Projet de développement rural de la région de Siguiri

Guinea  
marzo 1991

Le projet concerne une partie (4 sous préfectures sur 12) de la préfecture de Siguiri en Haute Guinée. Cette région est la moins arrosée du pays (moins de 1.300 mm) mais bénéficie des crues du fleuve Niger.

Les 8 plaines (5.800 ha) et leurs terrasses (1.000 ha) retenues par le projet ont déjà bénéficié d'un premier aménagement en 1947/48 puis d'un aménagement complémentaire en 1952/54 pour le développement de la riziculture. Avant 1984 et le changement de régime politique, les meilleures terres étaient généralement exploitées par des grandes fermes étatiques et/ou collectives qui occupaient près de 4.000 ha de plaines ou terrasses alors que les familles paysannes (près de 6.000) exploitaient près de 20.000 ha, essentiellement sur les plateaux, en cultures pluviales (mais, mil, sorgho) avec pour les grandes familles, un accès aux plaines de quelques villages. Malgré des conditions naturelles très favorables, les rendements étaient médiocres dans toutes les catégories d'exploitations: pour le riz, 400 à 1.000 kg/ha.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Le projet devait bénéficier à deux catégories d'exploitations:

  • 28 grandes fermes collectives;
  • 6.000 petites exploitations paysannes.

Objectifs et composantes

Les objectifs du projet sont de contribuer à:

  • l'autosuffisance alimentaire de la Guinée,
  • une meilleure satisfaction des besoins alimentaires de la zone et à l'amélioration des revenus et conditions de vie des populations de la zone.

Ces objectifs doivent être atteints grâce à un accroissement de la production de riz dans les plaines inondables.

La principale composante du projet est constituée par l'aménagement de 5.800 ha de plaines et 1.000 ha de terrasses avec la construction et/ou la réhabilitation d'ouvrages de controle des crues: prises, digues et diguettes, canaux, arroseurs et fossés de protection. Les 28 fermes collectives devaient totaliser une superficie de 2.000 ha soit 30% des aménagements. Une parcelle aménagée d'une superficie moyenne de 0,8 ha devait être attribuée à chacune des 6.000 exploitations paysannes. Ces parcelles devaient provenir d'une redistribution des terres des plaines aménagées à l'ensemble des villages environnants.

Les autres composantes sont:

  • la réhabilitation de 70 km de pistes pour désenclaver les plaines;
  • la construction de bureaux, logements et magasins de stockages;
  • l'équipement du projet en engins et matériel d'entretien, unité de conditionnement de semences, moyens de transport;
  • la fourniture d'intrants et d'équipements à travers le crédit agricole et la vulgarisation;
  • un programme sanitaire (5 centres de santé et 50 puits)
  • la formation des cadres et bénéficiaires (alphabétisation, gestion)
  • la mise en place d'une cellule de suivi-évaluation.

Effets attendus et hypothèses

Il était attendu de l'aménagement des plaines et de la fourniture de services aux producteurs une augmentation de rendement de 0,4 t/ha avant projet à 2,2 t/ha pour les variétés améliorées en première récolte et 2 t/ha en deuxième récolte; une production additionnelle de paddy de 14.000 t grâce à l'amélioration des rendements et à l'extension des surfaces cultivées; un surplus de paddy commercialisable de 0,8 à 1,6 t selon les exploitations; l'assurance del'autosuffisance alimentaire des familles; l'amélioration de la situation de l'emploi; la réduction des migrations et l'amélioration des conditions d'hygiène et de santé.

Le projet avait pour hypothèse principale qu'une redistribution égalitaire des terres aménagées permettrait la constitution d'une paysannerie homogène sur le plan socio-économique.

Évaluation

 Evolution du contexte en cours d'exécution

Le changement de régime politique en avril 1984 a provoqué, outre la disparition des exploitations collectives et étatiques, la résurgence du droit coutumier, la reprise des plaines par leurs anciens propriétaires et donc l'abandon du projet de lotissement des plaines. Il a aussi conduit à la liquidation de la BNDA, la disparition des organes administratifs villageois, la réductions des subventions sur les intrants.

Dans ce nouveau contexte, trois mesures ont été prises:

  • l'extension des services du projet (vulgarisation, crédit,etc) aux terres des plaines non aménagées soit un total de 6 000 ha "encadrés";
  • La création d'un bureau de crédit au sein de l'ORS;
  • l'octroi de crédit d'équipement à des groupements paysans.

Réalisations du projet

Ont été aménagées 4.200 ha de plaines. Suite à des études complémentaires, les superficies aménageables avaient été réduites de 6.800 à 4.200 ha. Pour limiter les coûts, les conceptions des aménagements ont systématiquement privilégié la réhabilitation d'ouvrages anciens et n'ont eu recours qu'exceptionnellement à la construction de nouveaux ouvrages. Il en est résulté en général un sous dimensionnement qui affecte l'efficience des ouvrages. Les aménagements ne sont pas entretenus par les usagers.

Des pistes ont été réalisés: 90 km (sur 70 prévus).

Une unité de conditionnement de semences a été installée.

Cinq centres de santé ont été construits; seuls 2 ont fonctionnés (de façon épisodique); le lot de médicament acquis en 1990 n'a pas encore été mis en place.

Le programme des puits n'a pas été réalisé par souci d'économie et du fait qu'un autre projet financé par le FED a réalisé 33 puits dans la zone du projet.

Sur les 22 décortiqueuses prévues pour l'amélioration des conditions de travail des femmes, 13 seulement ont été acquises mais aucune n'a été installée faute de stratégie claire pour leur rétrocession et leur gestion par les bénéficiaires.

La formation des paysans en matière d'alphabétisation et de gestion a été négligée. La mobilisation en groupements est restée faible.

Le nombre d'exploitations "encadrées" a évolué de 1 230 en 1986 à 1 730 en 1988 pour retomber à 1 400 en 1990. La superficie moyenne cultivée par famille a été de l'ordre de 2,2 ha avec des grandes inégalités (0,25 à 100 ha/famille, 20% des exploitations ayant plus de 3 ha). Les superficies cultivées ont été inférieures aux prévisions: en moyenne, 3 200 ha, avec tendance à la baisse depuis 1989.

De 1985 à 1988, le projet a fourni à crédit 288 t de semences améliorées. Puis, le faible taux de recouvrement a conduit l'ORS à vendre au comptant. Les quantités vendues ont chutées à 12 t en 1989. La vente d'engrais a connu la même évolution (110 t à crédit en 1988 puis 15 t/an au comptant).

Appréciations des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficiaires: ce sont principalement les grandes familles propriétaires des terres de plaines. La grande majorité des familles pauvres de la zone, n'ayant pas accès aux plaines aménagées, n'a pas bénéficié du projet puisque ce dernier n'avait rien à proposer en matière de développement des cultures pluviales.

En matière de préparation des sols, après une relative intensification en 1988-89 (équivalent de 7 h de traction mécanique par ha cultivé) les paysans semblent revenir à un système plus extensif (équivalent de 4 h de traction). Globalement, après un timide début d'intensification, les riziculteurs de Siguiri sont dans leur grande majorité retournés à leurs pratiques culturales traditionnelles.

Les rendements ont significativement augmenté sans atteindre pour autant les objectifs; passant de 0,4 t/ha avant projet à 1,5 t/ha la meilleure année, mais avec de fortes irrégularités. La moyenne sur les trois dernières campagnes s'élève à 1,2 t/ha.

L'effet du projet sur la production de paddy est très inférieur aux prévision. On peut l'estimer à 3 000 tonnes additionnelles contre 14 000 prévues.

Effets sur les revenus des bénéficiaires: Le revenu brut moyen additionnel par exploitation participante est relativement important (2 t de paddy par famille de bénéficiaires soit 260 dollars/an) du fait de la superficie moyenne des parcelles supérieure aux prévisions (2 ha contre 0,8 prévu), mais très inégalement répartis en fonction des dotations foncières.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: aucune des décortiqueuses prévues pour l'amélioration des conditions de travail des femmes n'a été installée (voir par 15).

D'une façon générale, la dynamique de mise en valeur entrainée par la réhabilitation des aménagements, bien qu'en deça des potentialités et des objectifs du projet a eu un impact positif sur l'économie de la région: amélioration de l'alimentation, de la sécurité alimentaire et des échanges de céréales grâce à la production additionnelle (de l'ordre de 3 000 t par an), sécurisation relative grâce aux aménagements (pertes de récoltes limitées à 10-20% selon les années).

Sur le plan institutionnel, le projet a été une des premières expériences d'encadrement des exploitations familiales dans un pays qui n'a pas de références en la matière depuis son indépendance. En cela, il constitue un acquis par l'expérience, quoique insuffisante de ses cadres en matière de conduite de la riziculture, gestion de l'eau, entretien des ouvrages, crédit, suivi-évaluation, gestion de projet et de développement rural.

Appréciation de la durabilité du projet: l'accroissement de production de paddy ne semble pas durable. Les tendances observées depuis 1989 à la réduction des superficies et au retour à la riziculture extensive risquent de réduire sensiblement ces gains de production en l'absence de deuxième phase du projet.

Principaux problèmes rencontrés

Un changement profond de contexte politique en cours d'exécution

Conçu dans le contexte socio-politique de l'ancien régime, le projet avait pour principale hypothèse une redistribution de terres pour la constitution d'une paysannerie homogène sur le plan socio-économique. Dans ce contexte, le modèle d'encadrement proposé et les différentes hypothèses de mise en valeur étaient parfaitement rationnels. Mais, avec l'instauration du nouveau régime, le droit foncier coutumier a été restauré. Le projet s'est retrouvé en face d'une situation caractérisée par la très inégale répartition des terres (20% des exploitants ont plus de 3 ha). Les exploitants cultivent d'autres terres en dehors des plaines aménagées à "moindre frais" (mais, manioc, fonio etc). Ils considèrent le riz de la plaine comme une activité d'appoint qu'il n'est pas nécessaire d'intensifier. Géré par un jeune organisme, l'ORS disposant d'un personnel sans expérience en matière d'encadrement d'exploitations paysannes, le projet n'a pas su ajuster ses objectifs et sa stratégie à la nouvelle situation. Il s'est "enfermé" dans la conception initiale d'encadrement de la riziculture dans les plaines alors que celle ci s'est avéré ne concerner qu'une minorité de la population de la zone (les familles les plus aisées) et que la riziculture s'inscrivait dans un système de production plus large et diversifié.

Une faible mise en valeur des aménagements

Après un début d'intensification, on assiste à un retour aux pratiques extensives et à une faible utilisation des superficies aménagées. Sur le plan agronomique, la multiplication des adventices commençait à limiter fortement la production. Les seules techniques vulgarisées restaient le déchaumage précoce (peu suivi pour assurer aux animaux 3 à 4 mois de pacage) et la submersion qui suppose une synchronisation en matière de date de semis et de choix de variété. Or, les tentatives d'organisation des usagers en groupements n'a pas eu l'effet escompté. Ceci entrainait des pertes de récoltes et une baisse des superficies cultivées l'année suivante. De plus, l'arrêt des crédits de campagne a réduit les moyens financiers pour la location des tracteurs, l'achat d'intrants etc. L'insuffisance des équipements en traction animale (malgré les demandes, le projet n'a fait aucun crédit moyen terme), la faible disponibilité en main d'oeuvre (les cultures pluviales et l'orpaillage étant prioritaires pour les agriculteurs) ont contribué à la limitation des surfaces en riz. D'autre part, les aménagements n'ont pas fait disparaitre les risques de perte de récolte; le risque d'inondation ou de sécheresse à des stades critiques de la culture n'est pas éliminé. L'efficience des aménagements est très variable d'une plaine à l'autre.

Un coût excessif pour des résultats limités

Le coût de la réhabilitation des aménagements (études comprises) a été de l'ordre de 1 400 dollars par hectare pour une maitrise toute relative de la submersion et un revenu brut de l'ordre de 140 dollars par hectare aménagé. De plus, les obstacles rencontrés par le projet en matière de mise en valeur semblent avoir poussé l'ORS et les bailleurs de fonds à maximiser les achats d'équipements sans analyse rigoureuse des besoins réels, dans un souci d'"améliorer" les décaissements.

Recommandations et leçons à tirer

La mission d'évaluation intermédiaire considère qu'une nouvelle intervention du FIDA dans la région de Siguiri est souhaitable, d'une part pour tenter de valoriser, sur de nouvelles bases techniques et organisationnelles, les investissements réalisés et l'expérience acquise et, d'autre part, pour répondre aux besoins de la majorité des paysans pauvres qui n'ont guère bénéficié des actions de l'ORS. Mais plus qu'une "deuxième phase", c'est véritablement d'un nouveau projet qu'il s'agirait, plus conforme au mandat et à la démarche du FIDA et restituant aux villageois l'initiative et la maîtrise de leur développement.

Une seconde phase devrait être basée sur une analyse beaucoup plus large des systèmes agraires de la région de Siguiri en partant des besoins, des atouts et des contraintes des exploitations paysannes et en évitant de se focaliser uniquement et a priori sur la riziculture de plaine. Le projet, dans sa seconde phase devrait diversifier ses activités (cultures pluviales, élevage, activités maraichères pour les femmes, activités non-agricoles, etc) pour élargir le groupe cible aux populations n'ayant pas bénéficiées de la première phase. De telles interventions se feraient sur la base d'une approche participative dès leur démarrage et en relation avec les services préfectoraux compétents et les ONG opérants dans la zone.

Quatre leçons de portée générale peuvent être tirées de ce projet:

Quelle que soit l'idée de base ayant motivé son initiation et le caractère volontariste de la politique agricole nationale, aucun projet de développement rural ne devrait faire l'économie d'une analyse-diagnostic des systèmes de production du groupe cible et, plus globalement, du système agraire de la zone d'intervention préalablement à sa formulation. Cette exigence est d'autant plus forte que l'idée de p_ojet originelle est plus sectorielle. Cette analyse devrait prendre en compte l'ensemble des activités du groupe cible, y compris les activités non agricoles. Dans le cas de Siguiri, l'orpaillage s'est révélé une activité fortement concurrente de la riziculture.

Aussi sûres que soient les orientations initiales d'un projet, une grande souplesse dans sa mise en oeuvre devrait être garantie et accompagnée d'une amélioration considérable de la qualité et de l'opérationnalité des services de suivi-évaluation et de supervision. Dans le cas du Projet Siguiri, l'absence de réaction à l'abandon de la politique de redistribution foncière (1985) ou à la mauvaise récolte de 1988 est révélateur de la stupéfiante inefficacité de ces services.

Des projets d'aménagement hydro-agricoles de cette importance ne devraient pas être approuvés en l'absence de connaissances suffisantes des caractéristiques hydrologiques et pédologiques de la zone d'intervention. Mais, en cas de réduction importante des superficies aménageables au cours de la mise en oeuvre (40% dans le cas de Siguiri), le FIDA devrait veiller soit à contenir les déboursements proportionnellement aux superficies, soit à reformuler complètement le projet. A Siguiri, des dépenses importantes ont été engagées en équipements et bâtiments restés inutilisés apparemment dans le seul but d'accélérer les décaissements.

En matière de participation et d'organisation paysanne, le projet Siguiri montre une nouvelle fois qu'un grand projet de développement hydro-agricole parachuté dans un milieu paysan sans tradition de gestion collective de l'eau et qui n'a pas été associé à la conception et à la réalisation des aménagements, débouche sur des comportements d'assistés irresponsables sans appropriation des investissements par les usagers. Généralement, les coûts de gestion, d'organisation et de maintenance des systèmes d'irrigation ne sont assumés par les exploitants que lorsque ceux-ci sont à l'initiative d'investissements adaptés à leur capacité, qu'ils en ont compris et accepté collectivement les contraintes d'exploitation préalablement à la mise en valeur et ont bénéficié de la formation nécessaire.

 

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Desarrollo Rural Integrado de la Region Pronorte (1990)

Nicaragua  
diciembre 1990

Evaluación pre-terminal

Evaluación

El Proyecto Rural Integrado de la región Pronorte (PRONORTE) se ha desarrollado en un contexto extremamente complejo: guerra, muy alta inflación, escasez crítica de insumos y productos básicos, limitaciones serias de financiamiento. Además, ha sido afectado por sequías y huracanes. Por eso, es notable que PRONORTE se haya ido ejecutando durante estos años y todavía más notable que en algunas dimensiones se hayan alcanzado resultados destacables. Esto se debió en buena medida a la motivación de su personal y a su capacidad de innovar en relación con un proyecto cuyo diseño omitió un aspecto crucial (el problema de la disponibilidad de agua), colocando demasiado énfasis en la producción de granos básicos, y cuya ejecución debió llevarse a cabo en un escenario tan complicado y cambiante.

En los años de ejecución del proyecto se ha logrado cumplir los objetivos de carácter social y de mejoramiento de las condiciones de vida de la población meta. En efecto, han mejorado las condiciones de salud y saneamiento ambiental de la zona a través de los resultados de un conjunto de actividades del proyecto (puestos y centros de salud, instalación de miniacueductos para agua potable, etc.); asimismo se ha más que duplicado el número de beneficiarios de crédito rural lo cual, unido al programa de investigación-capacitación-extensión agropecuaria, ha permitido una expansión del área sembrada con granos básicos tradicionales, así como un incipiente proceso de capitalización a pequeña escala a través del aumento del hato ganadero. Este proceso ha contribuido a diversificar la oferta de alimentos disponibles para la familia campesina.

Sin embargo, los resultados han sido limitados en lo que respecta a la transformación productiva de la región, es decir, desde la perspectiva del desarrollo de actividades económicas que pueden ser ejes de un crecimiento autosostenido para una real transformación en las condiciones de vida del campesinado. La estrategia de desarrollo agropecuario de PRONORTE estaba orientada fundamentalmente a granos básicos, para aumentar los rendimientos y la utilización del suelo (extender la producción a dos cosechas en el año en el caso de los granos tradicionales), mediante un mejoramiento del paquete tecnológico utilizado; sin embargo, no enfrentaba la principal restricción que presenta la zona para un despegue productivo y que lo constituye la disponibilidad de agua. Cabe destacar que PRONORTE corresponde a una primera generación de proyectos FIDA, cuyo énfasis estaba centrado en la producción de alimentos.

En el período de hiperinflación, el componente cuya ejecución resultó más afectada fue el crédito, erosionándose las recuperaciones. En cambio, y a pesar de las dificultades de ejecutar un proyecto en ese contexto, hubo avances significativos en la construcción de caminos y en la experimentación/extensión/capacitación. En este sentido, PRONORTE ofrece lecciones interesantes sobre cómo diseñar y ejecutar proyectos de desarrollo rural en condiciones de hiperinflación.

La Misión de Evaluación Pre-terminal recomienda extender la fecha de cierre del proyecto hasta diciembre de 1990, con el fin de completar el programa de actividades y poder así obtener el valor pleno de las inversiones realizadas con inversiones complementarias. Esto permitiría consolidar los logros del Proyecto. En la etapa final sería particularmente importante apoyar las inversiones en riego a fin de facilitar el crecimiento productivo en una zona donde la falta de disponibilidad de agua es un limitante crítico.

Durante lo que resta del período de ejecución del Proyecto, se recomienda apoyar la labor de supervisión del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) con consultorías y asistencia técnica para cuestiones específicas, identificadas de común acuerdo con la Dirección del Proyecto. Para viabilizar este apoyo a la supervisión/asistencia técnica, la Misión recomienda aprovechar los fondos y mecanismos disponibles a través del Proyecto RUTA, tanto por parte de "RUTA regional" como de "RUTA nacional". Una oportunidad para discutir aspectos concretos de esta recomendación será en ocasión del encuentro de SyE organizado por RUTA/FIDA a fines de marzo de 1990 en Costa Rica.

