rested on a number of key assumptions. These were: (a) that the Central Agricultural Research Institute (CARI) would provide breeder seed of high quality, and in the requisite quantity, and that the project would stimulate further rice breeding and testing activities at CARI; (b) that CARI was committed to a programme of continually seeking better upland and swamp rice varieties; and (c) that the staff of the MOA assigned to the project would not only be instrumental in promoting the use of project seed, but that they would also ensure an equitable exchange of paddy for seed, and would further help farmers improve their level of agricultural husbandry.

Evaluation

The evaluation reviewed the overall farming system to study the effects of improved rice seed within these systems. The baseline survey proved to be of little use; data was collected using the rural rapid rural appraisal technique and additional data was assembled during the course of further meetings and discussions with associated ministries and organizations.

Implementation context

In 1986, the gouvernement launched the green revolution programme as a means of reinstating and restoring the vital role of agriculture as the motive force for economic development and sustained growth. The objectives range from the atainment of national self-sufficiency to making farming a profitable and attractive proposition especially to the nation's youth.

Project achievments

The Rice Seed Production Unit was established. The different activities were:

  • seed multiplication (LAC-23 and swamp variety) in 3 farms under the direct control of the project or with outgrower agreement. The project also has relied on contract outgrowers (groups of experienced smallholders) who were provided on credit with all necessary inputs.
  • seed production: purchases from outgrowers rose from 163 t in 1983 to 765 t in 1987 and 111 t in 1988. Most of the production concerns upland seed (711 t of upland seed and 53 t of swamp seed producted in 1987)
  • seed processing: the project established a modern seed processing plant at Suakoko with drying, cleaning and storage facilities. Seed is certified.
  • quality control: seed crops are inspected by menbers of the seed quality division at all stages during the growing season to ensure purity and freedom from pests and diseases.
  • distribution and sales of seed: distribution by Agricultural Development Projects, by seed exchange system (1 bag of seed for 2 bags of paddy), by use of seed retailers. The project distributed about 1.569 tons of upland and swamp seed.

The extension support component relied on the exchange system, the construction of 10 rice seed stores, the distribution of seeds through the various conty crop extension services.

The training proposals outlined in project design were fulfilled satisfactorily.

The project was unsuccessful in establishing an effective M&E Unit. This unit was only able to complete the baseline survey 45 months after the start of the project, and only then with a major input from the Central Monitoring and Evaluation Unit of MOA. In addition to this survey, the unit produced only a few minor studies, which, because of untimeliness of presentation, were of little use to project management.

Effects assessment and sustainability

Beneficiaries: the farmers who obtained SRSP seed were indeed smallholders (about 16.670 farm families) but there were also indications that, in general, the poorest farmers were not being reached. One of the main reasons for this is the inability of the poorer farmers to pay cash for seed and the unavailability of credit. Another has been the failure of the distribution system in reaching these farmers. The ADPs tended to concentrate on the larger farmers, as did most of the crop extension workers operating in non-ADP areas.

The effects of seed on yields, production and household income are difficult to evaluate because of the failure of the M&E unit. We can assume that we have a 200 kg/ha higher yield of LAC-23 and a yield advantage of 1.000 kg for swamp rice.

Effects on beneficiaries incomes: the effect of the introduction of LAC-23 on household income is slight, being in the order of 5.3%. This rise to 11% in the case of swamp rice but the effect is reduce because relatively small areas of swamp are cultivated.

Effects on nutrition and food security:

Specific effects on women:

Effects on the environment:

Effects on local/national economic development trends: an analysis of the operating costs shows that the economic cost of seed production could never be covered and that seed production was heavily subsidized. This implies that the Liberian economy must suffer economic losses according to every kilogram of seed produced by the project.

Sustainability: Compared to the returns from alternative crops, increased production of LAC-23 is not justified. Swamp rice shows greater returns but increased production is constrained by the farmers' reluctance to work in the swamps. Therefore, the outlook for radically increased production of rice is not promising.

Despite its various problems, the project has demonstrated an ability to produce adequate quantities of good quality seed rice and the RSPU now constitute the nucleus of a future seed industry. However, it would probably take another five years of development for the unit to even approach a state of self-sustainability. In view of Liberia's financial constraints, there is little likelihood of Government of Liberia (GOL) being able to sustain the present level of RSPU operations. Apart from present constraints on operating costs, the unit will face increasing logistical and operational problems as vehicles and plant age and breakdown. This will lead first to stagnation then to a fairly rapid decline in seed production.

Main issues and recommandations

Some variance with the SAR assumptions

The general assumption that every farmer grows rice, and that rice is the predominant crop in Liberia is incorrect. Because of unattractive produce prices, farmers only grow rice for subsistence purposes but will switch out of rice production into other crops such as sugarcane, cassava and treecrops to raise cash for household and other family needs, including the many obligatory ceremonies associated with deaths, marriages, initiation and circumcision. This situation can continue for one or two years during which time rice is purchased. Rice is, therefore, only one, and not always the most important crop in the farming system. The discontinuity of rice cultivation is at variance with the staff appraisal report (SAR) assumption that farmers would use seed for three successive generations. Indeed, some farmers purchase SRSP seed every year.

Problems in implementation

Development was adversely affected by factors outside the project management's direct control. There were shortcomings in the genetic material provided by CARI, both in terms of purity and adherence to type, and, in the case of upland varieties, their superiority over traditional varieties. For over 25 years, improved upland rice production has been based on two varieties, LAC-23 Red and LAC-23 White (genetically similar varieties), which have only a marginal yield advantage over traditional upland varieties. CARI also failed to supply the project with the requisite amounts of seed, supplying on average less than 50% of the amounts requested in any year.

