Programme Spécial National I Volet CES-DRS - IOE
Programme Spécial National I Volet CES-DRS
Résumé du rapport d'évaluation intermédiaire
Le PSN est constitué de trois sous programmes ou "volets" répartis dans cinq zones d'intervention ou "unités de terrain" (UT) très dispersées et hétérogènes et constituant autant de projets localisés de dimensions modestes: la petite irrigation -23% du coût de base (c.b.) - dans les vallées du Niger (département de Tillabéri) et de la Komadougou-Yobé (département de Diffa), la Conservation des eaux et du sol/Défense et restauration des sols (CES/DRS) -17% c.b.- dans l'arrondissement d'Illela (département de Tahoua, UT de Badaguichéri), et enfin le volet développement pastoral - 20% c.b.- à Tchintabaraden (département de Tahoua) et Tchirozérine (département d'Agadez). Des actions complémentaires de recherche appliquée - 10 % c.b.- et de crédit - 13% c.b.- devaient soutenir l'exécution du programme.
Seuls les volets CES/DRS et petite irrigation ont été évalués en 1993. Le volet développement pastoral n'a pu l'être pour des raisons de sécurité. Ce résumé concerne l'évaluation du volet CES/DRS.
L'UT de Badaguichéri (arrondissement d'Illela) est constitué par un vaste plateau de grès ferrugineux entaillé par trois profondes vallées. La pluviométrie moyenne est de 450 mm. Traditionnellement, la plaine alluviale (sols argilo-calcaire) est cultivée en mil et les plateaux réservés aux troupeaux avec quelques ilots de cultures. La pression démographique a conduit au défrichement rapide des plateaux, à une concurrence de plus en plus grande entre activités pastorales et agricoles et donc à des conflits agriculteurs-éleveurs. Le potentiel agricole de la zone, autrefois important, est en danger. La zone est désormais déficitaire en céréales. Confrontée à une baisse de la pluviométrie et à une forte dégradation des ressources foncières, fourragères et ligneuses, la population active masculine se livre à un exode saisonnier systématique, indispensable à la survie des ménages mais qui diminue d'autant la capacité locale de réaction à la crise du système agraire.
Conception et objectifs du projet
Le groupe cible est, comme pour l'ensemble du Programme relativement indifférencié, constitué par l'ensemble de la population rurale communément menacée par les aléas climatiques et le processus de désertification.
Objectifs et composantes du volet
L'objectif spécifique de ce volet pilote et expérimental est la conservation des eaux et des sols pour optimiser l'utilisation des ressources hydriques. Il permettra l'assistance au gouvernement pour déterminer une politique et une stratégie de conservation des eaux et des sols et un mécanisme de soutien approprié.
Les composantes sont:
l'introduction, à titre pilote, sur environ 3.000 ha de terres agricoles, de techniques locales améliorées de CES qui permettraient de remettre en exploitation 1.000 ha abandonnés sur les 3.000 ha aménagés.Il est prévu que 1.500 agriculteurs appliquent les techniques de CES (cordons de pierres, demi-lunes, billons, paillage et brise vent) sur 2.500 ha au niveau de leurs exploitations. Hors exploitation, 500 ha seront traités par des techniques telles que murets en pierres et billons, fixation de dunes, traitement de koris par plantations, barrages en pierres sèches, seuils et épis en gabions et brise-vents.
la réhabilitation de terres dégradées sur une superficie de 500 ha grâce à des techniques simples permettant de mettre à l'épreuve de nouveaux systèmes de lutte contre le ravinement.
la création d'une pépinière à Illela d'une capacité de production de 25.000 plants. 50 pépinières villageoises, d'une capacité de 500 plants chacune seront installées à partir de la troisième année.
La vulgarisation (information, formation, réalisation de films vidéo) ainsi que le soutien aux villageois pour le travail d'aménagement à fournir (rémunération ou incitation) devait permettre la réalisation de ce volet. Un programme de recherche apliquée devait permettre de déterminer l'impact des techniques de conservation sur la production. Un système de suivi-évaluation basé sur des enquêtes socio-économiques devait être mis en oeuvre.
Sur le plan agricole, on prévoyait une augmentation des rendements de 50% et une production supplémentaire sur 2.500 ha de 500 tonnes de mil/sorgho et de près de 200 t de niébé. Le revenu net des exploitants devait augmenter de 60-70%. Et, le programme devait produire des effets bénéfiques sur l'emploi grâce à l'accroissement de la production et au renforcement de l'activité économique locale. Enfin, pour ce qui concerne l'environnement, on prévoyait des effets positifs considérables découlant de la bonification de terres non utilisées, du reboisement et de la mise en oeuvre des techniques de conservation.