También en relación con el proceso de ejecución/supervisión, se recomienda que una Misión FIDA ad-hoc, compuesta por un alto funcionario de la Unidad de Administración de Préstamos y el Oficial de Proyectos responsable por Nicaragua (que, conjuntamente con la Dirección del Proyecto y el BCIE) formulen una propuesta que agilice el procedimiento de desembolsos.

En cuanto al diseño de futuros proyectos de este tipo, se recomienda prestar más atención a los factores limitantes de transformaciones básicas en la producción y productividad, particularmente la disponibilidad de agua, y las acciones que pueden aumentarla y regularizarla. En un contexto de alta inflación los componentes que apuntan a la transformación de las condiciones de producción y al desarrollo de las capacidades locales pueden ejecutarse considerablemente mejor que un componente de crédito y, por lo tanto, si se prevé un escenario de alta inflación es conveniente minimizar (no necesariamente eliminar) el componente de crédito y privilegiar, en cambio, los componentes que impliquen cambios en la infraestructura productiva y/o los social, así como el desarrollo de las capacidades locales.

LANGUAGES: English, Spanish

Agricultural Credit for Phase III of a Programme (1990)

El Salvador  
diciembre 1990

Antecedentes

La evaluación final del Proyecto de Crédito Agropecuario (Préstamo 163-ES) se llevó a cabo en noviembre - diciembre de 1990, con el propósito de obtener lecciones de la experiencia de la ejecución de dicho proyecto, que sirven de base a recomendaciones dirigidas al nuevo proyecto de desarrollo de la Región Paracentral de El Salvador, aprobado por el Fondo en octubre de 1990.

La situación económica y política de El Salvador se deterioró en forma sensible durante la década de los ochenta, producto tanto de serios problemas internos como de la aguda recesión económica en la región centroamericana y la caída en los precios mundiales del café y algodón, sus principales fuentes de divisas. La migración forzada por el conflicto político obligó a cerca de un millón de salvadoreños de zonas rurales a reubicarse dentro de su propio país y a otro millón o millón y medio adicionales a migrar a otros países, principalmente a Estados Unidos y a Centroamérica. El producto nacional bruto disminuyó en términos reales desde 1980 a 1983 y luego creció muy lentamente, de manera que aún en 1989 no alcanzó el nivel de 1980.

El sector agropecuario fue de los más afectados por concentrarse el conflicto en zonas rurales y por la caída de los precios de exportación.

Especialmente fue afectada la producción exportable, cuyo volumen de producción cayó más de 50% durante la década, mientras que la producción para consumo interno no creció en dicho período, requiriendo importaciones crecientes de alimentos.

El sector agropecuario fue sujeto a inicios de los años ochenta a varios cambios muy importantes, producto de políticas nacionales que buscaban modificar la estructura socioeconómica del país. Entre las principales de estas estuvo la reforma agraria, que aunque no se completó en la forma prevista si llevó a la redistribución de un 25% de la tierra agrícola. En las haciendas mayores expropiadas se establecieron grandes cooperativas de producción. En las tierras que ocupaban bajo forma de arriendo o de medianería los productores muy pequeños (micro-productores), sus pequeñas parcelas se les vendieron a precios muy bajos. Otros cambios importantes incluyeron la reforma de la banca privada y la estatización del comercio de los productos agrícolas de exportación.

Fue en este marco dentro del cual se insertó a partir de 1985 el Proyecto de Crédito Agrícola, financiado parcialmente por el préstamo 163-ES de FIDA. Dicho proyecto forma parte de la III Etapa del Programa Global de Crédito Agropecuario (PGCA), un programa cuyo inicio se dio en 1976 y que era financiado conjuntamente por el Gobierno de El Salvador (GOES) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Objetivos, supuestos básicos y metas del proyecto

El propósito fundamental del PGCA fue el de reactivar la producción agrícola por medio de crédito del Banco de Fomento Agropecuario (BFA) a los productores micro, pequeños y medianos. Estos eran tanto agricultores de los llamados "tradicionales" (es decir, previos a la reforma agraria), como de los denominados beneficiarios del Decreto 207 de la reforma agraria (micro-productores). El PGCA proponía

desarrollarse como un programa de crédito supervisado, con importante apoyo de instituciones como CENTA, FINATA y CDG, para suministrar asistencia técnica a los agricultores. Otros servicios como mercadeo se manejarían por medio de los canales públicos y privados existentes.

El objetivo del programa fue el de proveer crédito para financiar cambios en la producción de productos exportables y de consumo interno, que llevarían a un incremento significativo en la producción de esos bienes y, a la vez, esto aumentar a entre 25% y 518 los ingresos netos de los productores, según el cultivo principal de estos.

El incremento en producción se obtendría en forma exclusiva por aumentos en rendimientos de entre 30% y 180%. El incremento en productividad física previsto se consideró que era factible de alcanzar con la tecnología disponible y con los servicios de extensión existentes.

La meta del PGCA en general fue de suministrar crédito a un máximo de 28 400 productores durante un período de cuatro años. Para el caso de la parte del programa que era financiado por FIDA, las metas eran llegar a unos 20 000 micro-productores, que implicaba el otorgamiento de unas 61 655 operaciones de crédito, incluyendo créditos repetitivos anuales en los cuatro años. De un costo total de EU$ 54 millones, estaban destinados al grupo de micro-productores unos EU$ 7.6 millones. Para el financiamiento de esta parte del programa, el FIDA aportaría el equivalente de EU$ 5 millones (66%), siendo suministrado el resto por BFA y BID. Debe advertirse que en la presentación del proyecto y en los propios contratos de préstamo, existió ambigüedad en la distribución de fondos y de fuentes de financiamiento. Sin embargo, es claro en el Informe del Presidente a la Junta Ejecutiva del FIDA, que el grupo objeto del financiamiento eran 20 000 micro-productores.

La institución ejecutora fue el BFA y el proyecto cubrió todo el país. En el diseño se consideró que el BFA tenía la capacidad para atender al número de 28 700 participantes, dado que a nivel nacional ya manejaba anualmente unos 90 000 usuarios de crédito. Participó como cofinanciador e institución cooperante el BID, siendo delegado en este banco la supervisión del proyecto. La obligación de establecer un sistema de seguimiento y evaluación fue incluida entre las cláusulas del contrato de préstamo con FIDA.

Principales resultados del proyecto

Los resultados del proyecto en su conjunto no llenaron las expectativas, ni en términos de las metas cuantitativas ni tampoco en términos de las mejoras en los ingresos y calidad de vida de los beneficiarios de los créditos. Con recursos de FIDA se otorgaron en los seis años (en lugar de cuatro años programados), unos 16 600 créditos. Esto representó poco menos del 30% de la meta originalmente planteada por FIDA, de 61 655 subpréstamos incluyendo préstamos repetidos.

En relación con el uso que se hizo de los créditos, en un 90% se destinaron según las solicitudes de crédito a cubrir costos de producción de granos como estaba previsto. Sin embargo, sólo el 76% se canalizó a los micro-productores, debido a que 19% de los créditos se extendieron a otros pequeños productores y un 5% adicional a medianos productores.

Los subpréstamos con recursos FIDA, se desembolsaron siguiendo una tendencia inusual según los datos suministrados por el BFA. Los recursos nuevos desembolsados se concentraron en dos años (1985 y 1987) con montos muy reducidos en 1986 y de 1988 a 1990, en lugar de seguir una curva creciente como se propuso por el informe de evaluación ex-ante. Los fondos recuperados y vueltos a colocar como parte del Fondo Rotatorio, se concentraron en un sólo año (1987) quedando saldos disponibles aparentemente no usados para crédito en 1986, 1988, 1989 y 1990. Este comportamiento de las colocaciones por año obedeció a decisiones en la sede del BFA sobre el uso de recursos según la disponibilidad de fuentes (USAID, BID, FIDA) en un momento dado y no a un uso planificado de fondos para ponerlos a disposición de un determinado grupo de sus clientes durante la duración del proyecto.

El poco uso que se dió al Fondo Rotatorio para hacer nuevos préstamos a los beneficiarios fue contrario a las disposiciones del Acuerdo de Préstamo. Los recursos del fondo se vieron negativamente afectados por las pérdidas por créditos morosos.

Los resultados que obtuvieron los productores en cuanto a aumentar sus rendimientos por área y sus ingresos, se conocen en forma parcial. La meta de incrementar sustancialmente los rendimientos, se logró parcialmente si se comparan los rendimientos obtenidos por los usuarios de crédito con los que obtuvieron el resto de los micro y pequeños productores. Así en el caso del maíz que fue por mucho el principal cultivo financiado, se alcanzaron niveles de 2.2 a 2.7 toneladas por hectárea, superiores al promedio de 1.9 a 2.0 t/ha del resto de pequeños agricultores. Sin embargo, los resultados fueron muy inferiores a las 3.5 toneladas por hectárea que se consideró como la meta a nivel del diseño. En cuanto a los cambios de ingreso obtenidos, no se cuenta con información comparable de la situación antes y después del proyecto. Sin embargo, una encuesta entre los usuarios de recursos FIDA indicó que el 58% de estos reportaron que su situación había mejorado después de recibir el crédito, un 39% seguía igual que antes y sólo un 3% reportó que empeoró su situación.

El reducido número de beneficiarios alcanzado estuvo directamente relacionado con problemas administrativos del BFA, que al no mantener una cuenta específica para los recursos del FIDA permitió que los recursos de recuperación de los subpréstamos (constituidas en un fondo rotatorio, pero operado sólo para efectos contables), se destinaron aparentemente para financiar otros créditos y actividades del Banco. Posiblemente una parte de los recursos fueron usados para los propósitos acordados según el contrato de préstamo, pero el propio BFA no pudo dar una respuesta sobre su uso real, cuando fue requerida por la misión de evaluación.

Los resultados a nivel de los agricultores que participaron en el proyecto, en cuanto a lograr mayores aumentos de rendimientos, fueron afectados tanto por la falta de precios que estimularon su interés en mejorar las técnicas que utilizaban, como por falta de mejores tecnologías de producción, así como por la falta de apoyo de las instituciones públicas que debieron participar en la ejecución de las actividades de asistencia técnica. Según la información disponible, muy pocos agricultores cambiaron su forma de producción tradicional por otra que les permitiera aumentar sustancialmente los rendimientos. Se observó por otra parte, que algunos de los beneficiarios de crédito, emplearon este para financiar otras actividades económicas (especialmente no-agrícolas) y otros gastos de la familia (vivienda en particular) que satisfacían sus necesidades más apremiantes.

Conclusiones

Sobre el diseño: Para que los proyectos tengan un efecto positivo mayor sobre el grupo objetivo, el FIDA debe participar desde el inicio en su diseño. Al ser una tercera etapa de un programa de crédito global, el diseño del proyecto bajo análisis se basó en la experiencia con las etapas anteriores, dirigidas a agricultores de mayores recursos. Para incorporar a los micro-productores, no se hizo mayor esfuerzo para definir sus necesidades y cómo el proyecto de crédito podría ayudarles. La caracterización insuficiente del grupo objetivo fue entonces un punto débil del diseño.

La propuesta de concentrar el crédito en granos básicos, si bien respondía al tipo de productos que los micro-productores estaban cultivando, por otra parte significaba atar el crédito a cultivos que tenían una baja rentabilidad. Si se considera, además, que los supuestos en relación con el aumento posible en rendimientos probaron ser demasiado optimistas, se puede concluir que los aspectos técnicos del proyecto no fueron adecuadamente evaluados.

El contexto político y las políticas económicas e institucionales: La violencia generada por el conflicto interno fue un factor que afectó en algún grado el normal desarrollo del proyecto, pero no fue un factor determinante. Por otra parte, las políticas macroeconómicas tampoco tuvieron una influencia muy marcada, debido a que estas tuvieron mayor impacto en el sector externo y la mayor a de los productos que fueron financiados por el proyecto eran de consumo interno. La política de precios bajos para los granos básicos, por otra parte, perjudicó al Proyecto, pues los micro-productores beneficiarios son fundamentalmente cultivadores de maíz, frijol y sorgo. De las otras políticas, las de reorganización de los servicios estatales, en especial de la extensión e investigación agrícola, si afectaron negativamente al proyecto pues los frecuentes cambios organizativos impidieron que estos servicios llegaran al productor.

Sobre la administración del proyecto: A pesar de que el BFA tenía experiencia previa en manejo de programas de crédito con aportes externos, en el caso del proyecto con FIDA la administración del proyecto fue inadecuada. Las características del grupo meta de los recursos de FIDA no fue aclarada por el BFA, limitándose en el reglamento de crédito a utilizar su definición de micro-productor, pero sin incluir los criterios de elegibilidad que había considerado el FIDA. Durante la ejecución, el procedimiento utilizado por BFA para distribuir cada operación de crédito entre varias fuentes llevó a que se perdiera la posibilidad de identificar cada cliente con una fuente, siendo entonces difícil definir con certeza los beneficiarios del proyecto. Razones similares hicieron que las solicitudes de desembolsos al FIDA no siguieran la programación original, sino más bien, respondían a las disponibilidades o necesidades de fondos del conjunto de diversas fuentes que manejaba BFA. La falta de un manejo separado de los recursos del FIDA llevó a que el fondo rotatorio fuera usado en forma inapropiada. La falta de un sistema de información eficiente durante la mayor parte del período de ejecución, dificultó la gestión y contribuyó a que el Banco evitara hacer la programación del uso de recursos. También contribuyó esto a que el seguimiento y evaluación del proyecto fuera superficial, sin impacto en la toma de decisiones. Debe reconocerse que en los últimos tres años el sistema de información si ha comenzado a producir resultados útiles, aunque requiere todavía de ajustes.

La falta de un sistema de información gerencia (516) que funcionaria adecuadamente durante la mayor parte del período de ejecución, contribuyó a dificultar la gestión del proyecto e impidió que el BFA llevará a cabo una planificación sistemática del uso de los créditos.

Los problemas con el sistema de información fueron también una causa importante de porqué las funciones de S&E se llevaron a cabo en forma superficial, sin impacto en la toma de decisiones del BFA.

Es necesario reconocer, sin embargo, que en las últimas tres años, se lograron avances significativos en el SIG, que con algunos ajustes puede llegar a ser un apoyo valioso para la ejecución de nuevos proyectos.

Sobre la supervisión: El proyecto de FIDA funcionó a la sombra de los aportes mucho más grandes del BID que representaban el 75% del total. El deterioro de la situación financiera del BFA distrajo la atención de la institución cooperante, en detrimento de un seguimiento más detallado de lo que estaba ocurriendo con los recursos de FIDA. La información recibida en FIDA, suministrada por el BID, respecto al estado del proyecto fue insuficiente. Las medidas solicitadas por BID para mejorar la administración del proyecto no fueron en general implementadas por el BFA. El Fondo a su vez, a pesar de las visitas de supervisión, no captó el grado de incumplimiento en que estaba cayendo BFA, que hubiera llevado a considerar una suspensión de desembolsos y eventualmente a suspender estas o aún a cancelar el préstamo.

Recomendaciones para el Proyecto de la Región Paracentral

En octubre 1990, el Fondo aprobó el Proyecto de Desarrollo Agrícola para Pequeños Productores de la Región Paracentral (Préstamo 267-ES). La misión de evaluación final considera necesario que para la ejecución del nuevo proyecto se realicen algunos cambios en los procedimientos actuales del BFA, tanto en cuanto a su política operativa y al reglamento de crédito como en cuanto al tipo y frecuencia de reportes generado por el sistema de información del Banco.

La administración del BFA ha tenido importantes cambios desde 1979, lo que representa un aspecto positivo para el desarrollo del nuevo proyecto. Sin embargo es necesario introducir modificaciones en la política operativa, para la cual se propone que las tres agencias participantes (San Vicente, Sesuntepeque e Ilobasco) sean consideradas como agencias piloto, para implementar en forma experimental lo siguiente:

a) un programa de movilización del ahorro en sus respectivas jurisdicciones y que los recursos captados por estas, les sean permitidos reciclarlos a sus clientes para establecer un sistema de crédito integrado que vincule depositantes y prestatarios. Los déficits de recursos para crédito los suministraría como en la actualidad, la sede central del BFA.

b) Una mayor descentralización del funcionamiento del Banco, permitiendo a cada agencia establecer balances así como cuentas de resultados propios. Dichos informes permitirían a cada Jefe de Agencia, realizar una verdadera gestión de sus operaciones y conocer además el costo de sus operaciones.

c) Utilizar a nivel de Agencia para los recursos del nuevo proyecto, al beneficiario como el elemento base y no las operaciones de préstamo con cada línea de crédito como ha ocurrido hasta ahora. De esta manera, se consolidarían las diversas operaciones de cada sujeto, permitiendo así conocer con exactitud el número de beneficiarios y las características de sus créditos y débitos.

En relación al reglamento de crédito, se recomienda con base en la experiencia del préstamo 163-ES, que se considere la posibilidad de utilizar como criterio de elegibilidad de los prestarios, el activo neto del prestatario y no el ingreso neto. El uso del activo neto facilitaría el trabajo del Banco, que ya de todas maneras aplica este criterio en sus solicitudes de préstamo, y además permite obtener información más fidedigna sobre la situación económica del beneficiario.

Finalmente, con respecto al sistema de información, es necesario hacer modificaciones importantes al sistema de información gerencial (SIG) en cuanto al tipo de reportes que genera. La información que se necesita para la gestión efectiva del componente de crédito ya se recolecta en su gran mayoría, requiriéndose sólo incorporar pocas variables. Sin embargo, es necesario hacer un cambio importante en el SIG para que sea verdaderamente útil para el nuevo proyecto en cuanto a:

(a) generar información de los créditos con base en reportes que contengan los datos básicos y los presente en forma que facilite su comprensión y uso. Para tal propósito, este informe presenta una serie de cuadros que cumplen dicho propósito (Anexo 5);

(b) generar la información a nivel de las tres agencias participantes, agregándole éstas luego para su envío a la Unidad Ejecutora del Proyecto, a la sede del BFA y a la institución cooperante. Esto fortalecería el desarrollo de las agencias, dentro del espíritu de alcanzar una mayor descentralización de actividades como lo ha manifestado el propio BFA.

(c) Producir los reportes en forma periódica de acuerdo con los requerimientos de las agencias para efectos del seguimiento del proyecto pudiendo estos ser en algunos casos semanales y en otros mensuales. El resumen de los informes de las tres agencias para efectos de supervisión del avance, podría ser trimestral.

Por la experiencia obtenida en cuanto a la evaluación de resultados con el proyecto 163-ES, se recomienda que el diseño de la metodología de evaluación y su eventual puesta en práctica, sea encomendada a la unidad especializada en este tipo de actividades adscrita a la Oficina Sectorial de Planificaciones Agropecuarios (OSPA), la cual contará con asesoría ya acordada para tal propósito de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA), proyecto conjunto de PNUD, BIRF y FIDA.

 

LANGUAGES: English, Spanish

North Western Province Area Development Project - Interim evaluation report

Zambia  
diciembre 1990

The project is national in scope, but concentrated on high priority areas to the benefit of the majority of agricultural and fishery small-scale producers. Given the prevailing insecurity at the time, the project would operate in about one-third of the country, covering seven provinces in the Northern, Central and Southern Regions. The Northern Region has a tropical climate with more than 1000mm of rains annually and a long rainy season. Average farm sizes are estimated to be 1.4-1.7ha. The Southern Region, in contrast, has an annual rainfall of 400-800mm, and average farm sizes which range between 1.3 and 2.3ha. The Central Region falls in between with regard to rainfall while farm sizes average at 1.8ha per household. Most of the farmers combine subsistence crops (cassava, maize, sorghum, beans and groundnuts) with cash crops (cotton, and cashew trees). The project would also support the fisheries sub-sector. There are about 40 000 -50000 active artisanal fishermen in the People's Republic of Mozambique (RPM), of whom 25000 will be targeted by the project.