The project suffered a serious setback in 1987/88 because of inadequate GOL funding which resulted in a damaging loss of outgrowers' confidence through the project's inability to make timely payment for the 1987 certified seed.

The proposed exchange system was not effective. It involved a system of free credit, a post-harvest payment for seed was made on the basis of a 1:1 exchange ratio (paddy for seed), later raised to 2:1 to defray some of the high costs involved in delivery and collection of seed and paddy. It was also subject to extensive abuse, as farmers often mixed considerable amounts of inert matter with the returned paddy, or failed to return any operation, the project stopped the exchange system in 1988 and the seconded extension workers reverted to normal field duties.

Unsatisfactory utilisation of the M&E Unit

From the very beginning, little confidence was displayed by project management in the M&E Unit. The baseline survey proved to be too demanding a task for the inexperienced unit resulting in serious delay in the implementation of the survey. The work of the Unit never became a tool of project management. Projcet management received most of its information directly from the divisional officers. There was a genuine lack of understanding within the project on the fonction and role of the M&E system.

In view of the project's overall success to date; its efforts to overcome defects and shortcomings; and the vital need for a viable seed industry in Liberia, there appears to be justification for continued support by IFAD to assist the project, under a modified approach, to develop the present unit into a near self-sustaining and effective organization. Such support would be condition upon several vital assurances from GOL and a restructuring of the present organization, namely:

(a) GOL should ensure that the National Seed Committee is fully activated to fulfill the role originally expected of it;

(b) GOL should ensure that the Research Technical Committee is reactivated to provide adequate guidance for the research programmes;

(c) CARI should be strengthened as necessary to permit reliable field trials of promising upland rice varieties to be held under farm conditions;

(d) WARDA should take positive action to introduce additional new upland varieties from other rice growing countries and should arrange for field testing of these by CARI;

(e) Seed should only be sold for cash unless seasonal credit can be arranged through sources other than the RSPU;

(f) Distribution of seed should be privatized as quickly as possible and should have provision for reaching the poorer farmers;

(g) A new project seed farm of about 350 hectares should be established to centralize multiplication of rice foundation seed and seed of other crops where demand exists;

(h) The M&E Unit should be restructured to serve as an effective tool of management;

(i) Self-sustainability of the RSPU should be the long-term objective, and the operations and structure of the unit would need to be critically reviewed to determine how best production costs could be cut without jeopardizing quality.

It is hoped that GOL's ongoing review of Liberia's food situation will result in a more attractive price structure for rice, leading in turn to increased demand for improved rice seed. Indeed, consideration could be given to withholding further support until the time that the price structure becomes more conductive to increased rice production.

Lessons learned

Experience in many developing country has shown that even major extension support project can fail to bring about substantial improvment in performance in chronic situation.

In view of the importance of an effective M&E Unit to any project, it is advisable to ensure that the initial calibre of staffing is high, even to the extent of employing long-term international technical assistance. The use of short term consultants is an expensive and largely futile means of propping up an inadequately qualified and experienced unit. Beneficiary contact monitoring should be recommanded above monitoring of project effects.

The normal procurement organizations and systems are in most countries bureaucratic and time-consuming. The benefits of direct procurements are immense in terms of staff time, early delivery, savings in cost, and, not least, in the avoidance of frustration and its associated impairment of relationships with implementing ministries.

 

LANGUAGES: English

Projet de Développement Rural Intégré de l'Ombela Mpoko

Central African Republic  
March 1988

Résumé du rapport d'évaluation à mi-parcours
 

La préfecture de l'Ombella Mpoko est située à proximité de Bangui et est desservie par deux axes routiers. La population agricole est de 79.000 personnes soit 16.000 ménages. Les productions principales sont le manioc (aliment de base), l'arachide et le mais. Il s'agit d'une agriculture de défriche-brulis avec cultures sous galeries forestières et jachère de longue durée. L'élevage, non intégré à l'agriculture est le fait d'éleveurs nomades. Un tiers des ménages cultive moins de 0,5 ha, a des activités agricoles très réduites et tire ses revenus d'activités non agricoles. Les deux tiers d'agriculteurs cultivant plus de 0,5 ha peuvent être considérés comme des agriculteurs à part entière. Dans l'ensemble, l'alimentation est relativement variées et les habitants, à l'exception des cas sociaux, ne souffrent pas de la malnutrition. Les excédents de production représentent une part relativement importante de la production. Leur commercialisation est la principale préoccupation des producteurs.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

La population cible du projet est constituée par les 2/3 des ménages cultivant plus de 0,5 ha soit 10.670 exploitations. Il est prévu qu'en année 5, le projet aura bénéficié à 8.200 exploitations.

Objectifs et composantes du projet

Les principaux objectifs du projet sont les suivants:

  • accroitre la production vivrière dans la préfecture d'Ombella M'Poko;
  • augmenter les revenus des paysans bénéficiaires et améliorer leur alimentation ainsi que celle de leur famille;
  • dégager un surplus de production pour assurer le ravitaillement de la population de Bangui en produit alimentaires.

Les composantes du projet comprennent:

  • la vulgarisation de techniques améliorées en milieu paysan sur 5 cultures (manioc, arachide, mais, sésame et riz pluvial), la distribution de semences améliorées et de pesticides pour la conservation de semences;
  • un programme de formation pour la personnel d'encadrement et les paysans;
  • la mise en place d'un centre d'essai pour la recherche appliquée sur les principales cultures du projet et de parcelles de démonstration en milieu paysan;
  • la création d'une unité de génie civil pour l'aménagement de points d'eau et la construction d'infrastructures devant abriter les services centraux et sociaux;
  • l'installation d'une direction de projet et d'une unité de suivi-évaluation et la réalisation d'une série d'études spéciales pour la conception et la mise en place des composantes du projet.