Le projet faisait l'hypothèse que des échanges entre producteurs de la zone du projet et les bénéficiaires de projets similaires au Burkina permettraient de convaincre les agriculteurs d'adopter des techniques insuffisamment rentables à court terme.
Évaluation
Evolution du contexte de mise en oeuvre
Les 4 premières années du PSN ont coincidé avec de profonds changements dans la situation politique qui ont abouti à une réforme constitutionnelle et à l'instauration de la IIIème République. Marqués par des grèves et des manifestations contre le régime, les évènements politiques ont paralysé l'action gouvernementale pendant une partie des années 90 et 91 ainsi que le fonctionnement de l'administration. Ils ont aussi perturbé l'activité économique du pays.
Pour la période 1989 - mi 93, les réalisations en matière de CES/DRS ont porté sur près de 2.700 ha soit 90% des prévisions. Cependant, la répartition par type d'ouvrage ou de traitement est très différente de celle initiallement prévue. Les aménagements anti-érosifs durables et en particulier les cordons de pierres ont été inférieurs aux prévisions (540 ha au lieu de 2.300 ha), alors que les tassa, plus assimilables à une technique culturale qu'à des aménagements ont connus un succès certain (1 342 ha). 335 ha de demi-lunes ont été réalisés sur 320 ha prévus. Les migrations saisonnières ont empêché les ménages les plus pauvres de réaliser ces aménagements. Le taux de réalisation doit être pondéré par la quantité de travail mobilisé sur les différents types d'aménagements. En terme d'effort d'investissement des participants, on aboutit alors à un taux de réalisation par rapport aux objectifs de l'ordre de 70%.
Des fosses fumières qui n'étaient pas prévues (75) ont été réalisées. Leur diffusion est limitée par la quantité de bétail possédée par concession et la faiblesse des moyens de transport disponibles. Ces fosses sont aménagées par une minorité de paysans aisés.
La production de plans en pépinière a très largement dépassé les prévisions (718.000 plants produits contre 25.000 prévus. Les plants produits ont été utilisés pour le traitement biologique des koris (74 km de plantations le long des koris) et pour le reboisement de 1.723 ha pour la production de bois de feu, de construction et de protection des champs privés (haies vives). Les aménagements sylvo-pastoraux ont permis la regénération de 202 ha de terres de parcours.
La "rémunération" ou "incitation" aux travaux collectifs de CES/DRS a atteint, à mi-1993, 188,4 millions de FCFA répartis en construction d'infrastructures (3 dispensaires, 19 écoles, 2 magasins, 51 puits maraichers), petit outillage et rations PAM.
Un film vidéo a été tourné avec les paysans. C'est une forme de diffusion autonome très forte mais peu utilisée car jugée "folklorique" par la direction.
Des essais instructifs ont été réalisés en milieu controlé sur les stations de Nadara et de Salama (fertilisation, densités de tassa et de demi-lunes). Par contre aucune recherche n'a été entreprise sur les aménagements sylvo-pastoraux ni sur les effets antiérosifs des différentes techniques de conservation mises en pratique.
Appréciation des effets du projet et de leur pérennité
Bénéficiaires: Le programme a touché un grand nombre de villages (75 sur 141), mais guère plus de 1.200 exploitants, soit moins de 10% du nombre d'exploitants dans les villages participants. Il apparaît que la plupart des exploitations bénéficiaires sont d'une taille supérieure à la moyenne des exploitations de la zone et d'un statut social relativement élevé. Les ménages les plus pauvres ne disposent pas d'une force de travail suffisante en saison sèche pour s'engager dans des travaux d'aménagement lourds. Pour les exploitations ayant adopté les techniques recommandées, la superficie aménagée est de 35 à 45% de la superficie cultivée. Au niveau de l'arrondissement, la proportion de terres aménagées par le programme sur l'ensemble des terres cultivées en mil est de l'ordre de 2%.
On estime que l'augmentation de superficie cultivée due à la remise en état de terres dégradées grâce aux aménagements du projet est de l'ordre de 1.300 ha de mil. Les tassa et les demi-lunes améliorent incontestablement les rendements de mil et en réduisent légèrement la variabilité inter-annuelle. Pour les ménages concernés, le disponible vivrier augmenterait de 30 à 50% selon les années soit 350 à 850 t de mil additionnelles par an pour 1.200 exploitations.
