Pakistan Country Programme Evaluation (2008)

Pakistan  
enero 2008

Executive summary

Introduction

At its eighty-ninth session in December 2006, the Executive Board requested the Office of Evaluation (OE) to undertake a Country Programme Evaluation (CPE) in Pakistan in 2007/2008.

Evaluation objectives, methodology and process. The main objective of the evaluation was to: (i) assess the performance and impact of IFAD operations in the country; and (ii) generate findings and recommendations to serve as building blocks for preparation of the next results-based Country Strategic Opportunities Programme (COSOP) for Pakistan. To that end, the CPE assessed the quality and implementation of the COSOP, and the performance and impact of IFAD operations (including non-lending activities such as policy dialogue, the forging of partnerships and knowledge management). The evaluation covers 14 IFAD loan-funded projects approved for Pakistan since 1990.

A CPE preparatory mission took place in April 2007. The main CPE mission took place from 2 to 31 July which visited IFAD-funded project areas, held discussions with beneficiaries, project staff, federal and provincial government authorities, international organizations and others. In January 2007, the Asia and the Pacific Division of IFAD (PI) undertook a self-evaluation of its operations in Pakistan to serve as an input for the CPE.

Economy and poverty. Approximately 67.5 per cent of Pakistan's population and 80 per cent of its poor live in rural areas. The majority (57 per cent) of the rural poor are from non-farm households (excluding agricultural labourer households, which are a minority), with the poorest 40 per cent of rural households deriving only 30 per cent of their income from agriculture. According to the 2008 World Development Report, Pakistan is categorized as a 'transforming country', where agriculture is no longer a major contributor to economic growth and poverty remains a largely rural phenomenon. Remittances amounted to US$5.5 billion in fiscal year 2006-2007, representing 9 per cent of total rural income. Pakistan has one of most developed irrigation systems in the world. Only 20 per cent of the cropped areas remain rain-fed (barani).

Agriculture's contribution to gross domestic product has declined from a little over 25 per cent in 1990 to 23.1 per cent by 2005. Average annual official development assistance (ODA) commitments to agriculture and rural development during the period evaluated amounted to US$146 million. IFAD's average annual commitment in the period 2001-2005 was US$11.2 million, equivalent to 7.7 per cent of ODA dedicated to the same category. 

IFAD strategy in Pakistan

IFAD's work in Pakistan has been governed by a country strategy developed in 1991 and by the COSOP of 2003. The 1991 strategy targeted less favoured areas, following a rural development model adapted from the Aga Khan Rural Support Project (AKRSP). The 2003 COSOP continued the process of consolidating and improving that model, and proposed assisting the Government in five main directions: agricultural and rural development; women's empowerment; access to resources; decentralization; and household food security and diversification of production. These main directions were consistent both with key country priorities and strategies, and with IFAD's regional strategy. Moreover, decentralization, in the sense of government having a greater local experience with appropriate delegation of authorities, is particularly timely and relevant to the devolution process initiated in Pakistan in 2000.

The geographic niche selected by the COSOP contains a number of remote, disadvantaged and conflict-affected areas including the Federally Administered Tribal Areas (FATAs), parts of the North-West Frontier Province (NWFP) and Azad Jammu and Kashmir (AJK). These areas account for some of the lowest social indicators in the country and are characterized by poor infrastructure, scarce communications and weak administrative institutions.

Nevertheless, IFAD and the Government do not appear to have taken a differentiated approach to project design and implementation in these areas, and have not paid enough attention to special measures aimed at ensuring flexibility, deploying suitable expertise and seeking alternative partnerships in comparison with other parts of the country. This led to difficulties in implementation and jeopardized results.

There are some important gaps in the COSOP. The development of the non-farm sector, including the development of rural microenterprises as well as the role of remittances, received little attention. Moreover, access to markets -which is fundamental in order to ensure wider opportunities to the rural poor– and promoting linkages to the private sector were not addressed in the strategy. Environmental issues also received little attention in the COSOP.

Despite the limitations of the Pakistan COSOP as a strategic instrument when it was prepared the COSOP presents little synergy among the projects and limited interface with non-lending activities or with technical assistance grants.

The COSOP was also rather vague as to who IFAD's partners might be.

It seems that, in most projects, IFAD's business model of implementing projects/programmes in partnership with government has meant that areas with the most complex rural problems have been handled by agencies with the least capacity to deal with them.

However, the more recent projects, approved after the 2003 COSOP was prepared, represent a move in the right direction as they are being implemented with the support of the Pakistan Poverty Alleviation Fund (PPAF).

Performance and results of IFAD-supported operations

Portfolio performance. By and large, the results of IFAD-funded projects in Pakistan are in the satisfactory zone, despite delays and other challenges to implementation. Projects have increased both the asset base of beneficiaries and their preparedness to deal more actively with government, which has also changed the way it perceives the beneficiaries. The IFAD-supported programme has been particularly strong in improving agricultural productivity; constructing priority community assets to be owned by the community; increasing beneficiaries' financial assets; mobilizing community organizations; boosting the confidence of women to engage in economic activities; and enhancing food security.

Projects scored satisfactorily with regard to relevance, demonstrating that such interventions fit well into Pakistan's agricultural policies, although in quite a number of cases insufficient attention has been given to effectively targeting the poor. The evaluation noted, however, that efforts were made through mid-term reviews and follow-up missions for three projects 1 to sharpen the focus on targeting. Overall efficiency has been moderately satisfactory despite time overruns (two years on average). By and large, gender has been an area of success in the country programme. However, performance fell short in some areas. IFAD's contribution to the devolution process and to strengthening the capacity of local government institutions has been limited. Results in the area of microfinance have been weak, mainly for reasons having to do with the operating environment.

Despite being recognized as important in project design, livestock –as well high-value crops– have not yet received the attention necessary to maximize their potential for rural poverty reduction.

Sustainability remains a challenge, particularly as it pertains to the maturity of community-based organizations (CBOs), public infrastructure and access to credit2, despite progress made by a number of microfinance institutions supported by IFAD in Pakistan towards profitability. With regards to innovation, IFAD promoted the participation – for the first time in a government-financed and –managed project – of non-governmental organizations (NGOs) and has contributed to introduce new agricultural products and innovative financial instruments (particularly through the most recent microfinance projects). There are few examples, however, of a systematic approach to the replication and scaling up of successful innovations by the Government, the larger international financial institutions (IFIs) and the private sector.

The performance of partners. In the past, IFAD has been a rather passive player in terms of its non-lending activities in Pakistan. The change in the Country Portfolio Manager for Pakistan in 2004, together with the decision to establish a proxy country presence (PCP) (in the form of a retainer consultancy) in 2005, has improved IFAD's visibility, donor coordination and relations with government partners. However, even though the PCP seems to be well-established, it is not institutionalized, having limited authority and resources allocated to it. IFAD's decision to assume responsibility for the supervision and implementation support of four ongoing projects as of January 2008 deserves recognition inasmuch as it swiftly responded to corporate priorities.

Pakistan is one of eight United Nations Member States selected to pilot UN reform in 2007-2008. The country presence has also facilitated IFAD's engagement in the 'One UN' initiative, including participation in all UN Country Team meetings.

In the projects supervised by the United Nations Office for Project Services, the fiduciary aspects were supervised well although technical aspects and implementation support tended to be neglected.

The Government performed as well as could be expected within the limitations imposed by its capacity constraints, especially in the remote areas targeted by the Fund.

IFAD has established good relations with rural support programmes and the PPAF.

Non-lending activities were not a strong part of the programme. Policy dialogue has been reinvigorated by IFAD's country presence, which has allowed for more frequent discussions and interaction with the Government. All in all, however, IFAD has not managed to translate its project-based experience into providing effective pro-poor policy advice to the Government. Good relations have been established with federal and provincial levels of government, two major IFIs operating in Pakistan, the PPAF and with some research institutions such as the International Center for Agricultural Research in the Dry Areas.

However, the range of partnerships could be expanded further, including the private sector. Knowledge management has been pursued through various means such as project exchanges, regional electronic networking and a bi-annual newsletter. However, more could have been done to systematically review and analyse IFAD's experience in Pakistan with a view to extracting lessons and knowledge for sharing across projects.

Aggregate evaluation ratingsa of IFAD-funded projects in Pakistan

Evaluation Criteria

Pakistan CPEb

Relevance

4.6

Effectiveness

4.2

Efficiency

3.8

Overall portfolio performance

4.2

Rural poverty impact

4.2

Sustainability

3.4

Innovations, replication and scaling up

4

Overall portfolio achievement

4

Performance of IFAD and its partners

 

IFAD

3.8

Government

3.8

Cooperating institutions

4

a) OE uses a six-point rating scale, whereby 6 is the highest score and 1 the lowest.

b) Ratings considered here are those of five projects for which substantial documented evaluative evidence is available: Mansehra Village Support Project, Pat Feeder Command Area Development Project, DIR Area Support Project, Barani Village Development Project and the North-West Frontier Province Barani Area Development Project.

Conclusions

The Fund has made an important contribution to agriculture and rural development in Pakistan, which is even more significant in the light of the current surge in food, commodity prices and related shortages. This has been achieved despite its relatively limited investments in the country and the lack, until recently, of a permanent country presence. It is also particularly noteworthy as several IFAD operations have been implemented in highly challenging environments.

The Fund was instrumental in further developing the successful AKRSP model to grass-roots development, by scaling it up and adapting it to a government implementation model. IFAD has also contributed to strengthening CBOs, to women's empowerment (including in difficult contexts such as FATAs) and to improving the agricultural productivity of small farmers, which led to better food security and incomes. These achievements are the result of IFAD's focus on pursuing largely agricultural-based interventions.

However, a number of areas such as environmental issues, rural financial services and market linkages, as well as livestock development and the promotion of high-value crops, did not receive the attention they deserved.

Notwithstanding the above, the CPE concludes that even greater results could have been achieved by IFAD through wider consideration of and investments in non-farm activities and employment, including attention to the development of rural microenterprises with adequate linkages to rural financial services. Moreover, greater attention to the consequences of migration, and to ways of tapping the vast amount of remittances flows would have been useful. This is particularly relevant in light of Pakistan's categorization as a ‘transforming country' and agriculture's modest 30 per cent contribution to the incomes of the poorest rural people.

Good results were seen with regard to social mobilization and the building of CBOs. However, the CPE concludes that the Fund could have taken a more broad-based approach to supporting Pakistan's devolution plan of 2000 and to overall decentralization, including greater attention being paid to strengthening local governments and representatives of elected bodies through capacity building of locally based employees of different levels of government and encouraging a service orientated culture, as well as proactively seeking partnerships with the private sector.

IFAD has worked in various remote, disadvantaged and conflict-affected areas of Pakistan, including the FATAs, parts of the NWFP and AJK.

Despite the difficulties associated to working in these geographic areas, the performance of IFAD-funded activities in such areas in Pakistan has been moderately satisfactory on the whole, and future IFAD assistance in these areas of the country deserves serious consideration. While the CPE noted the strong desire of the Government to ensure the Fund's continued engagement in such areas, the Fund cannot continue with an undifferentiated approach.

Two overarching factors call for special consideration by the Fund. First, sustainability – an institution-wide issue for IFAD and also a concern in the Pakistan portfolio; and second, innovation, which despite various examples in the portfolio, has not been conspicuous in the country.

Moreover, results remain weak in terms of the replication and scaling up of innovations promoted through IFAD operations, which is partly attributed to inadequate attention to non-lending activities, as well as to poor links between grants and loans. Even though limited in terms of resources and authority, the establishment of a proxy country presence in 2005 has contributed to better positioning of IFAD in Pakistan. Monitoring and evaluation systems were weak. 

Recommendations

The CPE proposes five overarching recommendations with regard to IFAD's country programme for Pakistan:

  • The need for a better balance between agricultural and non-farm investments in the rural sector. The CPE recommends that more resources should be devoted to non-farm opportunities, and underlines the importance of promoting rural financial services and wider market linkages for both agricultural and non-farm outputs. In terms of agricultural activities, greater attention should be given to livestock and high-value crops that would provide higher returns on investments as well as to domestic production of edible oil, which provides an opportunity to reduce imports and enhance food security. Consideration should be also given strengthen measures for improving environmental and natural resource management.
  • Provide capacity development support to decentralized entities and other bodies working at the local level. This will call for continued attention to social mobilization and the strengthening of CBOs, local NGOs and rural civil society in general. At the same time, the Fund should take a more inclusive approach to supporting decentralization by establishing the building blocks for a more service orientated relationship between governments and local organizations. This entails building up the capacity of local governments and representatives of elected bodies that play an important role in planning and resource allocation for rural poverty alleviations at the grass-roots level Greater participation of private-sector groups of farmers and enterprises is also warranted to ensure better results.
  • The CPE recommends that the Fund should continue to support the Government in its engagement in disadvantaged, remote and conflict-ridden areas of the country — but taking a much more differentiated approach, i.e. one that is both flexible and adapted to the context of such areas. The mobilization of expertise, particularly in tribal affairs, conflict resolution and peace-building, is essential.

    The importance of ensuring the commitment of provincial and federal governments to continued IFAD support in these areas cannot be over-emphasized. In fact, IFAD could play a complementary developmental role - in support of the rural poor - to the Government's own initiatives and those of other donors working in such environments.
  • Strengthening IFAD's capacity to promote innovations that can be scaled up and replicated by the Government, donor organizations and the private sector, merits more attention and resource allocations. This includes a more systematic approach to identifying, piloting, documenting and sharing innovative approaches to agriculture and rural development, additional resources and capacity to engage in policy dialogue, and careful selection of partner institutions. This will also necessitate closer synergies between, and wider use of, the mix of instruments available. A number of areas are in need of innovative approaches: remittances, migration, promotion of local governance and use of grants (as opposed loans) to support the efforts of larger development actors in conflict-affected areas such as the FATAs.
  • The Fund's overall development effectiveness would be further enhanced by adjusting its operating model in accordance with the size and specificities of its programme in Pakistan.

    This includes establishing a more consolidated, permanent and better-funded country presence – one option to strengthen country presence in Pakistan is to outpost the CPM from Rome–, undertaking direct
    supervision and implementation support of IFAD-funded projects and programmes, and seeking to improve both knowledge management and project and country-level monitoring and evaluation systems.

1/ Barani Village Development Project, Dir Area Support Project, and Northern Areas Development Project

2/ The designs of the last two microfinance projects (Microfinance Innovation and Outreach Programme, and the Programme for Increasing Sustainable Microfinance) pay careful attention to sustainability and exit strategies.

 

LANGUAGES: English

Brazil Country Programme Evaluation (2008)

Brazil  
enero 2008

 

Executive summary

A.  Introduction

In December 2005, at its eighty sixth session, IFAD's Executive Board requested the Office of Evaluation (OE) to undertake a Country Programme Evaluation (CPE) in Brazil in 2006/7. OE has only undertaken two project evaluations in Brazil in the past, and this is the first time the division conducted a CPE in the country.

Evaluation objectives, methodology and process. The main objective of the evaluation is to: (i) assess the performance and impact of IFAD operations; and (ii) generate findings and recommendations that would serve as building blocks for the preparation of the next Country Strategic Opportunities Programme (COSOP) for Brazil, a task that will be undertaken following the CPE by IFAD's Latin America and the Caribbean Division (PL). To achieve its objectives, the CPE assessed the quality and implementation of the COSOP, as well as the performance and impact of IFAD operations (including non-project activities1) in the country.

A CPE preparatory mission took place in February 2007, which provided an opportunity to discuss the overall evaluation approach, methodology and process. The main CPE mission took place in April-May, which visited IFAD-funded project areas, held discussions with beneficiaries, project staff, state and federal government authorities, international organizations and others. As per usual practice, it is important to underline that PL prepared in July 2007 a self-evaluation of IFAD operations in Brazil as an input towards the CPE. Finally, a CPE national roundtable workshop was organised in Brazil by OE, in close collaboration with the Government of Brazil (GOB) and PL in November 2007. This learning workshop offered the opportunity to discuss the main results of the CPE and provide the basis for the preparation of the evaluation's Agreement at Completion Point2 (ACP).

Economy and poverty situation3

Agriculture is an important source of exports and employment in Brazil (even though its share in Gross Domestic Product (GDP) is around 4.5 per cent). Family agriculture accounts for 85 per cent of farms, 30 per cent of the farming area, and employs some 14 million people in more than 4 million farms. In the North-East (NE), family agriculture is even more prominent (88 per cent of farms, 44 per cent of the farming area) and employs 7 million people. The agri-business complex has grown to almost 30 per cent of GDP and rural non-agricultural incomes and employment have also expanded. Rural poverty concentrates mainly in the NE, where poverty incidence was 30.6 per cent using the extreme poverty line and 76.3 per cent using the upper poverty but is also severe in the North, where corresponding figures are 22.1 per cent and 71.1 per cent.

Brazil's Gross National Income (GNI) per capita is US$4 7304, which situates it in the upper middle income country category according to the World Bank classification. Central government expenditure in 2006 was US$213 billion (20 per cent of GDP, up from 19 per cent in 2007). Agriculture received US$2.7 billion and "Agrarian organization", which is mostly land reform, US$1.4 billion. Rural Development (RD) policy in Brazil is distributed among different government entities at the federal and state level. At the federal level, the National Programme for the Strengthening of Family Agriculture (PRONAF) is the main programme in support to family farms with an allocation in 2007 budget of US$1.14 billion. In 2004 Brazil received US$285.1 million in Official Development Assistance (ODA), that is, less than 0.1 per cent of the country's GDP, an approximately US$1.6 per capita. The principal sources of multilateral development assistance are the World Bank and the Inter-American Development Bank (IDB). The World Bank annual disbursement in rural development in the NE was US$120 million compared to IFAD average annual disbursement of US$5 million for the CPE period.  

B.  IFAD Strategy and Operations in Brazil

The main strategic directions of the 1997 COSOP were the following: (i) undertaking policy dialogue; (ii) promoting access to land; (iii) support to the Government's smallholder sector policy and programme (the PRONAF); and (iv) focusing IFAD assistance to the NE region of the country. The COSOP included four "strategic choice of instrumentalities": (i) strategic partnership with the Federal Government; (ii) strengthening human resource development; (iii) building new approaches to deliver critical support services; and (iv) off-farm activities including microenterprise development. 

The COSOP had a good presentation of the economic context and policies. It also articulated in a succinct manner priority areas for IFAD that would guide its operations in the country. However, it did not include an adequate institutional analysis, in particular a wide enough assessment of the opportunities and constraints of working with the Federal and/or State governments. Moreover, the COSOP was not updated for more than a decade, in spite of the evolution in key areas for agriculture and rural development in Brazil, such as the major Fome Zero programme launched by President Lula at the beginning of his first term in 2003. It is however fair to note that – as per the prevailing practice at the time (i.e., in the 1990s) – few resources were provided to Country Programme Managers (CPMs) for the development of COSOPs, which were perceived by IFAD's management as largely internal documents for guiding the development of IFAD's project pipeline.

In terms of its main ‘strategic thrusts' and ‘strategic choice of instrumentalities', the COSOP is in many ways consistent with the overarching priority areas of IFAD's 2002-2006 strategic framework5 and its policy during the 1997-2002 period. While its emphasis on productive assets and technology as well as financial assets is similar to the objectives in the strategic framework, the latter also focused on the promotion of market linkages, which was not sufficiently treated in the Brazil COSOP of 19976. While the COSOP is consistent in some areas with the PL regional strategy of 2002, such as policy dialogue and agricultural production, it does not adequately address other key priority areas of the regional strategy, such as markets, partnerships, learning across regions and the development of new products, gender issues, and empowerment of the rural poor. The COSOP also did not devote any attention to working with indigenous peoples, an area in which PL has accumulated considerable experience throughout the Latin America Region.

In terms of operations, IFAD has funded six projects in Brazil for a total loan amount of US$142 million. In addition, around US$277 million have been provided in counterpart funds, bringing the overall portfolio costs to around US$419 million. All IFAD loans have been provided on ‘ordinary' lending terms (LT), and the average loan size has been US$23 million. The United Nations Office for Project Services (UNOPS) was cooperating institution in four projects, the World Bank in one, and the sixth one is directly supervised by IFAD.

Though Brazil has around 30 per cent of all the rural poor living in the Latin America and the Caribbean Region, it only received around 7 per cent of regional lending from IFAD in the period. More specifically, merely three new projects were approved after the COSOP was adopted in 1997 till today, for a total of US$80 million. On another issue, although Brazil was included in the Direct Supervision Pilot Programme, its exclusion from the important Field Presence Pilot Programme (FPPP) is a further manifestation of the inadequate attention provided by the Fund to the country. In fact, the recent OE evaluation (2007) on the FPPP concluded that country presence is an important factor in furthering IFAD's overall objectives in partner countries, especially but not only in terms of contributing to better implementation support, policy dialogue, partnership building and knowledge management.

C.  Performance and Results of IFAD Operations

Generally speaking, IFAD-funded projects have achieved good results in promoting water security leading to decreases in animal morality and increases in food security, enhancing agriculture development7 and natural resources management, as well as in building grass-roots institutions and involving non-governmental organizations (NGOs) in project activities. Off-farm activities took place in the form of support to traditional handicraft development and other artisanal activities. In general, IFAD supported operations have contributed to increasing incomes of the rural poor in the NE and facilitated their participation in rural development processes, including access to education, infrastructure (e.g., rural roads) and other support services, such as rural finance through the PRONAF and agricultural credit cooperatives. Some achievements in terms of empowerment of women may also be attributable to IFAD, for example, by providing women with identity documents and allowing them to participate in government-led development initiatives. For a variety of reasons, such as e.g. inappropriate choice of technology, the costs of some activities (e.g., construction of roads or cisterns) were higher than average, which in more recent projects were reduced by encouraging the wider involvement of contractors both from the private sector and NGOs.

Although there were some sporadic initiatives in recent years, the development of markets has not received systematic and explicit consideration in IFAD operations. Similarly, IFAD has not been able to provide a meaningful contribution to land reform issues, partly because of the complexity and highly political nature of the topic and the Government's own major involvement in land reform, thus limiting the opportunities and role a relatively small international agency like IFAD could play. Monitoring and evaluation systems at project level have been weak, which also raises the issue of weak linkages between IFAD loan and grant funded programmes. In this regard, for example, IFAD has for around ten years provided various grant funds to PREVAL8, a regional programme with the aim of strengthening monitoring and evaluation capacity in the Latin America Region, focusing especially but not only on IFAD-funded projects and programmes. There are also other examples indicating that linkages between grant and loan projects have not been particularly good9.

IFAD-assisted operations have contributed to introducing some location-specific innovations. These can be grouped in two categories: (i) those concerning the general approach to rural development, for example, a shift from a top-down to a bottom-up approach, including a demand-led system to select investments; and (ii) those related to technology and infrastructure focusing on low-cost, simple, easy to absorb technologies. However, the promotion of innovations has generally been ad-hoc, without due consideration for linkages with knowledge management, policy dialogue and partnership building, thus limiting the overall opportunities for upscaling and replicating successfully tested innovations promoted by IFAD.

Sustainability is fairly encouraging. Government is lending its weight behind the PRONAF and the participatory approaches promoted and involvement of communities in planning and implementation will contribute to ensuring the sustainability of benefits. For example, most water infrastructure works -with the possible exception of desalinization plants- are likely to be adequately maintained. The weakest aspect with respect to sustainability is the lack of institutional support for technical assistance, which may continue only as long as projects are providing resources to fund it.

Non-project activities (NPA) were marginal components of IFAD's programme in Brazil. Notwithstanding important recent initiatives at the sub-regional level, policy dialogue was limited, which is particularly of concern given that it was one of the four strategic directions in the COSOP. This may be partly explained by the fact that PL allocated few resources and efforts for undertaking policy dialogue on key topics, as well as a lack of a more permanent country presence which is crucial to engage effectively and proactively in policy dialogue. Having said that, there are some significant recent initiatives in promoting policy dialogue in Brazil, for example, through a grant funded programme to the Commission on Family Farming (REAF). Even though this initiative is too recent for a meaningful assessment by the CPE, it clearly shows great potential for IFAD's collaboration on policy dialogue at the sub-regional level.

IFAD established useful partnership with ministries and institutions both in the federal and state governments. It is particularly noteworthy that a good dialogue and cooperation exists between the Fund and the Ministry of Planning, Budget and Management in Brasilia, which is in fact the coordinating Ministry for IFAD and other international financial institutions. At the project level, there have been some efforts to establish links with agriculture research institutions and only recently have NGOs been involved in IFAD operations. Partnership with international financial institutions and United Nations organizations is particularly weak. IFAD-initiated and financed projects have managed to mobilize two dollars of national resources as counterpart funding for every dollar invested by the fund. However, no cofinancing from international financial institutions or other donor organizations was mobilized by IFAD in any of its operations in Brazil. Likewise, there is no engagement between IFAD and donors on policy issues or any systematic efforts for exchanging good practices and knowledge on rural poverty matters.

Although there have been some activities related to knowledge management, this area too cannot be considered a strength in the Brazil country programme. Even though some knowledge sharing events have taken place among projects, there have been few systematic efforts to document IFAD's experiences on a periodic basis in Brazil or to mobilize relevant learning and experiences from other countries in the region or elsewhere. Moreover, the potential of FIDAMERICA, as PL's central knowledge management instrument, has not so far been adequately exploited in Brazil.

The performance of partners. IFAD provided adequate support in terms of project design and implementation, even though its effort in non-project activities has been generally weak. Moreover, the Fund has effectively undertaken direct supervision in one project, which as per the evaluation by OE of the Direct Supervision Pilot Programme in 2004/5 concluded is an important ingredient for promoting IFAD's development effectiveness. Therefore, an option that PL could have pursued was to expand direct supervision in other recent projects in Brazil following the introduction in December 2006 of IFAD's policy on supervision and implementation support10. Another issue that is pointed out by the CPE was that the same CPM has been responsible for IFAD activities in Brazil for more than 20 years, which is a constraint in injecting new ideas and cross-fertilisation of experiences. Finally, the main cooperating institution (UNOPS) has performed its functions well, and government performance has generally also been satisfactory. The role and active participation of the Government in IFAD Governing Bodies needs also to be underlined11. One issue the CPE feels has not been given sufficient consideration - by both IFAD and the Government - is in defining more explicitly the complementary roles and responsibilities state and federal governments should play in ensuring wider development results of IFAD-funded activities.

A ggregate Evaluation Ratings of IFAD-funded Projects
and Non-project Activities in Brazil

Evaluation Criteria

 

Brazil CPE12

A.

Project Performance

4

  • Relevance

5

  • Effectiveness

4

  • Efficiency

4

Rural Poverty Impact

5

Sustainability

4

Innovations, Replication and Upscaling

4

Partner Performance

 

  • IFAD

4

  • Government

4

  • Cooperating Institutions

4

Overall Project Achievement

4

 

 

 

B.

Non-project Activities

3

C.

Overall Country Programme Achievement

                                 
                  4

IFAD uses a scale of 1 to 6, where 1 represents the lower score and 6 the highest.

D.  Conclusions

In spite of the relatively limited resources invested by IFAD in Brazil (compared to the magnitude of government programmes contributing to rural poverty alleviation), the Fund has an important role to play in the country. However, given its upper middle income status, the requirements of Brazil are significantly different from the priorities of low income countries13. In fact, although the financial resources provided by IFAD are important, by and large Brazil's interest in engaging with the Fund appears to be largely motivated by the desire to acquire good innovative practices and knowledge on agriculture and rural development activities, as well as due to IFAD's flexibility and low transaction costs. In this regard, the financing of quality projects and programmes that focus in promoting innovative approaches will ensure that IFAD has an even stronger role to play in furthering Brazil's overall efforts towards rural poverty reduction.

Related to the aforementioned, IFAD can play a useful role also as a broker of knowledge, paying particular emphasis to capturing and sharing relevant lessons learned and good practices from its own operations in Brazil and elsewhere to the advantage of agriculture and rural development efforts in Brazil. Having said that, the evaluation found that IFAD has not provided adequate financial resources to Brazil in the last decade especially in comparison to the number of rural poor in the country. Moreover, IFAD excluded Brazil from the important FPPP, and recently did not consider expanding direct supervision and implementation support, in spite of good experiences in this area in the country.

While Brazil is an important country for IFAD where the Fund can play an important role in combating rural poverty, it is evident that IFAD is also important from the Brazilian perspective. That is, increasingly, IFAD is developing into the only international organization working in Brazil with an exclusive focus on rural poverty. This makes IFAD an important agency for Brazil, one which can promote and test - especially through grant-funded activities - innovative solutions to rural poverty reduction, which can then be upscaled and replicated by the Government or other donors. Additionally, IFAD offers a channel for Brazil to further strengthen its geo-political objectives of increasing becoming a premiere regional player, as well as a forum for raising attention to and generating support for its domestic priorities related to rural poverty alleviation.

The evaluation found that IFAD-funded operations have contributed to increasing incomes and improving livelihoods in the NE of the country, even though inadequate attention was assigned to market linkages by the projects under implementation14 and in supporting indigenous peoples15. Moreover, while working exclusively in the NE has been consistent with the objectives of the COSOP, rural poor people living in other parts of the country have not been able to benefit from IFAD support. Finally, IFAD objective of promoting land reform has not met with the success initially envisaged.

Finally, IFAD's performance in non-project activities has been weak, and limited resources were devoted to these aspects of the country programme. While IFAD has contributed to introducing some location-specific innovations at the project level, the promotion of innovations has not been an area that has received adequate attention, which is of core importance for IFAD in a large country like Brazil.