Effets attendus et hypothèses

Basé sur des estimations des rendements de 5,5 t/ha de tubercules pour le manioc et des revenus de 19.600 FCFA par ménage, le projet prévoyait un accroissement de production de 8 à 31% selon les produits (+ 17% pour le manioc) et ainsi, une augmentation des revenus monétaires des familles.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Lors de la préparation en 1983 et de l'évaluation en 1984, le pays se relevait d'une période de sécheresse exceptionnelle qui l'avait fait classer parmi les pays devant faire l'objet d'une aide alimentaire internationale d'urgence. Avec le retour à une pluviométrie proche de la normale, la situation de l'agriculture dans la zone s'est rapidement redressée et la production est devenue excédentaire.

Réalisations du projet

La formation des vulgarisateurs par des séances de formation de courte durée et de recyclage périodique a permis de mettre en place un système proche de celui préconisé par la Banque mondiale (TV): groupes de contact villageois composé d'un paysan innovateur et de paysans suiveurs. 192 groupes ont été constitués, un par village et un encadreur par village. 12 t de la variété d'arachide proposée (2IE) ont été distribuées alors que l'objectif était de 5 t. Des 2 variétés de mais proposées, la première est mal acceptée à cause de ses caractéristiques organoleptiques et la deuxième a des semences de très mauvaise qualité. En 1987, 215 paysans ont cultivé du riz alors qu'il n'était pratiquement pas connu dans la région avant le projet.

Plus de 5.000 outils (houes et machettes) ont été vendus. Par contre, le matériel importé d'Europe ne se vend pas car son prix est trop élevé. La vente de 500 baches facilitant le séchage et permettant d'améliorer la qualité a été effectuée.

Un retard important a été pris dans les travaux de génie civil: 4 points d'eau seulement ont été aménagés (8% de l'objectif) et 4 batiments construits (33% de l'objectif).

L'unité de suivi-évaluation a réalisé un travail considérable en matière de suivi de la vulgarisation et de collecte de données de base sur la zone du projet et sur la population cible.

Les essais effectués au centre de recherche ont permis de retenir une variété d'arachide, une variété de mais et trois variétés de riz à diffuser par la vulgarisation (augmentation de rendement de 50%). Pour le manioc, le potentiel des variétés diffusées permet une augmentation de 50 à 518 par rapport aux résultats obtenus par les méthodes traditionnelles. Un réseau de 10 parcelles de 10 ares pour chaque culture, dans chaque secteur est créé chez des paysans volontaires. La culture attelée est testée au centre d'essai. Le centre participe à l'élaboration d'un programme de lacher aérien d'insectes prédateurs pour le controle de la cochenille.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficiaires: 2.914 paysans sont encadrés par le projet en 2ème année dont 20% appliquent les techniques améliorées sur trois cultures ou plus. Un nombre important de paysans non-encadrés et certains habitants de villages non contactés mettent en pratique la méthode du bouturage en ligne du manioc.

Le manioc est la seule culture pour laquelle les thèmes techniques préconisés ont été largement adoptés.

Il est difficile de mesurer l'effet du projet sur les rendements. Cependant, toutes les estimations effectuées montrent un net accroissement des rendements pour toute les cultures encouragées par le projet. L'augmentation de production serait de 500t/an pour le manioc, de 50t/an pour l'arachide et pour le mais.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: l'effet du projet sur les femmes peut être considéré comme faible sur le plan technique car les thèmes techniques proposés pour l'arachide qui est la culture des femmes par exellence sont peu attrayant en raison du surcroit de travail qu'ils exigent. D'autre part, l'augmentation de la production de manioc a certainement eu un effet positif sur le revenu des femmes, celles-ci jouant un rôle important dans la transformation et la commercialisation de ce produit. L'introduction de la bâche pour le séchage diminue considérablement le travail et permet de le pratiquer en toute saison. Enfin, l'accroissement des revenus des ménages est un facteur important de sécurisation pour les femmes.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: On observe un accroissement de la superficie cultivée en manioc soit sur défriche de savanne en tête d'assolement soit par une seconde culture de manioc sur manioc et non par introduction de la culture de riz tel que c'était prévu. Cet accroissement serait du aux augmentations de rendement obtenues par la mise en oeuvre de techniques nouvelles qui inciteraient les paysans à accroitre leur production. Ceci a tendance à entrainer une dégradation de l'environnement.

Principaux problèmes rencontrés

Une sous estimation des rendements et des revenus lors de l'évaluation rend caduque un certain nombre des données économiques sur lesquelles reposait le projet et par conséquence certains de ses objectifs.

A l'évaluation, le pays se relevait d'une période de sécheresse exceptionnelle (voir para 6). Les rendements ont été estimés par la mission d'évaluation à 5,5 t/ha de tubercule pour le manioc et à 300 kg/ha pour le sésame et les objectifs du projet à 6,5 t/ha pour le manioc et 375 kg/ha pour le sésame. Or, les enquêtes effectuées par les projet par la suite montrent que les rendements atteints en milieu paysan sont de l'ordre de 8 t/ha pour le manioc et 390 kg/ha pour le sésame. De même, l'estimation des revenus établie lors de l'évaluation (19.600 FCFA par ménage) semble avoir été faussée par les conditions conjoncturelles de l'époque. L'enquête du projet estimait le revenu monétaire moyen par ménage à 92.225 FCFA dont 45.300 en provenance de sources extérieures à l'agriculture.

Une faible exploitation des données collectées par l'unité de suivi-évaluation est parfois à l'origine de recommandations peu réalistes.

