Inclusive financial services for the rural poor

junio 2019

Access to financial services is essential to lift people out of poverty as it allows them to seize economic opportunities and increase their welfare. It is seen as an important component of the inclusive rural transformation agenda of IFAD, which, since 1981, has financed over 1,000 projects, worth US$3.4 billion. 

The Independent Office of Evaluation (IOE) has prepared an evaluation synthesis report on IFAD’s Inclusive Financial Services for the Rural Poor. The evaluation synthesis draws information from evaluations undertaken between 2008 and 2017.

In 2007, IOE conducted a corporate-level evaluation of rural finance in IFAD, which paved the way for a new Rural Finance Policy that was introduced in 2009. The synthesis found that the mix of financial instruments in the portfolio has not changed since 2009. Loan guarantee funds, lines of credit and matching grants are overly represented in the mix. Projects still tend to use traditional financial services, mainly savings and borrowing. New types of services promoted by IFAD, such as leasing, insurance, warehouse receipts and value-chain financing, were rarely used or, when included at the design stage, they were found less feasible during implementation. The transition to new types of financial services requires significant investments in technical assistance, market studies and capacity, for which governments were often hesitant to use loan funds. The availability of qualified financial services, their capacity and their presence in rural areas were the main factors determining IFAD's approach on the ground.

The principles of the revised Rural Finance Policy emphasize the need to move towards market-led and demand-oriented approaches, offering a diverse set of services and products. While the diversity of instruments, services and products has increased, they have been offered within traditional supply-led approaches, leading to a lack of demand orientation on the part of country interventions. A key related issue is in the weak implementation capacity on the ground. These issues must be addressed for IFAD to remain relevant and be in demand as an Inclusive Financial Services player.

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Plurinational State of Bolivia Country Programme Evaluation (2015)

junio 2019

 

Objetivos de la evaluación. Esta es la segunda evaluación del programa en el país (EPP) correspondiente al Estado Plurinacional de Bolivia realizada por la Oficina de Evaluación Independiente del FIDA desde que el Fondo inició sus actividades en el país en 1979. La primera EPP, realizada en 2005, cubría las operaciones del FIDA desde 1980 hasta 20041.

En consonancia con la Política de evaluación del FIDA (2011) y el Manual de evaluación: metodología y procedimientos (2009), la presente  tiene como objetivos principales: i) valorar el desempeño y el impacto de las operaciones financiadas por el FIDA en el país, y ii) extraer una serie de conclusiones y recomendaciones que puedan servir como cimientos para el futuro programa sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP), que el FIDA y el Gobierno prepararán una vez concluida la EPP.

Como en todas las EPP, junto con el análisis de la cartera de proyectos, la presente EPP evalúa las actividades no crediticias —la gestión de los conocimientos, el diálogo sobre políticas y las asociaciones— y el desempeño del COSOP aprobado en 2007 en relación con su pertinencia y eficacia.

Operaciones del FIDA. Desde 1979, el FIDA ha aprobado 12 préstamos al Estado Plurinacional de Bolivia, nueve de ellos ya cerrados y tres todavía en curso. La contribución total del FIDA asciende a USD 112,7 millones. Los donantes han aportado USD 37,4 millones, mientras que la financiación de contrapartida del Gobierno y los beneficiarios asciende a USD 42 millones. El costo total de la cartera es de USD 192,2 millones.

Alcance de la evaluación. La presente evaluación cubre el período 2005-2012, incluido el COSOP aprobado en 2007. En la EPP se han evaluado estos cinco proyectos financiados con préstamos, a saber:

  1. el Proyecto de Servicios de Asistencia Técnica para Pequeños Productores (PROSAT);
  2. el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en el Chaco y Valles Altos (PROMARENA);
  3. el Proyecto de Apoyo a la Valorización de la Economía Campesina de Camélidos (VALE);
  4. el Plan VIDA-PEEP de Erradicación de la Extrema Pobreza - Fase I: Proyecto Piloto de Fortalecimiento de Comunidades y Familias en Extrema Pobreza en Cochabamba y Potosí (Plan VIDA-PEEP),
  5. el Programa de Inclusión Económica para Familias y Comunidades Rurales en el Territorio del Estado Plurinacional de Bolivia (ACCESOS)

Además de siete donaciones por un valor total de USD 6 millones.

Contexto nacional. El Estado Plurinacional de Bolivia ocupa una extensión de 1 098 581 km2. En 2012, la población ascendía a 10,03 millones de habitantes. Durante los últimos 25 años, el país ha experimentado muchos cambios políticos y económicos. Los más recientes han ocurrido durante la presidencia de Evo Morales, que ostenta el cargo desde 2006, durante la cual se ha asignado un papel central al Estado para desarrollar el país. Su administración adoptó como ejes principales la reducción de la pobreza, la mejora de la seguridad alimentaria y la lucha contra la desigualdad y la exclusión social.

Entre las principales reformas bajo el mandato del Presidente Morales cabe señalar la nacionalización de los recursos mineros y de hidrocarburos, las telecomunicaciones y la electricidad, y la introducción de una nueva política tributaria para el sector del gas y los hidrocarburos. Por lo que se refiere al gasto, su administración ha dado mayor prioridad a los sectores sociales (educación y atención sanitaria) y ha lanzado tres programas de transferencias directas destinados a los grupos más pobres y vulnerables de la población. Estos programas respaldan la educación primaria, prestan apoyo a las mujeres embarazadas y los niños menores de dos años, y secundan la protección social para las personas mayores de 65 años. El aumento del gasto se ha financiado gracias a la reforma impositiva en el sector de los hidrocarburos y a los altos precios internacionales del gas y el petróleo durante el pasado decenio. Entre 2006 y 2012, el producto interno bruto (PIB) tuvo un crecimiento anual medio de un 4,7%.