E.  Recommendations

Taking into account the fact that Brazil is an upper middle income country, the evaluation includes five main recommendations. These are:

  • Strengthen innovation promotion, including knowledge management. Promoting innovative solutions in the area of agricultural technology and market access is central to IFAD's future strategy in Brazil. In particular, IFAD should establish wider partnership using grant funds and ensure that research results are more comprehensively included in IFAD operations. Resources need to be invested to systematically documenting good practices and lessons learned. IFAD should play a specific role in providing knowledge and experiences to Brazil from other countries and regions. A knowledge exchange programme should also be developed with Lusophone countries in Africa and elsewhere.
  • Partnerships to support the IFAD country programme. It is important for IFAD to intensify its collaboration with relevant state governments and institutions for project design and implementation. Opportunities for direct lending to state governments should also be explored. At the same time, the Fund must devote sufficient attention to maintaining close dialogue and communication with the Federal Government on all aspects of the Fund's relations with the country. Finally, IFAD needs to support country-led donor coordination and aid harmonisation processes, as well as enhancing partnerships with multi-lateral and bi-lateral aid agencies.  
  • Explore other geographical focus and targeting options. In addition to focus on the NE, the Fund should explore possibilities of expanding its geographic outreach to cover the rural poor living in the Northern areas of the country, which manifests similar levels of poverty and has progressed more slowly. In addition, in light of the wide experience of IFAD, and PL in particular, it is recommended for IFAD to identify specific opportunities for supporting indigenous peoples in the Amazon.
  • Redefine priority areas of operations. IFAD should continue working in the provision of support services for small farmers in which it has accumulated experience and shown its capacity to innovate. A key new priority area should be further cooperation in the enhancement of market linkages, including promoting access to markets, development of market infrastructure and provision of market information. For this purpose, greater partnership with the private sector is also essential. IFAD should not engage in wider land reform matters, but rather focus on providing support to land reform settlement areas. Finally, the Fund should also contribute to further strengthening rural financial services at the grass-roots level, a crucial area for policy dialogue in which IFAD could support Brazil sharing the knowledge that has emerged from its worldwide experience on the topic; furthermore, through loans IFAD could cooperate in creating or strengthening microfinance entities capable of providing a variety of financial services including savings and non-agricultural loans. In addition, there are good opportunities to expand outreach to the rural poor through retail partnerships i.e. "correspondent banks ", which allow banks to use retail shops for providing remote financial services, e.g. deposits, order payments, at a much lower cost compared to opening a branch.
  • IFAD's operating model. As a means to enhancing IFAD's development effectiveness, it is recommended that within the framework of its strategic and institutional vision for the region PL explores the possibility of out posting the CPM for Brazil starting from 2008. Moreover, the options for using Brazil as a sub-regional office covering the MERCOSUR countries (and others) should also be explored. On a related issue, starting from 2008, the evaluation recommends to bring under direct supervision and implementation support the two recently approved new projects in Brazil. Finally, it is important for IFAD to increase (within the overall framework of the Performance Based Allocation System) the level of resource allocated to Brazil and increase attention and resources to non-project activities.

1/ Such as policy dialogue, partnership building and knowledge management.

2/ The ACP will reflect an agreement between the GOB and the IFAD management on the main findings of the evaluation, as well as the evaluation recommendations that they agree to adopt and implement.

3/ World Bank. World Development Report on line database and Economist Intelligence Unit.

4/ World Bank. World Development Report 2008. GNI per capita (Atlas method).

5/ The framework had three main objectives: human and social assets; productive assets and technology; and financial assets and markets. IFAD has since developed a new strategic framework for 2007-2010.

6/ The emphasis on the development of markets is also a key objective in the 2007-2010 IFAD strategic framework, and it was also an important element of IFAD's policy since its creation.

7/ For example, by the introduction of pest resistant varieties of cassava and pineapples.

8/ Programme for Strengthening the Regional Capacity for Monitoring and Evaluation of Rural Poverty Alleviation Projects in Latin America and the Caribbean.

9/ For example, the Brazil country programme has not benefited as much from FIDAMERICA, another grant IFAD funded programme covering PL region, as it could or should have.

10/ In April 2007, IFAD requested the Board to approve the transfer of responsibility - in ongoing projects - from concerned cooperating institutions to IFAD for direct supervision and implementation support in various projects across all regions. But, no projects funded by IFAD in Brazil were part of the proposal.

11/ For example, it may be useful to note that the former Secretary for International Affairs in the Ministry of Planning, Budget and Management served effectively in the recent past as the Chairman of IFAD's Governing Council. Brazil has also participated - as a member - actively in the deliberations of both the Executive Board and Evaluation Committee.

12/ These are the aggregate ratings for the three projects evaluated by the CPE. Ratings of individual projects may be seen in the main CPE report.

13/ The issue of middle income countries was the topic of a recent comprehensive evaluation by the Independent Evaluation Group of the World Bank, which also came to a similar conclusion.

14/ The newer loans designed during the period covered by this CPE – but not yet implemented – did consider market linkages.

15/ Support to indigenous peoples was not considered in the 1997 COSOP.

 

 

LANGUAGES: English, Portuguese

Morocco Country Programme Evaluation (2008)

Morocco  
enero 2008

IFAD's assistance to Morocco. Since 1979, IFAD has financed nine projects in Morocco for a total of US$146.3 million in loans on intermediate terms. The total cost of projects cofinanced by IFAD in Morocco is more than US$1.42 billion. Apart from loan programmes, Morocco has also benefited from regional technical assistance grants for an estimated total of about US$5 million.

Evaluation objectives and methodology. The country programme evaluation had two main objectives: (a) to appraise the performance and impact of IFAD's operations in Morocco and (b) to draw up a series of conclusions and recommendations that would provide the basis for the new strategic document (COSOP) for Morocco, to be produced by IFAD's Regional Division for the Near East and North Africa after the evaluation is complete. According to IFAD's methodology, a country programme evaluation addresses three main issues: (a) the quality of the strategy, (b) the effective implementation of the strategy and the performance of operations, and (c) the results and impact of IFAD's strategy and operations both for the beneficiaries and for the country. The present evaluation focused on the period between 1999 and 2006, but also took into consideration certain operations financed by IFAD prior to 1999 in order to allow comparison with more recent interventions.

The evaluation is based on: (i) an in-depth analysis of the existing documentation; (ii) a review of two available evaluations (the Livestock and Pastoral Development Project in the Eastern Region – Phase I [PDPEO I] and the Tafilalet and Dadès Rural Development Project [PDRT]) carried out by IFAD's Office of Evaluation; (iii) analysis of the primary data provided by two socio-economic surveys carried out by the Office of Evaluation in September 2006 on a sample of 253 households (133 households benefiting from projects and 120 control households) in the zones covered by two projects (the Rural Development Project for Taourirt-Taforalt [PDRTT] and the Rural Development Project in the Mountain Zones of Al-Haouz Province [PDRZMH]); (iv) the results of visits and interviews carried out by an interdisciplinary evaluation mission to Morocco from 29 October to 1 December 2006; and (v) discussions with staff from the Government of Morocco's agencies and IFAD.

The economy and the poverty situation. Morocco is a North African country with an area of 710,850 km2 and a population estimated at 29.9 million in 2004, 43 per cent living in the countryside. The country's climate varies markedly from one region to another and is as a whole affected by climatic fluctuations. The Moroccan economy has experienced a fresh surge of growth in its gross domestic product (GDP), with an average annual growth rate of 4.8 per cent between 2001 and 2004, as compared with 2.2 per cent in the previous ten years. Nevertheless, this growth is still fairly unstable and is insufficient to create jobs and reduce poverty to any significant extent. With an annual per capita income of US$1,700, Morocco falls into the category of intermediate-income countries. However, the social indicators are still a cause for concern, especially in rural areas, and are reflected in a fairly low level of human development: in 2003 Morocco was 124th of the 177 countries classified according to the human development index (HDI).

Although the 1980s saw a substantial reduction in poverty, the 1990s saw a significant increase. Thus, the poverty rate raised from 13.1 per cent in 1990 to 16.5 per cent in 1994, falling again to 14.2 per cent in 2004, meaning that nearly 4 million people were living below the poverty threshold. Poverty remains a mainly rural phenomenon, so that one Moroccan out of four in rural areas is poor, as against one out of ten in urban areas. Inequalities between men and women are still considerable, especially in rural areas, and fewer girls than boys attend school. Despite the improvement in certain indicators, Morocco thus has to meet a number of challenges if it is to achieve the millennium development goals, which have the overall aim of reducing poverty.

Poverty reduction. It was not until the early 1990s that the Moroccan Government explicitly recognized the existence and extent of the phenomenon of poverty and social exclusion. Poverty reduction initiatives undertaken by the State after the country's independence focused on short-term curative and emergency programmes (national support services, national promotion, compensation fund, school canteens etc.) as well as longer-term actions linked to economic and social development policy. In view of the unimpressive results of these interventions, specific poverty reduction policies have appeared in the past ten years, including (i) the creation of the Social Development Agency in 1999, (ii) the drawing up of a communal poverty map in 2004, (iii) the creation of the Mohammed V Foundation in 1998, (iv) the creation of the Hassan II Fund for Social and Economic Development in 2000, (v) the promulgation of a law on microfinance in 1999 and (vi) the launching of the National Human Development Initiative in May 2005. Many donors (the European Union, the World Bank, the African Development Bank [AfDB], the Islamic Development Bank [IsDB], bilateral cooperation agencies etc.) have contributed to Morocco's poverty reduction efforts. In this context, IFAD's contribution is fairly modest in terms of the volume of funding (4 per cent of the State budget allocated to the agricultural sector), but fairly specific in terms of intervention approaches and targeting.

IFAD strategy

A country strategic opportunities paper (COSOP) was produced for Morocco in 1999. Drawn up on the basis of the old guidelines, the Morocco COSOP aims at improving the living conditions of the rural poor. It focuses IFAD's assistance to the Moroccan Government on four priority goals: (i) to meet the needs expressed by rural communities with regard to agricultural development and improvements in living conditions; (ii) to promote food security at both the national and household levels; (iii) to continue and step up decentralized and devolved planning and execution; and (iv) to improve the access of poor rural households to productive resources. With regard to geographical targeting, the COSOP identifies three priority zones: mountainous areas, steppe rangelands and arid southern areas. In institutional terms, the COSOP stresses the development and boosting of the capacities of rural grass-roots organizations and project executing agencies.

The COSOP is clear in its analysis of the situation and definition of overall objectives, stressing the importance of meeting the needs expressed by rural communities with regard to agricultural development and improvements in living conditions in disadvantaged zones. IFAD deserves credit for this concern, for the Fund has often been the only body intervening in certain isolated areas of the country (mountainous or steppe zones). However, certain shortcomings will be noted in the analysis of the political, social and economic context, which prevented a clear identification of the dynamics at work and the real challenges facing Morocco. Moreover, partly because of the guidelines then in force, the COSOP document barely addresses such key issues as coordination, the piloting of interventions and the evaluation of their impact. Nor was it updated to take account of changes occurring in the country's social, political and economic context.

Performance and results

Relevance. The objectives of operations have generally been in line with the Government's policies and strategies and also with IFAD's guidelines. The Fund's projects fit in with the changing approaches advocated by the strategies of the country, IFAD and other donors, shifting from participation in the sense of awareness-raising and consultation to participation in the sense of negotiation for planning, cost-sharing and contractualization for the implementation and management of physical outputs. The douar development approach adopted by the PDRZMH and the Rural Development Project in the Eastern Middle Atlas Mountains (PDRMO) entails targeting a whole douar, planning interventions through consultation with the local population and drawing up a community development plan. This approach is an innovation introduced by IFAD, helping to concentrate interventions in geographical terms and representing a community involvement model.

While project objectives and approaches, and also the intervention subsectors themselves, are relevant and consistent with the strategic guidelines of the various partners, difficulties arise in terms of the practical approaches adopted in setting up interventions. The main weaknesses concern (i) the sustainability of interventions, (ii) optimization of production (commodity pipelines, marketing) and (iii) rural finance.

The effectiveness of operations has been satisfactory with regard to physical investments such as hydro-agricultural schemes and the development of rural infrastructure, but only average and variable with regard to water and soil conservation, extension work and land improvement. And it is still poor with regard to "soft" elements such as rural finance, despite the efforts advocated by the COSOP and implemented by projects to support sustainable local credit services.

Impacts are "visible" in the consolidation and increase of the target population's productive resources through the expansion of fruit-tree growing, crop diversification and consolidation of livestock numbers and health. With regard to job and income opportunities, the surveys carried out by this evaluation show that the beneficiaries of IFAD projects perceive an improvement more often than control groups do. However, projects show recurrent weaknesses in all aspects of support to marketing and the organization of commodity pipelines. There is also a countrywide problem in Morocco that penalizes producers (especially small-scale ones), not allowing them to exploit productive potential, nor in many cases to benefit from good selling prices.

With regard to household food security, the positive impact of projects is linked mainly to small and medium irrigation schemes and improvements in livestock production. The adoption by projects of approaches fostering the beneficiaries' participation and empowerment has had appreciable effects on the development and creation of a large number of associations and professional organizations covering various spheres in which qualified young people tend to hold an important place.

The sustainability of impacts depends on the future development both of the socio-economic and socio-political environment and also of the consolidation initiatives to be undertaken. Positive aspects are linked to the promotion of civil society and the consultation and contractualization of users, so that an assumption of responsibility for management and maintenance costs is now being seen – and often a good quality of physical outputs. On the other hand, aspects at risk are linked to such factors as the availability or otherwise of adequate technical and financial support in the ordinary resources of government agencies, combined with major cutbacks in the staff of such agencies and in budgetary allocations.

Innovation and replicability. IFAD projects have introduced innovations in their respective zones of operation in terms of both approaches and techniques. These approaches and techniques may be known elsewhere, but they are innovations in Morocco or in the project zones. Some of these innovations have already been taken up by other donors or supported by Moroccan public organizations (participatory management of irrigation schemes, small innovations with regard to drinking water supplies). Nevertheless, it should be noted that at the project execution stage, mechanisms (especially as concerns partnership with research and development institutions) have not always been put in place in order to identify (whether within the project or elsewhere), cultivate and promote innovations benefiting the intervention zones. Moreover, synergies between projects (loans) and technical assistance grants from IFAD are still fairly weak.

IFAD's performance. By indicating the reduction of rural poverty as the main objective of its projects, IFAD has been helping to highlight this problem in Morocco since the mid-1990s. IFAD's project formulation is on the whole consistent with the guidelines and the development concerns of the project action zones.
Project design still requires improvement with regard to rural finance, which has so far borne fairly modest fruit (limited volume of loans and number of clients), although it has aroused the interest of other potential parties who may intervene in IFAD's action zone. There is also a lack of any planned "strategy" for the withdrawal of projects from intervention zones in order to avoid sometimes unanticipated extensions. With regard to technical assistance grants, IFAD has followed a fairly active policy in support of the innovation, research and development sector, but it has not been successful enough to ensure a sufficiently close link between programmes benefiting from grants and projects benefiting from loans.

IFAD has organized monitoring and support missions for projects, and these have helped agencies to improve the execution of their programmes. It has also launched a pilot scheme to set up an informal network of multidisciplinary skills that acts on the request of the country portfolio manager to provide executing agencies with local support as needed. The presence within this network of resource people familiar with the objectives, outputs and working of IFAD projects is of considerable benefit for the development of IFAD's target regions. This interesting initiative has yet to be formalized and its mechanisms need to be fine-tuned, especially with a view to ensuring greater independence between project formulation on the one hand, and monitoring and supervision on the other.

With regard to partnership modus operandi, the following factors should be noted: (i) the space for policy dialogue needs to be broadened towards governmental actors (regions and provinces) and also towards non-governmental actors (NGOs, grass-roots organizations, the scientific community), which are experiencing a remarkable growth; and (ii) the portfolio managerial approach is still highly individualized, whereas a team approach would make it possible to meet the needs of projects in terms of supervision and support, and also allow more effective comparison of views and analyses within IFAD regarding cooperation between the Fund and Morocco. The latter point in fact reflects a general policy within IFAD towards portfolio management, a policy that deserves reflection and will obviously require additional human and financial resources if a team management approach is adopted.

Performance of the Government and its agencies. The agencies involved in implementing IFAD projects have on the whole performed well, as is seen from the level of physical outputs and the take-up rate of assigned funding. The most significant constraints facing projects and resulting from the performance of the Ministry of Agriculture, Rural Development and Marine Fisheries include the following: (i) the divergence between commitments made by projects and the country's effective budgetary capacities, a situation that generally leads to delays in execution; (ii) the growing deficit in human resources within the various agencies (exacerbated by the voluntary severance programme), constituting a major handicap for project execution (the case of the Figuig Provincial Directorate of Agriculture is a good example); and (iii) the poor coordination of projects at the central level and the scant involvement of the Provincial Directorates of Agriculture in budgetary negotiations and arbitrage by their lead agency.

Despite the fact that projects have institutional set-ups intended to promote the convergence and pooling of the various partners' resources and skills, it has to be admitted that the working of the institutional partnership needs improvement. There are a number of reasons for this situation. With regard to the partnership between project executing agencies and grass-roots organizations, real progress is now being seen, as part of a general forward movement at the national level. However, this movement is still fragile for lack both of resources and of traditions of community work in the new economic and social contexts (on the one hand, market competition and withdrawal of the State, and, on the other, rural exodus and emigration of young people). Despite the real efforts recently made by certain projects, there are still difficulties in setting up impact-focused monitoring and evaluation systems, and in analysing and synthesizing the information generated by projects into proper performance charts so that execution can be piloted on the basis of objectives and anticipated results.

Thus, the formulation and implementation of IFAD's interventions have in general meant that the latter have been relevant and effective. There have also been some really positive effects, with a direct impact in terms of an improvement in the population's material resources and income, an improvement in living conditions in rural areas, the development of human and social capital, and wide-scale application of participatory concepts. These elements constitute a fairly solid launching pad for sustainable rural development.

Despite these essentially positive results of the IFAD programme in Morocco, certain weaknesses were noted, concerning particularly the following elements: (i) the support and optimization of productive activities (microfinance, but also marketing and commodity pipelines); (ii) insufficient collaboration with the main donors active in the country and lack of participation in discussion groups set up by these donors in Morocco, especially because of IFAD's absence in the field and the lack of specific resources; (iii) insufficient policy dialogue with governmental partners, civil society and the scientific community; (iv) weaknesses in execution support instruments, including monitoring and evaluation systems (which are still not sufficiently impact-focused) and technical support and mid-term review missions (which are infrequent and sometimes take place fairly late); and (v) insufficient synergy between grants and projects.

With a view to further consolidating IFAD's pioneering and innovating role with regard to reducing poverty and marginalization in rural areas, these aspects deserve special attention in the future.

Evaluation ratings

 

 

Before the COSOP

After the COSOP

 

 

 

PDPEO I*

PDRT

Synthesis

PDRTT

PDRZMH

PDPEO II

PDRMO

 Synthesis

Average ARRI 2005 1

I.  Performance

4

5

4

4

5

 

 

5

4,4

- Relevance

4

4

 

4

5

4

5

5

5,1

- Effectiveness

4

5

 

4

5

 

 

5

4,2

- Efficiency

4

5

 

5

5

 

 

5

3,9

II.  Impact 

3

4

4

5

5

 

 

5

4,16

Household resources

3**

5

 

4

5

 

 

5

4,4

Food security

 

5

 

5

5

 

 

5

4,1

Environment

4

4

 

4

4

 

 

4

3,9

Human capital

 

4

 

5

4

 

 

4

4,4

Social capital

3***

4

 

5

5

 

 

5

4,0

Access to markets

 

 

 

3

3

 

 

3

 

III. Sustainability

3

3

3

4

4

 

 

4

3,6

IV. Innovation and scaling-up

3

4

4

4

5

 

 

4

4,2

V. Non-project activities

 

 

 

 

 

 

 

4

 

VI. Performance of partners

4

4

4

4

4

 

 

4

4,0

IFAD

3

4

 

4

4

 

 

4

3,84

Cooperat. institution
other donors

4

3

 

4

3

 

 

3,5

4,12

Government and PMU

5

4

 

4

4

 

 

4

4,06

General performance

3

4

 

4

5

 

 

4,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* In the original version, the PDPEO I rating used a 4-point scale. In 2006-2007, the Office of Evaluation has shifted to a 6-point scale.
** Average of 4 for physical resources, 4 for agricultural production and 1 for financial resources.
*** Average of 3 for the development of cooperatives and 2 for the development of public institutions.
Rating scale : 6 = Very satisfactory, 5 = Satisfactory, 4 = Moderately satisfactory, 3 = Moderately insatisfactory, 2 = insatisfactory, 1 = Very insatisfactory.

Recommendations

Preparation of a new country strategy. Preparation of a new COSOP is anticipated, and this document must be drawn up in accordance with IFAD's new guidelines for the task and be based on IFAD's new action plan and the new operational guidelines now in force. Preparation of the new COSOP must also take the following factors into account:

  • The changing situation with regard to poverty in Morocco, but also the obstacles to poverty reduction.
  • New regional and national strategies and initiatives (the National Human Development Initiative, regional strategies) and sectoral intervention programmes, particularly in the spheres of rural development and natural resource management; in this context it will be important to reflect further on the prospects of multisectoral (and not solely agricultural) rural intervention.
  • Establishment of partnerships with (i) public institutions, in order to take provincial and regional authorities into account, (ii) international organizations and (iii) non-governmental organizations (NGOs, cooperatives and other grass-roots associations) and the private sector, whose role deserves clearer definition.
  • Possible lines of synergy between project activities (based on loans) and the activities of technical assistance grants
  • The need to organize preparation of the new COSOP in the framework of a broadened consultation, and also to plan for its periodic updating and adjustment.

Revision and updating of the set-up and formulation of projects and certain sectoral approaches. A series of improvements is needed with regard to the formulation and setting up of projects at IFAD, especially the following:

  • Fresh discussion is needed of projections with regard to planning, disbursement capacity and the availability of staff for projects, since such projections tend to be unrealistic; this recommendation also applies to the task of ensuring the sustainability of results and impacts.
  • An overall review and updating of interventions is strongly recommended with regard to rural finance and support to microenterprises, in the light of IFAD's operational policies and changes in these subsectors in Morocco (development of microcredit products better suited to borrowers' needs and instruments to open up access to initial investments that microcredit associations cannot cover).
  • The issue of marketing and the integration of IFAD's projects into appropriate commodity pipelines deserve special attention.
  • Monitoring and evaluation systems must be improved through activities of ongoing support, exchange and sharing among the monitoring and evaluation teams of the various projects, and introduction of the results and impact management system (RIMS).

Strengthening of the mechanism for supporting operations, policy dialogue and the promotion of innovation:

  • IFAD's capacities for execution support should be boosted, with more regular review and support missions and greater involvement in direct supervision.
  • In conjunction with other international agencies, IFAD should step up its policy dialogue with the Moroccan Government, with a view to further improving the institutional and socio-economic context for implementation. Boosting IFAD's presence in the country (in an appropriate manner still to be defined) would facilitate the intensification of policy dialogue.
  • There are two priorities with a view to promoting innovations and their replication: (i) establishment of a systematic collaboration framework between grants and projects (pilot schemes, analysis and capitalization, extension of benefits and lessons learned); and (ii) greater collaboration between innovation agents (NGOs, the research and development system, farmers, other development programmes) and IFAD's programme.

1/ The 2005 ARRI is the Annual Report on the Results and Impact of IFAD Operations evaluated in 2004. This column represents, as a reference, the average ratings of the projects evaluated in 2004.

 

 

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Mali Country Programme Evaluation (2007)

Mali  
diciembre 2006

IFAD's assistance to Mali. Since 1982, IFAD has approved ten loans for a sum of almost US$126 million, making a total of US$280 million when combined with the contributions of the Government and donors such as the West African Development Bank (WADB) and the Belgian Survival Fund (BSF).  Out of nine projects, seven have been completed.  In particular, the PDR-MS (Income Diversification Project in the Mali-Sud non-cotton area) was closed in 2005 and the PDZL II (Zone Lacustre Development Project – Phase II) in June 2006.  The Sahelian Areas Development Fund Programme (FODESA) and the Northern Mali Investment and Rural Development Programme (PIDRN) are the only active projects.  A programme for the Kidal region (the Kidal Integrated Rural Development Programme – PIDRK) was approved recently. Apart from loan programmes, Mali has benefited from regional technical assistance grants, for a total of US$3 million, the most recent of which involves partnerships with research institutes such as ICRAF, IITA, IPGRI or NGOs. 

Evaluation objectives and methodology.  The two main objectives of the country programme evaluation (CPE) were to: (a) assess the performance and impact of IFAD operations in Mali; and (b) generate a series of findings and recommendations that would serve as building blocks for the preparation of the next IFAD Country Strategic Opportunities Programme (COSOP) for Mali, a task which will be undertaken by IFAD's Western and Central Africa Division following the completion of the evaluation.  The overall approach to IFAD's strategy and operations in Mali during the evaluation period was articulated in the Fund's COSOP of 1997.  According to IFAD's evaluation methodology, a CPE addresses three main questions: a) the quality of the strategy; b) the effective implementation of the strategy and performance of operations; and c) the results and impact of IFAD's strategy and operations for the beneficiaries and the country.  The CPE covered the period 1997 to 2006, even though some IFAD-funded operations before 1997 were also considered in the evaluation for purposes of comparison.

Economy and poverty situation.  Mali is a landlocked Sahelian country, extremely dependent on climatic fluctuations, with an area of more than 1.2 million km2, about 60 per cent of this in arid zones or desert. With a per capita GDP of US$358 (2004), it is a very poor country, with 11.4 million inhabitants, 70 per cent in rural zones. Mali is ranked 174th of 177 countries according to the UNDP human development index.  The two main notions of poverty adopted in the debate around poverty reduction in Mali are mass and monetary poverty. "Mass poverty" refers to the degree of access to basic infrastructures, while "monetary poverty" is estimated on the basis of the income needed to meet basic needs. In 2001, mass povertyaffected nearly two-thirds of Mali's population (64 per cent), 76 per cent in rural areas and only 30 per cent in urban areas. On the other hand, the monetary poverty has a prevalence of 81% and 33% in rural and urban areas, respectively. Monetary poverty is greater in the Koulikoro, Sikasso (which is located in the southern cotton belt) and Mopti regions, while mass poverty is more prevalent in northern Mali.

Poverty reduction and the weight of aid. The Government of Mali adopted a Poverty Reduction Strategy Paper for 2002-06. The goal was to reduce the incidence of monetary poverty from 64 to 48 per cent by 2006. However, the reduction was only 0.7 per cent between 1994 and 2001, and the incidence of poverty was 59 per cent in 2005, despite growth in GDP. This is far from the goals set.  Overall, external aid amounts to US$560 million, or 13% of GDP.  In recent years, IFAD's annual expenditure in Mali has been about 1 per cent of total external financing devoted to poverty and about 3.5% of external financing to the development of basic infrastructure and productive sectors (European Commission 2006).  IFAD cannot influence national policies through the size of its investments, but rather through the quality of its iterventions. This means that special attention must be devoted to operation performance and innovation promoting capacity.

The strategy of IFAD

The Country Strategic Opportunities Paper (COSOP) for Mali (1997) stated the aim of assistance to the Government of Mali as being to improve the rural poor's standard of living through four main objectives: a) ensuring household food security; b) creating a sustainable village- or group-based participatory development process; c) increasing household incomes; and d) ensuring sustainable natural resource management. The COSOP defined two intervention zones: the Sahelian zone, located between the 14th and 16th latitudes north and the sub-Saharan belt.  Unlike the classic project approach, which is seen as cumbersome, with little mobilizing power, the COSOP proposed the demand-driven approach, with "open" projects, in which the beneficiaries would be involved in preparing and implementing interventions.

Progress but also limitations.  The COSOP offers a satisfactory degree of understanding of the issues involved in poverty reduction.  Weaknesses are concentrated around the practical issues of operationalization, identification of partners, and policy dialogue.  With "light", "open" and "catalytic" projects, the demand-driven approach is a priori attractive and fairly innovative, but questions remain as to its implementation.  The COSOP tends to lose focus of the idea of building a real "programme", with projects linked to a central issue, and deals primarily with defining an implementation philosophy rather than the precise goals and results to be reached.  The document discusses neither the human nor organizational resources (the staff required at IFAD and in Mali, and piloting of operations) needed to implement the strategy.  Monitoring and impact evaluation are two of the major oversights of the COSOP, making it very difficult to pilot a results-based policy or programme. 

The COSOP anticipated that revisions of its text may be needed in 2000-02, especially with a view to better integration into the dynamics of decentralization, but revisions were not undertaken.  Similarly, the country's economic situation, the characteristics of poverty, and public policies or views of them have changed.  Given these important policy changes, an earlier reflection of such issues in the COSOP would have been appropriate. 

Performance, Impact and Results

The objectives of the operations were generally in line with public policies and strategies and IFAD's orientations, although weaknesses have been identified in the approaches adopted to achieve these objectives. Approaches are insufficiently "economic", in that they do not take sufficient account of the issues of cost-effectiveness and marketing.1  Monitoring, and especially evaluation systems are still too weak to be useful as real piloting tools, although it is anticipated that the new projects (PIDRN and PIDRK) will be equipped with the necessary tools, using the Results and Impact Management System framework of IFAD.  Credit components suffer from inappropriate approaches: the formulation has often focused on the creation of new structures without taking sufficient account of existing institutions and networks and the experience of other actors.  Although notable improvements can be seen in the design of new projects (PIDRN and PIDRK), it has taken time to position IFAD's operations firmly within the national decentralization process and related financing mechanisms.

Interventions have, in general, been effective in increasing irrigated areas and establishing basic infrastructures in isolated areas, but less effective in making production profitable, in marketing and supporting grassroots organizations. Efficiency has been satisfactory with regard to hydro-agricultural components, but poor in rural finance components. In addition, project management costs have far exceeded forecasts.

The performance and impact of COSOP-generation projects (PDR-MS, PDZL II and FODESA) have, in general, improved in comparison with the reference situation (PSARK and PFDVS II).  Globally, impact on food security (the COSOP's first objective) has generally been fairly satisfactory, as have that in the improvement of health and access to drinking water. However, impact is still limited in two other COSOP domains: the creation of a sustainable process of participatory village development (second objective) and improved household incomes (third objective).  For sustainable natural resource management (fourth objective), actions have been undertaken under PDR-MS and PDZL II, although no assessment is available of their final effects.  Impact has been significant when interventions have been integrated and concentrated in geographical terms, as in the PDZL II, which had a strong territorial concentration of interventions and synergy among components (for example, irrigation, health centres and drinking water in the same communities)2 . On the other hand, the demand-driven approach (as in the case of FODESA) presents the risk of scattering activities over a fairly wide area with a poor integration of components, limiting the final impact.