Project design and objectives

Target group

The target group comprises the small farmers in the Northern, Central and Southern Regions who have annual per capita incomes of USD60, USD90 and USD55 respectively. In addition the project would support artisanal fishermen whose per capita income is estimated at USD90 per annum.

Objectives and components

Objectives. The project would provide smallholders with much needed inputs and means of production, and to help the RPM coordinate and gradually integrate the provision of these inputs with improved support services and the development of human resources. The project would also assist the Government in the implementation of the main goals of its Economic Rehabilitation Programme (ERP), i.e., to reverse the decline in production and restore a minimum level of consumption and income for the rural smallholder population, and strengthen the country's external payment position.

The project was supposed to draw main lessons from the first IFAD-funded project as quoted in its Evaluation report: "(a)be flexible so that its scope and/or duration can be adjusted during implementation in line with the evolving security situation; (b)include a reduced number of components, sufficient to meet the more urgent, short-term input needs of small-scale producers; (c)concentrate responsibility for procurement and distribution in a smaller number of agencies; and (d)adopt effective monitoring and evaluation procedures."

The main components are: (a)assistance to small-scale farmers; (b)assistance to small-scale fishermen; and (c)institutional development. Specifically, the project in its original design would finance the following activities:

(i) supply of farm inputs/handtools, quality seeds, bags, ox-drawn implements etc;

(ii) supply of fishery material, equipment and accessories;

(iii) support the agricultural extension system; and

(iv) institutional development and support to the People's Development Bank (BDP), the Department for Rural Development (DDR); and the National Directorate for Rural Economy (DNEA) of MOA.

The redesign exercise of the project undertaken in 1989 decided to scale-down the importation of handtools and reallocate the funds to expand the extension network as well as the rehabilitation of three research sub-stations in the project area. Also it decided to start a new set of activities such as forestry, livestock and beekeeping. In addition, under the development fund, new projects involving a NGO to support agricultural activities mainly animal traction, input facilities and renovation of a handicraft workshop will be funded with the support of the Government of India.

Expected effects and assumptions

The main project benefits would arise from an increase in food production and marketing in the project area through provision of agricultural inputs and marketing support and extension services. Together with producer incentives, these would enable smallholder farmers to exploit their natural resources more fully and to increase returns on their main input, labour. Processing and transportation equipment provided to smallholder women would enable them to increase their productivity and contribution to farming activities. In overall terms, without the project inputs, agricultural production would decrease by an estimated 3-4% below present levels and with project inputs it would increase by 3-4% above present levels.7million mt). Combining both effects, the additional production due to the project would attain the equivalent of some 125000mt of agricultural products per annum, which could be valued roughly at USD14.0 to USD18.0million.

Improved equipment and inputs would enable the fishermen to operate and maintain their boats more effectively. Without such assistance, fish production would decrease by an estimated 20% (2700mt) per year. With the project fish catch would increase by about 30% or 1800mt per year. Hence, additional production due to the project would total about 4500mt of fish per year. Benefits from this sub-sector would range between USD1.3and USD4.2million per year.

Combined incremental benefits attributable to the project would translate into a higher availability of cash, and its impact on income distribution would be an important contribution to alleviating rural poverty and restoring a minimum level of consumption and income for the population in rural areas.

The project area has been selected within the most accessible provinces having minor security problems. Enough flexibility has been incorporated into the design in order to allow for future adjustments to major policy. Project coordination and implementation has been streamlined and simplified. Probabilities of delays in the implementation schedule have also been reduced to a minimum, taking full advantage of appropriate procedures and trained teams developed under the previous IFAD project.

Evaluation

The mid-term evaluation mission comprised three consultants in the fields of extension, farming systems and monitoring and evaluation. During February and March 1990, the mission spent three to four weeks in RPM in field visits as well as in discussions with the project, government officials and NGOs in the project area. The mission consulted numerous reports and research material published by government, IFAD, World Bank, UN agencies and research institutions.

Implementation context

It must be taken into account that the project has been implemented in the context of a war covering most of the territory, with several emergency programmes and institutions involved in providing aid and support so as to partially compensate the effects of the war combined with natural calamities. Another key element which also has to be taken into account is that Mozambique has been carrying out a liberalization programme, which included macro-devaluations of the national currency, that had considerable impact on relative prices.

At project design a separation was established between the "administrative coordination" under the responsibility of the Special Operations Department (SOD) of the BPD, and the "technical coordination", whose responsibility was allocated to the DDR of the MOA. Given this inter-institutional split between the technical and the administrative coordination, a key feature of the project is the provision of a Senior Project Officer (SPO) who should establish the crucial linkage between both coordinations.

Project achievements

Project Coordination. The Administrative Coordination has performed adequately its role as coordinating and supervising links between the Cooperating Institution, importers and distributors for tendering, procurement and contracting. The team that worked in the previous project funded by IFAD had developed a valuable capacity that is being used in the present project. However, the Technical Coordination has never been operational. The SPO continued devoting most of his time to advise the national system of extension instead of providing much needed support to project coordination.

Supply of Farm Inputs. The general lack of coordination was particularly evident in the supply of handtools that was not linked with extension work. This lack jeopardized the effectiveness of both components. Whereas the project was quite successful in tendering internationally for inputs and equipment, and in placing orders for approximately USD7million during its first year, there have been serious problems with its delivery to the target group.

The Supply of Seeds. The situation is therefore very similar to the supply of handtools and even riskier (problem of storage) if the extension component and research does not provide a more accurate picture of seed requirements of small farmers living in the more secure areas. So far the needs of these farmers are not properly addressed by the national policy since they are supposed to produce and select their own seeds with the support of the extension service. In the more dynamic district of Boane and to a certain extent Rapale where extension is operating, the network is involved in seed sales to farmers, but it is the only case where extension is connected with input supply and yet independently from this component of the project at macro-level.

Supply of Fisheries Inputs. The fishing material and equipment that the project had to supply to artisanal fishermen was all imported during the project's first year. There have been problems due to an imperfect knowledge about the fishermen's needs that, together with the increase in prices and the poverty situation led to an accumulation of stocks of materials. In addition, a first draft on the small-scale fishery sub-sector study has been submitted and it includes valuable information and suggestions for future actions.

Although no base study on the demand had been made prior to the imports, most (but not all) of the imported equipment was satisfactory. Compared t the State Enterprise for Agricultural Marketing (AGRICOM), the Fisheries National Supply Enterprise (EQUIPESCA) seems to have operated in a more commercial and efficient way in adapting to a certain extent to the new demand arising from displaced farmers arriving in crowds on the coast. After the crisis due to the Portuguese retailers' departure and an initial lack of needs' analysis of this sector, these difficulties have been and are being partially overcome by EQUIPESCA adapting gradually to the demand through sales and good contacts with retailers, fishermen and provincial fishery officials.

With respect to nets, since the beginning of the ERP they get repaired and, therefore, their use has been extended from six months to two years. In the past (before 1987) the low cost of inputs due to the overvaluation of the Metical allowed fishermen to purchase new nets instead of repairing the old ones; these particular conditions do not exist any more since prices of imported nets have increased and fish prices have stagnated. Thus, repairing nets has become necessary and possible through the provision of thread.

Extension. Since the last semester of 1989 the support to the extension system has become the core of the project. The methodology which is being followed is an adapted version of the training and visit (T&V) system. The following conclusions have been reached: through the extension system GOM has established contacts with populations that were previously isolated from the state apparatus; and approximately 15% of the extension workers are female, whereas 60% of the households in the area are female-headed.

Support for Smallholder Associations. On this sub-component there has been no advance. At appraisal phase it was foreseen that a survey of existing smallholder cooperative marketing activities and/or NGO-supported smallholder development projects would be the basis for a work programme to be developed during the first project year, but the survey was not carried out.

Institutional Development. The project provided resources for the "extension work" of the Ministry of Agriculture and, through a grant, it made possible the appointment of a Senior Project Officer (SPO) to assist the Project Coordinator and thus to contribute to the development of the institutions involved in project implementation. However, for various reasons, until 1990 the SPO contribution to institutional development has been negligible.

23. Monitoring and Evaluation (M&E). The project design put both Monitoring and Evaluation under the responsibility of a Division of the MOA. As this arrangement was inadequate in principle and it was proving too be inoperative, a December 1988 Supervision Mission recommended to split Monitoring from Evaluation, the former to be carried out by the People's Development Bank (BPD) (where the Project Coordinator is located, already performing an informal monitoring of the project), leaving Evaluation at the MOA.

Effects, assessment and sustainability

The mid-term evaluation has been undertaken in less than two years after the effectiveness of the project. Project effects on beneficiaries, incomes, food security, environment, the economy etc., would take long time before they materialize. Hence, the mission had not made any observation or analysis of these issues.

Main issues and recommendations

Improvement of Coordination and Supervision. Urgently needed steps to improve project management include:

(a) An incentive scheme for the Project Coordination Unit (PCU) is needed. This scheme could consist of contracts for the PCU members as well as training opportunities, study travels and the possibility to be engaged in South-South cooperation in the context of other projects in Lusophone Africa (e.g., in Sao Tome). This would not only promote self-reliance but might also become an incentive that could prevent staff turn-over.

(b) The appointed SPO does not have the required professional profile for the tasks he should be doing. Given the key importance of his position and the lack of improvements in his performance during 1989, it is therefore recommended that the SPO be changed.

(c) Given the coordination problems, the role of the Cooperating Institution (CI) has become all the more important. The CI should allow for full participation of the Mozambican institutions, technical personnel (several of whom expressed that the Annual plan was "imposed" upon them by the financing agency), and the beneficiaries in the process of project planning and implementation.

(d) The CI's Senior Agriculturalist, who is the task manager, should be asked to take into account IFAD's lessons from experience, as reflected in some key documents such as the "Review of IFAD's Experience in Agricultural Research and Extension", April 1989, whose conclusions and recommendations are most relevant for the SARP. These and similar lines of action could help to eliminate as much (and as fast) as possible any communication gap between IFAD and the CI in the context of the project implementation.

Assessment of Small Farmers Needs. The farmers' specific needs are not sufficiently known by the suppliers and there is thus a mismatch between supply and demand which should not be explained only in terms of the lack of purchasing power but also by making reference to the lack of knowledge about farmers' needs. This would mean emphasis should be laid on a more participatory approach, with an active search of information on farmers real needs.

Consolidation of Extension and Research. Since project redesign in 1989 emphasized extension activities, the component should be improved in the following manner:

(a) The T&V method of extension (which has been strongly favoured by the cooperating institution) is particularly inappropriate to the project.

(b) The project should take into account IFAD's lessons from experience, as stated in the Review of Agricultural Research and Extension. The top-down approach should be replaced by a participatory approach, using the farmers' knowledge and establishing linkages with the research system.

(c) The work that is being done in six districts should be consolidated before expanding into new areas and to establish an effective coordination with AGRICOM and other institutions delivering inputs (a process in which the SPO should play a key role).

(d) The terms of reference of the research specialist only deal with management aspects, whereas what is urgently needed is a specialist who can help in the generation of validated appropriate technological recommendations in order to feed extension with relevant messages. The terms of reference for that expert should be changed accordingly.

Support to Smallholder Association. It is recommended to activate this sub-component. These smallholder associations could become the core group for a new project which could have a significant credit component.

Support to Small-scale Fishermen. The project has practically no more links than the supply of fisheries inputs with the institutions dealing with small-scale fishermen. But there are several reasons that would make it worthwhile to provide further support to small-scale fishermen: (i)they face less security problems than farmers in the countryside; (ii)Mozambique's comparative advantage in this activity; (iii)the availability of the sub-sector study which suggests possible lines of action, such as credit schemes; (iv)a credit line for small-scale fishermen could be tried out on a pilot basis since there is no competition from the emergency programme (that provides free inputs); and (v)the existence of a shipyards industry that can allow for backward linkages; and (vi)the availability of a strong institutional framework in the fisheries sector.

Lessons learned

Streamlining Field Coordination. For the delivery of project services, technical coordination at the field level is essential. This depends to a large extent on the personality and dedication of the lead coordinator and the technical capacities and incentive structures of the coordination staff.

Participation and Need Assessment. Even within the short period of project implementation by the mid-term evaluation, the importance the participation of the beneficiaries as well as assessment of their needs, has been clearly demonstrated. With respect to need assessment, the success of the fisheries input supply sub-component is contrasted to the problems faced by the farm input sub-component. It is imperative that for project success, adequate project support to ensure farmers participation and to carry out need assess exercises should be provided.

Lack of Technical Message. Research activities have lagged behind project services (particularly input supply and extension) leading to lack of appropriate technical messages for extension workers to deliver to small-scale farmers.

Choice of Extension Method. The choice of the method of extension depends on the specific circumstances in the project area in respect of the extension skill, infrastructure, resources as well as the recipients (i.e., small-scale farmers). The T&V has not been found to be particularly efficient for this project. The exchange of experiences between IFAD and its cooperating institution are critical for the success of the extension work. Strong linkage between research and extension should be institutionalized.

 

 

LANGUAGES: English

Smallholder Rehabilitation and Development Programme

Ghana  
marzo 1990


Mid-term evaluation

The major part of the programme was to be concentrated in three adjacent districts of the Northern Region. The volume and period of rains varies widely (drought in 1982-83, flooding in 1989). The feeder road system is characterized by very limited on going maintenance, many roads being impassible during the rainy season. True shifting cultivation still predominates in the Northern Region. This aggravates the pressure on land ressources. The major crop is maize, followed by groundnuts, millet, sorghum, yam, cowpeas, rice and cassava. Technological changes such as the introduction of tractor cultivation and combine harvesters will lead to land scarcity much faster than population growth alone.

Project objectives and design

Target group

The primary target group for the programme are to be smallholders with holdings of 3 ha or less. They represents 80% of the rural population or 23.300 farm families. On a socio-economic scale, this target group lives at a level well below those of the country as a whole. The National Root and Tuber Improvment Sub-programme would have a national target group of 900.000 small farmers who produce 2.5-3.0 millions mt of root crops and tubers annually on 550.000 ha.

Objectives and components

The main objectives of the programme are to encourage food production and to improve rural family incomes.

The components are:

  • provision of farm inputs including fertiliser;
  • reactivation of extension services;
  • credit for smallholders. The main line of credit will be chanelled through ADB. The opportunity would also be taken to test (on a pilot basis) a new approach to credit delivery by a second bank (BHC) in association with a local NGO.
  • rehabilitation of feeder roads to improve the access of smallholders to markets;
  • training and technical assistance;
  • adaptive trials for root-crops and tubers through the National Root and Tuber Improvement Programme.

Expected effects and assumptions

The quantifiable direct production benefits of the programme would include at maturity an annual production of about 46.500 t of food crops comprising cereals 28.000 t, legumes 4.500 t, and roots and tubers 14.000 t. There would also be spin-off effects from the strengthening of institutional services and the expansion of credit. The root and tuber improvement programme wood lay the basis for very significant increases in productivity of these staple foods on a national basis. Additional employment would be created by the increase in the level of economic activity induced by the programme in other sectors such as trading, transportation and construction. The training programmes would improve local capability and facilitate planning, implementation, monitoring and evaluation of future development projects.

Evaluation

Implementation context

The improvment of the highway from Accra to Tamale and of the communication system, as well as the better supplies of inputs and consumer goods have positively affected the project implementation.

The policy of structural adjustement followed by the government has lead to the privatization of the input supply system and to the elimination of subsidies and therefore modifies the economic rentability of fertilizers. Government policy has still to be clarified with regard to the operating procedures of the private trade.

Project achievements

Input supply. The programme is providing foreign exchange to procure inputs, such as fertilizer. A total of 4.141,5 t were sold. The fertilizer use has only slightly increased during the first two years. Agrochemicals, improved maize, cowpea and groundnuts seeds were distributed to technical staff to support them in conducting on farm demonstrations and sales to farmers.

Extension. The extension services in the project districts have been strengthened. Rehabilitation of the zonal extension stations as well as the Farmers Service Centers are being implemented as planned. Vehicles and motorcycles are being provided to the extension staff and the field activities are proceeding in the project districts. It could be observe, however, that the extension messages are primarily standard crop packages, the maize-fertilizer one being most promoted. All of the farmers were extended exactly the same package. It was observe that the initial adoption rate was rather low.

An agroforestry component was included in the extension programme (nursery, on-station demonstrations). The programme support for the women farmers extension division was limited but conducted training courses in food processing, demonstrations for crop production in 25 villages and follow-up of women groups receiving credit.

Credit. The Agricultural Development Bank (ADB) has made efforts to promote group loans and succeeded, between 1987 and july 1990, to provide 136 millions cedis of loans to 614 groups consisting of 4.306 menbers. The programme has taken the opportunity to test a new approach to credit delivery by a second bank in association with a local NGO. The Bank for Housing and Construction (BHC) has initiated a pilot credit programme and promoted 40 credit groups in close cooperation with a local NGO (Amasachina). The groups formed by Amasachina were generally more cohesive than the groups served by ADB. This enabled BHC to achieve higher repayment rates: 518 in 1988, 75% in 1989 and 90% projected for 1990. There is no savings (the interest rate is 15% wich is negative in real terms).

Marketing support. The proposed pilot storage programme for maize has not yet been implemented.

Feeder road rehabilitation. The rehabilitation of the feeder road programme has started in 1990 with a one-year delay. The routine maintenance of feeder roads with the support of villages has not yet started due to delay in delivery of tools and equipment.

Training. A number of training programmes have been implemented. The training programme as proposed by PCU is supported by the mission. The organization of a training programme for farmer groups as foreseen in the project should be started.

National Root and Tuber Crops Improvement Sub-Programme (NRTCIP). In spite of the long delays in signing the subsidiary agreement between the implementation agencies (IITA and GOG), NRTCIP has been able to carry out a large part of the proposed activities for the first half of the project.

Small Ruminants Development Programme. This project component has been started by ordering vehicles, construction material and other equipment.

Monitoring and Evaluation. The effectiveness of the Monitoring and Evaluation Unit (MEU) has been limited. The economics of the input packages and the ruminants project, and indicators of performance were not adequately addressed. A computerized data management system does not exist. With TA, a proper baseline survey has been carried out. The only drawback is that the size of the project area was reduced after the baseline survey was completed. A mid-Term Rapid Farm Household Survey has been undertaken to update the information on some proxy indicators related to living standards and to have a feedback from the beneficiaries with regard to the activities promoted by the programme and their main problems and constraints in farming.

Effects assessment and sustainability

Beneficiaries: Through the extension service, the target group has been reached in general. The poorest segments and the women farmers have not been reached adequately due to lack of focus. A strategie for group formation has not yet been developped.

The project has made good progress in strengthening credit, input and extension services.

In terms of yields and production, the impact of the project is found to be limited, with no more than 30% of the farmers having adopted the maize-fertilizer package. Farmers seem to apply less fertilizer and consequently obtain much lower yields compared to demonstration farms. Some of the scarce data indicate that the yields of the latter compare very favorably with appraisal estimates. Nevertheless, high fertilizer prices make crop rotations with legumes seem more profitable than a maize-fertilizer package.

Specific effects on women: the project has had litle effect on the women in the target group or in terms of strengthening women's organisations.

Effects on environment: the promotion of the high input maize package can have an adverse effect on soil fertility, as the farmers are commonly applying the fertilizer to a larger area than meant for and thus the nutrients removed by the crop stand are not sufficiently restored, wich results in "soil mining". On the other hand, the project components of agroforestry and efficient dissemination of crop rotation packages can have a positive impact on the environment. Similarly, the approach of the NRTCIP research programme in identitying disease and pest resistant cultivars and using biocontrol to check pest populations is environmentally sound.

Sustainability: the sustainability of services currently provided by the project appears questionable. Recurrent costs, with particular reference to transport, feeder road maintenance, credit, extension, and small ruminants, have to be minimized in order to be sustainable after the closure of the IFAD loan.

Main issues

The small ruminant development programme raises a number of questions.