En ce qui concerne la suivi de la vulgarisation, si la régularité des enquêtes et des rapports réalisés est très satisfaisante, il conviendrait d'améliorer l'exploitation des données. En effet, dans plusieurs cas, les conclusions formulées ne sont pas toujours confrontées à d'autres observations d'ordre qualitatif rapportées par des données extra enquêtes, ce qui aurait permis de nuancer les affirmations et les conclusions tirées parfois trop hativement. De même, les données de base collectées pour certaines enquêtes (enquête sur la gestion des exploitations et enquête sur la nutrition) n'ont pas été suffisamment exploitées. Or, l'autonomie de l'unité de suivi-évaluation en matière d'exploitation des données est nécessaire pour qu'elle constitue un véritable outil de gestion et d'évaluation continue du projet.

Recommandations et leçons à tirer

Vulgarisation: il convient d'étendre la sensibilisation à tous les villages tout en mettant l'accent sur la formation collective par des séances de démonstration dans les champs des innovateurs. Il faudrait recruter au moins une paysanne innovatrice par village.

Fourniture d'intrants: le centre devrait produire lui-même les semences de mais pour en assurer la qualité. Les conditions dans lesquelles les paysans produiraient des semences d'arachide doivent être étudiées avant de lancer la production. Le thème de la conservation des semences doit être inscrit en priorité dans le programme de vulgarisation. Des cordeaux et des rayonneurs en bois doivent être mis à disposition des paysans pour qu'ils puissent réaliser leur semis en ligne. Il faudrait mettre à disposition des paysans des semences des cultures maraichères les plus courantes (tomate, oignon, salade).

Recherche: des programmes de recherche portant sur la détermination de la densité optimun du mais en galerie forestière, la comparaison pour le riz du semis à la volée et du semis en ligne, la mise au point d'un dispositif de semis d'arachide permettant en bouturant le manioc d'obtenir la densité optimale devraient permettre d'améliorer les messages techniques. Comme préalable à l'introduction de la culture attelée au niveau des exploitations, il est indispensable de mettre au point au centre d'essais un modèle de ferme où l'élevage et l'agriculture soient intégrés et où la jachère de courte durée serve à l'alimentation du bétail. Des recherches visant à produire des légumes de bonne qualité doivent aussi être menées.

A plus long terme, les objectifs de développement devraient être les suivants:

  • pousuivre et intensifier l'application des thèmes techniques vulgarisés par le projet actuel;
  • introduire progressivement la culture attelée dans le cadre de l'intégration de l'agriculture et de l'élevage;
  • étendre les cultures maraichères à l'ensemble des exploitations en vue de satisfaire dans un premier temps les besoin alimentaires des paysans eux-même.

Il serait utile d'adopter un système de direction et de gestion qui renforce la concertation et le controle mutuel et de valoriser les acquis du service de suivi-évaluation en affinant les analyses des enquêtes.

 

 

 

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Projet de Développement Agricole intégré d'Assomada (1987)

Cape Verde  
December 1987

Résumé du rapport d'évaluation terminale

Le plateau d'Assomada ainsi que les deux bassins versant de Boa Entrada et Engenhos sont situés au coeur du massif montagneux central de l'ile de Santiago. Le climat est aride avec de violentes précipitations qui ravinent les sols et inondent les fonds de vallées.

Avant la mise en oeuvre du projet, la zone comprenait 2.600 ha de cultures sèches (association mais-haricot sur des pentes souvent fortes et très érodées) et 50 ha de cultures partiellement irrguées (canne à sucre principalement). Les rendements variaient selon les pluies de 0 à 1.200 kg/ha pour le mais et de 0 à 300kg/ha pour le haricot. La plupart des paysans exploitent les terres en régime indirect. Les exploitations sont de taille modeste, 1,5 ha en moyenne, dont plus de 90% en sec. La production agricole est limitée par la faible disponibilité en eau et la détérioration du patrimoine foncier par l'érosion. Le chomage et le sous-emploi sont très importants.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Le groupe cible n'est pas spécifiquement identifié. La population rurale de la zone est de 9.500 personnes soit 1.600 familles.

Objectifs et composantes

Le projet de développement agricole intégré d'Assomada vise à augmenter la production agricole, à réduire la dépendance à l'aide alimentaire extérieure et à augmenter l'emploi et les revenus ruraux.

Ses objectifs spécifiques sont d'améliorer les cultures sèches par des mesures de conservation et d'aménagement des sols et d'utiliser la mobilisation et la distribution d'eau afin d'irriguer 150 ha dans la zone du projet.

Les composantes du projet étaient les suivantes:

  • Travaux de lutte contre l'érosion et aménagement des terres: les terres destinées aux cultures pluviales doivent être aménagées et les superficies cultivées en mais et en haricots sur les terres en pentes doivent être réduites et remplacées par du cajanus cajan. Il était prévu d'effectuer des travaux de DRS sur les pentes inférieures à 40% sur 830 ha et sur les pentes supérieures à 40% sur 1.300 ha; la construction de 61 ha de terrasses pouvant être irriguées; la construction de 1.911 seuils de retenue et de 86 barrage de retenue pour irriguer 89 ha.
  • Fourniture et distribution d'eau d'irrigation: mise en place d'infrastructures de mobilisation et de distribution d'eau pour irriguer 150 ha. Il était prévu de creuser 3.000m de galeries captantes horizontales, 18 puits dans les fonds de vallées, d'aménager ou de remettre en état le réseau des 150 ha à irriguer.
  • Autres infrastructures: amélioration de 17 km de routes d'accès, captage de 40 sources pour l'alimentation en eau des villages, rénovation et construction de batiments devant servir de bureaux et de logements pour le personnel de projet.

La section agronomie du projet devait mettre en place un système de vulgarisation; une section de génie civil devait préparer les plans d'exécution des infrastructures, la construction, l'entretien et le fonctionnement des ouvrages du projet. Le Bureau des Statistiques était chargé du suivi et de l'évaluation du projet.