Sustainability is still fragile, due to a number of factors: the weakness of farmers' organizations; an often unclear definition of responsibilities for the upkeep of infrastructures; and the fact that little study has been devoted to the cost-effectiveness of productive microprojects (warehouses, shops, soap-making and dyeing units, local irrigation schemes, etc.). The lack of specialists in project management units (PMUs) has reduced the quality of interventions. With regard to rural finance, the networks established are far from being sustainable, and various elements indicate persistent difficulties, such as a financial sustainability rate of 50 to 60 per cent. In general, real sustainability possibilities are often overestimated when the projects are being formulated, and the search for sustainability starts only at the end of the project, leaving little time to ensure the transition.

In general, the capacity to promote innovation has been limited.  The programme has contributed to innovation in two areas: technical assistance grants and the demand-driven approach. Technical assistance grants have introduced innovative approaches in terms of participatory research and the boosting of farmers' capacity to understand, analyse and manage their plant genetic resources. However, such activities tended to remain localized without a structured process to capitalize on and share and disseminate experiences, and thus without replication and up-scaling.  In particular, there is little synergy between grant and project activities (with some exceptions in the case of PDR-MS).  The second innovation concerns the demand-driven approach.  Although this approach may seem attractive, it does have limitations in terms of the scattered nature of interventions and poor income generation.  This limitation has been recognized by the direct supervision missions of IFAD, and the Fund is now trying to modify the project's strategy. 

Regarding the performance of IFAD, the quality of project formulation is generally fairly good, even with some of the problems of relevance, which have been pointed out.  Mid-term reviews are of good quality, but are often carried out too late to define any changes in design or methods in time to make a difference.  In the case of FODESA, direct supervision and implementation support have proved to be a more effective instrument for IFAD in Mali, as compared to supervision by co-operating institutions.  That is, direct supervision has contributed to better familiarisation of IFAD with issues at the field level.  Therefore, it represents a promising option, particularly when the cooperating institution cannot provide expertise in key project areas.  However, direct supervision and implementation support has required a greater level of effort by the CPM, for whom direct supervision and implementation support was an added responsibility without a concurrent reduction in other tasks. In sum, notwithstanding its clear benefits, the CPM's workload level, skill requirements and financial aspects of direct supervision and implementation support activities need to be carefully considered in the future.

PMUs and management procedures.  The new generation of projects has been marked by improved implementation performance.  However, the rates of implementation were still low during the first years, leading to the need for project extensions and hence, to increasing management costs. These delays reflect problems with design, but also with the piloting of interventions. The other source of poor functioning arises from what can be called the side effects of the "Do-Do" approach, meaning that PMUs subcontract most of the implementation functions to operators from the private sector, NGOs or parastatals.  The "Do-Do" approach has its good points, but also its limitations.  In the Malian context, as in others, one cannot confine oneself to "Do-Do" in a formal framework of a purely "contractual" type. There should also be "Do with" in supporting, supervising and guiding the great majority of operators, which is not being done, or not enough.

Globally, the evaluation has noted an improvement between past and more recent interventions, as well as an increased level of efforts in project execution made by project agencies, even in difficult and low potential areas.  However, there is still considerable room for performance enhancement. 

Recommendations

Revision of strategic planning.  The preparation of a new COSOP for Mali is planned and the new COSOP should particularly take into account changes in the country's socio-economic context, new development strategies and IFAD's new action plan and particularly the new guidelines for COSOP preparation.

Periodic adjustment and resources.  Once the major thrusts have been established, an annual adjustment document should be planned.  Since every activity is conditioned by the availability of resources, the new COSOP should also discuss the resources required to implement the strategy.

Geographic and sectoral concentration and adoption of more "economic" approaches. Realistically, IFAD projects need to refocus on smaller areas, where impacts will be visible. The same comment applies to intervention sub-sectors: it is necessary to concentrate on fewer sub-sectors where support from specialists can be counted on, at both IFAD and project levels.  The projects should support joint actions at the upstream and downstream market levels, linking technical and economic advice more effectively, and integrating better with local and regional development and food security plans and the plans of local communities.

Boosting of implementation support and local-level management capacities.  It is essential to build up the strategic management capacities of projects at the PMU level, especially in order to avoid the side effects of the "Do-Do" approach. The accent should be placed on three linked objectives:  (i) boosting of IFAD's implementation support capacities through more frequent review and support missions and more active participation in solving implementation problems;  (ii) boosting of PMUs' technical skills, depending on the actions planned, so that they can steer interventions, and guide and "digest" missions of experts, not just supervise activities and contracts; and iii) major boosting of monitoring and evaluation mechanisms for a results-based approach.

Boosting of innovation promoting capacity. IFAD needs a systematic approach to: i) knowledge management, so that it can take on board promising experiences; ii) partnerships, so that it can forge strategic alliances with innovation creators (technical cooperation agencies, NGOs, research institutions) and funding and executing agencies that will ensure the dissemination and replication of such innovation (the Government, other donors); and iii) the capacity to intervene in policy dialogue so that it can promote innovations and remove institutional and legal obstacles to their implementation.

In terms of project design and execution, a systematic collaboration framework between grants and projects must be set up, based on: systematic analysis of needs; the search for available alternatives (inside and outside IFAD operations); implementation of small-scale pilot schemes; capitalization on results; and popularization of advances, including through the media, in order to facilitate scaling up.3


1/ According to IFAD's Western and Central Africa Division and the Ministry of Agriculture of Mali, it might be too ambitious to "adopt economic approaches" in areas where food insecurity is prevalent.  The point made by the present evaluation is simply that economic viability and upstream and downstream market issues should be carefully studied from the beginning, as they represent key ingredients to improve food security and an essential prerequisite for sustainability.  As production cannot be increased without costs, the conditions to be able to repay such costs need to be considered.

2/ Agro-ecological differences between project areas account for part of the variations in results.  For example, PDZL II is implemented in an area with abundant water resources, which is not the case of PDR-MS and FODESA. However, the limited performances of PDR-MS and FODESA are mainly due to problems with certain approaches adopted by the two projects.

3/ In this regard, lessons could be taken from the Agreement at Completion Point from the Evaluation of IFAD's Capacity as a Promoter of Replicable Innovation, carried out by the Office of Evaluation in 2002.

 

LANGUAGES: English, French

Rwanda Country Programme Evaluation (2006)

Rwanda  
julio 2006

Background1

Since joining the International Fund for Agricultural Development (IFAD) in 1981 and up to the end of 2004, the Government of Rwanda has borrowed USD 120 million from IFAD (which represented USD 189 million of project finance including co-financing and counterpart contributions) for ten loans. This amount represents 4% of IFAD's loan portfolio for the Eastern and Southern Africa region, and 1% of all IFAD lending over this period. A first Country Strategic Opportunities Paper (COSOP) covering cooperation between IFAD and Rwanda was approved in 1999, and a second revised COSOP was prepared in 2002. Rwanda and IFAD have agreed that the country strategy should again be revised in 2005.

Evaluation rationale and methodology

It was agreed to undertake a country programme evaluation (CPE) as an input to the preparation of the forthcoming COSOP. The aim of this evaluation was, on the one hand, to provide information for revision of the COSOP and, on the other, to determine the results and impact of operations under the programme over the last ten years. The evaluation comprises three levels of analysis: (i) a strategic analysis of the programme; (ii) an operational analysis of the portfolio; and (iii) a thematic analysis. The evaluation process is essentially built around three methods of information gathering to allow for triangulation at the time of analysis: (i) a documentation review, including self-assessments by the projects; (ii) interviews and discussions with key stakeholders involved in IFAD-financed projects or rural development in Rwanda; and (iii) direct observation in the field. The CPE does not provide an in-depth evaluation of each project, but rather an evaluation of the programme based, among other things on an analysis of activities in the field, and designed to lay the groundwork for a comprehensive analysis of the programme's performance.

The evaluation covers IFAD's programme in Rwanda for the period 1994-2005. This period was chosen based on several criteria, in particular the limited scope of activities under the IFAD programme prior to 1996; the need to take into account the genocide and post-genocide period to draw lessons learned from that experience; and, finally, to cover a manageable timeframe with the resources available for the evaluation. The period of conflict and post-conflict up to 1998 posed challenges to development that also affected IFAD operations. This obviously has implications for the analysis of performance and outcomes, which have been taken into account by the evaluation team.

National context

With a per capita GDP of USD 210 in 1993, Rwanda was categorized among the poorest countries in the world. The 1994 genocide and ensuing violence led to significant loss of human life and the destruction of considerable production capacity, causing the GDP to fall by more than half and pushing three out of four Rwandans below the poverty line. The loss of life and mass population displacements marking this period affected the composition and very structure of the country's households. At the end of the genocide, the female population in Rwanda accounted for more than two-thirds (approximately 70%) of the total population, and most households were headed by women. Although the demographic situation is on its way to becoming more balanced, the consequences of these changes are still evident today in the high percentage of households headed by widows (nearly one-third).

A traumatized and highly impoverished population, a complex legal process for those responsible for the genocide, and the demands of the transition to democracy are some of the challenges facing Rwanda. In addition to these problems are decades-old fundamental challenges such as insecure land tenure, considerable demographic pressure on land (with a density of 325 inhabitants per km2 it is the highest in Africa), recurring famine and drought, discrimination against women as producers and citizens, and the country's landlocked situation.

Faced with these challenges and with very little resources, the government has begun working towards longer-term growth by adopting policies that foster an environment more conducive to development, particularly with respect to decentralization, land tenure and economic liberalization.

Poverty in Rwanda is first and foremost a rural phenomenon. Those living in rural areas are three times more likely to be poor than city dwellers. Managing the agricultural sector is therefore crucial for development, at least in the short and medium term, confirming the strategy of poverty reduction as the primary engine for growth. The strategy rests on modernization of the agricultural sector, moving towards more intensive agriculture driven by diversified exports. To this end, the authorities recently drew up a policy paper on agriculture. The policy supports, among others issues, gender mainstreaming in all agricultural and processing activities to improve living conditions for rural populations. The successful implementation of this policy will require capacity building at all levels and coordination between interventions to meet and overcome challenges such as food and nutritional insecurity among Rwandans.

Strategic analysis

The first COSOP in 1999 focused mainly on agriculture. IFAD-funded interventions under this programme took a broader approach and aimed to support the overall strategies of the rural poor and, in particular, to encourage the production activities of small-scale farmers. The approach entailed improving their commercial capacity, to develop from subsistence farming to income- and savings-generating agricultural production. The 2002 COSOP assimilated the lessons from the previous COSOP (1999) 2, had an improved analytical foundation, and also aligned IFAD's country strategy with the 2002-2006 United Nations Development Assistance Framework for Rwanda, the 2002-2006 IFAD Strategic Framework, and IFAD's Regional Strategy Paper for Eastern and Southern Africa of 2002. The 2002 COSOP aimed at reducing rural poverty in geographic areas specified in IFAD projects through the effective participation of poor rural households in sustainable institutional, economic and human development activities. It focused on three strategic thrusts: institutional development, improving incomes and better synergy between IFAD-funded projects. The programme for the period under review covers, in practice, the entire country and, in the last few years, focuses more on regions considered poorest (Gikongoro, Kibuye, Butare, and lastly Umutara, considered underprivileged due to the inadequacy of infrastructure and social services). The main national partners under the programme included in particular MINAGRI, MINALOC, MINICOM, MINECOFIN, MIGEPROFE and MINISANTÉ. Key strategic partners for the period covered included BADEA, BAfD, BSF, OPEC, and Swiss Cooperation, as well as international NGOs. The programme took the form of loans, in some cases, with cofinancing in the form of loans or grants by the strategic partners, with the notable exception of the Rwandan Returnee Rehabilitation Programme (PRRR), which was financed entirely by an IFAD grant.

Overall the objectives of the COSOPs and of the portfolio are internally consistent, but synergies within the portfolio (i.e., between individual projects) is, for the most part, limited to the planning process. Projects are essentially designed as stand-alone operations rather than part of a sector programme, and, at the field level, during implementation, synergies between projects are almost nonexistent. However, a programme approach is slowly taking shape with the support project for the Strategic Plan for the Transformation of Agriculture (PSTA), which includes a dialogue with other donors that touches on policy, both at the grass-roots and national level The preparation of the next COSOP should involve in-depth analyses to identify a specific and clear role for IFAD within the context of agricultural and rural development.

The agenda for policy dialogue in the 2002 COSOP included the following issues: (i) implementation of the decentralization policy, particularly with respect to the role that rural communities and poor categories of the population can play at the various levels of local government; (ii) the development of agricultural services throughout the country; (iii) the institutions or "rules of the game" for the development of the rural financial market, including policy dialogue with the Government and the Central Bank; (iv) policies concerning balance of payments and exports (through the Smallholder Cash and Export Crops Development Project); (v) improving gender equality drawing on lessons learned from the project in Umutara; and (vi) fiscal decentralization aiming to increase revenues for district-level governments. Considering policy work that was carried out through IFAD projects at the micro-level, the evaluation found that policy work was undertaken in line with the envisaged areas of engagement. However, there is only limited evidence that policy dialogue took place at a higher level, in the form of a broader and ongoing dialogue between IFAD and the Government aiming at influencing Rwandan policies and priorities. In that sense, apart from recent efforts made under the PSTA, policy dialogue has not been IFAD's strength in Rwanda.

The 1999 COSOP explicitly foresaw partnerships with: (i) the World Bank and the OPEC Development Fund for the coordination and possibly the sharing of costs under the Umutara project; (ii) the Belgian Survival Fund in the area of community activities; and (iii) several United Nations agencies already working in Rwanda with respect to income-generating activities for rural populations, conservation activities, water management and social issues related to the latter. The involvement of NGOs and other civil society organizations in projects was also mentioned. The 2002 COSOP added to this list the possibility of partnerships with: (i) the World Bank in agricultural research; (ii) the UNDP in the area of good governance and decentralization; (iii) OPEC for basic infrastructure; and (iv) possibly BADEA for the rehabilitation and/or development of export agriculture, with a particular focus on coffee and tea. A number of these partnerships did take place. However, the partnerships envisaged with the United Nations agencies and the World Bank did not materialize as planned, due in part to the World Bank's late arrival in the rural sector. The evaluation found that IFAD would gain from becoming more proactive in pursuing a strategic dialogue on partnerships, and in improving communication and coordination with its strategic partners.

Organizational learning. The evaluation found that IFAD could do better in terms of disseminating and integrating lessons learned from its programme in Rwanda by overcoming the following shortcomings: (i) the absence of a follow-up system, which limits feedback; (ii) the absence of a programme approach, limiting synergies as well as exchanges between IFAD projects and those carried out by other donors in similar areas and/or regions; and (iii) the physical distance separating IFAD from project execution, limiting the exchange of information in both directions (from IFAD to the projects and vice versa). These constraints explain, in part, why only a limited number of innovations have been replicated and why lessons from the PRRR on post-conflict operations were not effectively fed back into IFAD programming in Rwanda. For instance, lessons could have been used to adjust targeting strategies to post-conflict changes in the rural population and social dynamics in rural areas. The factors limiting organizational learning may also explain in part why IFAD has not distinguished itself in terms of innovations for production technologies adapted to women, as it does not have mechanisms allowing it to easily exchange its experiences in this area with other actors in Rwanda or elsewhere. That being said, it is important to mention that IFAD, building on its experience in Rwanda and elsewhere, is currently developing a policy to guide its future interventions in countries experiencing conflict situations or affected by natural disasters3 .

Overall, IFAD's programme is relevant with respect to national priorities and IFAD's mandate and corporate strategy. While the IFAD programme contributed to reducing rural poverty in Rwanda, the evaluation of the operational programme has brought to light a number of constraints that have limited the programme's impact and the sustainability of this impact on the rural poor.

Operational analysis

Cooperation between IFAD and Rwanda took the form of ten loans: Byumba Rural Development Project (DRB-I, 1981), Birunga Maize Project (PMB, 1984), Gikongoro Agricultural Development Project (PDAG, 1988), Byumba Rural Development Project – Phase II (DRB-II, 1990), Intensified Land Use Management Project in the Buberuka Highlands (PGERB, 1992), Rural Small and Microenterprise Project (PPPMER-I, 1996 and PPPMER-II, 2003), Umutara Community Resource and Infrastructure Development Project (PDRCIU, 2000 and Twin Project, 2001), and Smallholder Cash and Export Crops Development Project (PDCRE, 2002). In addition to these projects, the Socio-Health Programme (PSS) was implemented with financing from the Belgian Survival Fund, and the Rwandan Returnees Rehabilitation Programme (PRRR) was carried out through a grant with co-financing from Switzerland and the OPEC Fund, as part of post-war humanitarian actions. Projects underway in 1994 were suspended and subsequently reformulated in 1996.

The mission noted the relevance of all the projects during the period covered by the evaluation with respect to the needs and capacity of the environment, and observed that the programme sought to adapt to the evolution of constraints and opportunities in the external environment, and to a certain extent succeeded in doing so. It also noted that with time, project design documents granted increasingly more importance to direct participation of beneficiaries and the strengthening of their organizations, elements considered to be positive contributions to the recovery of the fabric of society in post-conflict situations.

The projects faced implementation challenges that affected their effectiveness and efficiency. In terms of impact, they have performed fairly well with respect to criteria associated with technical aspects and technical training for households. They have not performed as well in capacity building for human resources or developing collective and institutional structures. Performance has been rather poor on cross-cutting issues, particularly regarding gender and sustainability.

Finally, the evaluation team noted that the projects, in their design, implicitly considered that women's needs as agricultural producers or economic operators were no different from those of men. This failure to take gender issues into account was not offset during project implementation. Consequently, projects have had little specific impact on improving the skills of participating women and therefore have not contributed to eliminating constraints on their productive activities or associative structures.

Based on the information obtained from project documents, exchanges with members of the management units, meetings with national, provincial and local authorities, discussions with implementing partners, interviews with groups of beneficiaries and personal observations during site visits, the members of the mission team prepared an overall evaluation of the projects' performance based on various criteria. The following table presents this evaluation synthesis.

Project Performance Evaluation

Criteria PRRR DRB-II PGERB PPPMER PDRCIU PDCRE
I. Project performance  
Relevance
1
3
3
1
2
2

Effectiveness

2
4
3
2
5
3
Efficiency
2
4
3
2
5
3
 

II. Impact

 

Physical and financial assets

2
3
3
2
4
N/A

Human household assets

3
3
2
3
3
N/A
Social capital and capacities
4
4
4
3
4
N/A
Food security of households
2
2
2
3
4
N/A
Environment
N/A
2
2
4
2
N/A

Institutions and policies

3
4
4
4
3
N/A
 
III. Cross-cutting issues
 
Innovation
N/A
3
3
2
3
N/A
Replicability
N/A
3
3
3
4
N/A
Sustainability
3
5
4
3
5
4
Gender
2
4
4
3
5
2
 

Note: The rating scale is as follows: 1 – very satisfactory, 2 – satisfactory, 3 – somewhat satisfactory, 4 – somewhat unsatisfactory, 5 – unsatisfactory and, 6 – very unsatisfactory. "N/A" indicates that the criterion does not apply.

 

Post-conflict analysis

IFAD's strategy in Rwanda following the genocide of April 1994 is comparable to that of the World Bank and the African Development Bank, two other multilateral agencies present in the country before 1994. During the emergency and reconstruction period, i.e., 1995 to 1999, IFAD ranked 10th among multilaterals, with disbursements totalling USD 24 million. Nine bilateral donors disbursed more funds than IFAD during the same period.

Immediately after the genocide in April 1994, IFAD suspended its activities in Rwanda and restarted operations in the middle of 1996. The PRRR project, starting at the end of 1997, was designed in direct response to the situation that prevailed following the genocide. However, IFAD's approach to planning and implementation of subsequent projects, paid little attention to the legacy of war and genocide and its consequences for society (particularly in terms of land tenure issues and changes in gender roles in the agricultural and livestock sectors resulting from changes in the structure and composition of households following the genocide). Furthermore, IFAD-funded projects (both redesigned and new) have essentially taken a management approach that is focused on activities or outputs rather than on their impact. Consequently, with respect to project implementation, managers have focused mainly on physical objectives rather than results and the impact of their interventions on populations. With this approach to management, projects are not naturally particularly attentive to the importance of measuring the consequences of their actions in terms of inclusion of all social categories of the poor and vulnerable, many of which are a direct result of the conflict.

A conflict management approach is not only relevant in the period directly following the conflict but in the long term as well. An approach centred on a holistic understanding of the social and economic realities of societies affected by the consequences of a conflict, as well as strategies focused on establishing an environment conducive to the development of the social fabric, are key elements in development interventions intended to advance the cause of sustainable peace.

Thematic analysis

Beneficiary participation and rural facilitation. The situation that emerges from IFAD-funded projects is that participation by the population was mostly limited to being informed, without any real involvement on their part in management decisions. This means that IFAD's next programme in Rwanda must place particular emphasis on fostering participation by beneficiaries with a view to obtaining quantitatively and qualitatively observable results. This will require a joint and balanced effort from the population, project officers and the various levels of local authorities. To this end, the development of individual and collective skills to enhance the population's ability to understand specific needs is not only appropriate, but a prerequisite in various rural facilitation methods.

Beneficiary targeting methods. IFAD-supported projects definitely show a clear concern to reach the rural poor. While no systematic technique to target the poor was applied, the management of projects and methods used to target and identify beneficiary groups allowed poor households to take part in and benefit from IFAD interventions. However, data heretofore produced from the projects do not make it possible to quantify their relative importance to all of the beneficiaries. To ensure the relevance and effectiveness of these interventions with their poor clientele, IFAD should require that its projects rigorously apply mechanisms for follow-up/evaluation, which include a number of poverty indicators (such as physical assets of households, financial assets of households, households' access to various basic services, and children's nutritional status). Use of these indicators would provide information to the projects during execution as to whether target groups identified in the design stage have effectively been reached, and also allow for measurement of the beneficiaries' progress throughout the project.

Decentralization. The PDRCIU and its twin project are the only IFAD-funded projects that have carried out activities in direct support of the decentralization process of the government. The urgent need to develop basic infrastructure needed to provide services to communities settling in newly opened territories to receive returnees, in large part explains this particular concern shared by the two projects. In IFAD's other projects, decentralization becomes mainly a question of redefining partnerships, with decentralized authorities becoming an additional contact for them. This means that IFAD must determine, jointly with the Government of Rwanda, the place that these new authorities will have in its project development and management processes. Given that all IFAD-supported projects simultaneously cover several districts, this could lead to a district-by-district approach to the annual project programming and follow-up/evaluation. Such an approach would help project activities fit in better with local development plans (sectors, cells and districts) and could facilitate more direct, effective and efficient participation by beneficiaries in their management.

Findings and recommendations

The analysis presented in the evaluation report identified a number of observations and opportunities for future measures to improve IFAD's overall programme performance in Rwanda. The observations and recommendations are addressed to various key partners in the cooperation programme, and are presented in chapter IX of this report, with a view to add to the thought process being initiated on development of the upcoming IFAD COSOP with Rwanda.

A first group of findings and recommendations identify constraints to and opportunities for improvement of the Rwanda programme's performance. In particular, the report notes the following: the need for IFAD to implement programme management rather than project management, along with everything that this involves in terms of planning approaches, implementation and follow-up; the necessity for IFAD to clearly define its role in Rwanda and put more emphasis, beyond planning, on implementation of its programme on selected priority targets; the need for IFAD to increase its participation in policy dialogue; the imperative to better integrate two key cross-cutting themes, namely gender and conflict management in its programme and projects; and the need for more emphasis on capacity building in management and sustainability strategies in the planning of projects.

A second group of findings and recommendations concern improving the management of projects, and is addressed to various groups of partners under the programme. Of particular note is the need for a clarification of roles and a greater involvement on IFAD's part in supervision and implementation support for its projects and programme; the need to improve the participative nature of the projects and increase the sense of ownership of the latter and their results in IFAD partners, including the end beneficiaries in the field and, finally; the need to review, simplify and coordinate administrative and financial project management procedures.


1/ The Country Programme Evaluation mission took place from 1-25 June 2005. The evaluation team included five consultants: Ms Myriam Gervais, political analyst; Mr Dieudonné Kabanda, economist; Mr André Rodrigue, economist; Mr Isaïe Nadhimana, agronomist; and Mr Alain Lafontaine, team leader, from the consulting firm Baastel ltée. Mr Flemming Nichols, Lead Evaluator, IFAD-OE, participated in the mission's start-up and conclusion and supervised the evaluation throughout.

2/ These lessons are presented in detail in the main body of the document, under paragraph 36.

3/ IFAD's policy on Crisis Prevention and Recovery was brought to the Executive Board in September 2005.

 

LANGUAGES: English, French

United Mexican States country programme evaluation (2006)

Mexico  
enero 2006


Introducción 1

En consulta con las autoridades mexicanas, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) ha decidido realizar una evaluación de su programa en el país (EPP), desde el inicio de su actuación a fines de los años setenta. El FIDA aprobó en total seis proyectos en México en el período comprendido entre 1980 y 2004. Estos proyectos implicaron un costo total de USD 236,5 millones, de los cuales aproximadamente USD 114,4 millones corresponden a recursos aportados por el Fondo. A la fecha, se han ejecutado completamente cuatro proyectos, mientras que el quinto se encuentra aún en fase de ejecución y el sexto fue aprobado en diciembre de 2003. Después de Honduras y Bolivia, la EPP en México es la tercera evaluación que se realiza en la región de América Latina y el Caribe.2

Entre las razones que conllevaron a la selección de México para realizar la EPP se incluyen: a) la importancia de México en América Latina y en la cartera de proyectos financiados por el FIDA; b) la importancia de la pobreza rural en el país especialmente en las zonas indígenas, y c) la utilidad de las potenciales lecciones extraídas de la experiencia para futuras operaciones en México y para la elaboración de un nuevo documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP), el mismo que constituye la base de la futura estrategia de cooperación entre México y el FIDA.

La EPP se realizó en 2005 aplicando el marco metodológico provisional3 establecido por la Oficina de Evaluación (OE) del FIDA en enero de 2004. Una dificultad para este ejercicio de evaluación ha sido la necesidad de analizar un “programa” que se ha conformado a lo largo de un período muy largo (25 años) concentrándose en un número limitado de proyectos, la mayoría de los cuales concebidos e incluso concluidos antes que se contara con la primera aproximación a la definición de una estrategia para el país4 . La evaluación se ha realizado a lo largo de tres dimensiones que cubren el ámbito estratégico, las características operacionales y los aspectos de orden temático.5

El trabajo de evaluación fue dividido como se enuncia a continuación: a) la revisión de los documentos apropiados; b) las visitas a las áreas de los proyectos, y c) las entrevistas a informantes calificados en todo nivel, asociados con los diversos elementos del programa del FIDA en México a lo largo de los 25 años de su presencia en este país. La misión realizó el “trabajo de campo” en México entre el 29 de mayo y el 1° de julio de 2005, incluyendo visitas a cinco de las seis áreas de los proyectos. Se entrevistó a representantes de los beneficiarios en las zonas de los proyectos, comunidades locales, autoridades mexicanas del Gobierno a nivel federal, estatal y municipal, instituciones internacionales, del sector privado, la sociedad civil, y otros actores locales.

El contexto del país

Evolución general del país. En el período de 25 años que corresponde a la evaluación del programa del FIDA en México, y cubre cinco administraciones distintas, el país ha conocido una evolución y atravesado por cambios importantes en las áreas política, económica, social y demográfica. Además, el país ha tenido un crecimiento económico positivo de carácter sostenido aunque ha sufrido varias crisis financieras, la más severa durante los años 1994-1995. Siguiendo políticas de apertura económica, tanto interna como externa, en los años noventa el país ingresó a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y se subscribió al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), con una evolución importante en su estructura de producción y de comercio exterior. Como consecuencia, el papel del sector agrícola en la economía nacional ha disminuido hasta representar un 5% del producto interno bruto (PIB) en 2003 (comparado con el 8,1% de 1982)6. México tiene una capacidad institucional importante para formular y ejecutar estrategias, políticas y programas en muchas áreas de desarrollo económico y social, aunque quedan aún espacios para mejorar el desempeño de sus programas y proyectos a nivel “micro”.7 Iniciando a comienzos de los años noventa el movimiento de descentralización política y administrativa se ha acelerado durante el mismo período. A pesar de este movimiento de descentralización que otorga cada vez más responsabilidad a nivel subnacional (estados, municipios y comunidades locales), México todavía se presenta como un país con alta centralización en el ámbito federal. En el período 1982-2002, la población total del país aumentó de 67 millones a 100 millones de habitantes; mientras la población rural aumentó de 22 millones a 26 millones de personas pero bajó en proporción de la población total (del 33% al 26%).

Durante este periodo de 25 años, el país fue testigo de una sucesión de grandes reformas en el campo económico y social, generalmente una combinación de medidas y programas de compensación o recuperación en situaciones posteriores a un período de crisis (después de 1982 y 1995), y otros programas destinados a promover y acelerar la competitividad y el crecimiento económico. En distintos períodos, y con motivaciones diversas de orden político y metodologías de carácter “asistencialista-clientelar”, existieron diversos tentativos por parte de los gobiernos para reducir los niveles de pobreza en el país. Esta ambición se tradujo en una sucesión de programas para mejorar la situación social en el campo, así como para promover el aumento de la capacidad productiva y los ingresos de los productores de bajo ingreso, especialmente en base a transferencias de recursos y mecanismos diversos de subsidio. Desde comienzos de los años noventa, los sucesivos gobiernos han acelerado el ritmo de cambios de estrategias y programas diseñados para la reducción de la pobreza en las zonas rurales, tanto en el campo productivo como en el social.