Cabe destacar los siguientes logros de importancia: a) a nivel macroeconómico: generar superávits fiscales, reducir la deuda pública, mantener la estabilidad macroeconómica y reducir la vulnerabilidad ante factores externos, y b) a nivel social: reducir la pobreza moderada y extrema en un 20% en los sectores urbanos y rurales, reducir la desigualdad de ingresos y mejorar las condiciones educativas y de atención sanitaria. No obstante los avances manifestados, aún persisten aunque en menor grado, los problemas que existían al llegar el Presidente Morales al poder: altos niveles de pobreza e inseguridad alimentaria, especialmente en el medio rural, en el que se registra un 41% de pobreza extrema, y desigualdad de ingresos y de género. 
El crecimiento de la agricultura se produjo en el sector comercial, y principalmente en la agricultura de exportación. La agricultura en pequeña escala apenas se ha expandido, en parte debido a limitaciones físicas: las explotaciones se encuentran en el Altiplano y en los valles, donde se observa un deterioro del medio ambiente debido a la reducción de la fertilidad del suelo, el número cada vez más limitado de recursos hídricos y la desertificación. La productividad agrícola de Bolivia es la más baja de América del Sur y se ha reducido, en promedio, durante los últimos 15 años. Entre las razones de esta baja productividad se pueden señalar la degradación de los recursos naturales y el avance de la desertificación, pero existen también factores vinculados a los niveles educativos y las condiciones de salud en las zonas rurales, los altos costos comerciales (por ejemplo, asociados al transporte y la comercialización, debido a unos mercados poco desarrollados), la infraestructura limitada, las pocas actividades de investigación y extensión, y el escaso desarrollo de los mercados financieros.

Cartera de proyectos

La pertinencia de la cartera de proyectos, en general, ha sido calificada como moderadamente satisfactoria. Durante el período examinado, además de los tres proyectos activos (PROSAT, PROMARENA y VALE), había otros dos (los proyectos PLAN VIDA-PEEP y ACCESOS) que se acababan de poner en marcha y cuya tasa de desembolso todavía era baja. El FIDA otorgó préstamos por valor de USD 53 millones, aproximadamente, para estos proyectos, con un costo total de USD 97,9 millones. Los cinco proyectos están orientados a mejorar los ingresos, el patrimonio y las condiciones de vida de la población rural pobre. Este objetivo general es coherente con las políticas del Gobierno de Bolivia y del FIDA y con las necesidades de la población rural pobre. De acuerdo con esa visión amplia, los objetivos de los cinco proyectos son pertinentes y están alineados con los objetivos del COSOP. Durante el período de evaluación (2005-2012), se observó una continuidad en los objetivos y las prioridades generales de los proyectos en la cartera, con referencia a tres aspectos principales: el aumento de la productividad y la producción de los pequeños agricultores, el manejo sostenible de los recursos naturales y la creación de un mercado de servicios de asistencia técnica.

No obstante la pertinencia de estas intervenciones, en el diseño de los proyectos se subestimaron algunos aspectos clave. El apoyo a la producción se canalizaba por conducto de la financiación de la asistencia técnica asociada a las propuestas de negocios formuladas por grupos de productores para producir y comercializar sus productos. Sin embargo, en el diseño se subestimaron las dificultades que enfrentaban los grupos de productores para utilizar las propuestas de negocios, por lo que los proyectos acabaron apoyando a grupos ad hoc constituidos para recibir los beneficios del proyecto, en lugar de a grupos sostenibles de productores. Para que estos grupos pervivieran tenía que recorrerse un camino más largo, durante el que se mejoraran sus capacidades de gestión, un aspecto que no se contempló en los proyectos. Otra limitación consistió en enfocar el apoyo a las propuestas de negocios solo mediante la asistencia técnica, en lugar de incluir otros factores que hubieran posibilitado mejorar los sistemas productivos, como la rentabilidad, el acceso a los mercados y los servicios financieros, los costos logísticos y los problemas de comercialización e infraestructura.

Un aspecto acertado del diseño del programa fue que se destacó la importancia de los recursos naturales y del medio ambiente en un país con graves problemas en la gestión y conservación de esos recursos. Sin embargo, el diseño tuvo limitaciones a este respecto, y los proyectos no siempre prestaron la debida atención al manejo de los recursos naturales y el medio ambiente. En el caso del PROMARENA, el proyecto respondía a las necesidades de los pequeños agricultores asentados sobre tierras en proceso de degradación al fomentar el manejo y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales mediante incentivos y capacitación. Con todo, la opción de trabajar principalmente a nivel de parcela limitó la dimensión territorial del proyecto, lo que impidió conseguir un impacto ambiental eficaz y sostenible, por ejemplo con respecto a la gestión del agua. Asimismo, tampoco se tuvo en consideración en el diseño el deterioro de los recursos de propiedad colectiva, especialmente los recursos forrajeros y forestales, y la desprotección y sobreuso de las fuentes de agua, incluido el cometido de las autoridades reguladoras. En el caso del VALE, el diseño del proyecto no incluyó medidas para limitar el sobrepastoreo, como la mejora de la gestión de pastizales y el aumento del suministro de forraje, y evitar así los daños ambientales causados por rebaños más grandes. El programa ACCESOS adoptó las enseñanzas del PROMARENA y corrigió las deficiencias señaladas en relación con la dimensión territorial.

Un aspecto positivo del diseño del programa es el enfoque de autogestión y competencia abierta, que incluye la definición de las intervenciones basada en la demanda de las comunidades, la utilización de transferencias directas, la administración de los fondos en las comunidades y el uso de herramientas como los concursos y las propuestas de negocios. La focalización geográfica de la cartera ha sido adecuada en la medida en que los proyectos han estado activos en los municipios más pobres y vulnerables y en zonas afectadas por la degradación de los recursos naturales y la falta de servicios de apoyo técnico. Sin embargo, la tendencia de los proyectos es abarcar zonas geográficas amplias, subestimando la dificultad de cubrir poblaciones dispersas en territorios extensos. El enfoque de focalización en la pobreza escogido plantea además una tensión no resuelta entre concentrar las acciones en los más pobres sin potencial para integrarse en los mercados o en grupos con potencial para mejorar su producción y establecer los vínculos necesarios con los mercados.