Little consideration has been made to the cost/benefit analysis, to the impact and possible adoption by farmers of the technology proposed. No information is provided on the cost of additionnal feeding and the additionnal returns the smallholders could expect from a better fed animal. It appears doubtful whether the farmers are able to adopt the package because of financial or socio-cultural reasons and lack of incentives. There no evidence that the proposed technology is financially sustainable. There is also the question of priority with regard to the proposed water holes for animals while a large part of the rural human population has not yet convenient access to water.

The liberalization of fertilizer imports and distribution leads to increase of fertilizer prices.

The fertilizer/maize package does not appear to be profitable anymore. Many farmers reported the need of groundnut sales to repay the loan for the maize package. The present fertilizer package has to be adapted to changing conditions.

The group formations are quite often artificial.

Presently, the groups are often formed ad-hoc, only for the purpose of receiving credit. They lack cohesiveness and group liability. This is a serious factor reducing impact and sustainability of the project.

The loan repayment rate is very low.

The main problem encountered was the decline in repayment rates which reached only 47% in 1989. It appears that the programme was implemented too quickly under the general pressure for loan disbursement. Appraisal, supervision, monitoring and recovery methods have to be strengthened. A lack of effective cooperation between the bank, the extension service and NGOs, as well as flooding in 1989, have also contributed to unsatisfactory performance of the programme.

The extended messages are too standardized.

The initial adoption of the promoted crop packages was not very high and many farmers were aware of the extension packages but had not implemented them in their own fields. Several farmers mentioned the high cost of inputs as a major constraint. The need for "tailor" extension messages to suit the conditions of the farmers are supported by a recent study on allocative efficiencies among farm households in Northern Ghana. It was shown that soil fertility varies greatly from field to field and that there is great variability in the allocative efficiencies of the farm households which could be used by the extension services as a basis to identify recommendations domains.

Recommandations and lessons learned

Project Management and Organization:

  • review of administrative procedures of procurement and disbursement by the agencies involved;
  • make arrangements for the representation of beneficiaries at the regional steering committee;
  • use of vehicles should be properly monitored and supervised.

Credit

  • carefully analyze the default situation, and establish appropriate remedying measures and effective cooperation with the extension service and NGOs;
  • make arrangements for the availability to loan officers of vehicles under the IFAD loan;
  • regularly review transaction costs of the bank and the borrowers in order to ascertain the economic viability of operations;
  • annually review the economics of the fertilizer/credit/maize package;
  • place more emphasis on savings mobilization, promotion, and monitoring of farmer group performance.

Input supply

  • implement a training programme on input marketing for retailers, wholesalers, extension agents and farmer groups;
  • carefully monitor the new fertilizer marketing system by means of the M&E Unit of PCU with regard to demand, supplies, prices and stocks.

Extension

  • regularly review the profitability of the crop-packages;
  • move from promotion of single commodity crop packages to a farming-systems approach developing multi-commodity (including a livestock component if appropriate) extension messages in consultation with the farmers and with the research community;
  • organize training for extension agents on a farmer/problem-oriented extension approach;
  • appoint more female extension staff to the project to support the frontline work.

Marketing support

  • initiate the proposed pilot programme for financing maize storage;
  • strengthen the marketing extension work of the project.

Feeder road rehabilitation

  • give more emphasis to institutionalizing feeder road maintenance with the maximum participation of communities.

Promotion of groups

  • use already existing village groups or initiate the proposed training programme of farmer groups through NGOs.

Support to women's activities

  • complement the women's components with a provision of boreholes for 40 villages in the project districts with active participation of the communities and make use of the expertise and equipment available through the Northern Region Rural Integrated Project (NORRIP).

National root and tuber crops improvement sub-programme

  • clarify the strategy of distributing and disseminating improved varieties and practices;
  • initiate the baseline survey and the survey on village level processing of roots and tubers.

Agroforestry

the project should plan and implement a substantial awareness-building campaign.

Small Ruminants Development Programme

  • review the scope and type of activities proposed in line with the farmers' needs and interest;
  • reduce the project to a pilot trial basis.

Monitoring and evaluation

  • strengthen the M&E through technical assistance and by appointing an agricultural economist.

Sustainability of services

  • preparation by PCU of a report on the sustainability of essential services by May 1991.

There are a number of lessons to be learned:

Bottom-up against top-down approach. There is much scope in the design and implementation of the project to promote a bottom-up approach and more self-help activities. The heavy top down approach in extension does not encourage anough innovation coming from the farmers themselves. The emphasis has to be on a farmer-centered approach which encourage his active participation.

Rural finance. In order to achieve viable financial systems there should be a stronger emphasis on savings mobilization, including incentive interest rates, and the focus should be on a demand-led credit approach rather than a supply-led one.

Extension work. There is much scope to develop a more cost effective and viable extension programme focussing on appropriate packages developed with the active support of farmers and making gull use of rural extension intermediaries such as NGOs, market places and radio. The proposed packages should take into account individual farmers differences instead of having a standardized form. If transport cost (cars and motorcycles) are too high, more cost effective means of diffusion e.g. radio and low cost intermediaries such as informal groups, rural schools, churches, market places and traders, and an effective feed-back system should be used.

Routine maintenance of feeder roads by villages. The rehabilitation of roads is only a waste of time and money if the maintenance, with the support of villagers is not effective. Routine maintenance has to receive priority in design and implementation of the project in order to ensure the sustainability of the feeder road rehabilitation.

 

LANGUAGES: English

Projet fonds de développement villageois de Ségou

Mali  
marzo 1990

Résumé du rapport d'évaluation intermédiaire

La zone du projet est le cercle de Ségou (à l'exception de ses zones irriguées), situé dans la quatrième région du Mali. On constate une baisse de la pluviométrie moyenne depuis 20 ans. Le cercle est traversé par le fleuve Niger. Sa population rurale, de langue bambara, est passée en dix ans de 260.000 à 330.000 habitants (1986) répartis dans environ 500 villages. L'agriculture de la zone est à forte dominante céréalière: mil et sorgho occupent 80% des superficies cultivées, suivis de l'arachide et du niébé. Depuis la fin de l'Opération Arachide et Cultures Vivrières (OACV) en 1980, la zone n'a plus de grande culture de rente mais reste excédentaire en produits vivriers. L'élevage est un élément important du système agraire local. Les aléas climatiques pèsent lourdement sur la production agricole qui peut varier du simple au double selon le déroulement de la saison des pluies. L'accroissement démographique et le développement de la culture attelé a induit une régression inquiétante des surfaces et périodes de jachère.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Il n'y a pas de caractérisation d'un groupe cible spécifique à l'interieur de la zone d'intervention. Les bénéficiaires attendus sont estimés à 60.000 paysans vivant de l'agriculture pluviale, répartis dans 160 villages de petite et moyenne dimension. La superficie cultivée moyenne des exploitations était estimé à 8 ha pour des unités de production agricoles (UPA) regroupant 12 personnes en moyenne.

Objectifs et composantes du projet

Le projet poursuit deux objectifs essentiels: d'une part la création d'une dynamique d'initiative et responsabilisation villageoise en vue d'un développement local autofinancé et autogéré, articulé à la politique nationale de décentralisation. D'autre part, l'augmentation de la production et des revenus agricoles ainsi que l'amélioration à terme des conditions sanitaires et nutritionnelles des populations.

Les composantes du projet peuvent être classées en quatre catégorie:

i) Mise en place d'un système de financement du développement rural reposant d'une part sur le crédit bancaire, d'autre part sur la constitution progressive de fonds de développement villageois (32% des coûts du projet). Une agence de la BNDA devait être installée à Ségou et dotée de deux lignes de crédit à moyen terme pour les équipements agricoles et boeufs de trait et pour le financement de petits projets villageois individuels ou collectifs. Dans les villages, le crédit devait être géré par des Comités Villageois de Crédit (CVC) garant de la caution solidaire de la communauté. Les villages participants, organisés en Associations Villageoises (AV) devaient constituer des fonds de développement sur la base d'une cotisation initiale de l'ordre de 10% des crédits d'équipement demandés, complétée par un don de contrepartie équivalent du projet. Ces fonds devaient être déposés en compte d'épargne à la BNDA. Ils constituaient une garantie pour la banque mais devaient surtout permettre de financer des activités productives ou sociales non éligibles au crédit bancaire. Les décision quant à leur utilisation devaient être prises exclusivement par les villageois.

ii) Un ensemble de "services d'appui" comprenant: vulgarisation agricole, recherche appliquée, multiplication et diffusion de semences, approvisionnement en intrants et matériels de culture attelée, formation et alphabétisation fonctionnelle des responsables d'Associations Villageoises (AV), services vétérinaires et formation de secouristes vétérinaires villageois, services de santé primaire par la formation d'hygiénistes-secouristes et de sages femmes et la mise en place d'équipement sanitaires de base. (18% des coûts)

iii) Aménagement d'infrastructures sanitaires (160 antennes médicales, 16 centres de maternité), hydrauliques (160 forages) et routières (500 km de pistes de desserte). (30% des coûts)

iv) Enfin, 20% du budget était destiné à l'unité de gestion du projet (UGP), au contrôle financier, au suivi-évaluation et aux études.

 Effets attendus et hypothèses

Sur le plan agricole, l'effet attendu du projet était une augmentation de la production céréalière des bénéficiaires de 50% (passer de 14 400 à 22 400 t) et de la production arachidière de 40% (de 1 260 à 1 770 t) en sept ans. Le meilleur équipement des paysans en multiculteurs, semoirs et boeufs de trait, ainsi que la diffusion de semences sélectionnées et traitées devait permettre:

  • une augmentation des rendements de 35% pour les céréales et 20% pour l'arachide par l'amélioration de la préparation des sols et des pratiques culturales (dates et densité de semis, multiplication des sarclages, etc.)
  • une légère augmentation des superficies cultivées (+15%).

La stratégie retenue pour l'augmentation de la production était donc une stratégie d'intensification, sans toutefois recourir aux engrais considérés comme non rentables.

On attendait une forte augmentation des revenus des exploitations estimée à +400% après remboursement des crédits d'équipement, ainsi qu'un impact positif important (mais non quantifié) au niveau de la nutrition et de la santé grâce aux services sanitaires mis en place, à l'approvisionnement en médicaments et à l'amélioration de la production vivrière.

Enfin, le projet devait permettre de trouver une formule pour générer l'autodéveloppement villageois "sans faire appel à une infrastructure organisationnelle qui tire sur les ressources de l'économie nationale" conformément à la politique de responsabilisation des associations paysannes et des collectivités locales. En ce sens le PFDVS apparaissait comme une opération pilote dans le cadre de la politique de décentralisation et de désengagement de l'Etat.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Les aléas climatiques: le démarrage du projet fait suite à une sécheresse exceptionnelle (1984) qui a forcé de nombreux paysans à vendre leurs animaux. Par contre de 1985 à 1989, à l'exception de l'hivernage 1987, les conditions agro-climatiques ont été bonnes.

La restructuration du marché céréalier. L'Office des Produits Agricoles du Mali (OPAM) continue jusqu'en 1987 à acheter du mil à un prix officiel garanti. En 1988, le marché céréalier est totalement libéralisé; l'OPAM ne fixe plus son prix d'achat mais s'approvisionne par appel d'offres aux grossistes privés.

La BNDA: en 1986, le bureau de Ségou, jusqu'alors financé à 520 par le projet, se transforme en agence et diversifie ses activités.

L'élaboration de la politique de décentralisation en 1987: la politique de libéralisation économique et de décentralisation ouvre de nouvelles perspectives de développement économique et social en milieu rural et renforce le caractère d'expérience pilote du PFDVS.

 Réalisations du projet

La mise en place d'un ensemble de services d'appui (vulgarisation, formation, suivi) dans cinq secteurs d'intervention couvrant la totalité du Cercle de Ségou.

La sélection de 160 villages en cinq ans, comptant prés de 5.800 UPA et 71 000 habitants, et leur organisation en AV multifonctionnelles gérées par des Comités de développement villageois (CDV) fortement appuyés et encadrés par le personnel du projet. La constitution de 160 Fonds de Développement Villageois (FDV) dont les montants moyens varient entre 2,5 millions FCFA/village pour les G1 (constitution en 85) et 0,06 million pour les G5 (constitution en 89). Les FDV initiaux sont constitués de l'apport des AV nécéssaire à l'obtention des crédits d'équipement (10% des crédits bancaires demandés) et de la contrepartie équivalente du projet. Ces fonds sont déposés dans les comptes des AV à l'agence BNDA de Ségou, dont ils constituent actuellement 80% des dépots. Les FDV, qui sont progressivement alimentés par les intérêts sur dépots et les bénéfices réalisés par les AV, n'ont pas encore donné lieu à des opérations de crédit directe aux membres des AV, mais ont été partiellement investis dans des infrastructures communautaires et des fonds de commerce de boutiques villageoises.

La mise en place d'un service de crédit agricole basé sur:

  • une agence de la BNDA gérant les crédits d'équipement à moyen terme ainsi que les crédits de commercialisation céréalière et d'embouche bovine. Le crédit d'équipement a connu un grand succés auprés des villageois et a constitué, dans tous les villages, la première opération du projet. Il a permis l'acquisition par les membres des AV de 5 000 boeufs de trait, 1 400 multiculteurs, charrues et houes, 500 semoirs et 300 charettes.
  • l'Unité de gestion du projet fournissant des crédits à court terme pour les intrants agricoles ainsi que diverses opérations mineures (nivaquinisation, action aviculture, etc.).

La constitution d'AV et l'installation de l'agence BNDA ont permis aux villageois d'accéder au crédit du Programme de restructuration du marché céréalier (PRMC) pour la commercialisation primaire et le stockage des mil et sorgho. Selon les années et les villages, les stocks achetés par les CDV à la récolte, à un prix supérieur à celui du marché, ont été revendus à l'OPAM ou sur le marché local en bénéficiant des hausses saisonnières de prix. Au cours des deux dernières campagnes, les villages du projet ont formé des groupements de commercialisation pour soumissionner aux appels d'offres lancés par l'OPAM et ont pu écouler ainsi 2.000 tonnes en 1989 et 2 800 tonnes en 1990.

Dans le domaine de l'élevage, le projet a mené régulièrement des campagnes de vaccination et de traitement des bovins et petits ruminants. Depuis 1988, une action d'appui à l'embouche bovine s'est développée dans certains villages. Le projet a également mené une action en faveur de l'aviculture (diffusion de coqs de race) et, plus récemment, de l'élevage ovin.

Dans les villages, les actions de formation se sont concentrés sur les responsables et animateurs techniques (alphabétisation, santé, agriculture, élevage). 460 animateurs d'alphabétisation ont été formés et 156 centres d'alphabétisation ont été construits par les villageois. La très grande majorité sont en fonctionnement. Fin 1989, un total de 1.622 personnes avaient été alphabétisées, soit en moyenne plus de 10 personnes par village. En 1990, 2.400 femmes et enfants ont participé régulièrement aux cours d'alphabétisation.

Dans le domaine de la santé, le projet a formé environ 200 hygiénistes-secouristes et 125 accoucheuses traditionnelles. Un certain nombre d'actions sanitaires sont régulièrement menées (nivaquinisation, javélisation des puits, salubrité), mais le fonctionnement des pharmacies villageoises semble défectueux (45% des pharmacies fonctionnelles en juin 1990). Par ailleurs, le projet a suscité la création de boutiques villageoises et de banques céréalières dans de nombreux villages. Le fonctionnement actuel de ces services est très inégal et en régression.

Le projet a enfin mené certaines actions de moindre importance dans le domaine de l'environnement (diffusion réussie de foyers améliorés, plantation d'arbres dans les villages) et de la formation des artisans forgerons.

On constate l'absence de mesures spécifiques en faveur des activités productives et domestiques des femmes (à l'exception d'une récente expérience dans le domaine de l'élevage ovin). Le volet recherche appliquée initialement prévu n'a pas été mis en oeuvre. En juillet 1990, aucun forage n'avait été réalisé, et seulement 40 km de pistes rurales avaient été (mal) réhabilitées. Aucune infrastructure sanitaire n'a été construite.

Appréciation des effets du projet et de leur perennité

Bénéficiaires: Les 160 villages participant au projet comptent 5.779 UPA et 71.000 habitants. Si on considère l'ensemble de cette population comme bénéficiaire, l'objectif initial est dépassé. Cependant les bénéfices effectifs aux niveau des ménages sont trés inégaux. Les adhérents de quatrième et cinquième génération (88 et 89) ont obtenus beaucoup moins de crédits d'équipement que les précédents.

Grace au meilleur équipement des exploitations, on estime qu'une hausse de production céréalière moyenne d'environ 9.000 t a été obtenue, principalement par extension des surfaces et non par augmentation des rendements comme c'était prévu. Les superficies cultivées en céréales auraient augmenté d'environ 40% dans l'ensemble des 160 villages. Les villages encadrés par le projet sont aujourd'hui très largement excédentaires en céréales en année moyenne (environ 450 kg de mil-sorgho par personne), à l'exception toutefois des villages du nord du Cercle où la pluviométrie est inférieure à 500 mm. Le projet a également permis, notamment par un restockage semencier, de relancer la production arachidière qui avait régressé depuis la fin de l'OACV et la sécheresse de 1984. Elle serait actuellement de l'ordre de 2 500 tonnes sur les 160 villages, soit le double de la situation ante. Le projet a suscité une certaine diversification vers des cultures secondaires et a débuté une action en faveur du maraîchage.

Le "système de développement rural" dans le Cercle de Ségou a été incontestablement renforcé et dynamisé. Une ébauche de structuration du milieu paysan a émergé, qui pourra renforcer la représentation et le pouvoir de négociation des villageois au sein des instances de décision décentralisées (communes, cercles) et sur les marchés agricoles. L'expérience de commercialisation collective en 1989 et 1990 représente un acquis important pour une meilleure insertion des producteurs dans un marché libéralisé. Cette intervention solidaire des producteurs sur des marchés où ils affrontent la concurrence des commerçant est inédite au Mali, et d'autant plus remarquable qu'elle a permis en 1990 d'imposer les prix réclamés par les producteurs contre des intérêts jusque là tout puissants. Il s'agit là d'un des résultats les plus positifs et encourageants du PFDVS.

Le projet a eu un effet positif sur l'état sanitaire des animaux d'élevage (vaccinations, traitement). Localement, l'appui à l'embouche bovine a permis de développer une activité lucrative lorsque son calendrier est bien respecté, mais dont la diffusion doit être contrôlée afin d'éviter des risques de surproduction.

Effets sur les revenus des bénéficiaires: les revenus des ménages membres des AV ont bénéficié des hausses de production et des meilleures conditions de commercialisation des surplus céréaliers (prix garantis à la récolte supérieurs aux prix du marché, plus éventuelles restitutions des bénéfices réalisés en fin de saison sèche). On peut cependant estimer que les revenus monétaires supplémentaires dégagés sont actuellement insuffisants pour faire face aux remboursement des crédits d'équipement, en particulier pour les villages de première et deuxième génération qui s'étaient trés lourdement endetté. La fin de ces remboursements (en principe dès l'année prochaine pour les G1) laissera apparaître une augmentation significative des niveaux de vie qu'il n'est pas encore possible de quantifier.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: les femmes, qui jouent un rôle important dans la production et assument une grande part des dépenses monétaires des ménages, n'ont pas spécifiquement bénéficié du projet sur le plan économique. Au niveau de la qualité de la vie et des conditions sanitaires, le projet a eu certainement un effet positif: campagnes de nivaquinisation et de javélisation de puits, accès aux soins primaires et aux médicaments aux villages, réduction des besoins de déplacement pour l'approvisionnement en biens de première nécessité, etc.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et ainsi, affecte négativement la reproduction de la fertilité des sols. Ceci est particulièrement vrai dans les zones fortement peuplées où la régression des jachères étaient déjà importante.