La situación de la pobreza. Después de un período de diez años ininterrumpidos de avance significativo en la reducción de la pobreza —de 1984 a 1994, la pobreza moderada disminuyó un 10%, y la pobreza extrema sufrió una reducción paralela—, la crisis de 1994-1995 constituyó un enorme revés8. La pobreza extrema se incrementó del 21% en 1994 al 37% en 1996. Mientras que, entre 1996 y 2002 este tipo de pobreza disminuyó un 17% (un punto porcentual por debajo del nivel anterior a la crisis de 1994 pero 10% inferior a la de 1984). Hoy en día, aproximadamente el 10% de la población de México se encuentra por debajo de la línea de pobreza de USD 1 por día, y el 26% vive con menos de USD 2 por día. En términos regionales, la incidencia de pobreza más alta se verifica en las áreas rurales de los estados del Pacífico sur —Chiapas, Guerrero y Oaxaca— donde todavía aproximadamente el 50% de la población vive en condición de pobreza extrema, seguidos por el Golfo sur y la región del Caribe donde alrededor del 35% de la población es extremadamente pobre.9

Durante toda la década de los noventa, cuando se concentró la mayoría de los proyectos financiados por el FIDA, el cuadro de pobreza fue muy duro en México, y la mejoría indiscutible es muy reciente. Esta mejoría tiene que ver con el progreso global de la economía y las transferencias públicas y privadas. Los elementos propiamente agrícolas no jugaron mucho en este sentido debido a que los ingresos derivados de la unidad agrícola perdieron cada vez más importancia; se redujeron los niveles de empleo agrícola, y el nivel de los salarios rurales en 2002 era inferior —en términos reales— a los previos a la devaluación de 1995. Además, la pobreza en México sigue siendo una realidad muy preocupante y un enorme desafío. A pesar de los progresos logrados en los últimos años, los niveles de pobreza en sus tres dimensiones —pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio— todavía son muy altos para un país que presenta un nivel de desarrollo medio, denotando problemas estructurales y coyunturales serios (véase gráficos 1 y 2). Los sectores de la población en situación de pobreza tienen tres caras específicas: rural, de mujer y de indígena.

Gráfico 1.  Panorama de la tendencia de pobreza extrema

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial utilizando la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.

Gráfico 2.  Panorama de la tendencia de pobreza moderada

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial utilizando la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza

Desde hace mucho tiempo los gobiernos sucesivos han mostrado interés y preocupación por las poblaciones indígenas. El Instituto Nacional Indigenista (INI) fue creado en 1948. En el último decenio del siglo XX, los temas relacionados con las poblaciones indígenas recibieron una mayor atención por parte de las Naciones Unidas, organizaciones internacionales y de las propias autoridades mexicanas. De manera gradual se han reconocido muchos de los problemas de exclusión y de subdesarrollo de estas poblaciones, y ahora existe un mayor espacio para discutir y resolver estos problemas. Con esta nueva apertura, ha sido posible generar información sobre la situación de los pueblos indígenas. Si bien todavía no existe información estadística fiable a nivel nacional, de las extrapolaciones hechas por investigadores del INI ¿predecesor de la actual Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)— y el Consejo Nacional de Población (CONAPO), se estima que entre un cuarto y un tercio de las personas pobres de México son indígenas, y que las poblaciones indígenas representan un tercio de los más pobres.

Las instituciones financieras internacionales (IFI) principales en México. Se trata esencialmente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. La contribución financiera de otros organismos multilaterales de desarrollo y de cooperación (por ejemplo, la Unión Europea y las Naciones Unidas) es muy reducida, así como la contribución de los organismos de cooperación bilateral. En la década de los noventa, el Banco Mundial realizó en México un total de 46 proyectos, con compromisos financieros que excedieron los USD 11 000 millones, mientras que el BID realizó 38 proyectos con una contribución aproximada de USD 9 500 millones. En el mismo período, mientras el FIDA aprobó cuatro préstamos por un total de USD 90 millones, el BID aprobó préstamos para el sector rural por USD 1 100 millones y el Banco Mundial por USD 1 466 millones a los cuales podrían añadirse, por el tipo de población y problemática atendidas, parte de los préstamos relativos a la educación, salud y nutrición (USD 1 215 millones). Además, el Banco Mundial y el BID, han prestado asistencia técnica a diversos organismos públicos; han llevado a cabo estudios temáticos y generales; han contribuido con donaciones a la realización de proyectos piloto y de investigación y mantienen una interlocución estable con muchas dependencias del Gobierno federal.

Dimensión estratégica

A nivel nacional. Desde finales de los años setenta, los sucesivos gobiernos han elaborado constantemente estrategias y políticas para responder al doble desafío del crecimiento económico y del mejoramiento de las condiciones sociales, especialmente en las zonas rurales. El enfoque ha sido siempre caracterizado por su dualidad: un enfoque de tipo social y uno de tipo productivo, destinado a promover un cierto nivel de capitalización de los agricultores, inclusive de pequeños productores. En la primera categoría se puede contar con programas tales como Solidaridad a finales de los años ochenta, seguido por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) a finales de los noventa, y actualmente con el programa Oportunidades. En la segunda categoría, se puede contar con programas como Alianza para el Campo. Programas recientes como el de subsidios compensatorios [Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)] constituyen una metodología diseñada para combinar aspectos compensatorios en términos de ingresos con exigencias sociales. Tradicionalmente la metodología de intervención del Gobierno hacia las poblaciones beneficiarias de ambos tipos de programas ha sido de carácter “asistencialista”, en base a transferencias directas de recursos, con alto grado de subsidio. En muchos casos, esto se ha traducido en un alto grado de dependencia de la población con el Gobierno y en cierta medida ha dificultado los esfuerzos y las iniciativas para desarrollar el sentido de “autoayuda” a nivel de los beneficiarios de varios programas.

En épocas recientes, el grado de atención a las poblaciones más pobres en zonas rurales ha cambiado de manera significativa, y al mismo tiempo, la atención hacia las poblaciones indígenas también ha evolucionado. Actualmente, la atención de los programas sociales como Oportunidades se centra particularmente en las poblaciones muy pobres, mientras que un programa como Alianza para el Campo no tiene un enfoque exclusivamente dirigido a pequeños productores. De un enfoque casi exclusivamente “productivista” y “asistencialista” a los pequeños productores hace 25 años, el marco estratégico se ha convertido en una visión mucho más desarrollista en los últimos años, con un enfoque sobre las dimensiones sociales, organizacionales y humanas del problema, sobrepasando el sector agrícola productivo para incluir temas de actividades productivas no agrícolas, y dimensiones y programas directamente dirigidos a la reducción de la pobreza extrema. Sin embargo, si bien se pueden advertir los avances en términos de conceptualización y diseño de las estrategias y de los programas, también se observan niveles muy diferentes de capacidad institucional para la implementación de los mismos.

Desde 2001, el Gobierno ha hecho esfuerzos muy importantes para dotar de un marco más formal y duradero a sus estrategias en términos de desarrollo rural y social. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001, la Ley de Desarrollo Social de 2003, y el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PNDPI) de 2001, demuestran la voluntad de las autoridades de dar un marco jurídico estable a sus actividades con miras a reducir la pobreza y fomentar el desarrollo rural; especialmente a favor de las poblaciones menos favorecidas y, en particular, de las poblaciones indígenas. Todavía no queda claro si estos marcos legales tienen sus equivalentes en términos institucionales y operativos. Sin embargo, cabe señalar que todos los esfuerzos del Gobierno en los últimos años han culminado en la formulación y la implementación de una estrategia de reducción de la pobreza y de desarrollo social en términos del marco denominado “CONTIGO”: un marco conceptual a la vez que un conjunto de programas que abarca incluso los proyectos mencionados en este documento y que está dedicado especialmente a la reducción de la pobreza bajo la supervisión del Gabinete Social. No es común tener un enfoque tan bien desarrollado y coherente para evaluar la pobreza y enmarcar la planeación como parte de las políticas oficiales.

En el ámbito del FIDA. Desde su inicio en 1977, el mandato y la misión del FIDA han evolucionado de manera significativa, acompañando los cambios de paradigmas y de estrategias con respecto a la asistencia al desarrollo en el mundo. Si bien el enfoque inicial del FIDA se centraba en el sector rural con un énfasis específico en los aspectos de producción de alimentos y desarrollo agrícola, a lo largo del tiempo la misión del FIDA se ha ido ampliando hasta incluir nuevos enfoques basados en el empoderamiento de los pobres, el papel de los mercados, el empleo y los ingresos de actividades no agrícolas, así como la descentralización y gobernabilidad. En 1992 una misión especial de programación (MEP 92) hizo el primer intento para orientar la actuación del FIDA en una dirección estratégica. Fue un esfuerzo muy valioso, de excelente calidad, que sirvió como marco estratégico para la institución en los años siguientes —inclusive para la preparación de dos proyectos¿ y constituyó la base de un diálogo estratégico importante y relevante con las autoridades mexicanas. Sin embargo, la primera formalización de una estrategia específica del FIDA en México fue el COSOP de 1999. La estrategia regional de 2002 ha otorgado al Fondo elementos estratégicos para su actuación en América Latina y el Caribe.

En México, el FIDA hizo lo posible para responder a las exigencias estratégicas del país como a sus propias, según las circunstancias y las modificaciones que acontecían en ambas partes. Los objetivos del COSOP y de los otros documentos estratégicos producidos por el FIDA son generalmente pertinentes a la situación del país y a las políticas nacionales; y los enfoques estratégicos generales que el FIDA ha venido precisando desde su creación generalmente tienen sus equivalentes en el Programa en el país. En particular, la atención a la población rural pobre, la promoción de la seguridad alimentaria, el empoderamiento de las mujeres en un marco de desarrollo rural que trascienda la dimensión agroproductiva. Del mismo modo, algunos de los enfoques y objetivos estratégicos que el Fondo ha definido para la región de América Latina y el Caribe se encuentran en el programa para el país, a saber: el apoyo a las comunidades nativas y a las minorías étnicas; la incorporación de las cuestiones de género en todas las acciones y la contribución para superar las desigualdades entre sexos, y el desarrollo de microempresas. Si bien es cierto que el COSOP logra proponer áreas de enfoque para las actividades del FIDA congruentes con las prioridades y estrategias del Gobierno mexicano, al ser un documento estratégico y programático posee ciertas limitaciones. Por otro lado, no hay evidencia que se haya tenido un diálogo sustantivo en las áreas identificadas por el COSOP como prioritarias para el diálogo sobre políticas: a) la evolución del sector agrícola, especialmente la agricultura tradicional; b) la reducción de la pobreza rural basada en el aumento de la producción y el ingreso, y c) el financiamiento rural. Además, no se han encontrado evidencias de la participación de las instituciones mexicanas, ni de otras como ser las organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros socios internacionales (Banco Mundial y el BID) en la definición del COSOP, que en aquella época (tanto en México como en los otros países) estaba concebido más bien como un documento programático interno del FIDA para la identificación y orientación de futuros proyectos —y en este sentido ha tenido su utilidad—. El COSOP no estableció un marco de resultados, ni objetivos cuantitativos, y no identificó criterios de alcance tanto para medir el avance del programa en sus distintos aspectos (por ejemplo, el mejoramiento de la calidad de la cartera de proyectos), como para medir los impactos (por ejemplo, en términos de reducción de la pobreza rural), lo que dificultó considerablemente la evaluación del impacto de la estrategia del Fondo en el país. Finalmente, el COSOP no da una visión clara de cómo se propone articular el FIDA con los principales socios del proceso de desarrollo rural en el país, inclusive las organizaciones internacionales (el Banco Mundial, el BID y las Naciones Unidas). El único ejemplo concreto de asociación con otros donantes sigue siendo el del Proyecto Oaxaca (anterior al COSOP), con el Banco Mundial.

El diálogo sobre políticas. Con la excepción de la MEP 92, el papel del FIDA en el diálogo sobre políticas nacionales, tanto de desarrollo rural como de reducción de la pobreza, ha sido muy reducido durante todo el período de análisis, y se limitó a intercambios en el contexto de los proyectos. Además, hay evidencia de que los contactos y las relaciones entre el FIDA y las autoridades mexicanas responsables del diseño y la implementación de estas políticas en general, no llegaron al nivel deseable. Por una parte, debido la ausencia notable de una presencia continua del FIDA en el país, las autoridades mexicanas no siempre dieron la importancia a las actividades del Fondo ni el enfoque en la manera que éste podía esperar. Sin embargo, por ser limitado al ámbito de los proyectos, el diálogo sobre varios temas de carácter relevante al proceso de desarrollo a nivel local y subregional no ha sido infructuoso. Así se pueden notar contribuciones válidas por parte del FIDA, a un nivel “micro”, especialmente en la fase de diseño de los proyectos, sobre aspectos específicos de estrategia de desarrollo (por ejemplo, la atención a la asistencia técnica dirigida a las mujeres o a temas indígenas). Esto demuestra que existen espacios para mantener intercambios muy productivos con las autoridades mexicanas sobre aspectos específicos de desarrollo rural y de reducción de la pobreza en zonas rurales. Existen interlocutores mexicanos dispuestos a entrar en este tipo de diálogo. Lamentablemente ni el COSOP ni los proyectos individuales propiciaron estos espacios y no lograron movilizar los interlocutores en una manera suficientemente efectiva como para aprovechar todas las oportunidades y maximizar la contribución del FIDA. Sin embargo, se ha notado una mejora sensible en la relación general entre el FIDA y México desde finales de los años noventa, con la aprobación de tres proyectos en los últimos cinco años.

Dimensión operacional: los proyectos

El número limitado de proyectos (seis), llevados a cabo en un largo período de tiempo (25 años); el volumen comparativamente limitado de financiamiento (USD 114,4 millones); la dispersión geográfica de los proyectos; la naturaleza distinta de cada proyecto, y los numerosos cambios institucionales, estratégicos y programáticos nacionales, así como de los mismos proyectos, hacen que la evaluación de su conjunto en el marco del programa del FIDA en México, se constituya en un importante desafío. El tamaño del programa del FIDA en relación con los programas nacionales mexicanos y en comparación con los programas de las dos grandes IFI, el Banco Mundial y el BID, es también muy limitado. El tamaño de la cartera del FIDA evidentemente limita su capacidad de contribuir a una reducción cuantitativamente significativa de la pobreza en el país, pero sin duda le permite la posibilidad de una contribución muy importante por medio de experiencias piloto, demostraciones e innovaciones de varias formas, capaces de impactar cuantitativa y cualitativamente al proceso de reducción de la pobreza, que destaquen paralelamente la importancia crítica del Fondo ejerciendo un papel verdaderamente catalítico sobre sus actividades en México.

En casi todos los casos, se documentan esfuerzos importantes —del Gobierno federal, del FIDA y de la institución cooperante— para alinear los objetivos, las estrategias y los mecanismos de los proyectos al contexto existente en la época de su diseño, así como a los marcos estratégicos establecidos en esos momentos por el país y por el FIDA. De esta manera, la pertinencia y relevancia de los objetivos de los proyectos con respecto a las estrategias nacionales y del Fondo es satisfactoria. Sin embargo, la adecuación estratégica y programática puede mejorar en un futuro.

Los efectos de los proyectos. Los seis proyectos financiados por el FIDA, a lo largo de sus 25 años de actividad en México, han contribuido parcialmente a los esfuerzos de sucesivas administraciones públicas del Gobierno orientados a la reducción de la pobreza en las zonas rurales. Existen datos concretos, si bien limitados, que muestran avances y resultados positivos en el contexto específico de proyectos de alcance también limitado. De esta forma, se han obtenido avances en los diferentes grupos de beneficiarios en las áreas de seguridad alimentaria e ingresos de las familias beneficiarias; mejoramiento del capital humano; relaciones de género; atención focalizada a grupos indígenas, y organización y participación de los beneficiarios. Asimismo, en medida distinta para cada proyecto, se aprecian los avances en el mejoramiento de la infraestructura física, beneficiando directamente a poblaciones rurales pobres mediante el abastecimiento de agua para el consumo humano y para actividades agropecuarias; infraestructura vial y otros servicios. A lo largo de 25 años de ejecución se advierte un proceso de apropiación de los enfoques y prácticas propuestas por los proyectos por parte de las autoridades y las instituciones públicas involucradas en los proyectos del FIDA, especialmente en el ámbito estatal y municipal. Sin embargo, es casi imposible cuantificar de manera precisa el impacto que los proyectos tuvieron sobre la reducción de la pobreza en sus zonas de ejecución. En síntesis, los proyectos han sido relevantes, en el sentido de haber contribuido a mejorar de manera significativa la situación de distintos grupos de beneficiarios, pero se cuenta con discrepancias notables entre las intenciones y lo realizado.

El diseño de los proyectos. El diseño de los proyectos de la cartera del FIDA en México ha sido fuertemente influenciado por el marco conceptual e institucional de los programas donde los proyectos se inscriben ¿Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER), Microcuencas, Hule, etc. Y el margen de maniobra para cualquier agencia externa en modificar los marcos conceptuales de diseño de los proyectos es muy limitado. La misión ha registrado una gran diversidad en la intensidad de los logros e impactos de los proyectos. Los resultados obtenidos en sus distintos componentes se alejan de los objetivos establecidos en el diseño de los proyectos, como con relación a los recursos humanos y financieros asignados a los mismos. A pesar de los esfuerzos de alineación entre los objetivos específicos de los proyectos y los marcos estratégicos, la cartera de proyectos muestra carencias en el diseño y en la eficacia en la ejecución de los mismos. Tanto en sus intenciones como en sus modalidades de operación, todos los proyectos tienen su parte de innovación dentro de los programas nacionales donde se ubicaban. Pero por ser el marco normativo de estos programas nacionales más o menos firme, el nivel de innovación de cada proyecto ha sido bastante variable. Por ejemplo, los primeros proyectos del FIDA en México (Proyecto Oaxaca y Proyecto Áreas Ixtleras) han aplicado algunos enfoques más novedosos ¿a veces recogidos después en los marcos estratégicos nacionales y del mismo Fondo—, en tanto que los proyectos de más reciente formulación (Regiones Huleras y Microcuencas) innovan menos. La explicación puede ser por ejemplo que el marco institucional de los programas nacionales de hule o de microcuencas se presta menos a ajustes e innovaciones por parte de una agencia externa que un programa como el PIDER o el de Áreas Ixtleras. Cabe agregar sin embargo, que ciertos aspectos que eran débiles en proyectos anteriores no fueron necesariamente corregidos en los proyectos más recientes; por ejemplo, el seguimiento y la evaluación. Además, las dificultades de implementación llegaron a frenar o limitar el impacto de medidas fundamentalmente novedosas, por ejemplo en el caso de los fondos regionales.

El concepto de población-objetivo y beneficiarios. En la elaboración de los proyectos se realizaron los esfuerzos necesarios para obtener una justa caracterización de la población rural con el fin de definir la población-objetivo sobre la cual se deciden las actividades y las dimensiones del proyecto, y de identificar los beneficiarios eventuales de los proyectos. Sin embargo, los criterios utilizados para seleccionar las poblaciones-objetivo, no son claros y tampoco son satisfactorios. Es decir, no se hace una distinción suficientemente clara de cuáles son los beneficiarios de los distintos componentes del mismo proyecto ¿actividades productivas, actividades sociales, componentes de infraestructura, etc.— y en casi todos los casos, el grupo de los beneficiarios directos es generalmente pequeño en relación con las poblaciones pobres que viven en las zonas del proyecto con lo que queda poco claro cómo y por qué se ha seleccionado a estos beneficiarios. Como se mencionó, en general existe un enfoque progresivo en el programa del FIDA sobre las poblaciones indígenas. Pero no se resuelve de manera concluyente el interrogante de la necesidad o no, de una diferenciación de tratamiento por las actividades de los proyectos entre población indígena y no indígena.

El desempeño de los proyectos. Cada proyecto ha alcanzado cierto éxito y avances concretos en varios sectores, en distintos aspectos y con grupos específicos de productores lo que constituye una base importante de la cual se pueden exprimir lecciones de experiencia muy válidas. Se cuenta con evidencia de avances aunque limitados, en aspectos productivos; por ejemplo, en la promoción de mejoras tecnológicas (cultivos permanentes de café y cítricos, y ganadería). Pero en general estos logros no corresponden a las intenciones establecidas en los documentos de formulación, por ser los objetivos demasiado ambiciosos, o por razones de dificultad en la ejecución. Los componentes de financiamiento a la producción por crédito no han funcionado, esencialmente por falta de adecuación entre las medidas propuestas en los proyectos y los marcos reguladores y mecanismos crediticios al nivel nacional. Los componentes de diversificación productiva son los que han presentado mayores problemas de implementación, menores niveles de eficacia y eficiencia. Por otra parte, los componentes de infraestructura y de índole social son los que muestran los mejores resultados tanto en términos de impactos como de sostenibilidad. En particular, inclusive en áreas donde los resultados productivos no son tan evidentes, los aportes de la asistencia técnica y capacitación brindada por los proyectos son considerados de mayor importancia por los mismos productores.

El impacto sobre la pobreza rural. Este impacto no se puede estimar en forma cuantitativa a causa de la ausencia de indicadores en la formulación y de un sistema de seguimiento en la implementación. Sin embargo, es posible estimarlo por medio de la apreciación del impacto inmediato sobre los beneficiarios. El tamaño relativo del grupo directamente beneficiado respecto a la totalidad de la población-objetivo de la zona de intervención es, en general, muy limitado, aún más en relación con la población pobre en su conjunto y, en consecuencia, el impacto producido sobre la pobreza rural es marginal. Por lo que se refiere al capital social, los impactos sobre la pobreza rural de los proyectos cerrados son escasos, limitándose generalmente al fortalecimiento de los niveles organizativos de los beneficiarios directos de los proyectos. Al final, los niveles de sostenibilidad económica e institucional de los logros inmediatos son marginales y no llevan a prever procesos de replicación que generen cambios permanentes para los beneficiarios directos.

La eficiencia de los proyectos de la cartera generalmente no es determinable en términos de costo/beneficio de las metas, resultados y logros alcanzados, a causa de la ausencia de informaciones detalladas acerca de los resultados producidos y de las inversiones y costos por componente, subcomponente, acciones y por año de ejecución (véase párrafo 43).

El siguiente cuadro resume las calificaciones de los proyectos llevadas a cabo por la misión. Se nota un buen nivel de pertinencia de la cartera de proyectos, es decir una buena adecuación de los objetivos de los proyectos a los marcos estratégicos del FIDA y del Gobierno. En su desempeño, la cartera muestra un grado bastante estable en el nivel de eficacia de la implementación de los proyectos. Sin embargo, por ser parciales los resultados de los proyectos que se encuentran todavía en ejecución, se observa que los impactos de los proyectos ya terminados son variables y moderadamente satisfactorios, tanto en términos de aumento en los activos y en el capital humano, como por la apertura de nuevas oportunidades a campesinos y mujeres. Existen serias dudas sobre la perspectiva de sostenibilidad de los impactos de los proyectos ya terminados10.

Resumen de calificaciones de los proyectos

 
Ixtleras
Puebla
Península
Huleras
Microcuencas
TOTAL
Pertinencia
5
5
5
5
6
5
Eficacia
4
4
4
n.e.
n.a.
4
Eficiencia
3
3
3
n.e.
n.a.
3
Impacto
4
3
3
n.a.
n.a.
3
Sostenibilidad
3
2
2
n.a.
n.a.
2
 

Nota:  Escala: 6=Muy Satisfactorio: 5= Satisfactorio; 4= Moderadamente Satisfactorio; 3= Moderadamente; Insatisfactorio; 2= Insatisfactorio; 1= Muy Insatisfactorio; NE= No Evaluable; NA= No Aplicable.

Innovación. El reto fundamental para la evaluación consiste en diferenciar el proyecto individual del programa donde se inscribe. El programa puede haber tenido elementos innovadores, lo cual dificulta la identificación de una potencial contribución específica del proyecto, o al contrario, el proyecto puede haber introducido elementos muy innovadores en un programa “regular”. Considerados en su conjunto, los proyectos de la cartera del FIDA se sitúan en la media. Por ejemplo, hay elementos innovadores positivos en el contexto de los proyectos Puebla y Península en las áreas de organizaciones de base, de metodología de trabajo con poblaciones indígenas, etc. También hay elementos innovadores de orden técnico en el área de producción en el Proyecto Regiones Huleras. De modo general, se han hecho esfuerzos de innovación a nivel del diseño de los proyectos basados en la MEP 92, y en las experiencias acumuladas de proyectos anteriores. Pero se nota que el COSOP de 1999 no propuso elementos novedosos para los proyectos más recientes. En síntesis, el FIDA tuvo un impacto moderadamente satisfactorio en la introducción de innovaciones a través de los proyectos, mientras que los resultados en términos de posibilidad de repetición y difusión de experiencias han sido mucho menos evidentes.

La gerencia de los proyectos. A lo largo del tiempo, el paradigma y la práctica en términos de gerencia de proyectos en México ha evolucionado, reflejando el pensamiento y la práctica en otras partes del mundo. Desde el concepto de unidad de proyecto independiente y fuerte en los primeros proyectos, se ha pasado progresivamente a un concepto de gerencia de proyecto más directamente a cargo de las entidades institucionales de las dependencias responsables como puede ser el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) y el Consejo Nacional para las Zonas Áridas (CONAZA) en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), o la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) [anteriormente, Instituto Nacional Indigenista (INI)] cuando éste pertenecía a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Este cambio es saludable, ya que el concepto de unidad de proyecto independiente es cada vez más controvertido, por el riesgo que representa crear un sistema administrativo institucional paralelo al sistema normal. Además, genera muchas complicaciones al fin del período de ejecución de los proyectos (especialmente en el contexto de “no adicionalidad” presupuestaria). Pero esto se complica aún más por el hecho de que todos los proyectos con financiamiento externo en México hacen parte de programas existentes de gran magnitud, que cuentan con estructuras gerenciales y administrativas propias. Con mucha justificación, México tiene cierta dificultad para establecer nuevas estructuras específicas para proyectos con financiamiento externo. En el programa del FIDA en México, no hay pruebas conclusivas que el Fondo haya hecho todos los esfuerzos necesarios para adecuar las propuestas de gerencia de los proyectos al contexto administrativo e institucional nacional. Del lado mexicano, no siempre se ha tratado de aprovechar la presencia de la institución externa para promover nuevos mecanismos administrativos o gerenciales como hubiera sido deseable. El resultado es que pueden existir contradicciones o ambigüedades entre el marco normativo del proyecto con financiamiento del FIDA, y el marco normativo del programa específico en el cual el proyecto se encuadra (Regiones Huleras).

Seguimiento y evaluación. A pesar del interés y el compromiso institucional del FIDA en este tema, el programa del Fondo, en su conjunto, ha evidenciado debilidades en este capítulo; en general, por insuficiencias institucionales de los proyectos. Se cuenta con evaluaciones finales o intermedias del propio FIDA en varios proyectos (Ixtleras, Península), y existen varios trabajos universitarios temáticos serios y válidos. Pero generalmente la documentación con respecto al desempeño y al impacto de los proyectos es muy escasa, los conceptos de costo-beneficio son poco utilizados, el monitoreo físico y financiero es débil y a veces ambiguo, los conceptos de “efecto” (outcome) y de programación basada en los resultados son inexistentes. Por lo anterior, es casi imposible cuantificar el impacto de los proyectos, especialmente con respecto a la reducción de la pobreza. Sin embargo, se puede atribuir esta situación lamentable a la asignación insuficiente de recursos humanos y presupuestos a esta área y a la poca atención prestada por parte del FIDA y de las autoridades mexicanas sobre este tema durante el período de implementación de los proyectos.

Dimensión temática

Políticas públicas. La elaboración de las políticas públicas en México sigue un proceso altamente concentrado en los niveles más altos de Gobierno, con un papel importante de unas pocas instituciones. Esto quiere decir que un diálogo sobre políticas limitado a las instituciones sectoriales a un nivel demasiado bajo, no tiene la menor posibilidad de llegar muy lejos. En este contexto, la incidencia directa y formal del FIDA en la formulación de las políticas públicas a nivel federal ha sido marginal (en cuanto se pueden notar de contribuciones indirectas e informales a través de los proyectos específicos).

La descentralización es un proceso que ha empezado hace unos 15 años y tiene muchas implicaciones en el funcionamiento de la administración pública en México en todos sus aspectos, en la formulación, el diseño y el seguimiento de políticas, estrategias de desarrollo y modalidades de implementación. Se observa la necesidad cada vez más de procesos de consulta, de participación y de colaboración entre todos los niveles de Gobierno, y cualquier agencia externa de financiamiento tiene que internalizar totalmente este nuevo fenómeno. En el momento de formulación eventual de nuevos proyectos o del nuevo COSOP, será fundamental para el FIDA aplicar una metodología de consulta y de cooperación a todos los niveles descentralizados de los sectores públicos, privados y de la sociedad civil.

La política del Gobierno más relevante para cualquier institución financiera extranjera invitada a participar en el financiamiento de programas de desarrollo en el país, es la política de la “no adicionalidad” de los recursos externos. Esto quiere decir que todo financiamiento externo en forma de préstamo no es adicional al presupuesto de la agencia ejecutora de un proyecto que recibe toda su asignación presupuestal anual por parte del presupuesto federal. Esta especificidad en términos de financiamiento externo tiene una relevancia importante para la formulación y la implementación de los proyectos, ya que determina el tipo y la modalidad de la relación entre la IFI contribuidora y las agencias ejecutoras del Gobierno. En particular, pone en una perspectiva muy distinta el tema recurrente de la falta de recursos de contrapartida, cuando de hecho se trata de la insuficiencia de la asignación presupuestaria en su totalidad. Como consecuencia, y debido al hecho de que no hay ningún incentivo financiero para la agencia ejecutora para trabajar con una IFI, se deben identificar otros incentivos para movilizar el interés y la colaboración de dicha agencia. En el caso del FIDA, estos incentivos se refieren esencialmente a la asistencia técnica, especialmente cuando se garantiza una presencia técnica en áreas donde no llega ningún otro servicio parecido), o al enriquecimiento derivado de llevar a México experiencias de otras partes del mundo. Es en estos valores agregados que el FIDA deberá concentrar sus esfuerzos en la preparación de su nueva estrategia en el país.