La eficacia de la cartera también ha sido moderadamente satisfactoria. Esta conclusión se basa en un examen de los resultados de tres proyectos: el PROSAT y el PROMARENA (ya terminados) y el VALE, que se encuentra en una fase de ejecución bastante avanzada. Estos tres proyectos han proporcionado recursos para apoyar la producción y el desarrollo de los negocios y servicios rurales (el 60% de su costo, excluidos los costos de gestión), el manejo de los recursos naturales (el 28%), y el fortalecimiento de las instituciones y las capacidades y el apoyo a la inversión en la economía de los camélidos (el 12%). En general, se alcanzaron las metas cuantitativas, a pesar de los retrasos en la ejecución, en parte gracias a que se ampliaron los plazos y se reformularon los proyectos ampliando su cobertura geográfica.

Con el apoyo a los negocios se llegó a más beneficiarios de lo previsto y se superaron las metas establecidas. Un aspecto que cabe destacar —extraído de los datos del proyecto VALE — son los altos beneficios netos privados obtenidos y la corta vida de los emprendimientos financiados, una indicación de que los incentivos están estructurados para desarrollar emprendimientos de corta duración. En cuanto al manejo de los recursos naturales, el apoyo prestado hizo posible que los usuarios manejaran 91 000 hectáreas con mejores técnicas y prácticas de sostenibilidad, y cada una de las familias participantes adoptó al menos dos de estas prácticas sostenibles (en consonancia con la meta establecida). No obstante, no se alcanzó la meta de manejar 178 000 hectáreas, probablemente por la dimensión territorial limitada ya mencionada y la escasa participación de las familias más pobres. No se tienen datos sobre si se logró el objetivo de aumentar la cobertura vegetal en un determinado porcentaje, dado que no había una base de referencia fiable y no se realizó ningún seguimiento del indicador. En conjunto, se superaron casi todas las metas, lo que indica que el sistema tuvo éxito en lograr la ejecución de las actividades, pero fue poco eficaz al transformarlas en los resultados perseguidos, principalmente por las deficiencias en el diseño señaladas anteriormente y los retrasos en la ejecución. En cuanto al fortalecimiento institucional, un elemento importante fue el desarrollo de un mercado de asistencia técnica. Para ello, el PROSAT capacitó a unos 37 000 productores —muy por encima de la meta de 6 500—, con el objetivo de crear una reserva de proveedores de asistencia técnica que pudieran vender sus servicios a los productores en el futuro. La evaluación confirma los beneficios derivados de la cartera por lo que se refiere a la enseñanza, el ejercicio de los derechos ciudadanos y el intercambio de experiencias. Al igual que en el caso del manejo de recursos naturales, las actividades realizadas sobrepasaron las metas, pero no se alcanzó el resultado final buscado: crear un mercado privado de asistencia técnica.

La eficiencia ha sido moderadamente insatisfactoria. Las actividades analizadas se ejecutaron con poca eficiencia por tres razones. En primer lugar, los proyectos comenzaron a ejecutarse unos 24 meses después de ser aprobados por la Junta Ejecutiva, en promedio. En segundo lugar, los gastos de administración de los proyectos absorbieron una proporción mayor de la que se había presupuestado. En tercer lugar, las acciones realizadas en el componente más importante de la cartera —el apoyo a los negocios— tuvieron una baja sostenibilidad, debido a que una gran proporción de los grupos que se habían formado desaparecieron una vez acabado el proyecto, al dejar de existir los incentivos necesarios para seguir funcionando; esto significa que la estructura de incentivos promueve la creación de grupos ocasionales cuyo fin primordial es recibir fondos para nuevos emprendimientos, pero no la de grupos que continúen existiendo una vez terminado el proyecto.

Desde el punto de vista del impacto en la pobreza rural, el programa tuvo resultados globalmente positivos, pero hubo menos beneficios de lo previsto y estos fueron poco sostenibles. Aunque su representatividad estadística no está bien documentada, los resultados de las encuestas a los beneficiarios indican que aumentaron los ingresos y activos de los hogares así como el consumo de alimentos, pero el incremento señalado fue limitado.

El impacto en el capital social y humano de las comunidades fue satisfactorio y recibió la mayor calificación en la presente evaluación. Conjuntamente, los proyectos trajeron activos intangibles, como las mejoras en la autoestima, la ciudadanía, la autogestión, el empoderamiento, el acceso a cargos electivos y la igualdad de género. Un aspecto positivo del diseño de la cartera es el enfoque de autogestión y competencia mencionado anteriormente. Los beneficiarios se sienten empoderados y se atreven a hacer cosas que antes no hubiesen hecho, como abrir cuentas bancarias y usar el sistema financiero; en particular, las mujeres, que siempre han manejado una parte importante de la producción en las explotaciones, adquirieron mayor visibilidad y poder en la familia y en la comunidad. Una práctica popular fue capacitar a los productores mediante el aprendizaje práctico "aprender haciendo", dirigido por pequeños agricultores locales experimentados.