Appréciation de la durabilité du projet: Il est encore trop tôt pour se prononcer sur la durabilité des effets du projet. Sur le plan de l'auto-promotion des AV, l'encadrement encore trés étroit ne permet pas de juger des capacités d'autogestion. Le système de crédit mis en place souffre déjà d'impayés importants et aucune dynamique d'épargne individuelle n'est encore apparu. Sur le plan agronomique et écologique, les conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources fourragères et ligneuses n'ont pas été prises en compte dans une démarche de vulgarisation agricole qui reste strictement productiviste. L'évolution des superficies cultivées au détriment des jachères et parcours, et sans véritable processus d'intensification, est inquiétante pour l'avenir.

Principaux problèmes rencontrés et recommandations

Des organisations paysannes peu autonommes. Par excès d'encadrement et de contrôle, à quelques exceptions près, le projet n'a pas suscité le développement de l'initiative autonomme des villageois. La prise en charge par les CDV et les volontaires villageois s'est limité à des taches d'exécution. On ne constate pas sauf dans le domaine de la commercialisation d'innovations organisationnelles de la part des bénéficiaires. Les acteurs locaux du développement manquent encore de formation et de capacité de se comporter en partenaires des paysans et non en encadreurs. La perspective d'autogestion et d'autofinancement du développement local reste encore lointaine. Des volontaires jeunes assurant un certains nombres de services du projet sont démotivés par l'absence de rémunération et l'exode saisonnier de certains d'entre eux désorganise les activités du projet. Du fait de l'encadrement excessif du projet, les fonds villageois ont suscité peu d'intérêt de la part des agriculteurs. En plus de la confusion existant sur leur montant réel, les villageois doutent parfois de leur droit de propriété sur ces capitaux.

Un système de crédit qui s'essouffle. Les remboursements de crédit ont été bons en 1985 et 1986 mais ont été gravement perturbés par la mauvaise récolte de 1987. Après une légère remontée en 1988/89, les remboursements sont descendus très bas en 1989/90. Il se situent en juin 1990 à 35% pour l'échéance de remboursement des crédits moyen terme et à 46% pour les court terme. Outre les mauvaises récoltes de 1987, les causes des difficultés de remboursement sont:

  • un surendettement des UPA de 1ère et 2ème génération, principalement dû aux achats disproportionnés de boeufs de trait;
  • des difficultés de commercialisation en gros des arachides et niébé;
  • une mauvaise volonté de la part de certaines UPA à l'approche de la fin du projet (dans l'espoir d'un effacement de leurs dettes);
  • une inadaptation du système de crédit au caractère aléatoire des revenus monétaires annuels.

La difficulté de remboursement des crédits moyen terme a aussi conduit à l'essoufflement de l'utilisation d'intrants agricoles, du fait de la suspension des crédits de campagne aux AV ayanr des impayés.

L'augmentation des surfaces qui a permis la hausse de production agricole réduit d'autant les superficies et les durées de jachères et, à terme, affectera négativement la reproduction de la fertilité des sols en l'absence d'une augmentation de la fertilisation organique et minérale. Les conditions d'un processus d'intensification agricole durable et compatible avec les autres usages des terroires (paturage, bois de feu, etc) n'ont pas encore été réunies.

La première recommandation est d'engager rapidement et résolument le transfert progressif aux villageois des responsabilités jusqu'ici presqu'entièrement assummées par le projet. L'entière responsabilité de l'usage et de la gestion des FDV devrait être restituée aux CDV.

Il faut davantage sécuriser les revenus monétaires des UPA sans lesquels elles ont parfois de grandes difficultés à faire face à leur échéance de remboursement de crédit de campagne ou d'équipement. Les conditions de crédit à moyen terme doivent également être adaptées au contexte agro-économique aléatoire. Le personnel du projet devrait être totalement déchargé des fonctions de supervision des crédits et remboursements. La BNDA devrait prendre entièrement en charge tous les services financiers et se rémunérer normalement sur ces services.

Le développement de l'agriculture et de l'élevage doit être conçu en tenant compte des conditions de reproduction de la fertilité des sols, des ressources fourragères et ligneuses. Ceci doit être un des thèmes principaux de la vulgarisation-animation agricole à mettre en place.

Plus généralement, l'objectif ne doit plus être d'augmenter de façon systématique la production (plus de matériel, plus de force de traction, etc.) mais de mieux la maîtriser dans les différentes situations climatiques et écologiques saisonnières, de réduire son caractère aléatoire en offrant aux producteurs le maximum de capacité d'adaptation aux situations changeantes, et enfin de garantir sa soutenabilité à long terme. Cette action doit être menée de façon différenciée selon les spécificités agro-écologiques et sociales de chaque terroir. Elle est indissociable d'une action de recherche-développement basée sur un réseau de communication et feedback entre paysans, vulgarisateurs et chercheurs.

La formation doit être accentuée et apporter aux vulgarisateurs une réelle capacité d'observation, d'analyse et d'animation d'une reflexion agronomique et agro-écologique au niveau de chaque communauté villageoise. La mission propose la construction de petits centres de formation multifonctionnels dans chaque chef lieu d'arrondissement.

Au cours de la phase II, l'accent doit être mis sur la viabilité et l'autofinancement du système de développement local mis en place. Aussi, il ne parait pas souhaitable d'étendre l'encadrement du projet à tous les villages du cercle de Ségou. En ce qui concerne les équipements agricoles, on doit chercher à mettres en place un système autonome et durable de financement, production, approvisionnement et maintenance du matériel maîtrisable par les acteurs locaux: agriculteurs, CDV, forgerons de village et BNDA.

De même, la problématique du développement local ne se pose pas uniquement au niveau villageois mais aussi au niveau des bourgs, gros marchés ou chef lieux d'arrondissements où devraient être mis en place dès que possible des services:

  • financiers (bureaux périodiques décentralisés de la BNDA)
  • d'approvisionnement (centrales d'achat intervillageoises pour les intrants agricoles, les produits pharmaceutiques, etc.)
  • de commercialisation (coopératives de commercialisation autogérées)
  • de formation (centres de formation et d'animation à l'autopromotion rurale)

La fonction de "pôle de services" des grands marchés ruraux devrait être ainsi renforcée.

Leçons à tirer de l'expérience

Une leçon de portée générale que l'on peut tirer de l'expérience du PFDVS est qu'un objectif de "responsabilisation" du groupe cible (ce qui va plus loins que sa "participation") nécessite une grande flexibilité dans l'allocation des fonds du projet, et en particulier des c_édits. L'excessive précision des objectifs intermédiaires et de la planification de la mise en oeuvre du projet, suscite des comportements d'encadrement volontariste incompatibles avec la responsabilisation des acteurs cibles et l'autogestion de leur développement. Ce type de projet devrait être conçu comme un programme flexible de services d'appui, d'accompagnement et de conseil, laissant le maximum d'initiatives aux bénéficiaires. Parallèlement, il doit concentrer ses efforts sur le développement des ressources humaines (alphabétisation fonctionnelle, formation à la gestion, etc.).

En région soudano-sahélienne d'agriculture vivrière exposée à des risques agro-climatiques importants, l'usage spontané de la traction animale et de la culture attelée va dans le sens de l'extension des surfaces et non de l'amélioration des techniques culturales et des rendements. Cette tendance est dangereuse à moyen-long terme. En réduisant les jachères et la régénération naturelle des arbres en plein champ, elle menace l'équilibre agro-écologique et la fertilité des sols. Les crédits d'équipement devraient être accompagnés systématiquement de mesures de gestion de la fertilité et d'aménagement des terroirs agricoles.

Le PFDVS a démontré que la libéralisation des marchés de produits vivriers et l'abandon des politiques de prix garantis ne sont pas fatalement défavorables aux producteurs. Grâce à des crédits de commercialisation, l'achat-stockage au niveau des groupements villageois peut être un puissant instrument de contrôle du marché au bénéfice des paysans à condition qu'un nombre suffisant de communautés villageoises adoptent des comportements solidaires. Le PFDVS démontre également que la recherche de marchés rémunérateurs et l'organisation pratique de la commercialisation devraient être un préalable au développement de nouvelles cultures, en particulier lorsque ce développement se base sur l'usage de crédits d'équipement et d'intrants.

La prise en charge des services au développement par des AV est difficilement compatible avec un ciblage de bénéficiaires particuliers à l'intérieur de ces communautés (les femmes ou les jeunes en particulier). Par ailleurs, cette prise en charge peut se heurter rapidement aux limites du volontariat bénévole des responsables et animateurs villageois, en particulier des jeunes qui privilégient la recherche de revenus monétaires par l'exode saisonnier.

 

 

LANGUAGES: English, French

Smallholder Rice Seed Development Project (1989)

Liberia  
abril 1989

Completion evaluation

Liberia lies almost entirely within the tropical rain forest zone. The average population density is about 20 hab/km2. The annual rainfall ranges from 1600 mm inland to 4600 mm on the coast. Much of the vegetation is secondary forest because of the shifting cultivation system of farming in the uplands areas. The annual crop fallow cycles still permit regeneration of the forest in most areas (between 5 and 15 years of fallow). Rice is the main staple crop with about 86% of the farmers growing it. Cassava is often intermixed with rice in upland areas. Coffee, cocoa and sugarcane are important cash crops. Social and cultural values are linked to cash (cash requirement for rites such as deaths, marriage, sacrifices,...). It explains that economic farming activities are directed towards those lucrative crops. Self suficiency in rice production has, for several years, been a major policy goal of the Liberian Governement.

Project objectives and design

Target group

The target group is constituited by 91.400 households of smallholder rice farmers (58% of the total of such households)

Project objectives and components

The principal objective of the projcet was to institute a national rice seed improvement programme, and, through the provision of improved seed varieties, to increase the rice production efficiency of smallholder farmers.

The principal components of the project were:

  • the Rice Seed Production Unit (RSPU) that would be provided with the necessary facilities and equipment to multiply, dry, process, store and distribute improved rice seed;
  • credit in both kind and cash to contract seed outgrowers;
  • training and equipping of specifically assigned Ministry of Agriculture staff to carry out the project's extension activities;
  • local and overseas training for the project's local staff;
  • the establishment of a Monitoring and Evaluation (M&E) Unit for p_oject activities;
  • the provision of consultant services to assist in the implementation, development and monitoring and evaluation of the project.

Two channels were to be used for seed distribution: the Agricultural Development Projects (ADPs) where these existed; and extension staff of the Ministry of Agriculture (MOA) assigned to the project, where ADPs did not operate.

Expected effects and assumptions

At full development (following year 7), the project was expected to reach 91.400 farmers, and the total area under the new varieties was expected to level off at 83.900 ha, from project year nine onwards. The use of the improved varieties was expected to result in an incremental rice production of 343 tons in year 3 of the project, rising to 4.000 tons in year 5, and levelling off at 16.800 tons from year 10 onwards. For participating farmers, farm income was expected to increase from 238 to 316 USD/yr in the case of upland farmers and from 102 to 165 USD/yr in the case of swamp farmers.

The project design rested on a number of key assumptions. These were: (a) that the Central Agricultural Research Institute (CARI) would provide breeder seed of high quality, and in the requisite quantity, and that the project would stimulate further rice breeding and testing activities at CARI; (b) that CARI was committed to a programme of continually seeking better upland and swamp rice varieties; and (c) that the staff of the MOA assigned to the project would not only be instrumental in promoting the use of project seed, but that they would also ensure an equitable exchange of paddy for seed, and would further help farmers improve their level of agricultural husbandry.

Evaluation

The evaluation reviewed the overall farming system to study the effects of improved rice seed within these systems. The baseline survey proved to be of little use; data was collected using the rural rapid rural appraisal technique and additional data was assembled during the course of further meetings and discussions with associated ministries and organizations.

Implementation context

In 1986, the gouvernement launched the green revolution programme as a means of reinstating and restoring the vital role of agriculture as the motive force for economic development and sustained growth. The objectives range from the atainment of national self-sufficiency to making farming a profitable and attractive proposition especially to the nation's youth.

Project achievments

The Rice Seed Production Unit was established. The different activities were:

  • seed multiplication (LAC-23 and swamp variety) in 3 farms under the direct control of the project or with outgrower agreement. The project also has relied on contract outgrowers (groups of experienced smallholders) who were provided on credit with all necessary inputs.
  • seed production: purchases from outgrowers rose from 163 t in 1983 to 765 t in 1987 and 111 t in 1988. Most of the production concerns upland seed (711 t of upland seed and 53 t of swamp seed producted in 1987)
  • seed processing: the project established a modern seed processing plant at Suakoko with drying, cleaning and storage facilities. Seed is certified.
  • quality control: seed crops are inspected by menbers of the seed quality division at all stages during the growing season to ensure purity and freedom from pests and diseases.
  • distribution and sales of seed: distribution by Agricultural Development Projects, by seed exchange system (1 bag of seed for 2 bags of paddy), by use of seed retailers. The project distributed about 1.569 tons of upland and swamp seed.

The extension support component relied on the exchange system, the construction of 10 rice seed stores, the distribution of seeds through the various conty crop extension services.

The training proposals outlined in project design were fulfilled satisfactorily.

The project was unsuccessful in establishing an effective M&E Unit. This unit was only able to complete the baseline survey 45 months after the start of the project, and only then with a major input from the Central Monitoring and Evaluation Unit of MOA. In addition to this survey, the unit produced only a few minor studies, which, because of untimeliness of presentation, were of little use to project management.

Effects assessment and sustainability

Beneficiaries: the farmers who obtained SRSP seed were indeed smallholders (about 16.670 farm families) but there were also indications that, in general, the poorest farmers were not being reached. One of the main reasons for this is the inability of the poorer farmers to pay cash for seed and the unavailability of credit. Another has been the failure of the distribution system in reaching these farmers. The ADPs tended to concentrate on the larger farmers, as did most of the crop extension workers operating in non-ADP areas.

The effects of seed on yields, production and household income are difficult to evaluate because of the failure of the M&E unit. We can assume that we have a 200 kg/ha higher yield of LAC-23 and a yield advantage of 1.000 kg for swamp rice.

Effects on beneficiaries incomes: the effect of the introduction of LAC-23 on household income is slight, being in the order of 5.3%. This rise to 11% in the case of swamp rice but the effect is reduce because relatively small areas of swamp are cultivated.

Effects on nutrition and food security:

Specific effects on women:

Effects on the environment:

Effects on local/national economic development trends: an analysis of the operating costs shows that the economic cost of seed production could never be covered and that seed production was heavily subsidized. This implies that the Liberian economy must suffer economic losses according to every kilogram of seed produced by the project.

Sustainability: Compared to the returns from alternative crops, increased production of LAC-23 is not justified. Swamp rice shows greater returns but increased production is constrained by the farmers' reluctance to work in the swamps. Therefore, the outlook for radically increased production of rice is not promising.

Despite its various problems, the project has demonstrated an ability to produce adequate quantities of good quality seed rice and the RSPU now constitute the nucleus of a future seed industry. However, it would probably take another five years of development for the unit to even approach a state of self-sustainability. In view of Liberia's financial constraints, there is little likelihood of Government of Liberia (GOL) being able to sustain the present level of RSPU operations. Apart from present constraints on operating costs, the unit will face increasing logistical and operational problems as vehicles and plant age and breakdown. This will lead first to stagnation then to a fairly rapid decline in seed production.

Main issues and recommandations

Some variance with the SAR assumptions

The general assumption that every farmer grows rice, and that rice is the predominant crop in Liberia is incorrect. Because of unattractive produce prices, farmers only grow rice for subsistence purposes but will switch out of rice production into other crops such as sugarcane, cassava and treecrops to raise cash for household and other family needs, including the many obligatory ceremonies associated with deaths, marriages, initiation and circumcision. This situation can continue for one or two years during which time rice is purchased. Rice is, therefore, only one, and not always the most important crop in the farming system. The discontinuity of rice cultivation is at variance with the staff appraisal report (SAR) assumption that farmers would use seed for three successive generations. Indeed, some farmers purchase SRSP seed every year.

Problems in implementation

Development was adversely affected by factors outside the project management's direct control. There were shortcomings in the genetic material provided by CARI, both in terms of purity and adherence to type, and, in the case of upland varieties, their superiority over traditional varieties. For over 25 years, improved upland rice production has been based on two varieties, LAC-23 Red and LAC-23 White (genetically similar varieties), which have only a marginal yield advantage over traditional upland varieties. CARI also failed to supply the project with the requisite amounts of seed, supplying on average less than 50% of the amounts requested in any year.

The project suffered a serious setback in 1987/88 because of inadequate GOL funding which resulted in a damaging loss of outgrowers' confidence through the project's inability to make timely payment for the 1987 certified seed.

The proposed exchange system was not effective. It involved a system of free credit, a post-harvest payment for seed was made on the basis of a 1:1 exchange ratio (paddy for seed), later raised to 2:1 to defray some of the high costs involved in delivery and collection of seed and paddy. It was also subject to extensive abuse, as farmers often mixed considerable amounts of inert matter with the returned paddy, or failed to return any operation, the project stopped the exchange system in 1988 and the seconded extension workers reverted to normal field duties.

Unsatisfactory utilisation of the M&E Unit

From the very beginning, little confidence was displayed by project management in the M&E Unit. The baseline survey proved to be too demanding a task for the inexperienced unit resulting in serious delay in the implementation of the survey. The work of the Unit never became a tool of project management. Projcet management received most of its information directly from the divisional officers. There was a genuine lack of understanding within the project on the fonction and role of the M&E system.

In view of the project's overall success to date; its efforts to overcome defects and shortcomings; and the vital need for a viable seed industry in Liberia, there appears to be justification for continued support by IFAD to assist the project, under a modified approach, to develop the present unit into a near self-sustaining and effective organization. Such support would be condition upon several vital assurances from GOL and a restructuring of the present organization, namely:

(a) GOL should ensure that the National Seed Committee is fully activated to fulfill the role originally expected of it;

(b) GOL should ensure that the Research Technical Committee is reactivated to provide adequate guidance for the research programmes;

(c) CARI should be strengthened as necessary to permit reliable field trials of promising upland rice varieties to be held under farm conditions;

(d) WARDA should take positive action to introduce additional new upland varieties from other rice growing countries and should arrange for field testing of these by CARI;

(e) Seed should only be sold for cash unless seasonal credit can be arranged through sources other than the RSPU;

(f) Distribution of seed should be privatized as quickly as possible and should have provision for reaching the poorer farmers;

(g) A new project seed farm of about 350 hectares should be established to centralize multiplication of rice foundation seed and seed of other crops where demand exists;

(h) The M&E Unit should be restructured to serve as an effective tool of management;

(i) Self-sustainability of the RSPU should be the long-term objective, and the operations and structure of the unit would need to be critically reviewed to determine how best production costs could be cut without jeopardizing quality.

It is hoped that GOL's ongoing review of Liberia's food situation will result in a more attractive price structure for rice, leading in turn to increased demand for improved rice seed. Indeed, consideration could be given to withholding further support until the time that the price structure becomes more conductive to increased rice production.

Lessons learned

Experience in many developing country has shown that even major extension support project can fail to bring about substantial improvment in performance in chronic situation.

In view of the importance of an effective M&E Unit to any project, it is advisable to ensure that the initial calibre of staffing is high, even to the extent of employing long-term international technical assistance. The use of short term consultants is an expensive and largely futile means of propping up an inadequately qualified and experienced unit. Beneficiary contact monitoring should be recommanded above monitoring of project effects.

The normal procurement organizations and systems are in most countries bureaucratic and time-consuming. The benefits of direct procurements are immense in terms of staff time, early delivery, savings in cost, and, not least, in the avoidance of frustration and its associated impairment of relationships with implementing ministries.

 

LANGUAGES: English

Proyecto Crédito para Pequeños Agricultores de la Sierra (1988)

Peru  
mayo 1988

Resumen estructurado del informe terminal

Prioritariamente, pero no exclusivamente, se seleccionaron como áreas de ejecución los distritos más pobres de los departamentos de Cajamarca, La Libertad, Ancash, Huánuco, Huancavelica, Ayacucho y Apurimac.