Con respecto a la problemática de la corrupción, éste no puede dejar de ser un tema de preocupación en México. Sin embargo, se pueden notar: a) avances incuestionables en la lucha contra la corrupción, debido esencialmente al proceso de democratización de los últimos años, que ha llevado una exigencia y práctica de mayor transparencia en los aspectos políticos y económicos en el país; y b) medidas concretas importantes de parte del Gobierno (especialmente con las iniciativas de la Secretaría de la Función Pública y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), inclusive en el campo jurídico. En el caso del FIDA, debido al desempeño eficiente de la Organización de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) en el apoyo a la implementación y la supervisión de los proyectos, no se ha notado ninguna irregularidad en el desempeño de los mismos en aspectos físicos, financieros y legales.

Aspectos institucionales. Durante el período analizado se aplicaron diversas modalidades de intervención y formas de organización, involucrando a distintas instituciones del Gobierno federal. El marco institucional y el papel de cada institución han cambiado substancialmente en el curso del tiempo, desde la preponderancia de la Secretaría de Programación y Presupuesto en los años setenta y ochenta, hasta la preeminencia actual de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Las fuentes de financiación generalmente provinieron de fondos públicos destinados al desarrollo rural, es decir, de programas de la SAGARPA, la SEDESOL, la CDI (ex INI), el FIRCO, programas estatales, etc. Todos los recursos dependen de mecanismos institucionales de la elaboración de los presupuestos donde la SHCP tiene un papel preponderante. Las relaciones entre la SHCP y las otras dependencias sectoriales son susceptibles de cambiar en función de los estados de crisis, de la modificación de prioridades, entre otras. Las formas de organización para la ejecución también evolucionaron desde una perspectiva de una unidad ejecutora relativamente autónoma a una ejecución integrada a una institución o un programa de servicio público. El programa del FIDA ha tratado constantemente de promover el fortalecimiento de las organizaciones de base, desde los posicionamientos estratégicos del documento de 1992 hasta el COSOP de 1999. Los proyectos de las Áreas Ixtleras, Puebla y Península han hecho esfuerzos meritorios y productivos en este sentido. Se ha notado recientemente un enfoque y unas oportunidades a nivel gubernamental, federal, estatal y municipal que son prometedores para una participación más efectiva de la población y de los beneficiarios.

Enfoque de género y empoderamiento de las mujeres. Es probablemente uno de los logros más positivos, evidentes y duraderos de todo el programa. Desde una atención casi inexistente en el primer proyecto (Proyecto Oaxaca) hace 25 años, el tema relativo a las cuestiones de género ha tomado cada vez más importancia en el diseño de los proyectos. Fue sin duda el elemento estratégico recomendado ya en el documento de 1992 así como en el COSOP de 1999, que tuvo más consistencia y permanencia en el tiempo. El empoderamiento de las organizaciones de base, la promoción del capital social, la atención creciente a los temas de género, las propuestas concretas para mejorar la situación de la mujer (especialmente en sus tareas de orden productivo y económico) han constituido elementos muy positivos en la evolución de la actuación del FIDA en el país. Asimismo, se nota una cierta discrepancia entre lo diseñado y planeado por un lado y los logros concretos por el otro, con diferencias notables entre los proyectos.

Organizaciones de base -participación-capital humano-tejido social -empoderamiento. La estrategia de intervención en los proyectos del FIDA en México, en lo referente a las organizaciones de base (empoderamiento y participación), ha progresado paulatinamente, y desde el diseño se procura reconocer en el ámbito local a las organizaciones y proponerlas como un espacio desde el cual hacer posible el acceso a los servicios que ofrecen los proyectos. El marco estratégico del FIDA y la estrategia de México para el período 2001-2006 guardan estrecha concordancia, ya que en todos los casos se reconoce el rol protagonista de las organizaciones y la responsabilidad de los entes involucrados de impulsar el desarrollo humano y servir como elementos detonadores del crecimiento económico. Operativamente, existen carencias en lo concerniente a las expectativas de desarrollo de las organizaciones, ya que se parte de la premisa de que éstas son un medio para los proyectos y no un elemento de desarrollo en sí mismas. El esfuerzo de los proyectos ha estado dirigido a las organizaciones productivas, ya que aún los fondos regionales están conformados por “grupos” de este mismo carácter, con preferencias que se colocan por encima de la comunidad. A la luz de la experiencia de los proyectos en el programa del FIDA en México, se pueden identificar áreas para dar más efectividad a todo el planteamiento ya desde la fase de diseño de los proyectos, con esquemas operacionales y metodologías de atención diferenciada por cada tipo de organización a atender, fortaleciendo el accionar de las mismas, como mínimo en los siguientes aspectos: i) capacidad institucional; estructura organizativa y funcionamiento; ii) capacidad gerencial, y iii) capacidad económica y de servicios, con el fin de que las organizaciones sean sostenibles más allá de la duración del proyecto.

Estrategias de producción y comercialización. En general, las propuestas técnicas son consistentes con las orientaciones de los diversos documentos estratégicos, especialmente el documento estratégico del FIDA de 1992, que recomienda tanto el mejoramiento de los cultivos tradicionales como un esfuerzo de diversificación hacia cultivos de mayor valor agregado para los agricultores. Uno de los logros más consistentes ha sido el mantenimiento y la mejora del sistema de autoconsumo en los proyectos. También existen experiencias focalizadas de diversificación en distintas regiones. Sin embargo, se notan grandes diferencias de un proyecto a otro por lo que respecta a la solidez y validez de las propuestas técnicas de las cuales se esperan mejoramientos de la producción, productividad y de los ingresos. En casi todos los casos, existe una carencia evidente en el tratamiento de la problemática de la comercialización. La comercialización no ha sido una intervención exitosa en los proyectos del FIDA en México, señalando el sesgo “productivista” de la organización, de las políticas nacionales, y las dificultades intrínsecas del tema. En particular, efectos del entorno externo como ser la mayor apertura de la economía, el TLCAN, y el desmantelamiento de las organizaciones públicas que intervenían en la comercialización de los productos tradicionales —la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), el Instituto del Café, entre otros¿; sobre las perspectivas o limitaciones de comercialización, la debilidad de los análisis de costo-beneficio de las propuestas técnicas, el efecto de los subsidios tanto a la producción como al consumo, no parecen haber sido tomados en consideración de manera adecuada, ni en la fase de diseño ni en la de ejecución.

Asistencia técnica y transferencia de tecnología. Este es un elemento clave de todos los proyectos financiados por el FIDA que ha evolucionado con el tiempo. Al principio (Proyecto Oaxaca), se trataba de sistemas tradicionales de extensión, integrado por funcionarios públicos y con financiamiento público. En los años setenta se cuestiona el costo y la ineficiencia del sistema. Las crisis financieras de los años ochenta, llevaron a su completa eliminación. El resultado ha sido la desaparición de la asistencia a los pequeños productores y los pobres, en tanto que los agricultores más grandes podían contar con asistencia privada. De manera progresiva y más recientemente, inclusive en varios proyectos del programa del FIDA, se llegó a formular nuevos sistemas de prestación de servicios de asistencia técnica privada a los pequeños productores y pobres, pero con recursos públicos. Cualquiera sea el sistema, se reconoce la necesidad de capacitación a todos los niveles, especialmente el de la población-objetivo, y todos los proyectos ponen un énfasis especial sobre este tema. En algunos proyectos (Puebla y Península) la validez de la propuesta en materia de asistencia técnica está sujeta al nivel de los reclamos de las poblaciones cuando se termina el servicio de asistencia técnica al finalizar el proyecto. En todos los casos, se nota una carencia en la relación entre la asistencia técnica y el ámbito de la investigación, particularmente la investigación agrícola.

Mecanismos de financiación: los fondos regionales. Los proyectos contaban con componentes de crédito para financiación de las propuestas técnicas y otras actividades; pero las condiciones, modalidades y finalidades de los mismos implicaban mucha ambigüedad. Ninguno de los componentes de crédito ha sido ejecutado de manera satisfactoria, y varios tuvieron que ser anulados por ser imposible la implementación tal como estaban diseñados originalmente. En la mayoría de los casos, los mecanismos recomendados quedaban afuera de los sistemas institucionales en vigor en el país, y no respondían a reglas y políticas crediticias claras. Los diferentes regímenes de subsidios, a su vez, intervinieron con los componentes de crédito, definiendo situaciones ambiguas. Los fondos regionales en vigencia en varios proyectos (Península y Puebla) tienen ciertas ventajas operacionales, en particular como elementos de fomento de capital social. Los fondos han sido un elemento de organización y empoderamiento de los campesinos, generando un ámbito donde se capacitaron y ejercitaron en la toma de decisiones colectivas para gestionar recursos financieros, gestionar recursos de asistencia técnica y desarrollar el acceso a recursos del Estado provenientes de diferentes organismos, entre otros efectos. Pero su viabilidad y sostenibilidad en términos operacionales y financieros no han sido comprobadas.

Los asociados del FIDA

El Gobierno y las organizaciones públicas. Ya se ha puesto de manifiesto el alto nivel de capacidad, competencia y profesionalidad de las instituciones mexicanas al más alto nivel tanto federal como estatal en las tareas de concepción de estrategias y de programas. La situación en el ámbito operacional es mucho más diversificada, encontrándose un alto grado de divergencia en la competencia y el compromiso de los funcionarios, ya sea entre instituciones o niveles jerárquicos, tanto centralizados como descentralizados. La calidad de la administración en sus tareas de programación y de diseño no necesariamente tiene su equivalente en la implementación. Además, la complejidad del funcionamiento institucional y burocrático de las entidades de Gobierno —en términos de procesamientos administrativos y financieros¿ no facilita la participación de instituciones extranjeras. El reto para el Gobierno consiste en que todos los proyectos con participación externa (FIDA, Banco Mundial y BID) forman parte de programas muy largos y ambiciosos, a menudo de alcance nacional11. El Gobierno no considera conveniente establecer mecanismos institucionales especiales, por ejemplo la creación de una nueva unidad de gerencia de un proyecto pequeño, para atender las exigencias de una u otra institución internacional, por un período determinado, cuando tiene ya un marco institucional que le conviene para un programa de gran envergadura donde se ubica el pequeño proyecto. Por otra parte, las debilidades institucionales nacionales tienen mucho que ver con la capacidad muy desigual a un nivel descentralizado (subnacional) y con ciertas carencias la implementación. De cualquier modo, en opinión de la misión de la EPP, el Gobierno generalmente ha funcionado de manera coherente con respecto al programa del FIDA tanto en los marcos estratégicos y políticos de los programas donde se inscribieron los proyectos financiados por éste, como en los marcos institucionales para los mismos. Sin embargo, hay dudas sobre la importancia relativa que se le está dando al FIDA especialmente en el diálogo global sobre las estrategias y políticas nacionales relevantes para la organización. El Fondo tiene poca visibilidad y reconocimiento insuficiente en ciertos niveles altos de Gobierno, donde se toman decisiones importantes de estrategia sobre desarrollo rural y combate a la pobreza.

Las instituciones cooperantes. En el caso de México sólo fueron dos: el Banco Mundial (en el caso del primer proyecto, Oaxaca-Chatina), y la UNOPS. La experiencia con el Banco Mundial corresponde a una estrategia en la cual el FIDA estaba muy presente, tanto en la fase de diseño del proyecto como en la fase de implementación. Claramente, fue una experiencia positiva esencialmente porque la presencia permanente del FIDA al lado del Banco Mundial durante todas las fases de implementación facilitó el proceso de aprendizaje de ambas instituciones, la reorientación y los ajustes del proyecto cuando fue necesario. La UNOPS ha tenido un papel generalmente positivo en todos los otros proyectos, con un alto grado de compromiso y profesionalidad en el cumplimiento de su mandato con respecto a la implementación de los proyectos. Pero el FIDA estuvo muy ausente durante gran parte del período de implementación, e incluso la UNOPS tuvo que jugar un papel proactivo, importante y globalmente positivo en la fase de reformulación de varios proyectos, pero que no correspondía necesariamente a su mandato original. Se abre el interrogante si el FIDA no debería tener un rol más proactivo en la fase de implementación.

La sociedad civil. Ya se ha notado el papel proactivo y positivo de los proyectos en cuanto a las organizaciones de base. Sin duda, el FIDA ha jugado un papel importante de promoción y activación en el enfoque específico dado sobre este tema en el diseño de los proyectos. Tradicionalmente las ONG han jugado un papel muy reducido en el país, debido a la reticencia histórica de las autoridades públicas. En períodos más recientes, la apertura de orden político, y los cambios de orden económico y social en el país han favorecido una evolución mucho más clara del entorno con respecto a la sociedad civil. En el contexto de los proyectos del FIDA en México, la actuación con respecto al fortalecimiento de las organizaciones de base ha sido muy positiva, mientras que la colaboración con las ONG y la sociedad civil en su conjunto ha sido mucho más limitada. Sin embargo, el fenómeno de mayor apertura del Gobierno ofrece buenas perspectivas para el futuro.

El FIDA. A lo largo de todo el período analizado, el desempeño del Fondo ha sido parcialmente satisfactorio, en la medida en que ha contribuido a varios logros muy concretos como los mencionados en el párrafo 19, pero no ha cumplido con todo su potencial. Las limitaciones en los resultados obtenidos, por supuesto, no son totalmente atribuibles a la institución. La naturaleza de los problemas que se quiere resolver en el campo, las circunstancias del desarrollo económico y social en México, la complejidad del entorno administrativo institucional en el país, hacen que la tarea sea formidable. Pero también, el programa del FIDA en México ha sufrido las consecuencias de decisiones institucionales tomadas en Roma, no siempre adaptadas a las realidades mexicanas, como por ejemplo una presencia insuficiente del FIDA en el país, prácticas administrativas y limitaciones de recursos que no le han dado la posibilidad de desempeñar su papel con toda la eficiencia y eficacia deseable.

En cuanto a la gerencia de los procesos por parte del FIDA, es difícil apreciar la eficiencia de la gerencia de la cartera por la insuficiencia de la información sobre los costos para el Fondo de las varias etapas del ciclo de los proyectos (formulación, preparación, seguimiento, supervisión, etc.). En base a la información disponible y su propia apreciación, la misión estima que la eficiencia del gasto administrativo del Fondo asignado al programa de México no ha sido plenamente satisfactoria, podría haber sido mayor y se puede aumentar substancialmente. En particular, se gastan recursos importantes en el diseño y la preparación de los proyectos pero se han notado las brechas existentes entre diseño e implementación, poniendo dudas sobre la efectividad del uso de los recursos en la fase de preparación. Del mismo modo se nota un cierto déficit de financiamiento para el acompañamiento y la supervisión de los proyectos. De forma general, se pueden destacar una serie de dificultades en los procesos por parte del FIDA:

a) Las interacciones del Fondo con los otros actores del universo nacional se limitan a un número reducido de instituciones públicas federales, estatales y locales; de organizaciones campesinas, de mujeres y pocas otras de la sociedad civil, con un grado de interacción muy variable, y a veces en forma muy esporádica.

b) Asimismo, son discontínuas las interacciones del FIDA con las más importantes organizaciones internacionales que operan en el país, la gran mayoría de las cuales mantiene personal propio en México (Banco Mundial, BID y las Naciones Unidas).

c) Los expertos del FIDA que más tiempo pasan en el país son los consultores contratados ad hoc para realizar formulaciones y evaluaciones, y no pueden representar la misma continuidad ni credibilidad, que un funcionario del FIDA.

d) En comparación con otras IFI, el procesamiento de todos los proyectos es extraordinariamente largo en todos los aspectos: tiempo de formulación, necesidad de reformulación tanto antes del inicio del proyecto como en la fase de implementación, tiempo excesivo entre la aprobación y el inicio de las operaciones. Evidentemente estos retrasos no son atribuibles solamente al FIDA, pero indican áreas de procesamiento administrativo tanto en el Fondo como en el Gobierno que merecen una nueva atención.

e) A pesar de los esfuerzos valiosos y productivos de la institución cooperante (la UNOPS en cinco de los seis proyectos), el seguimiento y la evaluación de los proyectos no son satisfactorios.

Coordinación y armonización. Tradicionalmente ha sido muy reducido el número de socios del Gobierno mexicano en el proceso de diseño y de implementación de programas de desarrollo. El Gobierno tiene una visión clara y una gran experiencia de cómo quiere distribuir las tareas y las responsabilidades entre los participantes externos, multilaterales y bilaterales. Por ello, no existe un mecanismo formal de armonización de la contribución de los socios externos. Por otra parte, si bien existen mecanismos informales de comunicación y coordinación entre el Banco Mundial y el BID, el FIDA no ha tenido mecanismos sistemáticos de consultas con ambas instituciones y las relaciones con las mismas quedan a un nivel muy informal, sin que se puedan llegar a confrontar las estrategias de las respectivas instituciones con el objetivo de identificar las perspectivas de complementariedad entre los distintos programas.

VIH/SIDA. La incidencia del VIH/SIDA es relativamente baja en México en comparación con otros países de América Latina. Pero esta incidencia está creciendo y es un tema de preocupación que ha movilizado las autoridades mexicanas. Se advierte una concentración de esta incidencia en los estados del norte del país. Campañas de sensibilización sobre el tema y varias medidas concretas han sido iniciadas en años recientes12. Sin embargo, el fenómeno todavía parece estar afectando menos a las poblaciones rurales que a las poblaciones urbanas pobres más vulnerables. Por estas razones, el FIDA no ha tenido ninguna implicación ni el en diseño ni en la implementación de los programas de Gobierno con respecto a este tema.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones


En general, el Programa del FIDA a lo largo de 25 años en México presenta características muy contrastantes. En el ámbito específico de proyectos individuales, y junto a la presencia de resultados concretos positivos y a la acumulación de experiencia muy válida, se notan debilidades tanto en las opciones como en las formas de intervención de la institución, que limitaron su impacto sobre la reducción de la pobreza en México. Sin minimizar la importancia y la realidad del avance logrado por muchos beneficiarios en el contexto de los proyectos, se pueden plantear grandes dudas sobre la sostenibilidad de las actividades de los proyectos, especialmente en lo que se refiere a actividades generadoras de ingresos para los productores pobres.

En gran medida, se nota mucha congruencia entre los objetivos estratégicos y los posicionamientos sobre aspectos de políticas de reducción de la pobreza y de desarrollo rural entre el FIDA y el Gobierno mexicano. Por tal motivo, los puntos débiles del programa del FIDA en México son de carácter tanto de diseño como de instrumentación, a saber: desequilibrio entre los objetivos y los medios financieros que se movilizan (regiones de actuación de los proyectos muy grandes, atención parcial de los beneficiarios, baja densidad de las intervenciones); problemas de diseño (por ejemplo, los componentes de crédito); problemas operacionales por las instituciones de contraparte; selección de personal, cambios de responsables; ejecución presupuestaria, entre otras debilidades. En estas áreas se nota una carencia de entendimiento entre el FIDA y el Gobierno, aún cuando no existe desacuerdo sobre las estrategias.

México tiene una gran capacidad institucional para formular e implementar sus estrategias macroeconómicas y sus estrategias de reducción de la pobreza, así como para diseñar e implementar los programas y proyectos correspondientes; aunque esta capacidad, a veces, contrasta con las dificultades de implementación de programas y proyectos a un nivel “micro”. Si bien siempre resulta deseable buscar y promover un diálogo con el Gobierno mexicano sobre los temas de política y de estrategia con respecto a la reducción de la pobreza y al desarrollo rural, se debe reconocer que los aportes externos a tales procesos no son generalmente determinantes en las decisiones del Gobierno y tienen una influencia indirecta. Sin embargo, existen varios espacios para establecer, promover y mantener un diálogo con las autoridades mexicanas sobre temas de desarrollo rural y reducción de la pobreza. Este diálogo se puede basar en elementos de carácter “micro”, es decir, fundamentado en lecciones extraídas de la experiencia sobre el terreno, en el contexto de operaciones específicas, en regiones determinadas, y con poblaciones objetivo claramente identificadas. El FIDA no siempre ha aprovechado todas las oportunidades en el pasado, pero sí tiene buenas perspectivas para el futuro si toma en cuenta esas lecciones.

En este momento, México se encuentra en fase de implementación de una gran variedad de programas y proyectos destinados a reducir la pobreza en el país, inclusive en las zonas rurales. Varios de estos programas pueden sufrir fallas y carencias, tanto en el diseño como en sus dimensiones operacionales. Sin embargo, a 18 meses del fin de la presente administración, no se pueden prever grandes cambios o ajustes a las políticas y estrategias actuales. Esto quiere decir que los márgenes de maniobra para influir sobre estas políticas en un corto plazo son casi nulas. Reconociendo que la nueva administración empezará formalmente a principios de diciembre de 2006, y que será necesario un período de aprendizaje de varios meses antes de que funcione con toda eficiencia, se puede prever un período de dos años sin grandes movimientos en términos estratégicos y de políticas económicas. Sin embargo, debido a los éxitos relativos de varios de los programas (Oportunidades, Alianza para el Campo, PROCAMPO, programas de la CDI, etc.), hay perspectivas prometedoras de que algunos de estos programas, y las estrategias que los guían, puedan tener continuidad en la próxima administración. La formulación de una nueva estrategia para el FIDA debe encuadrarse en este contexto.

Existe una ambigüedad en el Gobierno sobre lo que es el FIDA y lo que se quiere hacer con él. Esta ambigüedad no es reciente y ha dificultado mucho la relación entre el Gobierno y el Fondo. En parte se debe a la multiplicidad de instituciones de Gobierno con las cuales el Fondo está vinculado, dentro de un marco de descentralización institucional en el país. Esta situación es portadora de cierta incertidumbre en cuanto a la clara definición de cuál es la institución pública que mejor representa el Gobierno de México, para tratar las interacciones con el FIDA. La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es el interlocutor oficial del FIDA (inclusive de ella proviene el representante de México en la Junta Ejecutiva del FIDA en Roma). Pero la SRE tiene una limitada capacidad técnica y financiera, aunque goza de credibilidad política y diplomática. La SHCP tiene el poder financiero y la coordinación de la contratación de los financiamientos externos, pero desde este punto de vista, el FIDA casi no cuenta por ser demasiado pequeña su contribución financiera. Las dependencias sectoriales tienen visiones muy diferentes, según los niveles de responsabilidad. La “no adicionalidad” de los fondos del FIDA para estas dependencias sectoriales reduce en gran parte su interés de asociarse con el Fondo. De hecho, la verdadera adicionalidad ocurre en forma no financiera a nivel “micro”, en la fase de implementación donde la mayoría de los operadores aprecian la contribución del FIDA en términos de asistencia técnica, de metodología de trabajo en el campo, etc. Como existe un grado de interés y conocimiento del FIDA muy desigual a todos los niveles —federal, estatal y municipal¿ el reto consiste en despertar y promover el interés institucional a estos niveles con respecto a las ventajas comparativas del Fondo, de manera más efectiva. Lamentablemente, hoy en día no existe ningún mecanismo institucional interno del Gobierno mexicano que permita coordinar, reconciliar y armonizar las posiciones de todas estas instituciones con respecto al FIDA, y el diálogo de éste con estas instituciones se establece a un nivel demasiado bajo. De hecho, al FIDA le está faltando un punto focal (“champion”) en el ámbito nacional. Esta ambigüedad con respecto al FIDA se complica por su presencia esporádica e insuficiente en el país.

El FIDA tiene ciertas ventajas comparativas y puede jugar un papel importante en la lucha contra la pobreza en las zonas rurales de México. En primer lugar, los que conocen y aprecian el valor del FIDA, especialmente a nivel de campo, reconocen un valor cardinal a la institución: “El FIDA va adonde los otros no van”. Esto quiere decir que el Fondo refleja la imagen de una institución que se preocupa por la gente y de áreas que interesan poco a los demás. Es un reconocimiento formidable de la credibilidad moral del Fondo en el campo de la lucha contra la pobreza en las zonas rurales. El FIDA también tiene ventajas comparativas claras reconocidas por todos los que se han confrontado con sus acciones en el país, a saber: a) una provisión de asistencia técnica directa y asesoría en varios campos, especialmente los directamente vinculados al nivel “micro”, por ejemplo productores y comunidades; b) una perspectiva objetiva desde el exterior sobre distintos problemas técnicos, institucionales, administrativos y organizacionales, entre otros; c) una comunicación de lecciones y un enlace con la experiencia internacional; d) la promoción de la coordinación entre entidades de gobierno, particularmente a un nivel descentralizado (quienes no necesariamente se comunican efectivamente); e) la insistencia en normas y criterios técnicos para la asignación de recursos; f) la introducción de más disciplinas en la ejecución de proyectos; y g) la capacidad de promoción y de pilotaje de la innovación. Por otro lado, el FIDA no tiene ventajas comparativas a nivel “macro” o estratégico en el campo de formulación de políticas a escala nacional; pero puede contribuir al mismo con experiencias específicas.

La pobreza rural en México sigue siendo una realidad muy preocupante y un enorme desafío. Debido a sus características, y en vista del mandato del FIDA, parece claro y justificado para la institución mantener su interés y su compromiso para contribuir a la reducción de la pobreza en las zonas rurales de México. Parece también justificado para el Gobierno buscar la contribución por parte de una institución que tiene ciertas ventajas comparativas en este tema.

Recomendaciones

Para el FIDA y el Gobierno de México


El FIDA y el Gobierno de México deben analizar con detenimiento su relación y decidir sobre su futuro. Este documento de EPP podría ser un instrumento útil en este proceso, lo cual podría tomar lugar con la administración actual y la nueva administración siguiendo las elecciones presidenciales de 2006. El análisis de la relación entre el FIDA y el Gobierno de México deberá destacar las implicaciones estratégicas y operacionales de los elementos críticos de la relación entre las dos partes, por ejemplo: el marco normativo y regulador de los programas nacionales donde se insertan los proyectos financiados por el FIDA; la obligación del Fondo de focalizar sus actividades sobre grupos de población rural pobre bien identificados; el enfoque sobre innovación; la necesidad imperativa de mecanismos de monitoreo y evaluación, el tema de la no adicionalidad de los fondos del FIDA, y otros. El Gobierno debe llegar a una conclusión sobre qué tipo de relación quiere, qué está esperando del FIDA, cuál es el papel que el FIDA puede jugar en su política y estrategia de desarrollo rural, y más específicamente en su estrategia de lucha contra la pobreza en las zonas rurales. El Fondo debe decidir lo que puede, debe y quiere hacer en México.

El FIDA y el Gobierno mexicano deben establecer, desarrollar y mantener un diálogo más continuo y a un nivel consistentemente más alto que en el pasado. Del lado mexicano este diálogo debería incluir a varios responsables de alto nivel en las dependencias sectoriales así como en instituciones de tipo “transversal”, tales como la SHCP y la Presidencia de la República.

El FIDA y el Gobierno mexicano deben alinear de manera mucho más clara la forma de operar del programa de la institución (dentro del marco estratégico y operacional nacional). Se deben definir con mayor detalle los criterios de intervención del FIDA dentro de los programas nacionales, tales como la definición de las áreas geográficas de intervención (por ejemplo, concentración sobre áreas determinadas más limitadas, o la oportunidad o no de intervenir en más de un estado para cualquier proyecto, etc.).

Para el FIDA

El FIDA debe revisar su propio marco estratégico en México con la preparación de un nuevo COSOP. Un documento estratégico que permita definir los principios, las prioridades, los objetivos y las grandes orientaciones operacionales del FIDA en su actuación en México resulta indispensable, tanto para el Fondo como para el país y sus otros socios en el proceso de desarrollo nacional. Un nuevo COSOP debería ser concebido como documento abierto y transparente, en el que se explicara a todos los socios (inclusive el Gobierno mexicano) el posicionamiento del FIDA con respecto a México. Debería ser el resultado de un proceso de consulta con los mismos socios. El COSOP podría prepararse antes del final de la presente administración; en tal caso, se deberá revisar poco después de la entrada de la nueva administración. En cualquier caso, el FIDA debe tener un mecanismo de actualización periódica del marco estratégico para México, dentro del cual quiere y puede operar en el país, lo que también puede tomar la forma de un breve documento de posicionamiento estratégico, si no se quiere repetir cada dos años el esfuerzo de elaboración de un COSOP completo. En la situación actual, el COSOP debería reafirmar las opciones fundamentales del FIDA sobre las prioridades en términos de poblaciones objetivo (rural, mujer e indígena), la no limitación a las actividades productivas agropecuarias, el fortalecimiento del capital social y humano, el enfoque sobre temas de género y empoderamiento de las mujeres, y la participación de los beneficiarios en todas las fases de los proyectos, entre otras opciones. El FIDA debe prestar una atención adicional al tema del financiamiento de las actividades a nivel de los proyectos, pero necesita también definir sus objetivos a nivel “meta-proyecto” (diálogo sobre políticas, concertación con los donantes y otros socios en el país, difusión de conocimientos, etc.).

El FIDA debe establecer de manera categórica su enfoque exclusivo sobre las poblaciones rurales pobres en las zonas indígenas. No le resulta ventajoso al FIDA dispersar sus esfuerzos en tratar de atacar todos los problemas de la pobreza rural en México. Más vale concentrar sus esfuerzos en una población que representa una parte muy importante de la población pobre y vulnerable del país, donde ya tiene mucho conocimiento y experiencia. Dentro de la población-objetivo, entre las poblaciones rurales indígenas pobres, el FIDA debe dar un enfoque muy especial al tema del género y al empoderamiento de las mujeres (y en cierto modo a otros grupos vulnerables como los jóvenes, ancianos, etc.). Para facilitar tal estrategia, se recomienda una metodología de enfoque territorial, que permita evitar la dispersión de los esfuerzos, mayor concentración de la atención institucional y gerencial de los proyectos, con una mayor probabilidad de impacto positivo.