Los beneficiarios aumentaron su capacidad y conocimientos sobre el manejo racional de los recursos naturales y ambientales. Sin embargo, el proceso de desertificación persiste en las zonas del programa, en particular por el énfasis puesto en abarcar la parcela familiar en lugar de territorios más amplios, lo que no ha permitido incorporar una perspectiva de ecosistemas en el contexto del cambio climático. En cuanto a las instituciones y las políticas, la disposición más importante del programa fue la realización de transferencias directas a los pequeños agricultores en forma de subsidios para pagar la asistencia técnica, eje central de las intervenciones del FIDA. Los subsidios tenían la finalidad de promover un mercado de asistencia técnica, pero sólo se logró a corto plazo. El mercado dejó de funcionar cuando se puso fin a los subsidios a los productores. En general, la EPP consideró que el impacto en la pobreza rural había sido moderadamente satisfactorio. 
Las perspectivas de que los proyectos alcancen la sostenibilidad son moderadamente insatisfactorias. Con relación a los emprendimientos productivos, las pruebas presentadas ponen de manifiesto que la sostenibilidad de las propuestas de negocios es del orden del 30%. Los informes de los proyectos indican que los grupos que perduran más son los de productores organizados con anterioridad a los proyectos, y señalan la importancia de la continuidad del apoyo y los incentivos. El tiempo de apoyo fue insuficiente para garantizar la adopción de técnicas, las gestiones productivas y comerciales y la consolidación de los grupos, y los proyectos subestimaron los desafíos para lograr un funcionamiento eficaz de estos grupos. Además, los proyectos no parecen contar con estrategias de salida; ni siquiera aclaran el cometido del Gobierno en la consolidación de los resultados y beneficios después del cierre del proyecto.

Sin embargo, se ha evidenciado la adopción de prácticas de manejo sostenible de los recursos naturales, la creación de activos sostenibles en las parcelas familiares y el fortalecimiento del capital humano y social. En el caso del PROMARENA, la atención prestada a la creación de activos físicos para la adopción de técnicas adecuadas de manejo de los recursos naturales contribuyó, en general, a garantizar el valor de esos activos y asegurar la continuidad futura de las actividades productivas. Las técnicas eran simples, estaban ligadas a saberes locales y se enseñaron adoptando enfoques locales con los que, además, se buscaba promover la sostenibilidad ambiental. Asimismo, la mayoría de los activos intangibles en el capital humano y social quedaron a disposición de la población rural pobre que participó en los proyectos.

La capacidad de innovación y ampliación de escala ha sido moderadamente satisfactoria. En la cartera se utilizaron enfoques novedosos para valorizar y desarrollar el potencial productivo de las poblaciones pobres. Entre las actividades apoyadas cabe destacar: la promoción del sistema "de campesino a campesino"; la motivación y capacitación de los talentos locales; las transferencias directas a los pequeños agricultores, junto con la autogestión de la asistencia técnica, y una metodología de concursos para el manejo de recursos naturales y convocatorias de propuestas de negocios. Asimismo, se adoptaron numerosas innovaciones y tecnologías en los sistemas de producción agrícola predominantes, como la piscicultura, los huertos familiares, las cocinas mejoradas, las técnicas para la conservación de suelos y las prácticas de sanidad animal.

No obstante, el apoyo del FIDA se quedó corto en sistematizar estas experiencias exitosas, en especial durante la ejecución, y promover la ampliación de escala. Por ejemplo, durante la vida de los proyectos se realizaron pocas consultas con los municipios, el gobierno central y los donantes sobre la posibilidad de ampliar la escala de las experiencias satisfactorias y las condiciones propicias para ello. Una de las limitaciones fue la imposibilidad de que los sistemas de seguimiento y evaluación (SyE) suministraran datos sobre el impacto de las innovaciones introducidas. Además, también se tienen que consolidar los resultados de la cartera —globalmente positivos, pero limitados—, lo que dificulta las posibilidades de ampliar la escala.

La promoción de la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer ha sido moderadamente satisfactoria. Con el transcurso del tiempo, los aspectos de género adquirieron más importancia en la estrategia de los proyectos, y las actividades de la cartera han contribuido a mejorar el nivel de vida y la situación social de las mujeres mediante mejoras en la nutrición familiar y una mayor participación en los negocios familiares. Gracias a los fondos públicos recibidos a través de los concursos de manejo de recursos naturales y sus propuestas de negocios, y a la información y los conocimientos adquiridos, las mujeres tienen mayor poder, tanto decisorio como en su relación con las autoridades, las instituciones y los compradores de sus productos. Todo esto las ha llevado a desarrollar un mayor liderazgo familiar y a aumentar su participación en la comunidad, por ejemplo con puestos directivos en las organizaciones comunitarias.

Cabe resaltar que los datos por género del sistema de SyE son escasos y enfatizan más la participación de las mujeres en las actividades que los resultados. En consecuencia, los sistemas de SyE efectuaron más mediciones cualitativas que cuantitativas, y los resultados corren el riesgo de quedar en el olvido si no se documentan y difunden las experiencias y enseñanzas extraídas. Sobre todo, los proyectos no parecen haber prestado una atención suficiente al impacto final previsto de las actividades para las mujeres, ni al potencial productivo de la mujer y las limitaciones conexas, como el acceso a los mercados, la tierra y otros activos, o la distribución de beneficios y la carga de trabajo en el hogar, en consonancia con la estrategia de género del FIDA.

Actividades no crediticias

En el COSOP de 2007 se planteó un ambicioso diálogo sobre políticas en relación con un amplio espectro de políticas para lograr los objetivos del COSOP. Sin embargo, este diálogo no tuvo lugar, entre otras razones, por la limitada contribución financiera del FIDA al Estado Plurinacional de Bolivia y la falta de una presencia continua en el país en el pasado, lo que le hubiera permitido participar en el diálogo sobre políticas de forma efectiva. El FIDA también carecía de los medios para impulsar adecuadamente dicho diálogo: por ejemplo, disponía de pocos resultados y experiencias satisfactorios de los proyectos para compartir, y no había llevado a cabo una labor analítica profunda sobre la agricultura en pequeña escala en el país. En definitiva, el diálogo sobre políticas se limitó a unas pocas cuestiones que se manifestaron en proyectos financiados por el FIDA, aunque se obtuvieron algunos resultados alentadores, como ya se señaló, en relación con las transferencias directas y el método de los concursos.