Effets attendus et hypothèses

On attendait une augmentation de la production totale de 1.640 t avant le projet à 8.163 t en période de croisière. Le revenu net des exploitations devait augmenter de plus de 150%. En outre, le projet escomptait qu'en plus d'une utilisation plus intensive de la main d'oeuvre familiale, il serait créé des possibilités d'emploi pour 1.600 familles.

La principale hypothèse soutenant le projet était la disponibilité en eau souterraines. Il était présumé que l'aménagement et la distribution de terres irriguées aient inciter les paysans à entreprendre des travaux de conservation des sols et la substitution des cultures de mais et de haricot par d'autres cultures et que les paysans élimineraient les cultures annuelles sur les pentes supérieures à 40 %, respecteraient les restrictions apportées à la libre circulation du bétail et accepteraient d'autres mesures de lutte contre l'érosion telles que l'introduction du pois d'Angol et le reboisement.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Une loi de réforme agraire a été promulguée en 1982. Cette loi prévoyait que les exploitations seraient limitées à des superficies d'un ha en irrigué ou 5 ha en cultures pluviales. En 1983-84, le gouvernement a appliqué cette loi à la seule exploitation de la zone remplissant ces conditions. Puis, quand il s'est avéré que l'objectif fixé de 150 ha à irriguer ne serait pas atteint, le gouvernement a renoncé à appliquer la loi dans la zone.

Réalisations du projet

Dans le domaine de la lutte contre l'érosion, l'aménagement de 830 ha de terrasses en sec a du être abandonné principalement en raison de son coût. 375 ha de semis de pois d'Angol formant des haies vives suivant les courbes de niveau et alternant avec la culture de mais-haricot ont pu être réalisés. Les 1.300 ha de semis de pois d'Angol en banquettes individuelles ont été remplacés (raisons de coût) par 1.130 ha de semis continu en pois d'Angol mais sans aménagement de banquettes.

Le surcoût de l'aménagement de terrasses à irriguer et la faible disponibilité en eau ont limité les réalisations à 4 ha au lieu des 61 ha prévus. Certaines infrastructures non prévues ont été réalisées: construction de 3,2 km de murs longitudinaux pour protéger les exploitations des vallées contre les crues des rivières. D'autre part, le projet a exécuté un programme FAO/Belgique de reboisement et a procédé à la plantation de 815 ha qui concourent grandement au contrôle de l'érosion dans la zone de projet.

La composante mobilisation et distribution d'eau d'irrigation a été fortement réduite en raison de la faiblesse des disponibilités en eau souterraine. Ont été réalisés: 360m de galerie filtrante, 6 puits, 1,7 km de canaux primaires, 1,9 km de canaux secondaires. Aussi n'ont pu être irrigués correctement que 32 ha et partiellement 22 ha sur les 150 ha irrigués prévus.

Comme autres infrastructures, le projet a réalisé 20 fontaines publiques (50 prévues), deux centres de collecte destinés à la commercialisation des produits agricoles, 20 km de routes de desserte (17 prévus), la construction de batiments devant accueillir l'administration du projet, la construction d'une porcherie et de ses dépendances (non prévu).

Le projet a également mis en place un système d'appui technique aux paysans avec 7 vulgarisateurs formés à l'extérieur, chargés chacun de l'encadrement d'une sous-zone. A travers des contacts avec des paysans "leaders" élus et grâce à deux champs de démonstration, les vulgarisateurs ont peu à peu convaincu les paysans de l'intérêt de la culture de pois d'Angol sur les terres pluviales et de la diversification des spéculations sur les terres irriguées.

Le système de suivi-évaluation n'a pas été effectif.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficiaires: 235 familles ont bénéficié de l'irrigation. Il est difficile de chiffrer le nombre de familles ou d'exploitations en zone pluviale ayant introduit le pois d'Angol et bénéficié du projet.

Les performances du projet sont en deça des prévisions. Une production additionnelle de 800 t/an de produits vivriers a été obtenue au lieu des 6.800 t prévues. Le revenu additionnel global se situe autour 0,3 millions de dollars/an au lieu de 1,4 millions.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: plus de 60% de la main d'oeuvre employée dans les travaux de construction des ouvrages de lutte contre l'érosion ou d'aménagement des sols était constituée par des femmes. Le projet a grandement contribué à améliorer la rétribution de la main d'oeuvre féminine. Le salaire des femmes qui à l'origine représentait 75% de celui des hommes accomplissant les même taches a progressivement évolué pour atteindre à la fin du projet 95% du salaire des hommes.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: la mise en place de haies vives suivant les courbes de niveau, la diffusion du pois d'Angol, la construction de seuils de retenue et de barrages, les murs de protection des exploitations, les plantations forestières réalisées ont un impact positif certain sur l'écosystème de la zone du projet.

Appréciation de la durabilité du projet: un millier de personnes dont une majorité de femmes ont pu bénéficier pendant 5 ans d'un emploi relativement bien rémunéré. Cette possibilité d'emploi s'est arrété avec le projet. Sur le plan social, la réalisation des fontaines publiques, le désenclavement des villages grâce aux routes construites représentent un acquis à long terme pour les paysans de la région.

L'impact institutionnel du projet est très positif. Le service de vulgarisation mis en place par le projet a servi de modèle pour le système de vulgarisation établi depuis lors au niveau national. Les services décentralisés du Ministère du développement rural utilisent les infrastructures réalisées par le projet. L'expérience développée par le projet sert de référence pour les actions de développement entreprises par le Ministère du Développement Rural (MDR). Les cadres ayant dirigé le projet ont des postes de responsabilité à l'échelle centrale ou régionale.