Il est difficile d'évaluer l'effet de ce volet sur l'ensemble de la zone car beaucoup d'exploitants, spontanément, en dehors de l'intervention directe de l'UT (mais en s'inspirant des méthodes qu'elle a diffusé) ont réalisé des tassas et des demi-lunes. L'importance de ce phénomène n'a pas été suivie.
Effets du projet sur l'environnement et sur la base de ressource: le PSN a initié une dynamique importante dans l'amélioration des pratiques culturales tendant à optimiser l'utilisation des ressources en eau, à conserver les sols et à remettre en culture des terres abandonnées. Mais, il n'a pas encore permis de restaurer les paturages. Or, leur dégradation a des conséquences biologiques: défaut de germination voire diminution des stocks semenciers des espèces fourragères quand les zones dégradées sont trop étendues.
Appréciation de la durabilité du projet: le déséquilibre entre aménagements réalisés sur exploitation et hors exploitation ne permet pas d'établir un équilibre durable entre les systèmes de production agro-sylvo-pastoraux et les ressources des terroirs (voir para 20).
Principaux problèmes rencontrés
Des mesures incitatives mal conçues et peu efficaces
Les exploitants les plus pauvres, contraints à l'exode, n'ont pu réaliser des aménagements en demi-lunes ou tassa sur leurs champs. L'assurance d'une sécurité alimentaire sous forme de contrat d'aménagements avec compensation provisoire en vivres ou en numéraire aurait pu limiter l'exode saisonnier des actifs masculins. De même, en ce qui concerne les travaux collectifs, leur rémunération sous forme d'infrastructures communautaires, si utiles soient elles ne compense pas l'insuffisance des ressources des familles comme le ferait la rémunération sous forme de vivres. Elle exige par contre une contribution de la main d'oeuvre villageoise qui a déjà du mal à se mobiliser sur les travaux anti-érosifs. En plus du manque de main d'oeuvre en saison sèche, l'insuffisance de fumure organique pour les cultures représente la principale contrainte à l'augmentation des tassa et des demi-lunes qui ne couvrent pour l'instant qu'une infime partie des champs cultivés de l'arrondissement. Or, les agriculteurs sont convaincus de l'utilité de la fumure organique mais limités par un effectif de bétail insuffisant, la rareté des moyens de transport et l'inexistence des fosses fumières (qui nécessitent elle-même des moyens de transport, des ressources en eau et une disponibilité en main d'oeuvre).
Cependant, on constate que les dépenses d'"intéressement" du projet sont élevées: 188,4 millions de FCFA soit 1.250 FCFA par h/j en tenant compte de la totalité des travaux effectués y compris les tassa sur champs individuels. Mais, elles ont concerné pour les 2/3 (120,8 millions de FCFA) la construction d'infrastructures communautaires. Les distribution de vivres PAM (23% des dépenses) ont été très inégalement réparties sans que cette répartition corresponde aux quantités de travaux effectués. Exception faite du petit outillage (13% des dépenses, 24,3 millions de FCFA), les dépenses effectuées n'ont pas concerné des investissements complémentaires des travaux de CES comme les charettes et puits villageois. L'inadéquation des mesures incitatives aux besoins des exploitants limite d'autant la portée du programme.
Un déséquilibre entre les aménagements réalisés "sur exploitation" et "hors exploitation"
Il a suscité l'intérêt des agriculteurs pour les techniques préconisées parce qu'elles apportaient une réponse à leurs préocupations immédiates: raréfaction et dégradation des terres, baisse des rendements et des productions et au total augmentation de la pauvreté et de l'insécurité alimentaire. Mais, le PSN n'est pas encore parvenu à mobiliser les villages pour une action d'ensemble en matière de CES/DRS, agroforesterie, gestion des parcours et hydraulique visant à préserver ou rétablir un équilibre durable entre les systèmes de production agro-sylvo-pastoraux et les ressources des terroirs. Si cette lacune n'est pas comblée, les efforts du PSN pour améliorer les techniques culturales trouveront rapidement leurs limites.
Bailleur de fonds et autorités doivent définir leurs objectifs. La restauration des paturages sera forcément plus chère que celles des champs existants. Les terres de pacage étaient dévolue au bétail en raison même de leur structure peu propice aux cultures. Leur dégradation est donc en général à un stade plus avancé que celle des champs: glacis, croutage épais.