Con respecto a la gestión de los conocimientos, varias actividadesad hoc permitieron recoger y difundir algunos conocimientos, pero ese esfuerzo no formó parte de una estrategia para documentar y difundir la información, las experiencias y las enseñanzas de forma sistemática. Como consecuencia, la experiencia acumulada no pudo servir para el diálogo sobre políticas ni para la ampliación de escala del impacto. Los nuevos proyectos apoyados por el FIDA se diseñaron en gran medida sin incorporar esta experiencia. Las causas de esta situación también están vinculadas a las deficiencias de los sistemas de SyE y a importantes cambios en el contexto político e institucional durante el período evaluado. Sin embargo, se hicieron esfuerzos en los últimos años para reunir las experiencias positivas e incorporarlas a los proyectos. Por último, además, los resultados, las buenas prácticas y las experiencias de las actividades financiadas con donaciones no se incorporaron, por lo general, a las operaciones financiadas mediante préstamos.

El fomento de las asociaciones resultó difícil porque no había una presencia permanente en el país. El FIDA mantiene una estrecha relación con el Ministerio de Planificación del Desarrollo y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, pero dedicó poca atención a asociaciones con otras instituciones que ejecutaban programas de inversión de interés para el programa apoyado por el FIDA, tanto al nivel nacional como descentralizado.

A pesar de las mejoras recientes, los acuerdos de cooperación con los donantes multilaterales y bilaterales —el Banco Mundial, la Unión Europea y España— se han visto afectados por los retrasos en la ejecución de los proyectos involucrados. La apertura reciente de una oficina del FIDA en La Paz brinda la posibilidad de multiplicar las oportunidades de establecer asociaciones en operaciones de cofinanciación, diálogo sobre políticas y otras esferas de interés común. De hecho, se ha producido una mayor coordinación y colaboración con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y el Programa Mundial de Alimentos desde la apertura de la oficina, por ejemplo en cuestiones relacionadas con el género y los jóvenes.

En conjunto, la EPP valora los resultados de las actividades no crediticias como moderadamente insatisfactorios.

Desempeño de los asociados (el FIDA y el Gobierno)

Con respecto a la gestión del programa, el Gobierno y el FIDA se propusieron objetivos pertinentes; sin embargo, los instrumentos utilizados para lograrlos fueron insuficientes. El Gobierno se proponía llegar a grupos dispersos y aislados en una zona extensa. Este enfoque le restó efectividad al programa, dado que tuvo como resultado que se ofreciera una cobertura más superficial a cada beneficiario y se gastara más para llegar a él. Aunque inicialmente el Gobierno se mostró reticente a que el FIDA participara en los servicios financieros y los mercados rurales, lo aceptó posteriormente. Demostró la flexibilidad necesaria para ejecutar el programa al aceptar reestructurar los proyectos si estos no funcionaban. Su desempeño como asociado ha sido calificado como moderadamente satisfactorio.

El FIDA acordó aumentar la cobertura geográfica, a diferencia de otros donantes que trabajan en regiones más pequeñas. Fue lo suficientemente flexible para adaptarse a las condiciones institucionales y políticas cambiantes y se mostró activo para resolver los retrasos en la ejecución. Una vez que los proyectos se reestructuraron, estos se ejecutaron eficazmente y salieron adelante. Después de probar diversas formas de supervisar proyectos, el FIDA abrió una oficina y nombró a una representante en La Paz en 2012. Su desempeño como asociado ha sido calificado como moderadamente satisfactorio.

Resultados del COSOP

Pertinencia. El objetivo del programa apoyado por el FIDA era mejorar las condiciones de vida de los grupos más pobres de población de las zonas rurales. El COSOP de 1998 identificó al menos siete esferas de posible colaboración con el Gobierno, sin presentar un diagnóstico claro de los problemas del sector, de sus causas y de sus posibles soluciones. Con los proyectos que se propusieron en el COSOP se trató de abordar "inquietudes" específicas, pero no se explicó cómo ayudaría el programa de préstamo a resolverlas. El COSOP de 2007 presentó una visión más completa del sector rural boliviano y definió sus objetivos como: i) "aumentar los activos en que se basan los medios de vida de los pobres rurales y promover la adopción de innovaciones tecnológicas y conocimientos nuevos mediante el fomento del acceso de los pobres a una amplia gama de servicios", y ii) "fomentar el manejo y aprovechamiento integral y sostenible de los recursos naturales en áreas territoriales determinadas con la debida consideración de aspectos socioculturales". Estos objetivos respondían a las necesidades del país y eran coherentes con la política del Gobierno y con el Marco Estratégico del FIDA (2007-2010), así como con las necesidades de la población rural pobre. Sin embargo, el COSOP no aclaró la conexión entre los problemas identificados y las soluciones propuestas. En particular, el COSOP identificó tres grupos para prestarles apoyo, pero no precisó su criterio de focalización, la gravedad de la pobreza que les afectaba o el número de pobres que se proponía alcanzar. También se propuso desarrollar tres nuevos préstamos, pero estos no se llevaron a cabo porque el nuevo Gobierno tenía poco interés en ellos (excepto en la propuesta de ACCESOS, que fue aprobada finalmente en 2011).

Eficacia. Para lograr sus objetivos estratégicos y reducir la pobreza rural, el COSOP se apoyó en dos intervenciones o instrumentos principales: asistencia técnica y mejor manejo de los recursos naturales. El mercado de asistencia técnica no se desarrolló como se preveía y solo funcionó mientras duró el apoyo a los proyectos. El programa contribuyó a aumentar el capital social y humano de las comunidades y las personas y a empoderar a las mujeres. En esas comunidades se evidenció que los beneficiarios aumentaron sus ingresos y activos en cierta medida, a pesar de la baja sostenibilidad de algunas actividades. En cuanto a los recursos naturales, la principal aportación del COSOP fue haber destacado la importancia del medio ambiente, la gravedad de los problemas relacionados con él y las debilidades existentes en su manejo y conservación. Se crearon muchos activos físicos y aumentaron los ingresos de las familias mediante prácticas de manejo racional del suelo y la vegetación. Otras actividades, como las propuestas de negocios y la recuperación de las terrazas ancestrales, tuvieron resultados menos satisfactorios, en parte porque los pequeños agricultores recibieron beneficios inferiores al costo de oportunidad del esfuerzo necesario. Aunque los logros en el marco de este objetivo fueron positivos, el programa sólo consiguió el impacto previsto a nivel familiar y no a una escala más amplia.