Principaux problèmes rencontrés

Des erreurs de conception

A la suite d'une évaluation sommaire des ressources hydriques dans la région d'Assomada, le projet s'est fondé sur l'hypothèse qu'il était possible d'irriguer 150 ha. Tout en basant sa stratégie sur cette hypothèse, le projet en renvoyait la confirmation à une étude complémentaire. Ce n'est qu'au cours de la troisième année d'exécution du projet qu'il fut définitivement confirmé que cette hypothèse était totalement erronée. D'autre part, la rapidité de la conception n'a pas permis de réunir les données de base qui auraient pu aider à mieux définir les objectifs et le type d'action à mener. Ceci est à l'origine d'autres hypothèses irréalistes (réticence de la population à l'égard de certains travaux tels que les terrassements, stratégie de lutte contre l'érosion, coûts de certains ouvrages et services). Aussi, les responsables ont eu à réadapter leur plan d'opérations au fur et à mesure que les objectifs qui leur étaient fixés s'avéraient irréalisables.

Une mauvaise gestion et coordination

Seul un des quatre cadres dirigeant le projet residait en permanence dans la zone de projet. Les vulgarisateurs n'ont été au complet qu'après 2 ans de projet.De plus, l'absence d'assistance technique extérieure n'a pas permis d'améliorer la qualité de la gestion, la tenue d'une comptabilité analytique, l'exécution d'un programme de suivi-évaluation. Le soutien que le MDR devait apporter au projet s'est avéré insuffisant. Le manque de cadres qualifiés dans les procédures d'achat, la pesanteur de la règlementation en matière d'importation, les difficultés de communication avec les bailleurs de fonds ont retardé l'acquisition et la mise à disposition du projet de l'équipement nécessaire à certaines opérations. Le comité de coordination à l'échelle centrale n'a pu être mis en place.

Une supervision du projet trop tardive

La première mission de supervision (évaluation à mi-parcours) n'a eu lieu que trois ans après le démarrage effectif du projet. Or, c'est dès le démarrage que le projet a du faire face à des problèmes importants qu'une supervision plus précoce et plus intensive aurait pu aider à résoudre. Cette mission d'évaluation a formulé un certain nombre de recommandations tendant à réviser les objectifs en fonction de la réalité de terrain. Une reformulation du projet n'a pas été faite. Les bailleurs de fonds ont poussé les responsables du projet à réadapter leur plan d'opérations. Cette sitution a engendré un certain nombre de malentendus entre les autorités du Cap Vert, le FAD et le FIDA qui ont abouti à l'arrêt des décaissement en juin 1985 et à la décision du Gouvernement de mettre fin au projet en décembre de la même année alors que 52% seulement du prêt FIDA avaient été déboursés.

Recommandations et leçons à tirer

Tout futur projet de développement rural au Cap Vert devrait affiner les études préparatoires et en particulier la collecte des données socio-économiques de base ainsi que l'évaluation des ressources naturelles disponibles et économiquement exploitables.

Il devrait être moins complexe que celui d'Assomada dont certaines composantes dépassaient la capacité technique des opérateurs nationaux. Il faudrait mieux tenir compte du cadre institutionnel dans lequel s'exécute le projet afin que celui-ci soit compatible avec les capacités de gestion et de controle des institutions locales et nationales. Il serait important de prévoir une assistance technique extérieure relativement importante dans certains domaines cruciaux tels que l'organisation de la gestion, la comptabilité, le suivi-évaluation.

Il faudrait intensifier les relations entre les bailleurs de fonds et les autorités du Cap Vert et en particulier de multiplier les missions de supervision, un minimun de 2 missions de supervision annuelles plus des missions techniques spécifiques. Il serait aussi nécessaire de former les cadres chargés d'établir les dossiers de décaissement. Il faudrait prévoir une mission d'évaluation à mi-parcours pour vérifier les hypothèses de départ et reformuler éventuellement les composantes et objectifs du projet.

Le plateau d'Assomada ainsi que les deux bassins versant de Boa Entrada et Engenhos sont situés au coeur du massif montagneux central de l'ile de Santiago. Le climat est aride avec de violentes précipitations qui ravinent les sols et inondent les fonds de vallées. Avant la mise en oeuvre du projet, la zone comprenait 2.600 ha de cultures sèches (association mais-haricot sur des pentes souvent fortes et très érodées) et 50 ha de cultures partiellement irrguées (canne à sucre principalement). Les rendements variaient selon les pluies de 0 à 1.200 kg/ha pour le mais et de 0 à 300kg/ha pour le haricot. La plupart des paysans exploitent les terres en régime indirect. Les exploitations sont de taille modeste, 1,5 ha en moyenne, dont plus de 90% en sec. La production agricole est limitée par la faible disponibilité en eau et la détérioration du patrimoine foncier par l'érosion. Le chomage et le sous-emploi sont très importants.

 

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Proyecto de Crédito Agrícola (1987)

Costa Rica  
March 1987

Resumen estructurado del informe de evaluación terminal. Septiembre, 1987

El programa no estaba limitado a una zona determinada del país.

Costa Rica es un país pequeño (50 900 km²) pero presenta una notable diversidad agroecológica, asociada fundamentalmente a diferencias de altitud y régimen de lluvias, con consecuencias importantes en la tecnología agropecuaria. Por ello, las posibilidades de transferir adecuadamente las técnicas que son apropiadas en una zona a otras regiones son limitadas y se requiere un esfuerzo de investigación y adaptación tecnológica.

Objectivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El sub-programa A otorgaría créditos: 1) individuales a pequeños productores agropecuarios que administren personalmente sus fincas y que obtengan de ellas su principal fuente de ingresos, y cuyo ingreso neto familiar anual no exceda de USD 2 580; y 2) a cooperativas, asociaciones y otras entidades de pequeños productores con personería jurídica, en las que no menos del 80% de sus miembros cumplan con los requisitos exigidos a los beneficiarios individuales, y en las que no menos del 60% de su producción sea obtenida por sus asociados. El programa debía beneficiar a 2 700 pequeños agricultores con ingresos anuales inferiores a USD 430.