El FIDA debe revisar/refinar su marco operativo en términos de criterios, normatividad, parámetros en materia de diseño y elaboración de proyectos, e intentar armonizar los puntos con el marco mexicano y el de las otras IFI. En particular, el FIDA debe participar de manera más directa en todas las fases del ciclo del proyecto, desde la identificación hasta la supervisión. Ante todo, el Fondo debe fortalecer su propia capacidad, para un mejor manejo de la promoción de la innovación en el contexto de los proyectos y la promoción del proceso de repetición y ampliación en base a las lecciones positivas extraídas de la experiencia. A tal efecto, debe darse mucho más énfasis a la parte de seguimiento y evaluación orientada a la medición del impacto, así como a la problemática de la sostenibilidad. Para tales propósitos, el FIDA debe también adecuar su cuadro técnico, en términos de recursos humanos, lo cual requiere, entre otras cosas, recursos adicionales. En este nuevo contexto, la relación y la distribución de responsabilidades entre el FIDA y la institución cooperante deben ser reconsideradas.

El FIDA debe asegurar una presencia más continuada, visible y efectiva en México. Ésta debe incluir unas funciones múltiples de participación en debates sobre varios temas de desarrollo, sin esperar un papel proactivo en la formulación de las políticas nacionales y sectoriales, así como un nivel proactivo en el seguimiento de todas las fases del diseño y de la implementación del programa en el país, inclusive en el área del diálogo sobre políticas y de alianzas con otros socios involucrados en el proceso de desarrollo del país.

El FIDA debe desarrollar alianzas con otras instituciones internacionales de desarrollo, por ejemplo las IFI. Debido a su capacidad limitada para hacer muchos trabajos analíticos que puedan ayudarlo en sus esfuerzos de formulación estratégica y operacional, el FIDA puede aprovechar de manera mucho más efectiva lo que se hace con el apoyo de otras instituciones, como el Banco Mundial, el BID y las Naciones Unidas. Además, puede beneficiarse de un diálogo más intenso con los técnicos y gerentes de estas mismas instituciones. Por otra parte, el FIDA también debería establecer alianzas con otras instituciones (nacionales e internacionales, públicas y privadas), que sean promotoras de metodologías y prácticas innovadoras en materia de desarrollo rural y reducción de la pobreza. La estrategia para lograr tal resultado debería definirse en el marco de la elaboración del nuevo COSOP.

Cuadro 1.  Programa del FIDA en México:  fechas claves

Proyecto Fecha de aprobación Fecha de la firma del convenio de préstamo Fecha de cierre prevista* Fecha de cierre efectiva*
Oaxaca 06/05/1980
09/06/1980
31/12/1985
31/12/1988
Áreas Ixtleras 03/10/1990
19/12/1990
31/03/1997
31/03/2001
Puebla 15/04/1992
03/09/1992
31/12/1997
30/06/2001
Península 07/12/1995
05/07/1996
31/12/2001
30/06/2005
Regiones Huleras 03/05/2000
15/11/2000
30/06/2010
n.a.
Microcuencas 17/12/2003
02/10/2004
31/12/2011
n.a.
Ecoturismo 06/09/2005
n.a.
30/06/2011
n.a.

*Estas fechas se refieren al cierre administrativo de los préstamos.

Cuadro 2.  Programa del FIDA en México:  desembolsos de los préstamos


Proyecto

Costo total
(en millones de USD

Préstamos
(en millones de USD)

Porcentaje de desembolso de los préstamos

Oaxaca

57,2

22,0

79%

Áreas Ixtleras

42,2

30,2

92%

Puebla

25,0

12,0

87%

Península

17,2

10,4

100%

Regiones Huleras

55,0

25,0

25%

Microcuencas

28,0

15,0

0%

TOTALES

236,5

114,4

64,8%

Cuadro 3.  Pobreza en México: hogares (datos en porcentajes)

 

2000

2002

2004

Nacional

 

 

 

Alimentaria

18,6

15,8

13,7

Capacidades

25,3

21,8

19,8

Patrimonio

45,9

43,0

39,6

Rural

 

 

 

Alimentaria

34,1

28,5

22,3

Capacidades

41,4

36,6

29,4

Patrimonio

60,7

57,2

48,8

Urbano

 

 

 

Alimentaria

9,8

8,5

8,7

Capacidades

16,2

13,3

14,2

Patrimonio

37,4

34,9

34,2

Fuente: Comité Técnico de Medición de la Pobreza - INEGI, 2005.


1/ Para llevar a cabo esta EPP en México, la Oficina de Evaluación (OE) del FIDA ha contado con los servicios de un equipo integrado por seis expertos: Olivier Lafourcade, economista agrícola, jefe de misión; Fabrizio Feliciani, experto en desarrollo rural; Omaira Lozano, experta en género, organizaciones y poblaciones indígenas; Carlos Pérez Arrarte, economista agrícola; Eduardo Pérez Haro, economista; y Edson Teófilo, socio-economista. El Sr. Paolo Silveri, Evaluador Principal de Operaciones, encargado de esta evaluación en la OE del FIDA, acompañó a los integrantes de la misión en México, durante sus actividades iniciales y finales.
2/ Aclaración, en adelante valen las siguientes convenciones para identificar a los proyectos: Proyecto de Desarrollo Rural de Oaxaca (Proyecto Oaxaca); Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Marginadas de las Áreas Ixtleras (Proyecto Áreas Ixtleras); Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Indígenas del Estado de Puebla (Proyecto Puebla); Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Mayas de la Península de Yucatán (Proyecto Península); Proyecto de Desarrollo Rural para las Regiones Huleras de México (Proyecto Regiones Huleras); Proyecto de Fortalecimiento del Programa Nacional de Microcuencas (Proyecto Microcuencas). Esta evaluación no abarca el último proyecto del FIDA en el país, denominado “Proyecto Ecoturismo”, que se aprobó el 6 de septiembre de 2005.
3/ FIDA, 2004. Hacia un marco metodológico para las evaluaciones de programas en los países. Oficina de Evaluación.
4/ El COSOP para México fue aprobado en 1999. El documento define el marco programático del FIDA a partir de esa fecha. Es de notar que luego de la definición del COSOP se han aprobado sólo dos de los seis proyectos (véase párrafo 26).
5/ La dimensión estratégica consiste en una evaluación de pertinencia de los principales objetivos de desarrollo del programa, y de su coherencia interna con los objetivos nacionales, regionales y estratégicos del FIDA.  La dimensión operacional, se orienta a proporcionar una visión general de los progresos alcanzados en la ejecución del programa. Tiene por objeto resumir el avance general del programa y examinar cómo se ejecuta, utilizando los siguientes criterios de evaluación: la pertinencia de los objetivos de los proyectos, la efectividad, y la eficiencia. La dimensión temática permite examinar más pormenorizadamente algunos aspectos concretos del programa. Tiene por objetivo facilitar un análisis más detallado de cuestiones transversales específicas. Los siguientes temas fueron seleccionados por su importancia especial en el contexto del programa en el país, a saber: a) las políticas públicas de combate a la pobreza y de desarrollo rural; b) los aspectos institucionales; c) el enfoque de género y el empoderamiento de las mujeres; d) las estrategias de producción y comercialización; e) la asistencia técnica y la transferencia de tecnología, y f) los fondos regionales.
6/ Fuente: Instituto Nacional de Estadística Geográfica e Informática (INEGI).
7/ Según la evaluación del programa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “las instituciones de México tienen una extraordinaria capacidad para formular y ejecutar importantes políticas y programas. Pueden aprovechar recursos financieros, técnicos y humanos superiores a los del Banco; la contribución del Banco al desarrollo de México es y seguirá siendo, por lo tanto, marginal”. Asimismo, la evaluación del programa del Banco Mundial relativo al período 1989-2000, al respecto señala: “En términos de asistencia a México, se debe reconocer que el Banco Mundial juega un papel esencialmente de apoyo en vez de un papel de liderazgo […]. El gobierno tiene una capacidad substancial para concebir y ejecutar programas mayores y nuevas políticas”. A pesar de estas observaciones, se reconoce que ambas instituciones han tenido una cierta influencia en el diseño y la implementación de las estrategias y programas del Gobierno en distintos sectores. Este hecho confirma que existe espacio para mantener un diálogo fructífero con las autoridades mexicanas en términos de estrategias y políticas de desarrollo.
8/ Fuente: INEGI.
9/ En términos de números absolutos, es importante notar que existen grandes grupos de personas que viven en situación de pobreza extrema y que habitan fuera de estas regiones del sur. Por ejemplo, cerca de un cuarto de todos los pobres extremos de México vive en áreas urbanas en los estados del centro.
10/ La CDI hizo notar que el concepto de sostenibilidad no estaba presente de manera formal en la época de elaboración de los proyectos.
11/ Por ejemplo, el programa Alianza para el Campo, del cual el Proyecto Áreas Huleras hace parte (con una participación del FIDA de USD 25 millones por un período de cinco años, o sea USD 5 millones por año) cuenta con un presupuestoanual de USD 1 100 millones.
12/ Fuente: Comisión Nacional del Sida (CONASIDA), 2004.

 

 

 

LANGUAGES: English, Spanish

Bangladesh Country Programme Evaluation (2006)

Bangladesh  
enero 2006

Rationale and background. The People's Republic of Bangladesh has received 22 loans from the International Fund for Agricultural Development (IFAD) since 1979, more than any other country. It ranks third, after China and India, in terms of the total amount of the resources borrowed. A new Country Strategic Opportunities Paper (COSOP) for Bangladesh will be presented to the IFAD Executive Board in early 2006 in order to coincide with Bangladeshi government planning processes and its new National Strategy for Accelerated Poverty Reduction. Given the significance of the Bangladesh programme for IFAD and the timing of the upcoming new COSOP, this Country Programme Evaluation (CPE) in Bangladesh was a high priority for the Office of Evaluation (OE) in 2005.

The last CPE of Bangladesh conducted by the IFAD Office of Evaluation in 1994, covered the first 12 projects financed by IFAD between 1979 and 1992.  This 2005 CPE covers all projects that became effective from 1994 to 2004. Over the ten-year period, IFAD provided some USD 118 million of financing for a total of nine projects at a cost of about USD 393 million. The latter includes various co-financiers and the Government. As at 31 December 2004, five of the nine projects were on-going.

Evaluation approach. The overall goal set for the CPE was to learn, together with partners, from past experiences in Bangladesh and improve the future performance of this country programme. The specific objective was to assess results and impact of IFAD strategies and operations in Bangladesh between 1994-2004.

Current OE guidelines for CPEs were used as a framework and followed throughout the implementation of the evaluation. The CPE evaluated (i) the strategic dimension of the current IFAD country programme; (ii) the operational dimension of the IFAD country programme; and (iii) selected special issues identified in collaboration with the partners of the evaluation. The strategic dimension covers the design of the country strategy and the design of the programme put into place to realize that strategy. The criteria used were relevance and coherence.  The operational dimension covers the performance of the programme, including the performance of the projects, the performance of IFAD and the performance of partners.  The basic criteria used were effectiveness, efficiency and impact.  In addition, the overarching criteria of sustainability, innovation, replication and impact on gender were applied to the evaluation of the operational dimension. The programme is rated on selected criteria in order to summarise the analysis and standardise evaluation findings for future comparison with evaluations of other IFAD country programmes.

The evaluation process began in October 2004 with a review of documentation, followed by a preparatory mission to Bangladesh to consult with partners and establish a Core Learning Partnership (CLP) to guide the evaluation. An Approach Paper, circulated to partners, documented the evaluation process.  The methodology described in that Paper consisted of: (i) the OE review of all available reports and documentation; (ii) individual assessments of each project covered by the evaluation, including self-assessments by the on-going projects; and (iii) fielding of an Evaluation Team 1 to verify preliminary conclusions and findings.  From these activities and sources, the Evaluation Team sought qualitative and quantitative evidence to indicate how well the programme met the selected evaluation criteria.

The Evaluation Report was provided in draft to partners for comment prior to its presentation, in collaboration with the Government of Bangladesh (GOB) and IFAD at a National Roundtable Workshop in Dhaka 24-25 July 2005 to discuss findings, recommendations and specific actions that could be taken to implement them.  Subsequently, the partners concluded an Agreement at Completion Point wherein the evaluation recommendations are recorded together with the follow-up actions that partners agree to take to implement them.

Country context. The Bangladesh country context is especially difficult due to very low income levels, exceedingly high population density, and environmental conditions prone to natural disaster.  Notwithstanding these formidable constraints, GOB has been successful during the period 1994-2004 in achieving several important improvements in country conditions. The country experienced strong and highly stable macro-economic growth. As external assistance fell, levels of trade increased. Remittances rose dramatically, increasing six-fold. Advances in human development included improved levels of health and education as well as improved social and economic conditions for women. The country also improved its capacity to manage natural disasters. However, these positive development achievements were contrasted by increased inequality in the distribution of income and slower rates of poverty reduction than had been achieved earlier.  Although GOB efforts at reform are underway, public sector bureaucracies still operate at relatively low efficiency levels and corruption continues to detract from the benefits of macro-level policies. 

GOB has actively pursued poverty reduction as the fundamental goal of its Fourth and Fifth Five-year Development Plans, spanning 1990-1995 and 1995-2000 respectively. It has continued to give primacy to this goal in the more recent interim Poverty Reduction Strategy Paper (iPRSP) of March 2003, an instrument that took the place of the five-year plan, and in the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) now entitled "Unlocking the Potential: National Strategy for Accelerated Poverty Reduction", available in draft at the time of the CPE in February 2005. GOB has increasingly involved the NGO sector to complement its own investments and activities.  Bangladesh is known internationally for its successful development of the microfinance sector, including widespread outreach in rural areas and amongst women.

Evaluation of the strategic dimension of the programme. Considering the strategic dimension of the programme, the evaluation noted that from 1994-1999 IFAD had no explicit strategy for Bangladesh.  Operations were guided generally by the IFAD mandate to reduce rural poverty and the Fund's strong commitment to being responsive to the needs of its target group - the rural poor.

The evaluation found the implicit country strategy underlying the country programme from 1994-1999, based on the IFAD mandate, to be relevant to GOB policies and country conditions.  However, as the strategy was only an implicit one, its coherence could not be judged. Nor could the evaluation go beyond affirming that there was a general congruence between IFAD's broad aims and the needs and policies of the country.

In 1999 when IFAD prepared its first COSOP for Bangladesh, its central goal was to "promote self-managing grassroots community organizations that will create and sustain viable, cost-effective institutions and also empower the rural poor."  The COSOP also advocated targeting landless, women, small and marginal farmers, and the extremely poor, as well as vulnerable groups including indigenous people and charland dwellers. It called for support to production of higher value agricultural outputs in livestock and fisheries. The evaluation found that while the presentation of the goal and objectives in the COSOP was not very clearly put, it did have an underlying logical consistency. The main strategic thrust, the target group, the policy dialogue issues, the planned partnerships, the choice of sub-sectors, and the proposed pipeline of projects were well-aligned.   It was also relevant to conditions in country and to IFAD experiences, advocating a move to go beyond service delivery by GOB and NGOs, to the creation of sustainable community-based organizations (CBOs). 

However, the COSOP was fundamentally flawed because of the approach to CBOs that it advocated. The South Asia Poverty Alleviation Project (SAPAP) project funded by another donor that provided the model inspiring this COSOP goal was unsuccessful and eventually cancelled.  The one on-going IFAD project in Sunamganj that was subsequently designed using that same model is also now meeting with many institutional constraints. Although it is still too early to judge the Sunamganj project, the results to date are not promising.  Problems related to social cohesion and self-managed organizations were arising with the application of the model at the time the COSOP was drafted. IFAD was unrealistic about the associated risks and over-optimistic about the prospects of resolving them.

The programme put into place from 1994-2004 to implement IFAD's strategies had nine projects: seven were designed under the strategy that prevailed prior to the 1999 COSOP and two were designed subsequently.  Most of the nine projects were area-based and tended to include investments in agricultural production, infrastructure, and microfinance. Community development (including beneficiary training) and institution building (including project management) were also part of the activities financed in most projects. Within these general parameters, projects were distinguished by their own areas of special emphasis: fisheries, irrigation infrastructure, microfinance, community organizations, etc. The largest expenditures were for infrastructure (ranging from transport, to flood and drainage control, to aquaculture and irrigation structures, to buildings and markets). The next largest areas of expenditure were institution building and microfinance. Cofinanciers included the Asian Development Bank (ADB), the Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA), the Danish International Development Agency (DANIDA), the World Food Programme (WFP), and the Government of Japan (GOJ).

The design of the programme, taking the set of all nine projects, was consistent with IFAD's implicit strategy during the 1994-1999 period, i.e., IFAD's basic mandate with its special  target group focus. It was less consistent with the strategy outlined in the 1999 COSOP, oriented toward the promotion of CBOs. To IFAD's credit, the design of the lending programme after the COSOP reflects a de facto adjustment in the approved strategy. The evolution and development in the design of the projects shows evidence of learning, albeit delayed, over time.  However, the programme was wide-ranging. There was no indication that projects were conceived to contribute to larger programmatic goals or objectives beyond those of the individual projects.

Overall, the relevance of the strategy and the actual programme put into place to implement that strategy was moderately successful

Evaluation of the operational dimension of the Programme. Judging from Project Completion Reports submitted by the Borrower, Self-Assessments done by the Project Coordination Units (PCU), and reports on project performance by the IFAD Programme Management Department, the projects generally performed well in reaching, and sometimes exceeding, their targets in terms of physical and financial outputs. For the most part, they achieved their immediate objectives.  They have reached about 131% of the number of beneficiaries originally targeted in project designs.  Counting just six of the nine projects, more than 3.6 million persons or about 7% of the rural poor have been reached in some way by IFAD-financed investments.  A few examples of the physical outputs providing benefits that reached them include: 200 000 hectares of polders protected; 1 200 km of improved roads; 71 new landing stages; 60 000 on-farm demonstrations; and, at least one loan for each of some 300 000 borrowers.  Overall, the programme was successful in terms of effectiveness.

Using available indicators of efficiency, including average cost per beneficiary, average time overrun, and time to effectiveness, the performance of this Bangladesh programme was somewhat less impressive.  Although average time overruns have gone down since the last CPE in 1994, most projects were inefficient in project start up, including the selection of financial institutions, conclusion of subsidiary loan agreements, selection of technical advisors and selection of NGO implementing agencies. This resulted from a combination of slow-moving government bureaucratic agencies and inadequate support from IFAD, including design documents with insufficient detail. Notwithstanding delays in project start up, projects still reached their physical targets.  In some cases, maintaining extensive beneficiary numbers meant a reduction in the intensity or in the level of support provided to each.  In microfinance, for instance, access to finance was achieved, but opportunities for repeated borrowing were reduced. The programme was moderately successful in terms of efficiency.

Using the IFAD evaluation framework, six domains of impact were considered: physical and financial assets, human assets (including access to health and education); social capital (empowerment, including gender issues), food security, environment, and institutions and policies. While it has not been possible to measure or quantify impact, the evaluation found indications of the kinds of impact made by the programme, the degree of impact and the extent or reach of impact, in terms of numbers of beneficiaries. On the whole, the programme had a successful impact.

Significant household-level impact on income and asset accumulation was reported for the majority of beneficiaries, including women and the poor. One study found a 39% increase in household income for NGO credit participants in the Netrakona Integrated Agricultural Production and Water Management Project (NIAPWMP). Around 90% of borrowers reported an increase in their income as a consequence of borrowing from Employment Generation Project for the Rural Poor (EGPRP). Among the more than 1 700 respondents in a survey of AqDP, the "vast majority of participants reported a moderate or better increase in family income so far". Most Small-scale Water Resources Development Project (SSWRDP) beneficiaries have bought land since participating in the project. Respondents to project-level surveys also reported road improvement and water management infrastructure as highly beneficial, with a positive impact on product marketing and other types of travel.

Projects have not explicitly sought to improve access to potable water, basic health and education, however, ADIP reported that 40% of all beneficiaries had increased access to drinking water by acquiring tube wells with the increased income they had as a result of the project. SSWRDP and AqDP respondents to the Independent External Evaluation of IFAD (IEE) surveys indicated that access to health and education services improved as the result of improved roads and transport services.  Changes in nutritional status were not monitored. 

The programme had a significant impact on gender, creating one form of social capital. At least half of all recorded beneficiaries in most projects were women, who acquired skills, self-esteem, income and improved social status. Other positive impacts accrued in the creation of groups of borrowers associated with microfinance activities in most projects.  However, not all projects were able to create the changes in social organization required at the village level to sustain benefits in post-project periods.  This issue, the weak point of the COSOP, continues to pose a challenge for sustainable local-level development.

Increases in income, together with more intensive production practices, especially poultry production and home gardening, have had a positive impact on food security. In surveys conducted for three projects (Agricultural Diversification and Intensification Project (ADIP), SSWRDP, NIAPWMP) most beneficiaries reported increases in the quantity and quality of food they consume.

Numerous public works sub-projects for flood control and drainage implemented with IFAD-financing had a positive impact on the environment. They helped to mitigate the environmental destruction, loss of resource productivity and human tragedy at times of natural disaster.  However, flood and drainage control schemes had some negative impact on the floodplain environment in terms of fish resources and biological diversity. Depletion of such common property resources particularly affects the rural poor.

The Country Programme impact on institutions and policies was achieved through the normal working processes of design and implementation of loans and grants. Through collaboration with PKSF, the IFAD programme made an impact on rules for lending to marginal and small farmers and on requirements for weekly repayments. IFAD likewise made an impact on nationalized commercial bank (NCB) relationships with microfinance NGOs. Through association with the Third Rural Infrastructure Development Project (TRIDP), IFAD made an impact on Local Government Engineering Department (LGED) policies and procedures with respect to facilities for women and guidelines for local government operation and maintenance (O&M) of infrastructure.  By linking NGOs and Department of Agricultural Extension (DAE) in the delivery of extension services, IFAD-financed projects had a positive impact on outreach and effectiveness.

 

The changes described as impact on policies and institutions above were innovative, and were replicated to some extent, and made sustainable. Those in infrastructure and agricultural extension were also picked up and replicated by other donors.  Some innovations in technology were achieved through agricultural research grants. However, given the importance that IFAD corporate policy attaches to innovation and replication, efforts to promote and replicate successful outcomes were limited.  Both grant and loan-funded projects missed opportunities to share information on results, foregoing potential benefits that could have accrued to those not directly associated with the projects. The Programme was only moderately successful in terms of innovation and replicability.

In terms of sustainability, the evaluation found reason for optimism where changes in practices have been accompanied by changes in institutions or policies. There is also reason for optimism with respect to the sustainability of benefits derived from the adoption of new technologies by farmers in a number of projects. However, the evaluation also found examples of cases where the probability of sustainability is low, especially where: (i) responsibility for infrastructure maintenance has been transferred by LGED to local stakeholders; (ii) financial services are being provided by NCBs and small NGOs; and (iii) access to water bodies has been granted to the poor in the context of a project. Overall, the programme was moderately successful in terms of sustainability.

Evaluation of IFAD's performance.  IFAD's performance was mixed and only moderately successful.  Initially, IFAD did not set to establish a strategic framework for providing its assistance, and when a strategy in the form of a COSOP was developed, results were disappointing.  IFAD sometimes failed to make realistic provisions to cope with recurring difficulties such as rigid government procedures in establishing and revising project implementation plans, relationships between projects and banks, and selection of technical advisors.  Performance in partnership building, resource mobilization, use of non-loan instruments and influence on policy was also weak.  However, performance did improve in recent years, especially in adjusting strategy and coping with corruption.  There was also some improvement in portfolio performance management, implementation follow-up, and project design towards the end of the period under review. 

Evaluation of the Government's performance. The evaluation found Government performance was also mixed and similarly rated it as moderately successful.  At the macro-level, the Government can be credited with high performance levels and orientation of expenditures to create favourable economic and social conditions for poverty reduction. As a result, the positive trends in production and income observed at the household level amongst project beneficiaries were certainly facilitated. However, excessive bureaucratic delays at the project level were very common. Central government sometimes showed limited willingness to fulfil commitments as, for example, in issues related to financial services and access to common property resources in EGPRP, ADIP, AqDP and the Sunamganj Community Based Resource Management Project (SCBRMP).

Evaluation of the CIs' performance. The United Nations Office for Project Services (UNOPS) and the ADB were successful in the performance of their responsibilities.  In addition, relationships with cofinanciers were productive. In the case of both WFP and ADB, collaboration added value to the IFAD programme in terms of approaches and funds.  However, differences in programming approaches remain a constraint to collaboration with some agencies, such as WFP. 

Evaluation of NGOs' performance. The performance levels of the NGOs involved in the programme tended to be lower than that of the larger NGOs, including Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC) and the Grameen Bank, with whom IFAD has collaborated in the past.  Those who lacked their own development programmes or strong links to the region or sector where they were operating did not often do well.  The performance of National Commercial Banks that participated in IFAD projects was also poor in many instances.

Selected special issues. On the special issue of the role of the private sector in agriculture, the evaluation sought to answer two questions posed by partners: Which activities have been most successful in promoting private sector development? and What has been learned about the roles of the private and public sector?. During the period under review, policy reforms were the public sector initiatives that were most powerful in promoting private sector development in agriculture. Government stimulated private sector growth by abolishing restrictions on sales of shallow-tube wells, reducing tariffs on diesel engines, and liberalising the retail fertilizer market. 

The most successful IFAD-supported public sector activities to promote the private sector were  the investments that supplied capital in the form of micro-credit lending by NGOs, combined with technical advice through training to the self-employed. These fostered increased production of poultry, homestead garden output and small income-generating activities such as rice trading. Follow-on effects of these public sector investments in rural finance and technical training were increased purchases of inputs and sales of outputs by private producers. These, in turn, increased the number of businesses trading and marketing inputs and outputs.

Through the study of the IFAD-financed projects during the period 1994-2004, the evaluation found the role of the public sector in poverty reduction to be a very important one, but one that has not been well defined or articulated. In particular, its role in supporting agricultural production must be re-examined. At the same time, the role of the private sector is expanding and potential for collaboration between the public and private sector is good.  This potential could be tapped to the benefit of the rural poor.

Considering the special issue of microfinance and employment generation, the key question was: What has been learned with respect to the promotion of self-employment, employment and entrepreneurship for the poor and poorest? The evaluation confirmed that in IFAD-financed investment projects, as elsewhere in rural Bangladesh, microfinance was an excellent means of promoting self-employment for the rural poor.  In particular, as conceived and delivered largely through NGOs, it was generally well suited for the poor who were landless: those with less than 0.2 ha of land, who represent a total of about 10 million households or 52% of the rural population.  However, microfinance has been less suited to the poorest amongst the landless, those with less than 0.02 ha of land, who are estimated to be some 6.4 million, an important component of the landless group.

The IFAD programme was most successful in reaching the poorest when it provided them with direct employment.  It often did so as the means to other ends that were being pursued, as with road construction. Project-built roads lowered transport costs and increased access to markets for the poor in more remote areas. Hence, there was a dual benefit. The employment had a poverty reduction effect, and so did the output resulting from the employment.

The EGPRP project was also designed to generate employment for the poorest by financing microenterprises of self-employed people and small entrepreneurs. The project was successful in delivering financial services to small-scale entrepreneurs – a new borrower group.  Partner lending institutions acquired new skills and new customers, while borrowers acquired access to formal financial institutions. However, the employment-generating effects of this lending were not as high as expected. In particular, employment generation effects were lower when loans were made to existing enterprises, rather than new ones.  Greater care in borrower selection and more attention to the design of the financial services would be required if employment generation for the poorest is to be the most important project outcome.

On the special issue of Government and NGOs, the key question posed was: What were the best arrangements for working relationships between NGOs and Government? Relationships with the Government worked best in IFAD-financed projects where NGOs functioned as intermediaries between government extension services at the lowest tier and the farming community.  This was especially true where the NGOs were real advocates for the communities they linked to Government and not just providing services for a fee paid to them by the Government. Yet, overall, the relationship prevailed was one where the Government was the contractor and the NGO was the service provider.  Limiting the role of the NGO to the subordinate one of service provider deterred at least one larger and stronger NGO from seeking to participate in IFAD projects.

Criteria and procedures for selection of NGOs were not well defined during much of the decade, resulting in the inclusion of some sub-standard NGOs.  This has changed with respect to the selection of NGOs for microfinance services, now done through PKSF.  However, there is still a problem with respect to partnership relationships with NGOs charged with forming groups and providing technical support to beneficiaries. These could be improved if the parameters of the partnership relationships, the selection criteria and the procedures were better defined.

The last special issue was related to infrastructure, the investment area that absorbs more financial resources than any other. The question was: What has been the importance of investments in rural infrastructure for poverty reduction? The evaluation noted that infrastructure investments in this programme were about USD 112 million, or 28.5% of total investment. The infrastructure development resulting from the use of these funds made a very substantial contribution to poverty reduction.  It stimulated increases in farm outputs and decreases in farm input costs, primarily as a result of improved transport facilities. It improved mobility, which broadened job opportunities and enhanced access to more remote communities by government, NGOs and the private sector. It improved food security with additional irrigation capacity facilitating higher, more diversified and intensified crop production. It also provided several million person-days of employment to poor people.

As most infrastructure investments were in public goods, such as roads and markets, they did reach even the poorest.  Although those investments also benefited better-off households, the poor tended to benefit more, in proportion to their income, from cost savings and value generated by access to new services and facilities. The poor could directly access, and benefit from, those public goods without depending on the skills or good will of staff responsible for administering projects.  Another advantage of these investments in public goods, in terms of targeting, was that even when benefits did accrue to affluent households that did not preclude the poorest from benefiting. Nor did it diminish the value of benefits available to the poor, whereas, when projects provided benefits that took the form of private goods like microfinance, irrigated land or training, the less poor were better able to capture those benefits and the poorest tended to be left out.  

Conclusions.  The Programme as a whole achieved the strategic objectives prevailing prior to the COSOP as follows.  The objective of expanded food production was met in the areas where it was an IFAD objective. Although expansion can be attributed in part to key policy reforms and positive social and economic conditions, IFAD-financed training combined with microfinance and infrastructure, including irrigation, flood control, and drainage also contributed to this outcome.