Los factores geográficos y climáticos de la Sierra incluyen: una topografía muy escabrosa, suelos marginales (excepto en los pocos valles con suelos aluviales), temperaturas bajas con heladas frecuentes, una distribución de lluvias muy irregular y sequías que pueden durar varios años. La helada, la sequía y el granizo son los factores más riesgosos para los campesinos. Con el fin de disminuir este riesgo, los agricultores de la Sierra diversifican los patrones de producción agropecuaria.

La heterogeneidad de los sistemas de producción dentro de la Sierra es muy marcada, con diferencias en las combinaciones de cultivos y animales, niveles y tipos de desarrollo agroeconómico e institucional, presencia de otros proyectos y formas de organización campesina.

Frecuentemente, una parte importante de los ingresos de las familias proviene del trabajo asalariado, el comercio y el transporte, y no de la actividad agropecuaria.

Objetivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

6.500 familias campesinas sin acceso al crédito convencional, distribuidas de la siguiente forma: 1) 1 600 familias de productores individuales con predios agrícolas, hasta 5 ha., y -en el caso de pequeños productores pecuarios o mixtos- predios mayores pero cuyo valor bruto de producción fuera equivalente al que se obtendría de los predios agrícolas de hasta 5 ha.; y 2) 4 900 familias organizadas en 47 empresas campesinas asociativas de producción (ECAP), en las que -por lo menos- dos tercios de sus miembros debían cumplir los requisitos aplicables a los productores individuales, cuyos ingresos agropecuarios anuales promedio pro familia no excedieran del equivalente a USD 400.

Objetivos y componentes

Los objetivos generales fueron: 1) elevar los niveles de vida y alimentación de pequeños campesinos a través del aumento en la producción y productividad agrícola y pecuaria, especialmente productos alimenticios en áreas deprimidas de la Sierra; 2) promover cambios en las prácticas agrícolas tradicionales; 3) generar oportunidades de empleo; y 4) reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones de campesinos.

El crédito y la asistencia técnica se otorgaría a través del establecimiento de Módulos de Asistencia Técnica (MAT). Los MAT trabajarían con productores individuales y con asociaciones, incluidas las comunidades tradicionales.

El proyecto se estructuró en tres componentes: 1) inversiones crediticias; 2) asistencia técnica; y 3) supervisión y evaluación.

Supuestos y efectos esperados

En el informe del proyecto del BID se consideraba que existía una amplia demanda de los créditos y servicios que ofrecería el programa, la demanda potencial se infería a través de un conjunto de datos sobre el número y el área de las unidades agrarias, sin referencia a los recursos necesarios y disponibles por parte de esas unidades. Se concluía que la demanda del programa sería creada o inducida por el mismo, a través de una intensa campaña de promoción entre los agricultores, teniendo en cuenta que la mayoría de ellos nunca había sido sujeto de crédito.

El diseño del proyecto presuponía la existencia de tecnologías listas para ser adoptadas por los agricultores.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

En las últimas décadas el sector agrícola peruano ha mostrado menor dinamismo que los otros sectores de la economía, tanto en relación al crecimiento del Producto Interno Bruto agropecuario, como en la participación de su fuerza laboral en relación al total.

La producción de alimentos se encuentra prácticamente estancada en los niveles alcanzados hace varios años, con fuertes disminuciones en la producción 'per cápita' de algunos productos básicos.

El promedio de las exportaciones agropecuarias ente 1980 y 1983 cayó un 3% comparado con el del cuatrienio 1976-1979, mientras que el de las importaciones ente ambos períodos aumentó un 221%.

El gobierno de Perú que asumió el poder en julio de 1985 otorgó al sector agrícola la más alta prioridad, ubicándolo como elemento clave para lograr la reactivación del aparato productivo nacional.

En cuanto al crédito agrícola, el BAP continúa siendo prácticamente la única fuente oficial que brinda este servicio y que canaliza el mayor volumen de crédito hacia ese sector. No obstante, los recursos del BAP continúan siendo insuficientes, y geográficamente se colocan en su mayor parte en la Costa.

El programa FIDA 038-PE fue diseñado a fines de la década de los años setenta, cuando las formas asociativas de producción agropecuaria tenían prioridad. Pero cuando el proyecto comienza su ejecución el orden de prioridad se invierte, ocurriendo un proceso de parcelación y de estímulo a la iniciativa privada individual, que continúa hasta casi la finalización del proyecto. El nuevo gobierno vuelve a dar énfasis a las formas asociativas de producción, pero cuando esto sucedió el proyecto ya estaba terminado.

Logros del proyecto

El proyecto representa un esfuerzo pionero en el proceso de democratización del crédito en Perú y permite preparar el terreno para una nueva política gubernamental de crédito a los agricultores en la Sierra. Ha permitido a los más pobres tener acceso al crédito, el cual -junto con asistencia técnica específica- consiguió aumentar la producción.

Otro efecto positivo es que creó una conciencia en el Banco Agrícola de Perú (BAP) de la necesidad de establecer un sistema de seguimiento y evaluación para sus actividades, a través del desarrollo de una Unidad de Seguimiento y Evaluación (USE) en el proyecto. Se ha iniciado la creación de una USE para el conjunto del BAP.

La experiencia del proyecto con los MAT ha demostrado que, bajo ciertas circunstancias, el uso combinado de crédito y asistencia técnica puede ayudar a los productores con recursos limitados a aumentar su productividad, sus ingresos y su consumo de alimentos. Las condiciones necesarias para que esto ocurriera fueron: 1) el desarrollo de fuertes lazos locales entre el BAP y el Centro de Extensión y Promoción Agropecuaria (CIPA); o 2) la integración de los servicios de crédito del proyecto con otros proyectos de desarrollo rural. En los casos en que no se dieron estas condiciones, los MAT abandonaron gradualmente la provisión de asistencia técnica. Al final del proyecto los MAT no recibieron apoyo adicional del BAP y fueron suspendidos.

A fines de 1983 (después de haber colocado el 21% del total de recursos presupuestados) se decidió: 1) expandir el proyecto a nuevas regiones de la Sierra (incluyendo las regiones de Arequipa, Tacna, Cuzco y Puno); 2) aumentar el techo del área de propiedad que un agricultor puede tener de 5 a 10 ha.; y 3) incrementar el nivel máximo de los préstamos (de USD 5 000 a USD 8 000). Estas medidas tuvieron un efecto doble. Por un lado, se aumentó notablemente la tasa de colocación de créditos, y -por otro- se cambió el tipo de beneficiario original y se debilitó la asistencia técnica, lo que redujo el impacto potencial en agricultores pobres.

Si bien el monto de los recursos previstos para crédito de inversión (capitalización) era menos del 50% de los recursos determinados para el crédito de operación (sostenimiento) existió una mayor demanda de crédito para capitalización. Esto puede deberse a la incertidumbre asociada a la evolución de los precios de los bienes producidos con esos recursos (fuerte caída en el precio de la papa, cultivo al cual se dedicó la mayor proporción de los fondos para sostenimiento) y a la percepción de una valorización (a través de la inflación) de los animales y otros bienes que constituyeron el objeto del préstamo de capitalización. Los agricultores se comportan de forma muy racional con el uso del crédito, consciente de su costo, del ritmo de la inflación y de sus múltiples necesidades para las que requieren capital.

En los casos de los préstamos de capitalización el efecto sobre el ingreso y el acervo del prestatario fue nítidamente positivo, ya que los bienes objeto de estos préstamos se valorizaron a una tasa considerablemente superior a la tasa de interés, además de las posibilidades de contar con nuevas actividades que estos préstamos y los ingresos generados a través de los mismos han representado para los prestatarios.

En los lugares en donde el crédito se vinculó con proyectos de riego y otros componentes se notaron efectos positivos. Ello permitió brindar asistencia técnica, aunque no proviniera del MAT. Cuando el crédito no estuvo inserto en un contexto rodeado por otros elementos, los MAT no pudieron cumplir su papel.

El objetivo de reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones campesinas no se consiguió.

Hay comuneros y otro tipo de productores agropecuarios cuyos conocimientos prácticos se están utilizando de modo informal como asistencia técnica. En algunos casos, los agricultores están pagando los gastos en que incurre el "experto local" para prestar sus servicios.

La participación de los beneficiarios en el proyecto ha sido muy limitada.

Efectos, impactos y sostenibilidad

El programa contribuyó al desarrollo de los vínculos entre instituciones gubernamentales, creando oportunidades para el trabajo conjunto, reforzándolas materialmente y dotándolas de mayores recursos para su trabajo de campo. Esto no fue así en el caso de las instituciones no gubernamentales que operaban en la Sierra.

Efectos sobre los ingresos. El incremento de la producción estuvo acompañado de un aumento en los ingresos sólo en algunos años, ya que en ello influyó la variación de los precios de los productos.

Efectos sobre el empleo. Entre los beneficiarios del proyecto disminuyó el porcentaje de campesinos que trabaja fuera de su predio.

Impacto nutricional. El consumo de calorías aumentó entre los agricultores cuyos ingresos aumentaron a través de la venta de su nuevo excedente. Dado que el principal problema nutricional de la Sierra es la falta de calorías, su aumento contribuye a mejorar el estado nutricional. Pero, por otro lado, cuando se convierte parte del sistema de producción del autoconsumo al mercado, resulta otro patrón de consumo. Las variedades para el mercado, de más rendimiento, no resisten períodos largos de almacenamiento, por lo que pueden crear una situación en que las familias que antes se autoabastecían tengan que comprar sus alimentos en el mercado.

Impacto sobre la mujer. Las mujeres (ni los agricultores en general) no participaron en el diseño del proyecto. Tampoco se incluyó a las mujeres específicamente en los programas de asistencia técnica.

Impacto ambiental. 1) Al aumentar la producción de alimentos para el mercado se han disminuido los períodos de descanso de la tierra, lo que aumenta los efectos de la erosión. 2) Los cultivos intensivos de pastos bajo riego, financiados por el proyecto, han disminuido el sobrepastoreo de los pastos comunales. 3) No existieron acciones para reforestación, conservación de suelos ni recuperación de andenes.

Creación de sujetos de crédito. El proyecto ha realizado un esfuerzo pionero en el proceso de democratización del crédito, incorporando al circuito del crédito a agricultores que nunca antes habían tenido contacto efectivo con el BAP.

Cuestiones principales y recomendaciones

Aunque eran varias las condiciones que debían cumplirse para ser beneficiario, a efectos prácticos el criterio que se tomaba en cuenta era el del área.

El límite de área como criterio de eligibilidad puede resultar de difícil verificación en zonas donde las parcelas no son contiguas como en el caso de la Sierra, además de ser muy heterogéneas.

La Evaluación de Mediano Plazo identificó diversos problemas de gestión, principalmente relacionados con el personal, las relaciones personales y la actuación de los MAT. La Evaluación Terminal no ha encontrado mejoras en estos temas.

Las demoras en la tramitación para la aprobación y efectivización de las solicitudes de crédito por los beneficiarios, señaladas por la Evaluación de Mediano Plazo, continuaron vigentes. Estas demoras tienen diversas consecuencias: 1) En los créditos de sostenimiento, la imposibilidad de aplicar las recomendaciones sobre época de siembra y momento de aplicación de los plaguicidas. 2) En los créditos de capitalización, el encarecimiento de los bienes a adquirir y, por consiguiente, la imposibilidad de cumplir estrictamente el plan de inversión con los recursos aprobados y girados tardiamente. 3) Estas demoras, junto con los factores climáticos y la sobrecolocación de la papa, son los elementos clave que contribuyen a la morosidad de la cartera.

O sea, que los niveles de mora se deben a las dificultades de comercialización, a las condiciones climáticas, y a las demoras en la tramitación para la aprobación y efectivización de las solicitudes de crédito.

El proyecto no contó con una información adecuada para el análisis de la cartera.

La omisión de un estudio de la demanda de crédito de los agricultores y grupos asociativos y la carencia de información sobre sus actitudes hacia el crédito resultó en una programación insuficientemente elaborada del proyecto desde su inicio.

Ni en el diseño ni en la Misión de Análisis se captaron datos de los agricultores sobre sus perspectivas acerca de la integración del crédito con sus sistemas de producción.

Se sobreestimó la demanda crédito en las zonas seleccionadas para los MAT, lo que llevó, finalmente, a ampliar el proyecto a nuevas zonas y a elevar el techo del tamaño de la propiedad.

Para vincular la demanda con la oferta de crédito, y aún para inducir la primera, el programa preveía una actividad de promoción y organización de los agricultores, aunque no la especificaba. Esta actividad fue incluida junto con la asistencia técnica en un mismo componente. Sin embargo, sin un componente específico no se dedicaron esfuerzos sistemáticos suficientes a la organización de los agricultores.

Los préstamos asociativos fueron menos que los establecidos en el informe del proyecto (9% del monto en vez del 65% previsto).

El objetivo de reforzar la capacidad administrativa de las asociaciones campesinas no se consiguió. Esto puede deberse a: 1) una estimación incorrecta en el diseño del número de asociaciones existentes y su grado de organización; 2) el cambio en el entorno sociopolítico, por lo que las formas asociativas de producción perdieron prioridad durante el primer quinquenio de los años 80, cuando se ejecutó el programa, diseñado a finales de la década anterior; 3) las actividades tendientes al reforzamiento de las asociaciones no se especificaron en el Informe del Proyecto; y 4) las instituciones ejecutoras no contaron con técnicos experimentados en el trabajo con asociaciones de agricultores, ni tampoco recibieron capacitación en este sentido.

Se realizó una estimación inapropiada de la demanda de crédito.

El diseño del proyecto no consideró la disponibilidad de tecnología apropiada para los pequeños productores de la Sierra. Se consideraron de forma inadecuada los sistemas de producción y de comercialización de los pequeños productores. El efecto de esto fue que, por un lado, las recomendaciones tecnológicas se basaron en el uso de insumos no específicos e intensivos en capital y, por otro lado, la aparición de problemas de comercialización que se reflejaron en oscilaciones periódicas de precios y saturaciones del mercado.

El supuesto del diseño, de que existía una tecnología adecuada par los campesinos pobres sin necesidad de realizar esfuerzos de adaptación, fue equivocado.

El supuesto básico sobre la comercialización fue erróneo. Se supuso que cualquier volumen adicional de producción sería canalizado adecuadamente por los sistemas existentes.

La combinación de asuntos crediticios y técnicos introdujo un sesgo en el tipo de asistencia técnica proporcionada por algunos MAT: los técnicos tendían a centrar sus consejos en la recomendación del manejo de insumos, dejando de lado otras formas de asistencia. Faltaban menciones a cuestiones de comercialización, almacenamiento, o trato post-cosecha. Tampoco se facilitaba información sobre el uso, a largo plazo, de los terrenos, la rotación de cultivos, la necesidad de prevenir la erosión, etc.

Aunque el BAP estuvo interesado en expandir sus actividades de seguimiento y evaluación, la Unidad de Seguimiento y Evaluación del proyecto no tuvo un papel institucional fuerte dentro del Banco. Esto, junto con sus limitadas capacidades metodológicas y analíticas, redujo su efectividad.

La gente del proyecto FIDA que trabajaba para el BAP sufrió un fuerte deterioro de sus salarios reales por las altas tasas de inflación. Esto afectó su nivel de dedicación. Hubo técnicos que dejaron el proyecto antes de terminar sus contratos, siendo reemplazados sólo en algunos casos. Al no manejar adecuadamente sus recursos humanos, de los que dependía la provisión de asistencia técnica, la asistencia técnica vinculada al crédito de los MAT fue limitada.

No se aprovechó plenamente el mecanismo de la institución cooperante, cuya función fue sumamente limitada. Ello se debió, fundamentalmente, a la existencia de una brecha de comunicación entre el BID y el FIDA relativa a las cuestiones en las cuales hubiera sido crucial que el Banco focalizara su atención e informara oportuna y periódicamente al FIDA.

Un segundo proyecto (Cusco-Arequipa) tiene que introducir componentes específicos para enfrentarse a las cuestiones más importantes: la necesidad de adaptar tecnología para las circunstancias específicas de los agricultores de la Sierra y de considerar de forma especial las cuestiones relacionadas con la comercialización.

El Departamento de Cartera del BAP debe mejorar su sistema de trabajo, pudiendo beneficiarse del conocimiento de experiencias en otras instituciones similares.

El FIDA necesita explorar mecanismos para asegurarse que las recomendaciones de las misiones de medio plazo son tomadas en cuenta por los implementadores y por las instituciones cooperantes, y que existen correcciones durante el proceso de ejecución.

El uso del porcentaje de crédito desembolsado como un indicador clave para indicar el "éxito" de un proyecto puede ser muy engañoso. Los objetivos básicos del proyecto, como la provisión de servicios a agricultores pobres, no deben ser sobrepasados por objetivos financieros. El uso del porcentaje de crédito desembolsado como un indicador clave (o único) del éxito del proyecto debe ser evitado porque puede llevar a una priorización de los objetivos bancarios frente a los objetivos de desarrollo que son centrales para el FIDA.

En la práctica se trabaja con uno o dos criterios básicos de elegibilidad, por ello, en la preparación del reglamento de préstamo debería tenerse en cuenta esto, y evitar largos listados de condiciones que no son de aplicación práctica. Hay que preguntarse si los criterios pueden aplicarse en el terreno de modo adecuado y si los criterios tienen sentido en términos de la realidad en la que los agricultores trabajan.

Es esencial durante la implementación del proyecto un enfoque participativo para obtener la perspectiva de los agricultores sobre los asuntos del proyecto y la utilización de sus ideas. Los supuestos básicos utilizados durante el diseño del proyecto deben ser confirmados con datos de campo. Es importante conocer con anticipación si el crédito es considerado por los agricultores pobres como el mayor factor limitante, o si el aumento de la producción de la cosecha (por ejemplo de patata) llevará al aumento de los ingresos.

Es necesario que en la evaluación ex-ante se evalúen más a fondo y de forma explícita el contexto económico, político y social del proyecto.

Es necesario evaluar más a fondo las responsabilidades que pueden ser asignadas a la Unidad de Seguimiento y Evaluación, a la vez que los recursos y el papel institucional de la Unidad cuando el proyecto se implementa dentro de una estructura como la del BAP.

Para futuros programas se recomienda considerar la introducción, con carácter de compromiso con el Gobierno, de una cláusula de no discriminación salarial contra los profesionales y técnicos que trabajen en este tipo de proyectos, asegurando que sus remuneraciones y viáticos no queden por debajo de los que recibe el personal de otras instituciones que realizan trabajos equivalentes.

Lecciones aprendidas

Para establecer mecanismos de auto-corrección de la provisión de servicios es esencial la participación de los agricultores en el diseño, la implementación y la evaluación del proyecto.

Se requiere un seguimiento más intensivo por parte del FIDA y de las instituciones cooperantes (a las que hay que proveer de ciertas pautas básicas generales y específicas para cada proyecto para la realización de sus actividades) para conseguir las correcciones sobre la marcha que permitan cubrir las necesidades de los agricultores pobres. Las instituciones cooperantes tienen que tomar en consideración las recomendaciones dadas por las evaluaciones de FIDA, especialmente cuando no existen capacidades internas de seguimiento y evaluación. De esta forma se asegurará que una parte importante de los recursos del proyecto llegarán a los agricultores pobres.

Los criterios de elegibilidad para los beneficiarios del crédito deben ser simples y fáciles de usar. En la práctica, sólo se aplican los criterios directamente operativos.

Los proyectos de crédito para pequeños productores, por sí solos, no consiguen efectos positivos de importancia en la productividad y en los ingresos de la población objetivo. Por ello, el crédito debe vincularse con otros componentes (riego, asistencia técnica, comercialización, fortalecimiento de las organizaciones...) -ya sea dentro del propio proyecto o pertenecientes a otros proyectos- para que se noten los efectos positivos.