Objetivos y componentes

Los objetivos generales eran: 1) incrementar la producción agropecuaria para la exportación; 2) reducir las importaciones de alimentos básicos; y 3) atender la demanda, generada por el incremento de la población, de otros productos importantes de la canasta de alimentos.

El programa tenía dos sub-programas: una línea de crédito para 2 700 pequeños productores (sub-programa A) y otra para 600 productores medianos. La última no estaba financiada por el préstamo de FIDA, sino por el BID y el Banco Nacional.

Supuestos y efectos esperados

Los efectos esperados eran: 1) incrementar la producción agropecuaria para la exportación; 2) reducir las importaciones de alimentos básicos; y 3) atender la demanda, generada por el incremento de la población, de otros productos importantes de la canasta de alimentos.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

En mayo de 1982 cambia el gobierno y comienza una nueva administración, que coloca el énfasis en el sector agropecuario. Se planteaba que el sector agropecuario debía cumplir un papel central, contribuyendo al logro de la autosuficiencia en la producción de alimentos básicos, la producción de insumos para la industria y la producción de excedentes para la exportación.

Entre los años 1982 y 1984 los esfuerzos del gobierno se centraron en las políticas de estabilización, comenzando en 1984 un conjunto de políticas de reactivación. La orientación fue hacia una liberalización de los mercados, imponiendo fuertes restricciones al crecimiento del sector público, eliminando subsidios y controles de precios, flexibilizando el tipo de cambio y elevando las tasas de interés. Este marco de fuertes cambios influyó de modo importante en la ejecución del programa.

Período de crisis económica en que los pocos recursos habitualmente disponibles para otorgar crédito a pequeños productores agropecuarios disminuyeron considerablemente.

Logros del proyecto

El proyecto dio crédito a pequeños agricultores en un período de crisis económica en el que los recursos eran escasos. Representó una contribución positiva en el proceso de desarrollo de los pequeños productores agropecuarios.

El proyecto ha contribuido al desarrollo de infraestructura para ganadería y al mantenimiento de la producción de granos básicos, apoyando -en menor medida- el proceso de diversificación agrícola. También se construyeron caminos y viviendas y se financió el equipamiento necesario para aumentar la disponibilidad de agua potable. Se crearon oportunidades de empleo para las mujeres.

Se superó el objetivo de proveer crédito a 2 700 pequeños agricultores, ya que se otorgó crédito a 4 213 productores (ó 5 953, según las fuentes). Esto se debe: 1) a que el monto del programa en moneda local fue mayor que el previsto, como consecuencia de las devaluaciones; y 2) a que los préstamos otorgados tuvieron una magnitud menor a la estimada. Pero el 50% de las operaciones (31% de los recursos) se comprometieron en el último semestre.

El criterio de elegibilidad fundamental establecido en el contrato de préstamo, en términos de ingreso neto anual 'per cápita', no fue operativo, y en la práctica se usaron básicamente las siguientes condiciones: que el productor se dedicase exclusivamente al trabajo en su parcela y que su ingreso bruto anual no pasara de una determinada suma.

La mora ha sido menor entre los pequeños agricultores prestatarios que entre los agricultores medianos cubiertos por el otro sub-programa. Las causas principales de la mora fueron los problemas de comercialización, la falta de asistencia técnica y las expectativas de condonación de la deuda.

El crédito se otorgó principalmente a productores individuales. Los fondos fueron sobre todo asignados para capital de trabajo en agricultura e inversiones de mediano plazo en ganadería. También se dedicaron recursos al financiamiento de pastos mejorados para ganadería y a la compra de animales. Así mismo, se financió vivienda, agua potable, caminos y actividades de procesamiento agroindustrial. De todas formas, es importante distinguir el uso aparente del real, tanto a nivel del productor como del Banco. La diferencia se debe a la fungibilidad del dinero y a las posibilidades de sustitución entre fuentes y usos de fondos.

No ha habido ni una Unidad, ni un funcionario, cuya responsabilidad fuera exclusivamente la administración del sub-programa A. Si bien esto evita incurrir en costos adicionales, no permite mantener un esfuerzo sostenido con el mismo programa durante todo el período de ejecución, ya que el personal es requerido para realizar otras tareas o para atender otros programas.

La institución cooperante, el BID, no mantenía una comunicación estrecha y efectiva con el FIDA, ni a nivel directivo ni con la Representación. Esta comunicación hubiera sido necesaria para informar con más precisión sobre los aspectos que el FIDA considera fundamentales para apoyar la gestión del proyecto. Además, la imposibilidad que tuvo el FIDA para realizar una supervisión sistemática del programa fue una limitante importante para la gestión.

Efectos, impactos y sostenibilidad

Efectos sobre los rendimientos. Existió un aumento de la producción en los rubros financiados por el proyecto (sobre todo papa).

Efectos sobre costos, ingresos y rentabilidad. Mientras en la producción agrícola los ingresos brutos siempre cubrieron los costos de producción, en la producción pecuaria esto sucedió a partir del tercer año. Esto es lógico, ya que en esta actividad las inversiones son de plazo más largo.

Impacto sobre la calidad de vida. El financiamiento de vivienda y servicios de agua potable y la construcción de caminos han contribuido a una mejoría en las condiciones de vida de los pequeños productores.

Cuestiones principales y recomendaciones

El tiempo de trabajo de los técnicos de la Unidad de Asistencia Técnica es, en amplia medida, absorbido por las tareas relacionadas con la colocación y control de los préstamos.