Par ailleurs, si un agriculteur peut s'attacher à la restauration de son champ, les paturages restent du domaine public et dépendent des usages pré-existants. On a peu de chance de susciter une intervention privée sans une incitation particulière. Or, à terme, la dégradation des terres de paturages risque de conduire à une catastrophe pour les éleveurs et à une crise socio-politique dont le coût est démesuré.
Recommandations et leçons à tirer
La mission recommande clairement la poursuite de l'intervention du PSN dans l'arrondissement d'Illela au cours d'une seconde phase. La méthode d'intervention devrait cependant être largement modifiée.
Au-delà de l'effet sur la production de céréales, les mesures de CES ont aussi pour résultat de contribuer à la sauvegarde du milieu naturel, mais uniquement sur les espaces cultivés. Or c'est l'ensemble du territoire qui doit être concerné par les mesures de conservation. C'est dans ce sens que doit être réorienté le volet CES/DRS qui a eu, jusqu'à présent, peu d'écho en matière de travaux collectifs de protection/restauration du milieu et de gestion des ressources.
Etant donné l'ampleur des travaux à réaliser en matière de CES/DRS, de réarborisation des terroirs, d'aménagement de l'espace agro-pastoral et la persistance des déficits alimentaires et de l'exode saisonnier, un fort appui extérieur apparaît inévitable pendant une phase de réhabilitation et de reconstitution des ressources. Cet appui extérieur devrait consister:
i) d'une part, en garantie d'une certaine sécurité alimentaire pour les ménages renonçant à l'exode saisonnier pour aménager leurs terres;
ii) d'autre part, en subvention partielle d'équipements et d'infrastructures directement ou indirectement liés au nouveau système de production à développer, charrettes et puits en priorité.
L'élaboration d'une nouvelle méthodologie d'action du volet serait axée sur les principes suivants:
i) L'identification des formes d'organisation paysannes avec lesquelles le PSN doit dialoguer. Pour cela, l'UT doit approfondir sa connaissance des communautés villageoises de sa zone d'intervention pour déterminer les collectivités (villages, GM, groupes d'agriculteurs, groupes de femmes) avec lesquelles un partenariat peut être établi;
ii) l'établissement d'un partenariat avec les villages et la concertation avec les principaux utilisateurs du territoire.
iii) le choix concerté sur les modes d'appui les plus propices pour permettre une forte mobilisation des villageois. Pour les aménagements sur exploitation, le problème n'est pas tant celui de l'"incitation" ou de la "rémunération" - demi-lunes, cordons pierreux et tassa ont un effet reconnu sur la production - que celui d'une compensation provisoire permettant à une population en situation de déficit vivrier de rester au village et de consacrer la saison sèche à des travaux d'aménagement non générateurs des revenus nécessaires pour faire face à la période de soudure.
Pour les aménagements hors exploitation d'intérêt général, il s'agit de trouver les formes d'incitation ou de stimulation qui soient en rapport de synergie le plus étroit possible avec les actions de protection/gestion des ressources.
La gestion de l'aide alimentaire pour la participation aux travaux collectifs devrait être confiée aux communautés villageoises, sous contrôle du PSN.
Toutes les formes d'appui ou de subvention devraient être clairement conditionnées et leur caractère transitoire explicité sous une forme contractuelle et programmative négociée avec les villageois. En clair, des plans d'aménagement de terroirs devraient être élaborés par les villageois, avec l'appui et les conseils d'équipes pluridisciplinaires, et faire l'objet de contrats de partenariat avec l'UT. Appuis extérieurs et subvention devraient être programmés de manière dégressive en fonction des progrès réalisés. Une des conditions fortes des appuis de l'UT devrait être un effort majeur de réarborisation des terres cultivées (et pas seulement des ASP collectifs) sous forme de complantations, de haies vives, de brise-vents, etc.
Enfin, et quels que soient les efforts d'aménagement de terroirs qui pourront être réalisés, il faut ouvrir des perspectives extra-agricoles à une partie croissante de la population rurale que ne pourra plus supporter la base de ressources agro-pastorales. La deuxième phase du PSN devrait comprendre un volet d'appui au développement des activités secondaires et tertiaires dans les bourgs et les plus gros villages de l'arrondissement.