Only two of the nine projects had objectives that specifically targeted improved nutritional status and none monitored it as such.  Therefore, it is not possible to determine whether nutritional status actually improved and whether IFAD achieved its strategic objective in this area.  However, food security measured in terms of the frequency and quantity of food consumption improved due to increases in income or in agricultural outputs.

IFAD did influence some working policies and institutions in terms of procedures and approaches. However, overall IFAD-financing had a greater impact on delivering benefits directly to target group households than on the development of policies and institutions that could favour sustained future benefits to the poor.

IFAD experienced difficulties in improving the conditions of the poorest. A number of efforts were made especially to reach out to these "hardcore poor". Projects sought to employ the extremely poor directly, they supported businesses that would hire them, they enabled farmers to expand employment, and they made efforts to provide microfinance services so that the poorest of the poor could start their own economic activities and become self-employed. The most widespread benefits to this group came from infrastructure investments, through direct employment, the income effects of lower cost transport, and better access to markets and social services.

With respect to the strategic objectives of COSOP, there was little evidence of achievement in the promotion of self-managing grass-roots organizations, even though this was the central goal of the COSOP and an important objective of a number of projects. Fundamental questions of unequal social and economic relations in local communities still pose constraints that overshadow many community development efforts.

IFAD was partially successful in reaching target groups it identified in the COSOP, i.e., women, indigenous people and charland dwellers, landless people, small and marginal farmers and the extremely poor.  It succeeded in reaching women through microfinance, training, infrastructure and access to markets.  It also reached some of the landless, the mainstream poor, through microfinance. But it only partly succeeded in reaching further down to the "extremely poor", as noted above, or further up to the small and marginal farmers. Only one project made efforts to reach indigenous and charland people, with very limited success so far.

On the whole, the Programme achieved its objective to focus on fisheries and livestock, areas that are very relevant to the landless. Together with homestead fruit and vegetable gardening activities also included in many projects, they have provided viable income-generating opportunities to the mainstream and extremely poor.

Further conclusions were drawn on two key strategic directions for IFAD. The first concerns the delivery of microfinance. IFAD broke new ground working with rural microenterprises in EGPRP and it has a comparative advantage in future efforts to test and improve the models it launched to support rural micro-entrepreneurs that are not currently targeted by other programmes.  Small and marginal farmers with land holdings of 0.20 to 1.0 ha, many of whom are below the poverty line, represent another important group in terms of microfinance services.  They have largely been left out of the microfinance revolution in rural Bangladesh, partly because of the special nature of agricultural credit. Yet they require working capital to improve productivity and funds for investments to adopt even the most basic new technologies.

The second concerns rural infrastructure investments that bring advantages on several counts.  They proved to offer an excellent way to reach the poorest. Using labour-intensive approaches, they generated employment. Increasing "connectivity" they contribute to social and economic integration. Future investments in this area are likely to yield high benefits provided that weaknesses observed in the selection of sites, in beneficiary involvement in design, and in post-project O&M issues are addressed.

Other important conclusions concern those of the private sector and the use of IFAD loans. Funds have been used to directly assist private sector producers, especially the self-employed, through microfinance. They have also been used indirectly to stimulate growth in the private sector through investment in the institutional capacity of the public sector to provide support services and facilities. However, IFAD has not gone beyond these traditional approaches to look for other ways to access the potential of dynamic private sector operators for rural poverty reduction. IFAD has the potential to assist GOB to do this.

The NGO ‘sector' is very important in Bangladesh in terms of numbers, field presence, resources, and influence. Given that the new PRSP advocates collaboration with NGOs, they are likely to be an important participant in poverty reduction efforts for some time to come. But IFAD still lacks a clear vision of what kinds of partnerships, and for what purposes, it would like to create with NGOs, using them most often as suppliers of services.  Potential benefits may have been lost as a result of inattention to developing relationships with these important actors.

IFAD is a relatively small player that has tended to work somewhat in isolation, dedicating more attention to achieving impact than to sharing results with others, creating the conditions for them to be sustained, or promoting their replication.  It has not developed strong partnerships or mobilised significant levels of resources. GOB returns to investments made with IFAD funds could be higher if more effort was made to analyse, document and communicate acquired knowledge and experiences with others.

Development assistance projects can offer opportunities for misappropriation of funds and rent-seeking behaviour on the side of public sector and NGO staff involved in the delivery of benefits and services. Over-budgeting, for example, is one way that externally-financed projects unwittingly encourage this. Similarly, projects have offered the more powerful members of rural communities' opportunities to capture benefits improperly. Projects designed with unrealistic assessments of community relations feed these negative tendencies.  IFAD has a responsibility to contribute to GOB efforts to improve governance and combat corruption by improving its own practices.

Most partners, including government, donors, and NGOs prefaced their remarks about IFAD with observations on the constraints they face in the relationship due to the lack of an IFAD office in the country.  Development agency and government staff who has had some contact with the IFAD consultant who serves as a liaison officer in Dhaka indicated that his presence was very helpful.  However, this presence has not been used to support on-going projects, implementation of the programme, or formulation of new investments and activities. All these areas could benefit from a more constant backstopping and on-going dialogue with IFAD.

RecommendationsBased on its evaluation of the 1994-2004 Country Programme in Bangladesh, the CPE made eight recommendations. One covers the quality of the future strategy document.

Set clear strategic goals and specific attainable objectives

IFAD's next strategy for Bangladesh should clearly describe desired results and impact.  It should identify a limited number of specific objectives that can realistically be achieved with the available resources and within the time period foreseen by the COSOP.

To cover major substantive areas where it has already acquired experience to then build upon and deepen the related policy dialogue, IFAD should build partnerships and disseminate knowledge.  This would enhance results and impact while developing sustainable approaches for replication and up-scaling by the GOB. These would also serve to define IFAD's strategic niche and be main thrusts in the future strategy.

Development of financial services to microenterprises and small and marginal farmers

IFAD should continue its important new work in developing financial service providers and products for rural microenterprises and agricultural production.  It should lead the way in developing services in these areas, new frontiers for microfinance in rural Bangladesh.

Investment in infrastructure to provide economic benefits to the rural poor and employment to the poorest

Investment in infrastructure for transport, especially union-level roads, water control structures and social and administrative infrastructure should be continued as a means of providing benefits to the poor, especially better access to markets, to goods and services and to natural resources. Direct employment programmes should be used wherever possible to benefit the poorest.

Five further recommendations cover ways and means that operations could be improved to enhance the overall quality of the results and impact of investments financed by IFAD in Bangladesh. These are:

Build partnerships to tap private sector know-how, networks and resources

IFAD should work with its public sector counterparts to help stimulate the development of the private sector, particularly the participation of poor small-scale producers that make up the IFAD target group in that sector. IFAD should also help to forge partnerships with selected private sector operators to tap their know-how, networks and resources. Means to attain the latter could include: briefing of private sector suppliers of inputs and services on planned project activities to make them aware of input and output marketing opportunities; contracting larger private sector operators to furnish technical assistance and training in areas like seed supply; undertaking joint applied research projects on constraints faced by the target group that might otherwise be neglected by the private sector.

Set principles and procedures for NGO partnerships

IFAD should determine what roles can best be played by NGOs in association with the IFAD programme in Bangladesh and what results and impact that can be obtained through partnership with them.  IFAD should study the options and establish principles concerning what type of partnerships would be most beneficial. Adoption of clear procedures for NGO selection is essential.

Promote development of knowledge and communications in all projects

IFAD should devote more resources to developing and communicating the knowledge it acquires in its programme. There is wide scope for disseminating knowledge at all levels, from farmer to minister, and across several domains, from government to donor agencies to NGOs and the business community.  An explicit strategy for doing so in a targeted way so as to contribute to overall programme goals and objectives must be drawn up. Specific activities and investments should be designated to implement that strategy.  

Reduce opportunities for corruption in relation to projects

IFAD should do more to reduce opportunities for corruption. Two steps that will help are recommended above: better procedures and criteria for selecting NGO partners, and the establishment of communication components to disseminate information to the public. In addition there should be: (i) revisiting of cost estimates in design and budgetary allocations in implementation; (ii) more vigilance in obtaining compliance with existing reporting requirements; and (iii) full transparency in all financial, procedural, administrative and technical information related to project design and implementation.

Establish a permanent field presence in Bangladesh

IFAD should establish a formal presence in Bangladesh to improve efficiency in communications and dialogue, build closer partnerships, create stronger strategic alliances, improve policy dialogue, project design, supervision and implementation follow-up.  IFAD should take into consideration both strategic and practical factors to determine the type of presence it requires, the level, and the resources needed.


 1/ The evaluation was conducted under the overall responsibility of Ms Chase Palmeri, then Senior Evaluation Officer, OE. The CPE team comprised:  Mr Elliott Hurwitz, Team Leader; Mr Dewan Alamgir, Microfinance Specialist; Mr Charles Bevan, Agriculture and Rural Development Specialist; Mr Salah Rouchiche, Infrastructure Specialist; Mr Seraj Uddowla, Civil Engineer; Mr Sajjad Zohir, Institutions Specialist. 

 

 

LANGUAGES: English

Benin Country Programme Evaluation (2005)

Benin  
enero 2005

Since 1981, IFAD has granted Benin eight IFAD loans for a total of USD 91 million. The first Country Strategic Opportunities Paper (COSOP) for Benin was approved in 1997 by IFAD. On the basis of the experience accrued under the first four projects, it set out a strategy for reducing rural poverty through micro-credit generated by mobilizing village savings; promoting farmer organizations through better access to markets; and enabling farmers (especially women farmers) to increase their income through sales of agricultural produce.

IFAD and the Government of Benin agreed to revise the COSOP in 2004, following an evaluation for which the framework was defined jointly by the two partners in the Approach Paper. The evaluation was prepared by two missions: one undertook an interim evaluation of the oldest of the four on-going IFAD projects, while the other made a review of the other projects. The actual Country Programme Evaluation (CPE) mission1 visited Benin from 12 November to 3 December 2003. It held meetings in Cotonou with the Ministry of Agriculture, Livestock and Fisheries (MALF) and with multi- and bilateral development agencies. Then followed field visits to the project management units and to a number of project activities in the target villages. The mission was wrapped up at a final consultative workshop and concluded with a debriefing, chaired by the Minister of MALF, where the findings and recommendations of the mission were discussed and subsequently set out in an aide-mémoire. The final version of the aide-mémoire was submitted to MALF on 3 December 2003.

Agriculture in Benin is characterized by a predominance of small farms. Production grows by 3% annually, which is sufficient to keep famine at bay. Since 1990 when the omni-present state dissolved, Benin has drawn up a development strategy for the rural sector in which farmer organizations and the private sector are called upon to play a greater role.

Democracy is gradually being established in Benin, probably with more success than in the neighbouring countries. The president's party obtained the majority of votes in the parliamentary elections of 2003, decentralization is being introduced gradually and the first local elections have been held. While financial management has improved, the public sector reform and anti-corruption measures have rather stagnated. The media are active. The economic growth has been about 5% annually over the last ten years and overall macroeconomic stability has been established. The privatization of state-owned companies has been slow, and poor infrastructure has hampered development. The private sector continues to develop, but more so in trading than in industry – with all the inherent risks for an epiphyte economy, as demonstrated by the recent crisis in Nigeria to which Benin's is closely tied. Clearly being a tributary of a big country undermines the Beninese economy and its growth factors become rather volatile.

The majority of Benin's population of six million remains poor, with an annual per capita income of about USD 365 and a human development indicator of 0.463 (2002). While urban poverty decreased from 28% in 1994 to 23% in 2000, during the same period the poverty in rural areas increased from 25% to 33%, mainly owing to inadequate economic and social policies.

Benin has approved a poverty reduction strategy (PRS) paper structured around four main lines of action: strengthening of the macroeconomic framework; development of human capital and environmental management; institutional strengthening and good governance; promotion of sustainable employment, and the participation of the poor in decision-making. This structure is expected to gradually translate into an adequate and effective framework for combating poverty.

The COSOP of 1997 was somewhat ambiguous, not strictly logical, and too focused on the village-level approach. The objectives were not stated in a clear hierarchy, moving from IFAD's mandate through the regional and national strategy to lead on to an operational plan. It is rather a general discussion of certain important aspects of rural development. Nevertheless, the four IFAD-supported projects:

  1. the Income-generating Activities Project (PAGER), from 1997 and covering the south of the country;
  2. the (quasi-similar) Microfinance and Marketing Project (PROMIC), from 1999 and covering the north;
  3. the nation-wide Roots and Tubers Development Programme (PDRT), from 2001; and
  4. the nation-wide Participatory Artisanal Fisheries Development Programme, from 2003

All have the objective to increase the income of the target groups (poor and very poor people, especially women and young people) in a sustainable manner. In this sense they constitute a coherent programme and have had a significant impact on poverty reduction amongst the beneficiaries: income levels, savings and food security have improved; the cropped areas have expanded, and a number of processing and marketing activities have been initiated.

From the perspective of effectiveness, efficiency and sustainability, a major result is a network of 144 local financial services associations (FSA) that provides savings and loan services to 820 villages or one third of all the country's villages; women account for about 50% of all shareholders/clients. By mid-2003, FCFA 396 million had been deposited as savings by almost 45 000 members, and FCFA 625 million had been extended in loans to more than 26 000 beneficiaries. In this way, the FSAs contribute to the integration of rural savings into monetary economy and to some extent to integrate the remittances from migrants into the local economy. Most FSAs are profitable and cover their operating costs, and the remainder are expected to be in similar conditions soon. The FSAs – the most innovative feature of IFAD's programme in Benin - involve a light fiduciary structure that provides staff training, establishes the rules and regulations, supervises the financial viability, forges partnerships with other similar financing systems, and facilitates access to members to obtain larger loans from other financing institutions. The FSAs also interact with the national institutions charged with the oversight of savings and credit systems, with the ultimate aim of establishing a viable savings and credit system without IFAD support.

Other activities for reducing poverty have included: literacy training (with limited success); income-generating activities (generally very basic processing of agricultural produce that has added little value); marketing activities (often limited to purchasing agricultural products for re-sale along the main road or in nearby markets at very little profit); increased production of roots and tubers; and the financing of infrastructure (wells, dirt roads, warehouses, classrooms, etc.). All these activities have undoubtedly benefited the poor, even if in some cases one might well ask whether people have been prompted to borrow for activities that do not generate enough income to repay their loans.

The strategic and thematic analysis of the country programme has lead to a certain number of findings and recommendations with regard to improving the on-going programme and giving guidance to the future programme.

While the main thrusts of the next COSOP would remain the reduction of rural poverty, the linkage with the PRS should be stronger to ensure that the strategy is fully owned by the government. Also, it should be prepared through a participatory process that involves all partners concerned, even though it remains an IFAD policy document.

Strategic partnerships will be actively pursued with other development agencies and coordination pursued to avoid any duplication of effort. IFAD will step up its advocacy role in support of the poorest and participate in dialogue on development policy. In view of this, IFAD's field presence should be both strengthened and more permanent.

No matter how well formulated the strategies may be, they must be adapted to subsequent developments and use (e.g. IFAD's efforts to promote women have not been sufficiently reflected in project implementation, even though women play an important role in IFAD projects) and no less they should be in line with the country's policies. The alignment of IFAD-financed projects along the line of the new local government structures should be given greater consideration. Further, the internal alignment of the on-going projects should create the consistency that could lead to one national programme.

The participation of the beneficiaries (i.e. the poor) in programme formulation and management must be clearly established and put into practice. Such participation is linked to the approach to implementation: the "faire-faire" (done by others) which involves using service providers appointed by the projects; or the "faire-avec" (done together), i.e. placing the responsibility for the development in hands of the beneficiaries from the outset. It goes without saying that moving from one approach to the other must be done gradually so as not lose the acquired effectiveness of the projects.

Any targeting policy aimed at benefiting the poor must be sufficiently flexible to continue to assist those who have just risen out of poverty but still need some assistance, although of a different nature. If young people are to remain a target group, special consideration should be given to ways of involving them. The targeting techniques used imply a collectivist approach to dealing with groups. However, even where the self-help groups are given strong support, they rarely become economically viable even in the long run. Approaches based on individual dynamism and capacity seem to offer greater prospects.

While income-generating activities should lead to better living conditions within a reasonable time period, in reality, such activities often are not sufficiently profitable and local markets are easily saturated. Within the programme approach an integrated production-marketing approach should be adopted, and partnerships with other downstream actors forged. The shortage of land in the southern part of the country necessitates the promotion of non-farm activities such as small animal husbandry, processing of agricultural and fishery products, and handicrafts.

The programme management also needs revisiting:

  • IFAD will need to specify the framework needed for the continued and necessary flexibility in project formulation, and cater for a certain amount of risk taking in innovation and cover the risks inherent in any development activity.

  • Project supervision does not focus enough on quality, innovation or project strategy. IFAD concentrates on these aspects in the case of the directly-supervised projects. However, such supervision standards should be set and action taken to ensure that they are applied by the Fund's cooperating institutions also.

  • Accounting systems should be standardized, rather than established by each cooperating institution responsible for the project supervision. This would make it easier to make a comparison of performance, e.g. with regard to administrative costs that seem to vary from one project to another.

  • Serious administrative dysfunctions in tendering procedures (e.g. for procurement of vehicles) and delays in the replenishment of project accounts (leading to delays in implementation and in the payment of salaries) impede project efficiency and lead to higher costs. Every effort should be made to ensure that project management is both efficient and cost-effective.

In conclusion, this country programme is satisfactory and has given good results as well as real impact on poverty within its field of intervention. Assuming that the programme performance is improved in a manner that is sustainable and appropriate for the target group, the programme deserves to be continued and it possible expanded.


1/ The evaluation mission was composed by : Mr. Henri-Philippe Cart, Team Leader and socio-economist ; Mr. André Bourque, and Ms Pascaline Babadankpodji. Mr. Flemming Nichols, IFAD Lead Evaluator, joined the mission from 12 to 16 November and from 24 November to 3 December.

LANGUAGES: English, French

Plurinational State of Bolivia Country Programme Evaluation

Bolivia (Plurinational State of)  
enero 2005

Introducción1

En el año 2003, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) decidió la evaluación de su programa en Bolivia, teniendo en cuenta la importancia de sus operaciones en el país en el cual, en el período 1979-2003, aprobó nueve proyectos por un monto total de USD 81,3 millones. De acuerdo a los nuevos lineamientos establecidos por el Fondo, la Evaluación del Programa en un País (EPP) constituye un instrumento de gran importancia en virtud de que, en base al análisis del desempeño e impacto de las actividades apoyadas por el FIDA, se pueden obtener lecciones que contribuyan al diálogo político de temas referentes a la reducción de la pobreza rural; y que permitan definir nuevas orientaciones para las operaciones futuras del Fondo en el país.

La EPP se realizó en el primer semestre de 2004, aplicando el marco metodológico definido por la Oficina de Evaluación (OE) en enero de 2004. La misión realizó el “trabajo de campo” en Bolivia entre el 15 de marzo y el 17 de abril de 2004. En este período se realizaron reuniones en La Paz y visitas y encuestas en las zonas de los proyectos. A la culminación del trabajo de campo la misión presentó sus observaciones preliminares al Gobierno de Bolivia (GoB). Posteriormente, en mayo de 2004, estas observaciones fueron presentadas en Roma a la OE y a la División de América Latina y el Caribe (PL). La misión preparó además un documento para discusión (“issues paper”), en el que se analizaron cuatro temas clave del programa. Ellos, así como las conclusiones y recomendaciones del informe principal, fueron analizados en una reunión con el gobierno, funcionarios de la OE y PL en La Paz, en julio de 2004.

El contexto del país

Bolivia es el país más pobre de América del Sur, con un producto interno bruto (PIB) per cápita de USD 910 en 2002, frente a un promedio de USD 3 280 para América Latina y el Caribe. En la década del noventa el país registró tasas positivas de crecimiento del PIB por habitante; sin embargo, dicha evolución fue insuficiente para reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, principalmente en el sector rural. Entre 1997 y 2002 el indicador de la pobreza rural (según líneas de ingresos) creció del 78,0% al 83,4%; y el de indigencia aumentó del 59,0% al 66,8%. La indigencia rural casi triplica a la de las ciudades capitales; en tanto que la pobreza rural casi la duplica.

La pobreza rural en Bolivia tiene magnitudes y alcances muy serios, que se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos como en los de necesidades básicas insatisfechas (NBI). La población rural enfrenta diversos condicionantes estructurales: desempleo; alta dependencia de ingresos de fuentes no agropecuarias (48%); inseguridad alimentaria; deficiencias en la infraestructura y en los servicios rurales; mal desempeño de los mercados de insumos, productos y servicios; insuficiente tecnología adaptada a las necesidades de los campesinos; falta de acceso al crédito; exclusión económica y social. En 2001 el índice de NBI en el sector rural era de 90,9%.

5. Bolivia se encuentra en una compleja encrucijada política y económica. A fines de 2003, el nuevo gobierno decidió la revisión de la política de desarrollo, orientándola hacia un enfoque de generación de riqueza de base amplia. Actualmente el país evidencia el inicio de un complejo proceso de acercamiento del Estado y la sociedad civil (diálogo político) y de descentralización, que cuentan con un marco legal apropiado, en el que la reducción de la pobreza tiene alta prioridad. Ello brinda interesantes oportunidades al FIDA para contribuir a la reducción de la pobreza rural.

Dimensión estratégica

El FIDA ha instrumentado una importante cartera de proyectos, resultante de las sucesivas estrategias delineadas en las misiones de programación e identificación realizadas en 1979, 1985 y 1989; y en el documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP) de 1998. En virtud de sus recursos limitados para una cobertura nacional, se ejecutaron proyectos en distintas regiones del país, que pueden servir como antecedentes para el diseño de una estrategia global. Al principio en el altiplano y en los valles; y luego en los trópicos húmedos.

Las estrategias de los años ochenta destacaron la necesidad de contar con un enfoque global, que atacara todas las facetas del subdesarrollo rural. Para ello se diseñaron proyectos de desarrollo rural (PDR) que integraban un gran número de componentes: apoyo a las organizaciones campesinas, capacitación, apoyo a la comercialización, asistencia técnica, crédito, infraestructura física y de riego, así como otros temas destinados a mejorar la calidad de vida de la población rural (vivienda, salud y educación). Estas estrategias territoriales pusieron énfasis en el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad, teniendo en cuenta que una causa importante de la pobreza rural está asociada a la débil inserción del campesinado en la sociedad; focalizaron sus acciones en los campesinos pobres y muy pobres; y asignaron mucha importancia a las inversiones en infraestructura física y social. Tuvieron un diseño “desde arriba hacia abajo” (“top to down”); la mejora de los ingresos estaba basada sólo en la producción agropecuaria; y dieron importancia a la disponibilidad local de alimentos. La gran cantidad de componentes implicó un diseño complejo, con dificultades de coordinación. Otra debilidad fue que no incluyeron actividades relacionadas a oportunidades de ingresos extra prediales para los pobres rurales.

La Misión de Identificación General (MIG) de 1989 propuso un programa que cubriera las tres zonas, pero con distintas modalidades de intervención (es decir con proyectos territoriales y sectoriales) y diferentes actividades productivas, en función de las características de cada una de ellas. Recomendó incorporar la conservación de los recursos naturales, dar participación a las organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas al desarrollo rural y comprender mejor la dinámica social y productiva de las áreas de los proyectos, para evitar los problemas de los diseños “top to down”. Sin embargo, en los años noventa no se aprobaron PDR; con excepción del Proyecto de Desarrollo Sostenible de los Pueblos Indígenas del Beni (PRODESIB) - (1994), los nuevos proyectos, el Proyecto de Desarrollo de Productores de Camélidos en el Altiplano Boliviano (UNEPCA) - (1994) y el Proyecto de Servicios de Asistencia Técnica para Pequeños Productores (PROSAT) - (1997), dejaron de lado la dimensión territorial. Se simplificó y verticalizó su concepción, eliminando los componentes de infraestructura productiva y social; incorporaron tanto las actividades agropecuarias como las de procesamiento y comercialización articuladas con aquellas; se puso más énfasis a la inserción de los campesinos en los mercados de servicios y productos; se dio prioridad a la participación de los beneficiarios en el diseño y gestión de la asistencia técnica; y se comenzó a incorporar el enfoque de género. La visión global e integral de superación de la pobreza rural, con participación activa de las instituciones públicas, fue reemplazada por acciones destinadas a mejorar los ingresos de los campesinos en zonas dispersas, que no contemplaron el apoyo a las instituciones públicas, ni una ejecución descentralizada en instancias municipales.

Teniendo en cuenta el nuevo marco de políticas públicas de los años noventa el COSOP de 1998 recomendó enfoques participativos y con ejecución descentralizada. También asignó importancia a intensificar el diálogo político y las alianzas con la cooperación internacional y con diversas ONG. En el documento se mencionaron oportunidades de intervención en todas las regiones del país: a través de PDR en los valles y en las colonias de oriente; y sectoriales en el altiplano. Sin embargo, los proyectos priorizados en el mismo COSOP sólo correspondieron a enfoques sectoriales y al apoyo al desarrollo de los pueblos indígenas. Desde su formulación en 1998 hasta el presente sólo se aprobó un nuevo proyecto de conservación de recursos naturales.

Relevancia de los objetivos. Las estrategias de la primera etapa (1979-1989) plantearon objetivos muy pertinentes, tendientes a combatir todas las facetas de la pobreza rural (los problemas de las NBI, los correspondientes al aumento de los ingresos y el empoderamiento de las organizaciones de la comunidad), con operaciones localizadas en áreas críticas de las tres regiones del país y focalizadas en los grupos de campesinos pobres y muy pobres. Tuvieron consistencia con las necesidades de los grupos de la población rural pobre que enfrentaban los problemas más graves. Similares apreciaciones pueden realizarse para el PRODESIB (1994).

Los proyectos de los años noventa mejoraron algunos de los objetivos: i) aumento de los ingresos de los grupos de beneficiarios; ii) logro de una mayor participación de los grupos productivos en el diseño y ejecución de los sub-proyectos de asistencia técnica; y iii) mejor inserción de los campesinos en los mercados de insumos y productos. Pero no asignaron prioridad a los otros aspectos relevantes de la reducción de la pobreza rural en el país: el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad y el desarrollo de la infraestructura social. Además, las nuevas estrategias plantearon objetivos muy ambiciosos en relación a las posibilidades reales que tienen los campesinos más pobres de insertarse en forma competitiva en la economía de mercado, dadas las imperfecciones de los mercados y las debilidades institucionales existentes en Bolivia.

Procesos consultivos. Las estrategias para Bolivia fueron diseñadas por los equipos de FIDA a partir de estudios de la pobreza rural y del contexto de las políticas para el sector, en consulta con el gobierno y con otras instituciones, organizaciones e informantes clave. Los procesos de consulta a las organizaciones campesinas y económicas de la comunidad aún muestran limitaciones.

Ajustes de las estrategias. El programa fue modificando sus estrategias de intervención, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas durante la ejecución de los proyectos, las opiniones de los beneficiarios y de otros informantes calificados, así como los cambios en el contexto de las políticas públicas y de sus instituciones. Estos cambios, la excesiva demora que media entre la concepción y la ejecución de los proyectos y los problemas registrados durante la ejecución en algunos de ellos, dieron lugar a ajustes y revisiones. Los ajustes alcanzaron tanto a los enfoques como a las prioridades asignadas a los distintos componentes de los proyectos; pero también se realizaron cambios frecuentes en la organización para la ejecución y en otros aspectos del manejo del programa.

Diálogo político. Influencia en las políticas. La superación de la pobreza rural no depende sólo de la existencia de programas y proyectos con ese propósito. La articulación de las políticas públicas con las instituciones y con los programas de desarrollo rural son condicionantes críticos. Por ello, el diálogo político es un componente estratégico, que fue destacado en la Misión Especial de Programación (MEP) de 1985 e incorporado enfáticamente en el COSOP 1998. Durante los 24 años de operaciones en el país, el FIDA desarrolló relaciones con distintas instancias e instituciones del gobierno nacional, departamentales y locales. A pesar de ello, y de que es la institución financiera multilateral más focalizada en los campesinos y en la reducción de la pobreza rural, en años recientes el Fondo no ha tenido una presencia activa en el diálogo político y su influencia en el diseño de las políticas públicas ha sido limitada a aspectos puntuales. En este sentido, funcionarios del gobierno y de algunos donantes sugirieron a la misión que en el futuro el FIDA participe más activamente.

Evaluación del progreso

En el período 1979-2003 se aprobaron nueve proyectos, que implicarán un aporte total de USD 81,3 millones por parte del FIDA y de USD 39,5 millones de contrapartidas del gobierno y contribuciones de otros cofinanciadores/donantes. Es decir que se movilizaron 0,48 dólares de otras fuentes de financiamiento por cada dólar aportado por el Fondo. Desde el punto de vista geográfico, los proyectos ejecutados o en ejecución abarcaron a todas las regiones del país: uno de ellos tiene alcance nacional (PROSAT); dos se diseñaron para el altiplano (Préstamo de Desarrollo Rural de Omasuyos-Los Andes y UNEPCA); tres para los valles interandinos [el Proyecto de Desarrollo Agropecuario Cotagaita-San Juan del Oro (PCSJO), el Proyecto de Desarrollo Agrícola de Chuquisaca Norte y el Proyecto de Desarrollo Rural de Chuquisaca Sur]; dos para el trópico húmedo [el Proyecto de Desarrollo y Consolidación de Colonias de Pequeños Agricultores en el Departamento de Santa Cruz (PRODEPA) y el PRODESIB]. Un proyecto aprobado en 2000, el Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en el Chaco y Valles Altos (PROMARENA), comenzó a ejecutar las operaciones en el terreno en 2004.