Evaluación general de la EPP

 

Calificaciones*

Resultados de la cartera

4

Actividades no crediticias

3

Resultados del COSOP

4

Asociación del FIDA y el Gobierno

4

* Escala de calificaciones: 6 = muy satisfactorio; 5 = satisfactorio; 4 = moderadamente satisfactorio; 
3 = moderadamente insatisfactorio; 2 = insatisfactorio, y 1 = muy insatisfactorio.

Conclusiones principales

La asociación entre el FIDA y el Gobierno fue moderadamente satisfactoria en general. Los principales logros de esta cooperación fueron: i) el aumento de los ingresos y los activos de los hogares y del capital social y humano de las comunidades, y ii) la mayor capacidad de los pequeños agricultores para manejar mejor los recursos naturales. Un aspecto positivo ha sido el enfoque de autogestión y competencia, según el cual las intervenciones se definen en función de la demanda de las comunidades y los fondos se administran de forma transparente dentro de estas. El modelo constituyó una innovación en el medio rural y fue pertinente para determinar las necesidades de conocimientos y conocer las aspiraciones de los pequeños agricultores. En cuanto a las instituciones y las políticas, la disposición más influyente del programa fue la realización de transferencias directas a los pequeños agricultores en forma de subsidios para pagar la asistencia técnica.

El impacto del programa sufrió dos limitaciones principales: en primer lugar, el proceso de desertificación persiste en las zonas a las que llegó el programa, en particular por el énfasis puesto en cubrir la parcela familiar en vez de territorios más amplios. En segundo lugar, aunque se pretendía utilizar los subsidios para promover un mercado de asistencia técnica, este objetivo sólo se logró a corto plazo y el mercado de servicios de asistencia técnica no fue sostenible.

Este impacto positivo del programa, aunque limitado y poco sostenible a excepción del impacto en el capital humano y social, se puede a atribuir a deficiencias en su estrategia y ejecución. El COSOP de 2007 intentó lograr objetivos ambiciosos con instrumentos inadecuados para ello. La deficiencia más evidente fue convertir la asistencia técnica en el eje central de la ejecución del programa en el país y dejar a un lado otros aspectos esenciales para mejorar la producción y la comercialización. Otras limitaciones del programa fueron: i) la débil relación con los territorios en los que se ejecutó, en particular con respecto a sus aspectos ambientales y económicos; ii) la incapacidad para definir su población objetivo para una producción agropecuaria con enfoque de mercado; iii) el apoyo a corto plazo a la asistencia técnica y la ausencia de apoyo para fortalecer los grupos, y iv) el intento de llegar a todas las zonas del país pese a los escasos recursos financieros.

Probablemente por estas razones, sumadas a los cambios institucionales en Bolivia durante el período de la evaluación y la ausencia de una oficina del FIDA en el país hasta 2012, el programa no se adaptó lo suficientemente rápido al cambio de contexto en el país para establecer asociaciones con programas públicos a nivel central y descentralizado, ni para tomar en consideración las nuevas oportunidades económicas en el medio rural, como las remesas o el empleo fuera de las explotaciones. En cuanto a la ejecución, el programa sufrió retrasos, careció de un sistema adecuado de SyE y no pudo nutrirse de los conocimientos adquiridos, lo que limitó el desempeño del FIDA en las actividades no crediticias y la ampliación de escala.

Recomendaciones

El programa apoyado por el FIDA necesita mejorar su eficacia y su eficiencia para conseguir un impacto y una sostenibilidad mayores a fin de poder ampliar su escala en el futuro. Para ello, debe ponerse más empeño en el diseño estratégico del programa en varios aspectos correlacionados y en aspectos organizacionales y de ejecución.

Recomendaciones de carácter estratégico

Recomendación 1.Adoptar un enfoque territorial. La EPP recomienda adoptar un enfoque territorial para adecuar las intervenciones a las características y el potencial de cada zona o comunidad y conseguir de este modo resultados significativos, por ejemplo en relación con el medio ambiente o la producción. Asimismo, recomienda establecer alianzas con diversos agentes para las intervenciones a los diferentes niveles (familiar, comunitario, municipal, de mancomunidad o de territorios indígenas).

Recomendación 2. Desarrollar una estrategia completa de actuación basada en rubros productivos y cadenas de valor.El Gobierno y el FIDA deben determinar las cadenas de valor a las que se prestará apoyo según el potencial de los rubros productivos de cada territorio. Posteriormente deben considerar, además de la provisión de asistencia técnica, aspectos claves como el fortalecimiento institucional de las autoridades locales y las organizaciones para la gestión de negocios, el apalancamiento de las inversiones con otras iniciativas, la prestación de servicios financieros y educación financiera, y los apoyos para acceder a cadenas de valor y mercados.

Recomendación 3. Buscar una mayor alineación y sinergias de las intervenciones con los programas públicos nacionales, regionales y locales. En particular, la EPP recomienda involucrar estrechamente en el diseño de los proyectos a los sectores públicos responsables de su ejecución y ampliar el diálogo entre el FIDA y el Gobierno a nuevos interlocutores a cargo de otros programas públicos para explorar posibles asociaciones, conforme a una visión intersectorial (por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Productivo o el Ministerio de Medio Ambiente y Agua). Se recomienda asimismo buscar posibles sinergias con el sistema de políticas públicas, en términos generales, a nivel de los territorios (por ejemplo, en salud y educación).