Los técnicos enfrentan problemas de falta de equipamiento para su labor (tenazas, termómetros, etc.).

La limitación en la asignación de los fondos para financiar exclusivamente capital de trabajo en agricultura no impidió que se sustituyeran fondos propios que tenían ese destino y que se volcaran a la agricultura de mediano plazo. Es importante distinguir el uso aparente del real, tanto a nivel del productor como del Banco. La diferencia se debe a la fungibilidad del dinero y a las posibilidades de sustitución entre fuentes y usos de fondos. Esto muestra las limitaciones por dirigir los fondos en determinada dirección. La falta de flexibilidad que se introduce con esta finalidad en el diseño del proyecto complica y entorpece la gestión, sin incidir de modo real en la asignación efectiva de los fondos.

Para el otorgamiento de créditos la condición que principalmente fue considerada fue la administración personal de las fincas. Las restantes condiciones, sobre todo las referidas a los ingresos, presentaron dificultades en su aplicación. El techo originalmente fijado era de USD 430 neto anual 'per cápita' (USD 2 580 para una familia de seis personas). Pero no se hizo la distinción entre ingreso familiar e ingreso 'per cápita', no diferenciándose -por tanto- entro los casos donde el productor vive solo (siendo el nivel tomado como techo seis veces superior al que correspondía) o casos en que las familias excedieran de las seis personas (con lo cual el ingreso familiar sería superior al tope establecido). Además, en general tampoco se consideró el ingreso generado fuera de la parcela, por otras actividades agropecuarias o no agropecuarias del productor y/o de su familia. Estas omisiones se explican por lo poco operativo que resulta el criterio de elegibilidad en términos de ingreso neto familiar. Estimarlo con alguna precisión (y sin ingenuidad) requiere de una investigación por parte de personal con formación específica.

Los factores que han incidido en las altas tasas de mora son: 1) la colocación de crédito en rubros con problemas de comercialización; 2) la insuficiente asistencia técnica, que no prestó el apoyo necesario para contribuir a resolver problemas que enfrentaron los productores; y 3) las expectativas de condonación de deudas, que se vieron posteriormente confirmadas.

Hubo problemas en la comercialización de la papa, por problemas de plagas y -en algunos años- por exceso de producción.

La Unidad de Seguimiento y Evaluación recibió demandas de trabajo que no se correspondían con lo establecido en el sistema diseñado. La presión de las circunstancias y la falta de un apoyo continuado para consolidar el trabajo iniciado, fueron convirtiendo a la USE cada vez más en una unidad dedicada a producir los informes requeridos por el BID. No contribuyó a mejorar la gestión de los programas de manera significativa.

Debe considerarse en detalle la comercialización de los productos agrícolas que serán generados por el proyecto, anticipando los problemas que puedan presentarse y proponiendo soluciones para ellos.

Se necesitan comunicaciones más frecuentes con la institución cooperante, indicándole con la mayor precisión posible lo que el FIDA desea y necesita impulsar y conocer. Esta comunicación debe hacerse tanto a nivel alto de la institución cooperante como a nivel de la representación en el país. El FIDA debería participar de forma periódica en las misiones de supervisión, tanto para ayudar a conocer más en detalle la marcha del programa como para contribuir a su eventual reorientación y para avanzar en el proceso de comunicación con la institución cooperante.

El FIDA no sólo debe apoyar el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación, sino también debe acompañar el proceso de implementación del sistema. Esta es una de las cuestiones en que las misiones de supervisión deben ocuparse: indagar hasta qué punto el seguimiento y la evaluación están apoyando la gestión del programa y cuáles son los problemas que encuentra para su funcionamiento.

El trabajo de seguimiento y evaluación debe estar más orientado a proveer retroalimentación para la gestión del proyecto, siguiendo las "Pautas básicas...".

Se debe explorar la posibilidad de combinar en los créditos otorgados a los productores intereses más altos con cuotas más bajas, aumentando el período de pago, ya que los agricultores están más preocupados por la suma que pagan cada vez que por las tasas de interés que el banco les cobra.

Es necesario contemplar mecanismos alternativos para la provisión de la asistencia técnica. Si no fuera posible garantizar que los técnicos de la Unidad de Asistencia Técnica del Banco Nacional dediquen más tiempo a esa actividad, una posibilidad es utilizar el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) para subcontratarla. En caso de que el FAT se mantenga sería importante que los subprestatarios estuvieran informados que están pagando por la asistencia técnica, entre otras cosas porque ello llevará a una mayor exigencia en la calidad y frecuencia del servicio.

Lecciones aprendidas

Los proyectos que combinan crédito y extensión no deben realizar las actividades de extensión con personal de las instituciones financieras, porque sobre este personal siempre existirán presiones para rellenar formularios de los préstamos, desembolsar crédito y asegurarse la recuperación del mismo.

El diseño de los proyectos debe incorporar la mayor flexibilidad posible para el período de ejecución, debido a la dificultad de realizar previsiones realistas de precios en épocas de gran incertidumbre. Habría que establecer un mecanismo ágil para la actualización del programa original e incluir en el presupuesto una partida sin asignación específica.

La restricción en la flexibilidad de la asignación de los créditos (limitación para financiar exclusivamente capital de trabajo en agricultura) complica la gestión sin resultar efectiva. Por ello, los criterios de elegibilidad deben ser operativos, susceptibles de aplicación efectiva en el terreno. Tampoco es práctico emplear como criterio el ingreso neto (familiar o 'per cápita').

En los proyectos con actividades de transferencia de tecnologías hay que verificar si existen realmente tecnologías validadas en las zonas donde el programa va a operar y, en caso negativo, es necesario dedicar recursos para este fin.

 

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