Leçons
Dans les régions agricoles sahéliennes et soudano-shéliennes les plus peuplées où la jachère n'a plus place, une fertilisation organique accrue des terres cultivées est une nécessité impérative pour le maintien à long terme ou la reconstitution de la fertilité des sols. la supériorité agronomique du fumier sur la poudrette traditionnellement utilisée est généralement reconnue par les agriculteurs. Mais, l'utilisation des fosses fumières rencontre trois obstacles majeurs: des difficultés de remplissage lorsque l'exploitation ne possède pas ou ne garde pas de bovins, des difficultés d'arrosage en saison sèche du fait de la distance et du faible débit des puits, des difficultés de transport (pour l'apport de matière première, l'arrosage et le transfert aux champs) du fait de la rareté des charettes et du coût élevé de leur location. Une action de promotion de la fertilisation organique ne peut se limiter à la vulgarisation technique ou à l'incitation à creuser des fosses; elle doit comprendre des appuis à l'équipement en transport attelé, au fonçage des puits ou forages et à la stabulation du bétail, faute de quoi les fosses fumières restent inexploitables, en particulier pour les paysans les plus pauvres dont les terres continueront à se dégrader.
Les résultats obtenus par le PSN à Badaguichéri confirment l'intérêt des tassa/zai et des demi-lunes pour l'amélioration des rendements et la sécurisation des récoltes de céréales en zone sahélienne fortement dégradée. Ces techniques culturales ont un effet immédiat et visible sur la production et sont bien adoptées par une partie des exploitations disposant d'une force de travail suffisante en saison sèche et de quantités importantes de fumier ou poudrette. Dans cette catégorie d'exploitation, on peut raisonnablement espérer une diffusion durable de ces techniques sans incitations exogènes. Par contre, les aménagements durables mais n'ayant pas un effet direct et immédiat sur la production individuelle, tels que les aménagements sylvo-pastoraux collectifs, les ouvrages anti-érosifs hors champs et la réarborisation des terroirs, travaux exigeants en main d'oeuvre et peu rentables à court terme, constituent des investissements à la fois indispensables à la réhabilitation des terroirs dégradés et hors de portée des villageois en l'absence d'appuis extérieurs importants (outillage, moyens de transport, vivres).
Du PSN dans son ensemble, on peut dire qu'en Afrique sahélienne, le ciblage social des actions de développement rural par selection/exclusion de bénéficiaires en fonction de critères socio-économiques (revenus, superficie de l'exploitation, etc.) n'est généralement pas applicable dans la pratique, ni même souhaitable, au sein des communautés villageoises. Ce ciblage lorsque qu'il a lieu d'être, doit être conçu en termes d'adéquation des actions et services proposés aux activités et aux contraintes spécifiques des catégories défavorisées constituant les "groupes cibles du FIDA". La définition du groupe cible ne peut se limiter à la spécification d'un revenu moyen ou d'une superficie maximun. Elle doit comporter une analyse des rapports de production, de la dynamique des systèmes de production agricoles et non agricoles en présence, et des processus d'accumulation et de paupérisation. Une telle analyse permet de comprendre non seulement les causes de la pauvreté mais aussi les contraintes auxquelles sont confrontés les pauvres dans leur tentative d'auto-promotion économique et sociale. Elle autorise une définition opérationnelle du groupe cible débouchant logiquement sur l'action et garantissant la pertinence (adéquation) de cette action.
Du PSN dans son ensemble, on peut dire qu'en Afrique sahélienne, le ciblage social des actions de développement rural par selection/exclusion de bénéficiaires en fonction de critères socio-économiques (revenus, superficie de l'exploitation, etc.) n'est généralement pas applicable dans la pratique, ni même souhaitable, au sein des communautés villageoises. Ce ciblage lorsque qu'il a lieu d'être, doit être conçu en termes d'adéquation des actions et services proposés aux activités et aux contraintes spécifiques des catégories défavorisées constituant les "groupes cibles du FIDA". La définition du groupe cible ne peut se limiter à la spécification d'un revenu moyen ou d'une superficie maximun. Elle doit comporter une analyse des rapports de production, de la dynamique des systèmes de production agricoles et non agricoles en présence, et des processus d'accumulation et de paupérisation. Une telle analyse permet de comprendre non seulement les causes de la pauvreté mais aussi les contraintes auxquelles sont confrontés les pauvres dans leur tentative d'auto-promotion économique et sociale. Elle autorise une définition opérationnelle du groupe cible débouchant logiquement sur l'action et garantissant la pertinence (adéquation) de cette action.