Recomendación 4. Definir una focalización diferenciada de los beneficiarios y adecuar las intervenciones y sus instrumentos de forma consecuente. El programa futuro y sus intervenciones tendrán que distinguir entre las poblaciones que, con algún apoyo, pueden salir de la pobreza en un período relativamente rápido y aquellas que requieren asistencia a más largo plazo. La EPP recomienda focalizar las intervenciones para dar prioridad a las poblaciones con potencial productivo (y posiblemente incluir a aquellas que ya recibieron apoyo con intervenciones anteriores). Para las poblaciones más vulnerables, se recomienda estudiar instrumentos que permitan mayores logros con respecto a la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza, tales como programas de nutrición, microcréditos o educación financiera en relación con los programas de transferencias directas del Gobierno o las remesas de la migración. Se recomienda asimismo intensificar la participación de la mujer en el marco de una discriminación positiva, así como focalizar intervenciones específicas en los pueblos indígenas, respetando su cultura e identidad, y los jóvenes.

Recomendación 5. Buscar una mayor concentración geográfica de las operaciones. En vista de los recursos limitados del FIDA y de la necesidad de aumentar la eficiencia y eficacia del programa para su ampliación futura, la evaluación recomienda concentrar los esfuerzos en pocas zonas geográficas, en favor de actuaciones prolongadas, y en las regiones con el mayor número de personas pobres, en consonancia con el objetivo de reducir la pobreza rural.

Recomendación 6. Definir una estrategia de diálogo sobre políticas basada en las enseñanzas extraídas y oportunidades de ampliación de escala. En el contexto de la nueva política de cooperación internacional del Gobierno, la EPP recomienda que el FIDA y el Gobierno definan conjuntamente una estrategia de diálogo basada en la experiencia y los resultados de los programas apoyados por el FIDA y en un análisis de los principales desafíos para el desarrollo rural que afectan al desempeño de dichos programas. Esta estrategia debería definir claramente los objetivos del diálogo y la contribución especifica del FIDA, y establecer una continuidad entre los sistemas de SyE, la difusión de conocimientos, las posibilidades de ampliar la escala de los resultados y las innovaciones de los proyectos, y las asociaciones con instancias del Gobierno y otros agentes.

Recomendaciones de carácter organizacional y en materia de ejecución

Recomendación 7. Resolver de forma sistémica los retrasos y la ineficiencia que afectan a la ejecución del programa. La evaluación recomienda que el Gobierno y el FIDA procedan a una revisión conjunta de los problemas encontrados en la efectividad y la ejecución de los proyectos para buscar soluciones sistémicas, inspirándose posiblemente en otras instituciones financieras. Podrían tomarse en consideración, entre otras, las siguientes medidas: someter las nuevas operaciones a la aprobación de la Junta Ejecutiva solo después de que el FIDA se asegure de la rápida aprobación y puesta en marcha por parte del Gobierno; incorporar equipos ministeriales a la etapa de pre-inversión de los proyectos, e incluir en el diseño elementos que puedan garantizar una efectividad rápida.

Recomendación 8. Seguir buenas prácticas en la ejecución del programa.La EPP recomienda seguir buenas prácticas reconocidas, basadas concretamente en la experiencia de ejecución del PROSAT: i) conceder autonomía técnica, administrativa y financiera a la unidad nacional de coordinación, y localizarla fuera de La Paz, según el enfoque territorial preconizado; ii) someter la contratación de personal - mediante concurso - a una profunda evaluación de competencias y capacidades específicas, y estudiar la posibilidad de que los equipos de los proyectos cuenten con apoyo técnico externo regular, y iii) involucrar a las autoridades competentes en cuestiones de remuneración de los equipos y sostenibilidad institucional de las intervenciones después de que terminen los proyectos.

Recomendación 9. Establecer sistemas de seguimiento y evaluación sólidos. La evaluación recomienda movilizar fondos, desde la fase de diseño, para establecer las bases de referencia antes de comenzar a ejecutar los proyectos, así como en los respectivos presupuestos, posteriormente, para evaluar los impactos. También recomienda asignar un valor a dichos impactos y definir indicadores verificables en los documentos de evaluación ex ante y medirlos en los informes finales de los proyectos. 
Asimismo, es importante que el programa de donaciones del FIDA incluya fondos para ayudar a medir el impacto y los beneficios de los proyectos con métodos rigurosos, además de fortalecer las capacidades de SyE a nivel de los proyectos y del programa y articular estos esfuerzos con los sistemas nacionales.

Recomendación 10. Apoyar la nueva oficina del FIDA en Bolivia. Una oficina bien equipada puede abordar eficazmente las principales cuestiones reseñadas en la presente evaluación: el enfoque estratégico y el diseño del programa; el diálogo sobre políticas y la combinación de instrumentos a favor de la ampliación de escala, y los retrasos en la ejecución. En la evaluación se invita al FIDA, tanto por conducto de la División de América Latina y el Caribe como a nivel institucional, a proporcionar el apoyo de su personal directivo a través de visitas periódicas a Bolivia, y a asignar recursos financieros y humanos suficientes a su oficina en La Paz, en particular para: i) la preparación y la gestión del COSOP; ii) la ejecución de la cartera, con un mejor equilibrio en relación con los recursos para diseño, y iii) el personal de apoyo.

LANGUAGES: English, Spanish

Democratic Socialist Republic of Sri Lanka Country Strategy and Programme Evaluation

Sri Lanka  
junio 2019

In a context characterised by the end of a long standing conflict and recovery from the Indian Ocean Tsunami, IFAD-supported projects have contributed to improved agricultural production and productivity in several districts throughout the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka. Such outcomes were achieved through activities including support to smallholder farmers to establish or upgrade tea and rubber plantations, rehabilitate irrigation schemes and access improved technologies. These achievements were the main contributing factors for increased incomes and assets. The projects also succeeded in improving access to markets and finance and in income diversification.