Dado los problemas que enfrenta la asistencia técnica tradicional, la heterogeneidad en las condiciones agroecológicas del área de algunos proyectos, los problemas de comunicación que se presentan cuando la asistencia técnica la realiza un técnico ajeno a la comunidad, y la necesidad de aumentar la población atendida por los proyectos de forma efectiva, es importante explorar la posibilidad de encarar la extensión a través de "expertos locales", brindándoles el apoyo necesario (capacitación, material, etc.).

LANGUAGES: English, Spanish

Projet de Développement Rural Intégré de l'Ombela Mpoko

Central African Republic  
marzo 1988

Résumé du rapport d'évaluation à mi-parcours
 

La préfecture de l'Ombella Mpoko est située à proximité de Bangui et est desservie par deux axes routiers. La population agricole est de 79.000 personnes soit 16.000 ménages. Les productions principales sont le manioc (aliment de base), l'arachide et le mais. Il s'agit d'une agriculture de défriche-brulis avec cultures sous galeries forestières et jachère de longue durée. L'élevage, non intégré à l'agriculture est le fait d'éleveurs nomades. Un tiers des ménages cultive moins de 0,5 ha, a des activités agricoles très réduites et tire ses revenus d'activités non agricoles. Les deux tiers d'agriculteurs cultivant plus de 0,5 ha peuvent être considérés comme des agriculteurs à part entière. Dans l'ensemble, l'alimentation est relativement variées et les habitants, à l'exception des cas sociaux, ne souffrent pas de la malnutrition. Les excédents de production représentent une part relativement importante de la production. Leur commercialisation est la principale préoccupation des producteurs.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

La population cible du projet est constituée par les 2/3 des ménages cultivant plus de 0,5 ha soit 10.670 exploitations. Il est prévu qu'en année 5, le projet aura bénéficié à 8.200 exploitations.

Objectifs et composantes du projet

Les principaux objectifs du projet sont les suivants:

  • accroitre la production vivrière dans la préfecture d'Ombella M'Poko;
  • augmenter les revenus des paysans bénéficiaires et améliorer leur alimentation ainsi que celle de leur famille;
  • dégager un surplus de production pour assurer le ravitaillement de la population de Bangui en produit alimentaires.

Les composantes du projet comprennent:

  • la vulgarisation de techniques améliorées en milieu paysan sur 5 cultures (manioc, arachide, mais, sésame et riz pluvial), la distribution de semences améliorées et de pesticides pour la conservation de semences;
  • un programme de formation pour la personnel d'encadrement et les paysans;
  • la mise en place d'un centre d'essai pour la recherche appliquée sur les principales cultures du projet et de parcelles de démonstration en milieu paysan;
  • la création d'une unité de génie civil pour l'aménagement de points d'eau et la construction d'infrastructures devant abriter les services centraux et sociaux;
  • l'installation d'une direction de projet et d'une unité de suivi-évaluation et la réalisation d'une série d'études spéciales pour la conception et la mise en place des composantes du projet.

Effets attendus et hypothèses

Basé sur des estimations des rendements de 5,5 t/ha de tubercules pour le manioc et des revenus de 19.600 FCFA par ménage, le projet prévoyait un accroissement de production de 8 à 31% selon les produits (+ 17% pour le manioc) et ainsi, une augmentation des revenus monétaires des familles.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Lors de la préparation en 1983 et de l'évaluation en 1984, le pays se relevait d'une période de sécheresse exceptionnelle qui l'avait fait classer parmi les pays devant faire l'objet d'une aide alimentaire internationale d'urgence. Avec le retour à une pluviométrie proche de la normale, la situation de l'agriculture dans la zone s'est rapidement redressée et la production est devenue excédentaire.

Réalisations du projet

La formation des vulgarisateurs par des séances de formation de courte durée et de recyclage périodique a permis de mettre en place un système proche de celui préconisé par la Banque mondiale (TV): groupes de contact villageois composé d'un paysan innovateur et de paysans suiveurs. 192 groupes ont été constitués, un par village et un encadreur par village. 12 t de la variété d'arachide proposée (2IE) ont été distribuées alors que l'objectif était de 5 t. Des 2 variétés de mais proposées, la première est mal acceptée à cause de ses caractéristiques organoleptiques et la deuxième a des semences de très mauvaise qualité. En 1987, 215 paysans ont cultivé du riz alors qu'il n'était pratiquement pas connu dans la région avant le projet.

Plus de 5.000 outils (houes et machettes) ont été vendus. Par contre, le matériel importé d'Europe ne se vend pas car son prix est trop élevé. La vente de 500 baches facilitant le séchage et permettant d'améliorer la qualité a été effectuée.

Un retard important a été pris dans les travaux de génie civil: 4 points d'eau seulement ont été aménagés (8% de l'objectif) et 4 batiments construits (33% de l'objectif).

L'unité de suivi-évaluation a réalisé un travail considérable en matière de suivi de la vulgarisation et de collecte de données de base sur la zone du projet et sur la population cible.

Les essais effectués au centre de recherche ont permis de retenir une variété d'arachide, une variété de mais et trois variétés de riz à diffuser par la vulgarisation (augmentation de rendement de 50%). Pour le manioc, le potentiel des variétés diffusées permet une augmentation de 50 à 518 par rapport aux résultats obtenus par les méthodes traditionnelles. Un réseau de 10 parcelles de 10 ares pour chaque culture, dans chaque secteur est créé chez des paysans volontaires. La culture attelée est testée au centre d'essai. Le centre participe à l'élaboration d'un programme de lacher aérien d'insectes prédateurs pour le controle de la cochenille.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficiaires: 2.914 paysans sont encadrés par le projet en 2ème année dont 20% appliquent les techniques améliorées sur trois cultures ou plus. Un nombre important de paysans non-encadrés et certains habitants de villages non contactés mettent en pratique la méthode du bouturage en ligne du manioc.

Le manioc est la seule culture pour laquelle les thèmes techniques préconisés ont été largement adoptés.

Il est difficile de mesurer l'effet du projet sur les rendements. Cependant, toutes les estimations effectuées montrent un net accroissement des rendements pour toute les cultures encouragées par le projet. L'augmentation de production serait de 500t/an pour le manioc, de 50t/an pour l'arachide et pour le mais.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: l'effet du projet sur les femmes peut être considéré comme faible sur le plan technique car les thèmes techniques proposés pour l'arachide qui est la culture des femmes par exellence sont peu attrayant en raison du surcroit de travail qu'ils exigent. D'autre part, l'augmentation de la production de manioc a certainement eu un effet positif sur le revenu des femmes, celles-ci jouant un rôle important dans la transformation et la commercialisation de ce produit. L'introduction de la bâche pour le séchage diminue considérablement le travail et permet de le pratiquer en toute saison. Enfin, l'accroissement des revenus des ménages est un facteur important de sécurisation pour les femmes.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: On observe un accroissement de la superficie cultivée en manioc soit sur défriche de savanne en tête d'assolement soit par une seconde culture de manioc sur manioc et non par introduction de la culture de riz tel que c'était prévu. Cet accroissement serait du aux augmentations de rendement obtenues par la mise en oeuvre de techniques nouvelles qui inciteraient les paysans à accroitre leur production. Ceci a tendance à entrainer une dégradation de l'environnement.

Principaux problèmes rencontrés

Une sous estimation des rendements et des revenus lors de l'évaluation rend caduque un certain nombre des données économiques sur lesquelles reposait le projet et par conséquence certains de ses objectifs.

A l'évaluation, le pays se relevait d'une période de sécheresse exceptionnelle (voir para 6). Les rendements ont été estimés par la mission d'évaluation à 5,5 t/ha de tubercule pour le manioc et à 300 kg/ha pour le sésame et les objectifs du projet à 6,5 t/ha pour le manioc et 375 kg/ha pour le sésame. Or, les enquêtes effectuées par les projet par la suite montrent que les rendements atteints en milieu paysan sont de l'ordre de 8 t/ha pour le manioc et 390 kg/ha pour le sésame. De même, l'estimation des revenus établie lors de l'évaluation (19.600 FCFA par ménage) semble avoir été faussée par les conditions conjoncturelles de l'époque. L'enquête du projet estimait le revenu monétaire moyen par ménage à 92.225 FCFA dont 45.300 en provenance de sources extérieures à l'agriculture.

Une faible exploitation des données collectées par l'unité de suivi-évaluation est parfois à l'origine de recommandations peu réalistes.

En ce qui concerne la suivi de la vulgarisation, si la régularité des enquêtes et des rapports réalisés est très satisfaisante, il conviendrait d'améliorer l'exploitation des données. En effet, dans plusieurs cas, les conclusions formulées ne sont pas toujours confrontées à d'autres observations d'ordre qualitatif rapportées par des données extra enquêtes, ce qui aurait permis de nuancer les affirmations et les conclusions tirées parfois trop hativement. De même, les données de base collectées pour certaines enquêtes (enquête sur la gestion des exploitations et enquête sur la nutrition) n'ont pas été suffisamment exploitées. Or, l'autonomie de l'unité de suivi-évaluation en matière d'exploitation des données est nécessaire pour qu'elle constitue un véritable outil de gestion et d'évaluation continue du projet.

Recommandations et leçons à tirer

Vulgarisation: il convient d'étendre la sensibilisation à tous les villages tout en mettant l'accent sur la formation collective par des séances de démonstration dans les champs des innovateurs. Il faudrait recruter au moins une paysanne innovatrice par village.

Fourniture d'intrants: le centre devrait produire lui-même les semences de mais pour en assurer la qualité. Les conditions dans lesquelles les paysans produiraient des semences d'arachide doivent être étudiées avant de lancer la production. Le thème de la conservation des semences doit être inscrit en priorité dans le programme de vulgarisation. Des cordeaux et des rayonneurs en bois doivent être mis à disposition des paysans pour qu'ils puissent réaliser leur semis en ligne. Il faudrait mettre à disposition des paysans des semences des cultures maraichères les plus courantes (tomate, oignon, salade).

Recherche: des programmes de recherche portant sur la détermination de la densité optimun du mais en galerie forestière, la comparaison pour le riz du semis à la volée et du semis en ligne, la mise au point d'un dispositif de semis d'arachide permettant en bouturant le manioc d'obtenir la densité optimale devraient permettre d'améliorer les messages techniques. Comme préalable à l'introduction de la culture attelée au niveau des exploitations, il est indispensable de mettre au point au centre d'essais un modèle de ferme où l'élevage et l'agriculture soient intégrés et où la jachère de courte durée serve à l'alimentation du bétail. Des recherches visant à produire des légumes de bonne qualité doivent aussi être menées.

A plus long terme, les objectifs de développement devraient être les suivants:

  • pousuivre et intensifier l'application des thèmes techniques vulgarisés par le projet actuel;
  • introduire progressivement la culture attelée dans le cadre de l'intégration de l'agriculture et de l'élevage;
  • étendre les cultures maraichères à l'ensemble des exploitations en vue de satisfaire dans un premier temps les besoin alimentaires des paysans eux-même.

Il serait utile d'adopter un système de direction et de gestion qui renforce la concertation et le controle mutuel et de valoriser les acquis du service de suivi-évaluation en affinant les analyses des enquêtes.

 

 

 

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Projet de Développement Agricole intégré d'Assomada (1987)

Cape Verde  
diciembre 1987

Résumé du rapport d'évaluation terminale

Le plateau d'Assomada ainsi que les deux bassins versant de Boa Entrada et Engenhos sont situés au coeur du massif montagneux central de l'ile de Santiago. Le climat est aride avec de violentes précipitations qui ravinent les sols et inondent les fonds de vallées.

Avant la mise en oeuvre du projet, la zone comprenait 2.600 ha de cultures sèches (association mais-haricot sur des pentes souvent fortes et très érodées) et 50 ha de cultures partiellement irrguées (canne à sucre principalement). Les rendements variaient selon les pluies de 0 à 1.200 kg/ha pour le mais et de 0 à 300kg/ha pour le haricot. La plupart des paysans exploitent les terres en régime indirect. Les exploitations sont de taille modeste, 1,5 ha en moyenne, dont plus de 90% en sec. La production agricole est limitée par la faible disponibilité en eau et la détérioration du patrimoine foncier par l'érosion. Le chomage et le sous-emploi sont très importants.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Le groupe cible n'est pas spécifiquement identifié. La population rurale de la zone est de 9.500 personnes soit 1.600 familles.

Objectifs et composantes

Le projet de développement agricole intégré d'Assomada vise à augmenter la production agricole, à réduire la dépendance à l'aide alimentaire extérieure et à augmenter l'emploi et les revenus ruraux.

Ses objectifs spécifiques sont d'améliorer les cultures sèches par des mesures de conservation et d'aménagement des sols et d'utiliser la mobilisation et la distribution d'eau afin d'irriguer 150 ha dans la zone du projet.

Les composantes du projet étaient les suivantes:

  • Travaux de lutte contre l'érosion et aménagement des terres: les terres destinées aux cultures pluviales doivent être aménagées et les superficies cultivées en mais et en haricots sur les terres en pentes doivent être réduites et remplacées par du cajanus cajan. Il était prévu d'effectuer des travaux de DRS sur les pentes inférieures à 40% sur 830 ha et sur les pentes supérieures à 40% sur 1.300 ha; la construction de 61 ha de terrasses pouvant être irriguées; la construction de 1.911 seuils de retenue et de 86 barrage de retenue pour irriguer 89 ha.
  • Fourniture et distribution d'eau d'irrigation: mise en place d'infrastructures de mobilisation et de distribution d'eau pour irriguer 150 ha. Il était prévu de creuser 3.000m de galeries captantes horizontales, 18 puits dans les fonds de vallées, d'aménager ou de remettre en état le réseau des 150 ha à irriguer.
  • Autres infrastructures: amélioration de 17 km de routes d'accès, captage de 40 sources pour l'alimentation en eau des villages, rénovation et construction de batiments devant servir de bureaux et de logements pour le personnel de projet.

La section agronomie du projet devait mettre en place un système de vulgarisation; une section de génie civil devait préparer les plans d'exécution des infrastructures, la construction, l'entretien et le fonctionnement des ouvrages du projet. Le Bureau des Statistiques était chargé du suivi et de l'évaluation du projet.

Effets attendus et hypothèses

On attendait une augmentation de la production totale de 1.640 t avant le projet à 8.163 t en période de croisière. Le revenu net des exploitations devait augmenter de plus de 150%. En outre, le projet escomptait qu'en plus d'une utilisation plus intensive de la main d'oeuvre familiale, il serait créé des possibilités d'emploi pour 1.600 familles.

La principale hypothèse soutenant le projet était la disponibilité en eau souterraines. Il était présumé que l'aménagement et la distribution de terres irriguées aient inciter les paysans à entreprendre des travaux de conservation des sols et la substitution des cultures de mais et de haricot par d'autres cultures et que les paysans élimineraient les cultures annuelles sur les pentes supérieures à 40 %, respecteraient les restrictions apportées à la libre circulation du bétail et accepteraient d'autres mesures de lutte contre l'érosion telles que l'introduction du pois d'Angol et le reboisement.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Une loi de réforme agraire a été promulguée en 1982. Cette loi prévoyait que les exploitations seraient limitées à des superficies d'un ha en irrigué ou 5 ha en cultures pluviales. En 1983-84, le gouvernement a appliqué cette loi à la seule exploitation de la zone remplissant ces conditions. Puis, quand il s'est avéré que l'objectif fixé de 150 ha à irriguer ne serait pas atteint, le gouvernement a renoncé à appliquer la loi dans la zone.

Réalisations du projet

Dans le domaine de la lutte contre l'érosion, l'aménagement de 830 ha de terrasses en sec a du être abandonné principalement en raison de son coût. 375 ha de semis de pois d'Angol formant des haies vives suivant les courbes de niveau et alternant avec la culture de mais-haricot ont pu être réalisés. Les 1.300 ha de semis de pois d'Angol en banquettes individuelles ont été remplacés (raisons de coût) par 1.130 ha de semis continu en pois d'Angol mais sans aménagement de banquettes.

Le surcoût de l'aménagement de terrasses à irriguer et la faible disponibilité en eau ont limité les réalisations à 4 ha au lieu des 61 ha prévus. Certaines infrastructures non prévues ont été réalisées: construction de 3,2 km de murs longitudinaux pour protéger les exploitations des vallées contre les crues des rivières. D'autre part, le projet a exécuté un programme FAO/Belgique de reboisement et a procédé à la plantation de 815 ha qui concourent grandement au contrôle de l'érosion dans la zone de projet.

La composante mobilisation et distribution d'eau d'irrigation a été fortement réduite en raison de la faiblesse des disponibilités en eau souterraine. Ont été réalisés: 360m de galerie filtrante, 6 puits, 1,7 km de canaux primaires, 1,9 km de canaux secondaires. Aussi n'ont pu être irrigués correctement que 32 ha et partiellement 22 ha sur les 150 ha irrigués prévus.

Comme autres infrastructures, le projet a réalisé 20 fontaines publiques (50 prévues), deux centres de collecte destinés à la commercialisation des produits agricoles, 20 km de routes de desserte (17 prévus), la construction de batiments devant accueillir l'administration du projet, la construction d'une porcherie et de ses dépendances (non prévu).

Le projet a également mis en place un système d'appui technique aux paysans avec 7 vulgarisateurs formés à l'extérieur, chargés chacun de l'encadrement d'une sous-zone. A travers des contacts avec des paysans "leaders" élus et grâce à deux champs de démonstration, les vulgarisateurs ont peu à peu convaincu les paysans de l'intérêt de la culture de pois d'Angol sur les terres pluviales et de la diversification des spéculations sur les terres irriguées.

Le système de suivi-évaluation n'a pas été effectif.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficiaires: 235 familles ont bénéficié de l'irrigation. Il est difficile de chiffrer le nombre de familles ou d'exploitations en zone pluviale ayant introduit le pois d'Angol et bénéficié du projet.

Les performances du projet sont en deça des prévisions. Une production additionnelle de 800 t/an de produits vivriers a été obtenue au lieu des 6.800 t prévues. Le revenu additionnel global se situe autour 0,3 millions de dollars/an au lieu de 1,4 millions.

Effets sur les revenus et les conditions de vie des femmes: plus de 60% de la main d'oeuvre employée dans les travaux de construction des ouvrages de lutte contre l'érosion ou d'aménagement des sols était constituée par des femmes. Le projet a grandement contribué à améliorer la rétribution de la main d'oeuvre féminine. Le salaire des femmes qui à l'origine représentait 75% de celui des hommes accomplissant les même taches a progressivement évolué pour atteindre à la fin du projet 95% du salaire des hommes.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: la mise en place de haies vives suivant les courbes de niveau, la diffusion du pois d'Angol, la construction de seuils de retenue et de barrages, les murs de protection des exploitations, les plantations forestières réalisées ont un impact positif certain sur l'écosystème de la zone du projet.

Appréciation de la durabilité du projet: un millier de personnes dont une majorité de femmes ont pu bénéficier pendant 5 ans d'un emploi relativement bien rémunéré. Cette possibilité d'emploi s'est arrété avec le projet. Sur le plan social, la réalisation des fontaines publiques, le désenclavement des villages grâce aux routes construites représentent un acquis à long terme pour les paysans de la région.

L'impact institutionnel du projet est très positif. Le service de vulgarisation mis en place par le projet a servi de modèle pour le système de vulgarisation établi depuis lors au niveau national. Les services décentralisés du Ministère du développement rural utilisent les infrastructures réalisées par le projet. L'expérience développée par le projet sert de référence pour les actions de développement entreprises par le Ministère du Développement Rural (MDR). Les cadres ayant dirigé le projet ont des postes de responsabilité à l'échelle centrale ou régionale.