Logro de los objetivos. La diversidad de enfoques de las estrategias, los cambios en el contexto institucional y las interferencias políticas tuvieron repercusiones en el desempeño de los proyectos, por lo que sus logros no fueron homogéneos e inclusive variaron durante su ejecución. La EPP encontró que en general los logros variaron de moderados a muy intensos, según los proyectos y los aspectos seleccionados para medir el impacto del programa. Los logros en materia de reducción de los factores que inciden en las NBI, tales como los activos humanos y físicos, fueron intensos y muy intensos en los PDR y moderados en los proyectos verticales y sectoriales. En cambio, los proyectos más recientes fueron más eficaces en los aspectos vinculados a la mejora de los ingresos, dado que contemplaron mejor las demandas y la gestión de la asistencia técnica por los propios grupos de beneficiarios e incorporaron alternativas de ingresos vinculadas al agregado de valor en diversas cadenas agroindustriales, utilizando las habilidades de los campesinos e indígenas y sus recursos disponibles.

Impactos. Los PDR tuvieron impactos intensos y muy intensos en los activos físicos y en los recursos naturales. El énfasis puesto en dichos proyectos y en PRODESIB, en la capacitación y fortalecimiento de las organizaciones de las comunidades campesinas e indígenas preexistentes, contribuyó a potenciar la capacidad de acción de estas organizaciones a nivel local, logrando impactos intensos y muy intensos en estos aspectos del capital social. Menos relevantes fueron sus impactos en la seguridad alimentaria. Los proyectos de la década del noventa tuvieron mayor impacto en la seguridad alimentaria y en los aspectos del capital social relacionados con el género, el empoderamiento de los grupos económico-productivos y en su relación con el mercado; pero tuvieron impactos moderados en el fortalecimiento de la capacidad de acción de las organizaciones campesinas.

Innovación y replicabilidad. Los PDR instrumentados en los valles y en las colonias de oriente estuvieron bien focalizados en la población rural pobre, fueron pertinentes y pueden servir de base para nuevas intervenciones. El PRODESIB ha atendido a componentes clave del desarrollo rural: el saneamiento y la titulación de los territorios indígenas, así como las iniciativas tendientes a mejorar los ingresos y las condiciones de vida de estas comunidades pobres y muy pobres. Si bien cabe realizar algunos ajustes, similares a los correspondientes a los PDR, la EPP estima que este estilo de intervención es relevante y replicable a otras poblaciones indígenas. Los proyectos verticales como UNEPCA son innovadores, han permitido mejorar los ingresos de los beneficiarios y desarrollar la demanda de los productos de los camélidos. Sin embargo, su aplicación a mayor escala presenta diversas limitaciones, por su falta de dimensión territorial e inserción institucional local, así como la carencia de una visión global de competitividad de la cadena; aspectos que será necesario contemplar en futuras intervenciones. El PROSAT es un proyecto innovador que tiene aspectos positivos, tales como la importancia asignada a la asistencia técnica para mejorar la competitividad y los ingresos de los campesinos, la participación de los grupos de beneficiarios en el diseño y administración de los sub-proyectos de asistencia técnica y la consideración de las distintas alternativas que tienen los campesinos para mejorar los ingresos. Sin embargo, presenta diversas debilidades que requerirán revisiones para permitir su replicabilidad.

Sostenibilidad. Distintos aspectos comentados en los puntos anteriores llevan a afirmar que la sostenibilidad global de los proyectos es reducida. Sólo algunos componentes tuvieron contribuciones sostenibles: i) en los proyectos de área, las inversiones y la diversificación productiva mejoraron en forma permanente los ingresos; ii) el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad en los PDR; iii) la organización y capacitación de los grupos económico-productivos en los proyectos recientes; iv) los aumentos en los ingresos de la cadena de camélidos en UNEPCA en virtud del desarrollo de la demanda de sus productos y subproductos; v) el agregado de valor a la producción campesina, mediante la elaboración de alimentos, tejidos, productos típicos, artesanías, etc., en los proyectos sectoriales (PROSAT y UNEPCA); vi) la titulación de las tierras de las comunidades indígenas del Beni, así como el fortalecimiento de sus organizaciones.

Cuestiones específicas de la evolución del programa

Participación de los beneficiarios. En el diseño de los proyectos se contemplaron distintas formas de participación de los beneficiarios. Los PDR incluyeron el fortalecimiento de las comunidades campesinas preexistentes, con el propósito de que pudieran influir en la futura planificación de los proyectos y en las políticas públicas en general. En los proyectos verticales y sectoriales se fortalecieron los grupos y asociaciones de beneficiarios con fines económicos, mejorando su empoderamiento en ese sentido.

La estrategia de participación de las comunidades indígenas del trópico húmedo considera en forma integral los principales problemas que las afectan, y no sólo las cuestiones técnico-productivas y comerciales. Ello ha permitido incorporar las demandas de capacitación de las comunidades indígenas, cuyos representantes desempeñan actualmente funciones relevantes para sus grupos de pertenencia. En su diseño el PRODESIB promovió su organización y contempló la participación de los pueblos indígenas en la preparación, gestión, ejecución y supervisión del proyecto. Es el proyecto de Bolivia en el que la participación está encarada de manera más integral y abarcadora.

Participación de la mujer y enfoque de género. El programa ha logrado progresos paulatinos en la participación equitativa de la mujer. En el diseño inicial de los primeros proyectos no se consideró explícitamente a la mujer; sin embargo, al finalizar su ejecución se lograron avances al reorientar parte de la asistencia técnica y capacitación según género. A principios de los noventa los proyectos incorporaron componentes específicos de atención a la mujer, conformando grupos exclusivos de mujeres con fines sociales y productivos (el enfoque de “mujer en el desarrollo”). En los proyectos recientes se ha contemplado el enfoque de género en los componentes productivos y se alcanzaron metas de participación de la mujer en los mismos. Ello ha implicado progresos en un tema que no es de fácil instrumentación en algunas comunidades, pero aún no se alcanzó un enfoque integral de corresponsabilidad con los hombres en todas las tareas y las mujeres no han logrado ocupar puestos directivos en las organizaciones mixtas, como se pretende en la estrategia de “género en el desarrollo”.

Conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. El FIDA en la región y en general ha asignado a este aspecto menor importancia que la brindada a otros temas transversales. La EPP observó que la dimensión ambiental no fue incluida con jerarquía y sistematicidad en la formulación y en el seguimiento y evaluación de los proyectos, en particular en lo referente a las mediciones de impacto ambiental de las acciones desarrolladas. Esto no significa que el tema ambiental no haya sido considerado. En los PDR este aspecto se incluyó desde una perspectiva “agronómico-productivista” y no desde la dimensión ambiental; pero sus impactos fueron positivos. Los proyectos verticales y sectoriales no tuvieron componentes que atendieran a esta temática. Recién en 2004 se inició la ejecución de un proyecto específicamente orientado a la conservación y mejor uso de los recursos naturales, PROMARENA. Su inclusión implica una mayor jerarquización del tema.

Servicios de asistencia técnica. La asistencia técnica fue adquiriendo importancia creciente en el diseño de los proyectos y en la proporción de recursos financieros destinados a la misma. En los PDR era un componente más en el contexto de muchos instrumentos. En los proyectos recientes la asistencia técnica es un aspecto central en la estrategia de aumento de los ingresos, que ha mostrado interesantes progresos. En la actualidad, el enfoque predominante incorpora la participación de los beneficiarios en la determinación de sus demandas de asistencia técnica y/o capacitación y en su posterior gestión. Con ello, se mejoró la calidad del servicio y cambió la relación beneficiarios-técnicos, en favor de los primeros. No obstante, la EPP ha observado que existen varios elementos críticos para la aplicación generalizada de este “enfoque desde la demanda”.

La vinculación con los mercados y el enfoque de planes de negocios. En la última década los proyectos han promovido una vinculación más estrecha de la producción campesina con los mercados, con el propósito de mejorar sus ingresos; y gradualmente se está intentando incorporar el enfoque de planes de negocios en el diseño de los sub-proyectos grupales de asistencia técnica. En la cadena de camélidos se han observado resultados positivos, consistentes en aumentos en el valor de la producción y en el apoyo financiero a las organizaciones de productores para mejorar la comercialización de sus productos; pero el funcionamiento de los mercados campesinos es deficiente, por lo que la mayor parte de los beneficios del desarrollo de la demanda de los productos de camélidos ha sido apropiada por los eslabones superiores. En muchos sub-proyectos de PROSAT se lograron también aumentos interesantes de ingresos en las instancias iniciales; pero, para su sostenibilidad, es necesario tener presente que ellos se han desarrollado con un limitado nivel de información sobre las características globales y las perspectivas de largo plazo de los mercados de los productos seleccionados.

Acceso a servicios financieros rurales. En las etapas iniciales el Fondo apoyó la ejecución de proyectos que incluyeron la oferta de crédito público supervisado para la producción agropecuaria; algunos de ellos tuvieron problemas en la instrumentación, por limitaciones en el diseño de sus componentes técnicos y financieros. Luego del cierre del Banco Agrícola de Bolivia (BAB), los proyectos incorporaron componentes de crédito operados por instituciones privadas, destinados a financiar la producción primaria, el procesamiento y la comercialización. Estos últimos tuvieron resultados positivos, porque mejoraron el poder de mercado de las asociaciones de productores. El PROSAT no cuenta actualmente con componentes de crédito; la oferta de servicios financieros se limita a los necesarios para la apertura y administración de cuentas, para el pago de la asistencia técnica. La evolución del programa muestra, como aspecto positivo, que se erradicó la concepción de proyectos centrados en el componente crédito.

Función de los asociados del FIDA

El gobierno y las organizaciones públicas. El contexto macroeconómico, institucional y de políticas de desarrollo rural vigente durante los años noventa condicionó significativamente el desempeño de los proyectos. Las reformas de las políticas públicas no mejoraron la competitividad de los campesinos, que enfrentan un mercado global subsidiado y muy competitivo. Por otra parte, las interferencias políticas, que implicaron cambios en los equipos técnicos y el desvío de algunos recursos hacia destinos no contemplados en los proyectos, también afectaron el desempeño del programa. Para evitar tales distorsiones, en los proyectos recientes el FIDA optó por unidades de ejecución de los proyectos independientes, con una limitada inserción y articulación con las instituciones nacionales y locales, lo que le ha permitido reducir las interferencias; pero esta estrategia conspira contra la sostenibilidad y reduce las sinergias de los proyectos. La inserción institucional de los proyectos es un aspecto clave que merece una atención especial por parte del FIDA y el GoB.

ONG y organizaciones comunitarias. A partir de los años noventa se desarrollaron alianzas con diversas ONG y otras instituciones para la ejecución de algunos de los componentes de los proyectos. Los resultados obtenidos han sido diversos. La EPP observó algunas experiencias interesantes en materia de asistencia técnica y de capacitación, pero limitada movilización adicional de recursos. Las experiencias con instituciones financieras privadas no han mostrado resultados sustentables. También se han apoyado ONG y organizaciones de productores, lo que se considera positivo, dado que son interlocutores estratégicos para un mayor empoderamiento de los campesinos.

La institución cooperante. La Corporación Andina de Fomento (CAF) ha actuado en ese carácter en casi todos los proyectos del FIDA en Bolivia. Esta entidad modificó su modalidad de participación durante la evolución del programa. Al principio participó en el cofinanciamiento de algunos proyectos y con un equipo de seguimiento y evaluación técnica y administrativa [Oficina de Operaciones de Desarrollo Rural (OODR)]. Este equipo brindó aportes útiles para el FIDA, pero también tuvo debilidades en la uniformidad, el efectivo control técnico, la falta de síntesis y de encadenamiento de los informes de seguimiento. Luego la CAF eliminó su OODR y continuó participando como cofinanciador, pero se limitó al control y seguimiento administrativo de los proyectos, realizando también gestiones ante el GoB tendientes a apoyar la operatividad de los mismos. Esta ausencia técnica en el seguimiento y evaluación, que coincidió con la reducción de los equipos técnicos de las unidades ejecutoras de los proyectos verificada en años recientes por razones presupuestarias, y la falta de presencia frecuente en el país, es una debilidad que el FIDA debe resolver.

Las agencias de cooperación internacional. Casi todos los proyectos del FIDA contaron con cofinanciación parcial de otras instituciones regionales y multilaterales; pero los recursos aportados fueron de poca relevancia en relación con las contribuciones del Fondo y con el total de los montos que estas agencias prestan y donan a Bolivia. El FIDA no ha realizado alianzas sustantivas con la cooperación bilateral, a pesar de la magnitud y la comunidad de objetivos con algunos de sus programas en Bolivia.

Bolivia recibe importantes sumas de dinero como préstamos y donaciones de diversas fuentes. Los préstamos y donaciones internacionales han permitido mantener la inversión pública y ciertos niveles de crecimiento de la economía, pero sin que se hayan logrado resultados satisfactorios en materia social. La multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos y comunidades indígenas existentes en Bolivia plantea la necesidad de una mejor coordinación. El gran desafío es lograr una mejor articulación, para alinear la cartera de aportes a la revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) 2004-2007 y para consolidar los proyectos existentes.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

La magnitud y alcances de la pobreza rural en Bolivia son muy graves y se manifiestan tanto en los indicadores de ingresos como en los de necesidades básicas insatisfechas. El país se encuentra en una compleja encrucijada política, económica y social, que destaca la necesidad de que se intensifiquen los esfuerzos tendientes a instrumentar un programa integral de reducción de la pobreza rural. Este objetivo tiene gran relevancia, por lo que ha sido priorizado en la EBRP 2004-2007.

33. El actual contexto político y legal del país brinda un marco adecuado para instrumentar una estrategia de reducción de la pobreza rural, con enfoques que tienen una alta consistencia con los objetivos estratégicos priorizados por el FIDA. Ellos son la participación popular, el diálogo productivo y la modernización productiva, la descentralización a los niveles municipales y de mancomunidades de municipios, el desarrollo social, la equidad en los aspectos étnicos y de género y la sostenibilidad ambiental.

En casi 24 años de operaciones en Bolivia, el FIDA ha desarrollado una interesante cartera de proyectos cuyos objetivos estratégicos han sido pertinentes para la reducción de la pobreza rural. Con ellos la institución ha acumulado una valiosa experiencia en distintas regiones del país y en diversas actividades. Las lecciones aprendidas constituyen un activo muy importante para contribuir al diseño de una estrategia global de reducción de la pobreza rural, en el marco del Diálogo y la EBRP.

Los logros de los objetivos variaron durante las distintas etapas de los proyectos. En la última década sus resultados estuvieron muy condicionados por los frecuentes cambios en el contexto político-institucional. A pesar de ello, se han logrado impactos intensos en el aumento de los ingresos de los grupos de beneficiarios, contemplando una visión ampliada de la ruralidad, en la que se apoyaron actividades productivas a nivel predial, así como las de elaboración y comercialización de los productos y otras alternativas de utilización productiva de los recursos humanos del grupo familiar. Pero las limitaciones estructurales que impone el medio rural en Bolivia para la reducción de la pobreza, especialmente en el altiplano y los valles interandinos, han dado origen a procesos migratorios traumáticos y a la búsqueda de alternativas extraprediales; en la actualidad casi la mitad de los ingresos de las familias rurales pobres proviene de fuentes no agropecuarias. Este tipo de oportunidades laborales y de ingresos no han sido contempladas hasta el presente en los proyectos.

A pesar de que desde mediados de los años noventa el GoB inició un proceso de descentralización y participación a nivel local, los logros en esta materia han sido muy limitados. Lo mismo ha acontecido con los proyectos del FIDA de la última década, que no han tenido inserción institucional a nivel municipal, ni han contemplado componentes para el fortalecimiento de sus recursos humanos. El actual proceso de “Diálogo Productivo” impulsado por el GoB en las instancias locales y regionales, para construir una “Bolivia Productiva” a través de los “Municipios Productivos”, brinda un marco propicio para instrumentar un proceso de planificación con un enfoque territorial del desarrollo rural.

Los proyectos del FIDA han mostrado progresos paulatinos en la participación de los grupos económicos de beneficiarios en diversos aspectos, tales como el diseño y gestión de la asistencia técnica y/o el manejo de recursos financieros. Con ello se ha logrado mejorar la calidad de los servicios prestados y el empoderamiento y autovaloración de dichos grupos. Como contrapartida, en los proyectos verticales y horizontales recientes no se ha asignado suficiente importancia al fortalecimiento del capital social, mediante la capacitación de las organizaciones de la comunidad, con el propósito de acrecentar su capacidad de influir en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

El nuevo enfoque de la asistencia técnica, en el cual los grupos de beneficiarios participan activamente en la demanda, contratación y pago de los servicios, ha mejorado sustancialmente su calidad y ha dado inicio a un proceso de desarrollo de un mercado de estos servicios, lo que se considera promisorio. Pero algunas de las características del PROSAT limitan su replicabilidad y sostenibilidad.

El Programa ha registrado cambios significativos en las estrategias de financiamiento de la producción y la comercialización. A partir del cierre del BAB se promovió el desarrollo de un mercado de servicios financieros, instrumentando los proyectos con el concurso de entidades privadas. Los campesinos no tienen acceso al financiamiento institucional, si no resulta de programas especiales como los instrumentados por el FIDA. Ello es un factor limitante para una estrategia sustentable de reducción de la pobreza rural.

En la última década se ha promovido una vinculación más estrecha de la producción campesina con los mercados, en el marco de una economía de mercado. Sin embargo, los problemas de estructura y desempeño de los mercados de los productos campesinos constituyen serias limitantes. Los proyectos recientes del FIDA han planteado el desarrollo de los mercados de servicios y productos, pero no han incorporado componentes destinados a mejorar su deficiente funcionamiento.

El Programa ha mostrado progresos interesantes en algunos temas transversales, tales como la equidad étnica y el género. El apoyo a las comunidades indígenas del Beni ha tenido objetivos muy pertinentes y logros muy intensos en el reconocimiento de sus derechos y en el fortalecimiento de sus organizaciones. Los sucesivos proyectos han avanzado gradualmente hacia el enfoque de género en el desarrollo, aunque todavía es necesario mejorar algunos aspectos para lograr un enfoque integral en la materia. Por otra parte, la dimensión ambiental no ha sido incorporada en los proyectos de manera transversal; sólo se ha iniciado recientemente (2004) un proyecto concentrado en la temática.

El FIDA ha tenido limitada participación en el diálogo y reducida influencia en las políticas públicas en Bolivia. A pesar de su interesante experiencia en los temas de reducción de la pobreza rural, de la necesidad del país de contar con una estrategia global que integre las actividades que realiza el gobierno con las de las agencias de cooperación, y de la prioridad asignada al tema en las estrategias de la institución, en los últimos años no se ha avanzado significativamente en el diálogo, se observa una limitada articulación de los proyectos en las instancias públicas locales, regionales y nacionales, y no se ha tenido una actitud proactiva de alianzas con la cooperación internacional.

En la última década los proyectos fueron afectados por los frecuentes cambios en las políticas públicas y en la organización para la ejecución, que generaron vacíos institucionales y obstaculizaron una eficiente instrumentación. Los problemas de inserción institucional, la falta de presencia en terreno, la baja prioridad relativa asignada al seguimiento y evaluación y un enfoque poco dinámico del ciclo de los proyectos constituyen debilidades importantes que es necesario resolver.

Recomendaciones

Intensificar la acción del programa FIDA en Bolivia y diseñar un programa global de reducción de la pobreza rural alineado con la EBRP. Se sugiere la instrumentación de una nueva estrategia del FIDA en el país (COSOP), articulada en un programa global de reducción de la pobreza rural con enfoque territorial, de mayor dimensión que el vigente, que contemple: la cartera de proyectos; el apoyo de los programas regionales; y una activa participación en el diálogo político con el GoB y con la cooperación internacional. Esta recomendación se sustenta en los siguientes motivos i) la pobreza rural en Bolivia es muy grave y de gran magnitud, tanto en los indicadores de necesidades básicas insatisfechas como en los de líneas de pobreza; ii) hay un marco político, institucional y normativo favorable creado por el nuevo gobierno; y iii) hay alta consistencia de la EBRP con las estrategias del FIDA en la región.

Apoyar el proceso de descentralización y participación popular a nivel local, con un enfoque de desarrollo territorial. Teniendo en cuenta que el GoB ha priorizado dichas políticas, se sugiere que el programa del FIDA instrumente un enfoque participativo y con ejecución descentralizada. La adopción de un enfoque de desarrollo territorial, con inserción en los municipios o en las mancomunidades de municipios, promoverá un marco institucional apropiado para dar viabilidad y sostenibilidad a la transformación productiva de los territorios rurales y a la reducción de la pobreza rural.

Los proyectos deben tener un enfoque flexible de “inclusión diferenciada”. Para encontrar un lugar social y económicamente útil para cada comunario/a en la sociedad se considera necesario diseñar una estrategia flexible y ampliamente participativa con cada comunidad, que permita definir los alcances que tendrán, en cada caso, los componentes de los proyectos, de modo de evitar los problemas de focalización en los más pobres que suelen darse en los diseños estandarizados.

Instrumentar un programa que promueva el fortalecimiento del capital social. La misión, en concordancia con la filosofía del FIDA, entiende que para superar el círculo vicioso de la pobreza de una manera sustentable no basta con incrementar el ingreso de los campesinos mejor articulados con el mercado; se requiere también, y fundamentalmente, la capacitación para el empoderamiento de las organizaciones de las comunidades rurales preexistentes, con el propósito de acrecentar su capacidad de influir en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

Mejorar los progresos ya logrados, para alcanzar un enfoque integral de “género en el desarrollo”. Se recomienda que se tengan en cuenta los siguientes elementos estratégicos a nivel de proyectos: i) nombrar un especialista en género; ii) aplicar criterios de género en el nombramiento del personal; iii) sensibilizar en género a los directivos de los proyectos y a los funcionarios públicos vinculados con el desarrollo rural; iv) capacitar en género al equipo de campo; v) asegurar el financiamiento de las acciones de género; y vi) identificar y cuantificar a la población de usuarios o beneficiarios directos de los proyectos desde su calidad de personas individuales.

La estrategia de ingresos debe incorporar un enfoque ampliado de las oportunidades existentes en el sector rural y en actividades no agropecuarias. Se sugiere incorporar, además de los componentes tradicionales, la identificación de oportunidades laborales y de ingresos en otros sectores de la economía, que sirvan de base para diseñar una estrategia de capacitación y apoyo para su inserción en actividades no agropecuarias, de forma que se pueda acompañar a un proceso ordenado y no traumático de migración rural-urbana. Asimismo se sugiere incorporar a los proyectos del FIDA a diversas alternativas que involucren a los migrantes internacionales, como fuentes de recursos y en el desarrollo de algunos mercados de destino de productos de origen campesino e indígena.

Instrumentar una estrategia integral y con visión de largo plazo del desarrollo de la oferta y la demanda de tecnología. La asistencia técnica es un componente esencial para aumentar los ingresos de los pobres rurales, mediante un incremento sistemático de su competitividad. Para mejorar el enfoque vigente se sugiere revisar tres aspectos: i) complementarla con componentes de financiamiento de las inversiones y la comercialización de los productos; ii) darle soporte con estudios de mercado y sistemas de informaciones para los productos seleccionados; iii) contar con el apoyo del Estado para la generación de innovaciones básicas en los temas estratégicos de interés para los pobres rurales.

Los proyectos de FIDA deben contemplar el financiamiento en su estructura. Una estrategia de desarrollo rural sustentable implica contemplar la dimensión financiera. Ella puede instrumentarse con aportes del FIDA, como en el caso de UNEPCA, o mediante su articulación con otras fuentes de financiamiento local, multilateral o bilateral. Además, en el marco de su política de/para la financiación rural, el Fondo debe apoyar la estructuración de nuevos instrumentos financieros, que permitan articular el ahorro acumulado en inversores institucionales con la demanda de los pobres rurales.

Mejorar el acceso de los campesinos a los mercados de insumos y productos, así como el desempeño de los mismos. Se sugiere que el nuevo COSOP del FIDA contemple las alternativas de: i) analizar con más profundidad las cadenas agroindustriales de interés para los campesinos, la naturaleza de sus eslabones y su inserción local e internacional; ii) instrumentar componentes destinados a mejorar el desempeño integral de las cadenas, en los aspectos productivos y en el funcionamiento de los mercados; y iii) instrumentar nuevos mecanismos de coordinación de las cadenas, que mejoren el desempeño de estos mercados imperfectos.

Contemplar un enfoque global de la sostenibilidad del programa. El diseño de las nuevas intervenciones requiere la consideración de la “estrategia de salida” del apoyo financiero que implican los proyectos, con una visión integral de la sostenibilidad en los tres niveles: micro-económico, local-regional y global-macroeconómico. El COSOP debe poner énfasis en el fortalecimiento de las organizaciones campesinas, en su adaptación al nuevo contexto y en su articulación al mercado y a las instituciones nacionales y regionales, tanto sean éstas proveedoras de servicios como generadoras de políticas. Además se sugiere incorporar la sostenibilidad ambiental, en todas las intervenciones futuras.

Lograr una adecuada inserción institucional de los proyectos. Un aspecto crucial para el éxito del COSOP es lograr una adecuada inserción institucional a nivel nacional, regional y local. Para ello, el desafío principal consiste en definir las condicionalidades que permitan asegurar que los recursos humanos y financieros de los proyectos cumplan estrictamente con las reglas de transparencia e independencia de eventuales intereses ilegítimos, pero que al mismo tiempo viabilicen su adecuada articulación con las políticas e instituciones públicas correspondientes.

Dar un enfoque más dinámico y flexible al ciclo de los proyectos. Teniendo en cuenta los frecuentes cambios en el contexto y el tiempo que media entre el diseño y la ejecución de los proyectos, se recomienda plantear un mejor balance entre los recursos destinados a su identificación y diseño original y los asignados al manejo del ciclo de los proyectos durante su ejecución. Este debe contemplar un enfoque dinámico que, alimentado por nuevos entendimientos de la realidad económica, social y política, periódicamente permita realizar los ajustes necesarios al diseño inicial.

Dar una alta prioridad a la participación del FIDA en el diálogo. El FIDA cuenta con antecedentes valiosos para participar en el proceso de diálogo entre el Gobierno, la sociedad civil y la cooperación internacional. Dicha participación debe considerarse como un componente prioritario del futuro COSOP. En este contexto la institución debe decidir sobre: i) cuáles serán los mecanismos, instancias y modalidades más convenientes para que el FIDA participe en el diálogo; ii) si será necesaria una presencia permanente en terreno y cuáles serán los niveles de los funcionarios de FIDA más apropiados para participar, ó si se optará por otra variante que permita asegurar dicho objetivo.

El programa del FIDA debe tener una estrategia proactiva de alianzas con la cooperación internacional. Existen grandes oportunidades para potenciar las acciones del FIDA destinadas a reducir la pobreza rural, articulándolas con las que realizan otras agencias de cooperación. El actual gobierno ha manifestado un gran interés en que la cooperación internacional integre la multiplicidad de proyectos y programas de apoyo a los campesinos y comunidades indígenas existentes en Bolivia; el diálogo y la EBRP dan un marco para ello. El FIDA debería de estar presente en esta iniciativa.

Indicadores sintéticos del impacto de los proyectos seleccionados

Aspectos principales del impacto
PCSJO
PRODESIB
UNEPCA
PROSAT
I. Activos físicos y financieros
Intensidad del cambio.………………...
Alcance: contribución del proyecto.......

4
4

4
4

3
4

1
3
II. Activos humanos
Intensidad del cambio…………………
Alcance: contribución del proyecto.......

3
3

2
3

1
3

1
4
III. Capital social
Intensidad del cambio.……………….
Alcance: contribución del proyecto.....

4
4

3
3

2
2

2
3
IV. Seguridad alimentaria
Intensidad del cambio.……………….
Alcance: contribución del proyecto.....

2
4

1
3

2
3

2
4
V. Medio ambiente y recursos naturales
Intensidad del cambio.………………..
Alcance: contribución del proyecto......

3
4

3
4

(2)
1

1
2
VI. Instituciones, políticas y reglament
Intensidad del cambio.………………..
Alcance: contribución del proyecto......

4
na

2
na

2
2

2
1

Fuente: Informaciones generadas por la EPP a partir de diversas fuentes de los proyectos y de las encuestas realizadas
Notas: 1: insignificante; 2: moderado; 3: intenso; 4: muy intenso; na: no aplica; ( ): impactos negativos

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1/ Para llevar a cabo esta Evaluación del Programa FIDA en Bolivia, la OE del FIDA ha contado con los servicios de: (i) la firma consultora PROMESUR, S.C, cuyo equipo estuvo integrado por Marcelo Regúnaga, Ingeniero Agrónomo y Economista Agrario, que fue el Jefe de Misión; Mercedes Caracciolo, Socióloga; Manuel Gonzalo Chávez, Economista, experto en Políticas Públicas; y Alfredo Picerno, Ingeniero Agrónomo, experto en Producción y Comercialización Agraria. Carlos Garramón, Economista Agrario, colaboró con el equipo de evaluación y en la preparación de los informes; y Sofía Chabalgoity, Economista, se encargó de la organización de los eventos y talleres de discusión. (ii) Veruschka Zilveti, Economista, asistió en la implementación del nuevo enfoque en materia de evaluación y metodología; y (iii) Octavio Damiani, Ingeniero Agrónomo, se encargó del trabajo preparatorio de la evaluación. Paolo Silveri, Evaluador de Operaciones de la OE dirigió esta Evaluación del Programa en el País. Roberto Haudry de Soucy, Gerente del Programa FIDA en Bolivia, ha participado y colaborado en todas las fases del proceso de evaluación.

LANGUAGES: English, Spanish

Egypt Country Programme Evaluation

Egypt  
enero 2005

Overall, most projects have objectives that are highly relevant to the IFAD and Government of Egypt strategies (at the time of design) as well as to the rural poor. The relevance of the portfolio is therefore judged as substantial. The extent to which the programme was relevant to the poorest is less so. The lens to focus IFAD’s future strategy and programme should be the changing profile of rural poverty. IFAD should shift its strategic focus towards the rural areas of the poor governorates in Southern Upper Egypt. IFAD should target the poorest rural communities and address the needs of landless, men and women for employment and income equitably.

LANGUAGES: English