On the other hand, the improvements in agricultural production were not necessarily driven by improved and innovative technologies which promoted resource use efficiency (e.g. water) or strengthened climate resilience. Furthermore, in pursuing partnerships with agribusinesses, there was scope for more careful consideration on how to ensure added value of public funding. 

The report recommends that future operations pay greater attention to promoting innovative technologies which also strengthen climate resilience and that IFAD and its partners explore ways to innovate and leverage more systemic improvements in the rural finance sector in Sri Lanka. The evaluation also underlines that IFAD should look to play a more catalytic role, going beyond individual investment projects.

LANGUAGES: English

Rural Financial Services and Agribusiness Development Project

Moldova  
junio 2019

The Independent Office of Evaluation of IFAD has prepared a performance evaluation report on the "Rural Financial Services and Agribusiness Development Project" in the Republic of Moldova. The project, implemented between 2011 and 2016, responded to important challenges in the country's rural sector. The main goal was to provide credit and develop value chains for small and medium-sized enterprises, thereby indirectly benefiting the poor through increased and decent employment opportunities.

The evaluation found improved access for both small and medium-sized enterprises and new target groups such as young entrepreneurs and microentrepreneurs thereby addressing an existing financing gap. The project was less successful in improving pro-poor value chains because of mistrust between buyers and producers and volatile market prices, which resulted in contracts not being adhered to.

The report highlights the need for explicit targeting strategies as well as careful ex ante examination of the assumed "trickle down" effects. It also notes that projects should monitor the linkages between investments in enterprises and the direct and indirect benefits, to ensure they help reach poor farmers. IFAD has successfully provided loans through lines of credit to small and medium-sized enterprises, however, there is a need to strengthen the savings culture, which is currently not very strong in Moldova.

Finally, this evaluation recommends that future IFAD projects focus on agribusiness and agro-processing development for smallholders. This would enable them to add value to their primary products, build their capacity to deal with different value chains, and shift swiftly from one value chain to another.  

Read more: Approach paper

LANGUAGES: English

IFAD’s independent evaluation ratings database

mayo 2019

The Independent Office of Evaluation of IFAD (IOE) is making publicly available all the ratings on the performance of IFAD-supported operations evaluated since 2002.  As such, IOE joins the few development organizations that currently make such data available to the public at large. The broader aim of disclosing such evaluation data is to further strengthen organizational accountability and transparency (in line with IFAD’s Disclosure and Evaluation Policies), as well as enable others interested (including researches and academics) to conduct their own analysis based on IOE data.

All evaluation ratings may be seen in the Excel database. At the moment, the database contains ratings of 315 projects evaluated by IOE. These ratings also provide the foundation for preparing IOE’s flagship report, the Annual Report on Results and Impact of IFAD operations (ARRI).

As in the past, IOE will continue to update the database annually by including ratings from new independent evaluations conducted each year based on the methodology captured in the IFAD Evaluation Manual. It might be useful to underline that IOE uses a six-point rating scale (where 6 is the highest score and 1 the lowest) to assess the performance of IFAD-funded operations across a series of internationally recognised evaluation criteria (e.g., relevance, effectiveness, efficiency, rural poverty impact, sustainability, gender, and others).

Moreover, in 2006, IOE’s project evaluation ratings criteria were harmonized with those of IFAD’s operations, to ensure greater consistency between independent and self-evaluation data (Agreement between PMD and IOE on the Harmonization of Self-Evaluation and Independent Evaluation Systems of IFAD). The Harmonization agreement was further enhanced in 2011, following the Peer Review of IFAD’s Office of Evaluation and Evaluation Function. The aforementioned agreements also allow to determine any ‘disconnect’ in the reporting of project performance respectively by IOE and IFAD management.

LANGUAGES: English

Kirehe Community-based Watershed Management Project

Rwanda  
mayo 2019

Project performance evaluation

The Independent Office of Evaluation of IFAD has prepared a performance evaluation report on the "Kirehe Community-based Watershed Management Project" in Rwanda. The project was successful in achieving its objective of fostering increase of traditional crops such as rice, maize, vegetables and milk production. Women beneficiaries were not left behind economically, and innovations such as the flexi-biogas system freed the time they had spent in fetching firewood.

Yet, the lack of effective marketing linkages and competitive prices for producers meant that the attempt at integrating farmer beneficiaries into complete value chains remained incipient. The project also failed to link beneficiaries with rural financial institutions – linkages which would have been important for financing production and value addition.

The evaluation highlights the need to adopt a longer-term programmatic approach in the case of development projects that involve a simultaneous, coordinated and comprehensive approach to rural poverty alleviation in a particular area. It also recommends ensuring that value chain development is truly demand-oriented by involving market actors such as traders and private companies when integrating value chain components in principally supply-side projects.

LANGUAGES: English

Kenya Country Strategy and Programme Evaluation

Kenya  
mayo 2019

This is the second country strategy and programme evaluation carried out in Kenya by the Independent Office of Evaluation of IFAD. It reviews the past seven years of work that IFAD has undertaken together with the Kenyan government. Since 1979, IFAD has invested in 18 projects and programmes in the country for a total cost of US$813.3 million, of which US$376 million was financed by IFAD.

The evaluation found that IFAD has been innovative in bringing solutions around credit delivery, agro-processing and environmental management. Such interventions have boosted agricultural productivity, and improved food security. The evaluation highlights remarkable achievements in gender equality and natural resources management.

The report also mentions the issues that still need to be addressed. For example, the IFAD programme made a modest contribution to the social and economic empowerment of youth. Activities related to marketing and processing have been less successful and the expected synergies between rural finance and value chain projects were not realized.

Furthermore, recurrent design and institutional issues undermining programme efficiency need to be addressed within the ongoing devolution process - by which Kenya's central government transferred responsibilities to regional governments.

The evaluation also recommends that IFAD should continue focusing on the areas where it has worked successfully in the past: natural resources management, pro-poor value chains and rural finance.

LANGUAGES: English
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