Principaux problèmes rencontrés

Des erreurs de conception

A la suite d'une évaluation sommaire des ressources hydriques dans la région d'Assomada, le projet s'est fondé sur l'hypothèse qu'il était possible d'irriguer 150 ha. Tout en basant sa stratégie sur cette hypothèse, le projet en renvoyait la confirmation à une étude complémentaire. Ce n'est qu'au cours de la troisième année d'exécution du projet qu'il fut définitivement confirmé que cette hypothèse était totalement erronée. D'autre part, la rapidité de la conception n'a pas permis de réunir les données de base qui auraient pu aider à mieux définir les objectifs et le type d'action à mener. Ceci est à l'origine d'autres hypothèses irréalistes (réticence de la population à l'égard de certains travaux tels que les terrassements, stratégie de lutte contre l'érosion, coûts de certains ouvrages et services). Aussi, les responsables ont eu à réadapter leur plan d'opérations au fur et à mesure que les objectifs qui leur étaient fixés s'avéraient irréalisables.

Une mauvaise gestion et coordination

Seul un des quatre cadres dirigeant le projet residait en permanence dans la zone de projet. Les vulgarisateurs n'ont été au complet qu'après 2 ans de projet.De plus, l'absence d'assistance technique extérieure n'a pas permis d'améliorer la qualité de la gestion, la tenue d'une comptabilité analytique, l'exécution d'un programme de suivi-évaluation. Le soutien que le MDR devait apporter au projet s'est avéré insuffisant. Le manque de cadres qualifiés dans les procédures d'achat, la pesanteur de la règlementation en matière d'importation, les difficultés de communication avec les bailleurs de fonds ont retardé l'acquisition et la mise à disposition du projet de l'équipement nécessaire à certaines opérations. Le comité de coordination à l'échelle centrale n'a pu être mis en place.

Une supervision du projet trop tardive

La première mission de supervision (évaluation à mi-parcours) n'a eu lieu que trois ans après le démarrage effectif du projet. Or, c'est dès le démarrage que le projet a du faire face à des problèmes importants qu'une supervision plus précoce et plus intensive aurait pu aider à résoudre. Cette mission d'évaluation a formulé un certain nombre de recommandations tendant à réviser les objectifs en fonction de la réalité de terrain. Une reformulation du projet n'a pas été faite. Les bailleurs de fonds ont poussé les responsables du projet à réadapter leur plan d'opérations. Cette sitution a engendré un certain nombre de malentendus entre les autorités du Cap Vert, le FAD et le FIDA qui ont abouti à l'arrêt des décaissement en juin 1985 et à la décision du Gouvernement de mettre fin au projet en décembre de la même année alors que 52% seulement du prêt FIDA avaient été déboursés.

Recommandations et leçons à tirer

Tout futur projet de développement rural au Cap Vert devrait affiner les études préparatoires et en particulier la collecte des données socio-économiques de base ainsi que l'évaluation des ressources naturelles disponibles et économiquement exploitables.

Il devrait être moins complexe que celui d'Assomada dont certaines composantes dépassaient la capacité technique des opérateurs nationaux. Il faudrait mieux tenir compte du cadre institutionnel dans lequel s'exécute le projet afin que celui-ci soit compatible avec les capacités de gestion et de controle des institutions locales et nationales. Il serait important de prévoir une assistance technique extérieure relativement importante dans certains domaines cruciaux tels que l'organisation de la gestion, la comptabilité, le suivi-évaluation.

Il faudrait intensifier les relations entre les bailleurs de fonds et les autorités du Cap Vert et en particulier de multiplier les missions de supervision, un minimun de 2 missions de supervision annuelles plus des missions techniques spécifiques. Il serait aussi nécessaire de former les cadres chargés d'établir les dossiers de décaissement. Il faudrait prévoir une mission d'évaluation à mi-parcours pour vérifier les hypothèses de départ et reformuler éventuellement les composantes et objectifs du projet.

Le plateau d'Assomada ainsi que les deux bassins versant de Boa Entrada et Engenhos sont situés au coeur du massif montagneux central de l'ile de Santiago. Le climat est aride avec de violentes précipitations qui ravinent les sols et inondent les fonds de vallées. Avant la mise en oeuvre du projet, la zone comprenait 2.600 ha de cultures sèches (association mais-haricot sur des pentes souvent fortes et très érodées) et 50 ha de cultures partiellement irrguées (canne à sucre principalement). Les rendements variaient selon les pluies de 0 à 1.200 kg/ha pour le mais et de 0 à 300kg/ha pour le haricot. La plupart des paysans exploitent les terres en régime indirect. Les exploitations sont de taille modeste, 1,5 ha en moyenne, dont plus de 90% en sec. La production agricole est limitée par la faible disponibilité en eau et la détérioration du patrimoine foncier par l'érosion. Le chomage et le sous-emploi sont très importants.

 

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Proyecto de Crédito Agrícola (1987)

Costa Rica  
marzo 1987

Resumen estructurado del informe de evaluación terminal. Septiembre, 1987

El programa no estaba limitado a una zona determinada del país.

Costa Rica es un país pequeño (50 900 km²) pero presenta una notable diversidad agroecológica, asociada fundamentalmente a diferencias de altitud y régimen de lluvias, con consecuencias importantes en la tecnología agropecuaria. Por ello, las posibilidades de transferir adecuadamente las técnicas que son apropiadas en una zona a otras regiones son limitadas y se requiere un esfuerzo de investigación y adaptación tecnológica.

Objectivos del proyecto y diseño

Grupo objetivo

El sub-programa A otorgaría créditos: 1) individuales a pequeños productores agropecuarios que administren personalmente sus fincas y que obtengan de ellas su principal fuente de ingresos, y cuyo ingreso neto familiar anual no exceda de USD 2 580; y 2) a cooperativas, asociaciones y otras entidades de pequeños productores con personería jurídica, en las que no menos del 80% de sus miembros cumplan con los requisitos exigidos a los beneficiarios individuales, y en las que no menos del 60% de su producción sea obtenida por sus asociados. El programa debía beneficiar a 2 700 pequeños agricultores con ingresos anuales inferiores a USD 430.

Objetivos y componentes

Los objetivos generales eran: 1) incrementar la producción agropecuaria para la exportación; 2) reducir las importaciones de alimentos básicos; y 3) atender la demanda, generada por el incremento de la población, de otros productos importantes de la canasta de alimentos.

El programa tenía dos sub-programas: una línea de crédito para 2 700 pequeños productores (sub-programa A) y otra para 600 productores medianos. La última no estaba financiada por el préstamo de FIDA, sino por el BID y el Banco Nacional.

Supuestos y efectos esperados

Los efectos esperados eran: 1) incrementar la producción agropecuaria para la exportación; 2) reducir las importaciones de alimentos básicos; y 3) atender la demanda, generada por el incremento de la población, de otros productos importantes de la canasta de alimentos.

Evaluación

Contexto de la implementación y su evolución

En mayo de 1982 cambia el gobierno y comienza una nueva administración, que coloca el énfasis en el sector agropecuario. Se planteaba que el sector agropecuario debía cumplir un papel central, contribuyendo al logro de la autosuficiencia en la producción de alimentos básicos, la producción de insumos para la industria y la producción de excedentes para la exportación.

Entre los años 1982 y 1984 los esfuerzos del gobierno se centraron en las políticas de estabilización, comenzando en 1984 un conjunto de políticas de reactivación. La orientación fue hacia una liberalización de los mercados, imponiendo fuertes restricciones al crecimiento del sector público, eliminando subsidios y controles de precios, flexibilizando el tipo de cambio y elevando las tasas de interés. Este marco de fuertes cambios influyó de modo importante en la ejecución del programa.

Período de crisis económica en que los pocos recursos habitualmente disponibles para otorgar crédito a pequeños productores agropecuarios disminuyeron considerablemente.

Logros del proyecto

El proyecto dio crédito a pequeños agricultores en un período de crisis económica en el que los recursos eran escasos. Representó una contribución positiva en el proceso de desarrollo de los pequeños productores agropecuarios.

El proyecto ha contribuido al desarrollo de infraestructura para ganadería y al mantenimiento de la producción de granos básicos, apoyando -en menor medida- el proceso de diversificación agrícola. También se construyeron caminos y viviendas y se financió el equipamiento necesario para aumentar la disponibilidad de agua potable. Se crearon oportunidades de empleo para las mujeres.

Se superó el objetivo de proveer crédito a 2 700 pequeños agricultores, ya que se otorgó crédito a 4 213 productores (ó 5 953, según las fuentes). Esto se debe: 1) a que el monto del programa en moneda local fue mayor que el previsto, como consecuencia de las devaluaciones; y 2) a que los préstamos otorgados tuvieron una magnitud menor a la estimada. Pero el 50% de las operaciones (31% de los recursos) se comprometieron en el último semestre.

El criterio de elegibilidad fundamental establecido en el contrato de préstamo, en términos de ingreso neto anual 'per cápita', no fue operativo, y en la práctica se usaron básicamente las siguientes condiciones: que el productor se dedicase exclusivamente al trabajo en su parcela y que su ingreso bruto anual no pasara de una determinada suma.

La mora ha sido menor entre los pequeños agricultores prestatarios que entre los agricultores medianos cubiertos por el otro sub-programa. Las causas principales de la mora fueron los problemas de comercialización, la falta de asistencia técnica y las expectativas de condonación de la deuda.

El crédito se otorgó principalmente a productores individuales. Los fondos fueron sobre todo asignados para capital de trabajo en agricultura e inversiones de mediano plazo en ganadería. También se dedicaron recursos al financiamiento de pastos mejorados para ganadería y a la compra de animales. Así mismo, se financió vivienda, agua potable, caminos y actividades de procesamiento agroindustrial. De todas formas, es importante distinguir el uso aparente del real, tanto a nivel del productor como del Banco. La diferencia se debe a la fungibilidad del dinero y a las posibilidades de sustitución entre fuentes y usos de fondos.

No ha habido ni una Unidad, ni un funcionario, cuya responsabilidad fuera exclusivamente la administración del sub-programa A. Si bien esto evita incurrir en costos adicionales, no permite mantener un esfuerzo sostenido con el mismo programa durante todo el período de ejecución, ya que el personal es requerido para realizar otras tareas o para atender otros programas.

La institución cooperante, el BID, no mantenía una comunicación estrecha y efectiva con el FIDA, ni a nivel directivo ni con la Representación. Esta comunicación hubiera sido necesaria para informar con más precisión sobre los aspectos que el FIDA considera fundamentales para apoyar la gestión del proyecto. Además, la imposibilidad que tuvo el FIDA para realizar una supervisión sistemática del programa fue una limitante importante para la gestión.

Efectos, impactos y sostenibilidad

Efectos sobre los rendimientos. Existió un aumento de la producción en los rubros financiados por el proyecto (sobre todo papa).

Efectos sobre costos, ingresos y rentabilidad. Mientras en la producción agrícola los ingresos brutos siempre cubrieron los costos de producción, en la producción pecuaria esto sucedió a partir del tercer año. Esto es lógico, ya que en esta actividad las inversiones son de plazo más largo.

Impacto sobre la calidad de vida. El financiamiento de vivienda y servicios de agua potable y la construcción de caminos han contribuido a una mejoría en las condiciones de vida de los pequeños productores.

Cuestiones principales y recomendaciones

El tiempo de trabajo de los técnicos de la Unidad de Asistencia Técnica es, en amplia medida, absorbido por las tareas relacionadas con la colocación y control de los préstamos.

Los técnicos enfrentan problemas de falta de equipamiento para su labor (tenazas, termómetros, etc.).

La limitación en la asignación de los fondos para financiar exclusivamente capital de trabajo en agricultura no impidió que se sustituyeran fondos propios que tenían ese destino y que se volcaran a la agricultura de mediano plazo. Es importante distinguir el uso aparente del real, tanto a nivel del productor como del Banco. La diferencia se debe a la fungibilidad del dinero y a las posibilidades de sustitución entre fuentes y usos de fondos. Esto muestra las limitaciones por dirigir los fondos en determinada dirección. La falta de flexibilidad que se introduce con esta finalidad en el diseño del proyecto complica y entorpece la gestión, sin incidir de modo real en la asignación efectiva de los fondos.

Para el otorgamiento de créditos la condición que principalmente fue considerada fue la administración personal de las fincas. Las restantes condiciones, sobre todo las referidas a los ingresos, presentaron dificultades en su aplicación. El techo originalmente fijado era de USD 430 neto anual 'per cápita' (USD 2 580 para una familia de seis personas). Pero no se hizo la distinción entre ingreso familiar e ingreso 'per cápita', no diferenciándose -por tanto- entro los casos donde el productor vive solo (siendo el nivel tomado como techo seis veces superior al que correspondía) o casos en que las familias excedieran de las seis personas (con lo cual el ingreso familiar sería superior al tope establecido). Además, en general tampoco se consideró el ingreso generado fuera de la parcela, por otras actividades agropecuarias o no agropecuarias del productor y/o de su familia. Estas omisiones se explican por lo poco operativo que resulta el criterio de elegibilidad en términos de ingreso neto familiar. Estimarlo con alguna precisión (y sin ingenuidad) requiere de una investigación por parte de personal con formación específica.

Los factores que han incidido en las altas tasas de mora son: 1) la colocación de crédito en rubros con problemas de comercialización; 2) la insuficiente asistencia técnica, que no prestó el apoyo necesario para contribuir a resolver problemas que enfrentaron los productores; y 3) las expectativas de condonación de deudas, que se vieron posteriormente confirmadas.

Hubo problemas en la comercialización de la papa, por problemas de plagas y -en algunos años- por exceso de producción.

La Unidad de Seguimiento y Evaluación recibió demandas de trabajo que no se correspondían con lo establecido en el sistema diseñado. La presión de las circunstancias y la falta de un apoyo continuado para consolidar el trabajo iniciado, fueron convirtiendo a la USE cada vez más en una unidad dedicada a producir los informes requeridos por el BID. No contribuyó a mejorar la gestión de los programas de manera significativa.

Debe considerarse en detalle la comercialización de los productos agrícolas que serán generados por el proyecto, anticipando los problemas que puedan presentarse y proponiendo soluciones para ellos.

Se necesitan comunicaciones más frecuentes con la institución cooperante, indicándole con la mayor precisión posible lo que el FIDA desea y necesita impulsar y conocer. Esta comunicación debe hacerse tanto a nivel alto de la institución cooperante como a nivel de la representación en el país. El FIDA debería participar de forma periódica en las misiones de supervisión, tanto para ayudar a conocer más en detalle la marcha del programa como para contribuir a su eventual reorientación y para avanzar en el proceso de comunicación con la institución cooperante.

El FIDA no sólo debe apoyar el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación, sino también debe acompañar el proceso de implementación del sistema. Esta es una de las cuestiones en que las misiones de supervisión deben ocuparse: indagar hasta qué punto el seguimiento y la evaluación están apoyando la gestión del programa y cuáles son los problemas que encuentra para su funcionamiento.

El trabajo de seguimiento y evaluación debe estar más orientado a proveer retroalimentación para la gestión del proyecto, siguiendo las "Pautas básicas...".

Se debe explorar la posibilidad de combinar en los créditos otorgados a los productores intereses más altos con cuotas más bajas, aumentando el período de pago, ya que los agricultores están más preocupados por la suma que pagan cada vez que por las tasas de interés que el banco les cobra.

Es necesario contemplar mecanismos alternativos para la provisión de la asistencia técnica. Si no fuera posible garantizar que los técnicos de la Unidad de Asistencia Técnica del Banco Nacional dediquen más tiempo a esa actividad, una posibilidad es utilizar el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) para subcontratarla. En caso de que el FAT se mantenga sería importante que los subprestatarios estuvieran informados que están pagando por la asistencia técnica, entre otras cosas porque ello llevará a una mayor exigencia en la calidad y frecuencia del servicio.

Lecciones aprendidas

Los proyectos que combinan crédito y extensión no deben realizar las actividades de extensión con personal de las instituciones financieras, porque sobre este personal siempre existirán presiones para rellenar formularios de los préstamos, desembolsar crédito y asegurarse la recuperación del mismo.

El diseño de los proyectos debe incorporar la mayor flexibilidad posible para el período de ejecución, debido a la dificultad de realizar previsiones realistas de precios en épocas de gran incertidumbre. Habría que establecer un mecanismo ágil para la actualización del programa original e incluir en el presupuesto una partida sin asignación específica.

La restricción en la flexibilidad de la asignación de los créditos (limitación para financiar exclusivamente capital de trabajo en agricultura) complica la gestión sin resultar efectiva. Por ello, los criterios de elegibilidad deben ser operativos, susceptibles de aplicación efectiva en el terreno. Tampoco es práctico emplear como criterio el ingreso neto (familiar o 'per cápita').

En los proyectos con actividades de transferencia de tecnologías hay que verificar si existen realmente tecnologías validadas en las zonas donde el programa va a operar y, en caso negativo, es necesario dedicar recursos para este fin.

 

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Projet de Développement Rural de l'ORD de l'Est

Burkina Faso  
marzo 1987

Résumé du rapport d'évaluation à mi-parcours

La zone du projet comprend un peu plus de la moitié du territoire de l'ORD de l'Est (provinces du Gourma, de la Gnagna et de la Tapoa). C'est une zone très vaste (27.000 km2) dont l'accès était difficile avant le projet. De nombreuses régions étaient totalement enclavées pendant la saison des pluies. L'agriculture y est principalement vivrière (sorgho et mil). L'élevage, qui joue un role essentiel dans l'économie de la zone, exploite par transhumance la complémentarité du Nord et du Sud. Cette région a connu, avant le démarrage du projet des périodes de forte pénurie alimentaire. La zone se caractérisait aussi par une faiblesse des services d'encadrement du développement rural.

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

Le groupe cible est constitué des ménages paysans de la zone sans autre spécification. On prévoyait 8.000 familles bénéficiaires du projet. Les femmes ne font pas l'objet d'une attention particulière dans la conception du projet malgré le rôle important qu'elles jouent dans la production des cultures de rente et dans la commercialisation.

Objectifs et composantes

L'objectif du projet est d'assurer l'autosuffisance alimentaire des habitants de la zone, d'augmenter les revenus agricoles et d'améliorer la qualité de la vie.

Les objectifs spécifiques sont d'augmenter la production vivrière, de créer et faire fonctionner les infrastructures collectives de santé (dispensaires, maternités, puits), de services (moulins, banques de céréales, artisanat) et de désenclaver la zone.

Les principales composantes du projet sont:

  • le renforcement de l'ORD par la formation du personnel d'encadrement, la construction de logements et bureaux, l'équipement en véhicules, le soutien d'une assistance technique extérieure substantielle;
  • la mise à disposition de crédit de campagne (engrais, semences) pour 8.000 exploitations et de crédit moyen terme pour équiper 2.700 exploitations en culture attelée;
  • des aménagements fonciers portant sur la lutte contre l'érosion sur 5.000 ha (construction de diguettes en courbes de niveau) et l'aménagement de 1.000 ha de bas fonds pour la riziculture;
  • la construction de 108 km de routes de desserte et la création de 100 km de pistes d'accès aux routes de desserte;
  • la création d'un centre d'appui à la production agricole (Fermes semencières et Centre de recherche appliquée et de formation);
  • la protection sanitaire des animaux de trait: création d'un centre vétérinaire de 5 postes vétérinaires et de 10 centres de vaccination;
  • un Fonds de Développement Villageois (FDV) permettant de subventionner l'achat de matériaux de construction pour des équipements collectifs tels que maternités, dispensaires, puits, magasins pour stockage de céréales et de financer sur crédits des entreprises collectives ou individuelles génératrices de revenu;
  • la création d'une unité de suivi évaluation chargée de suivre l'ensemble des activités du projet et d'en évaluer les résultats.

Effets attendus et hypothèses

L'effet attendu du projet était l'autosuffisance de l'ORD sur le plan des céréales. Quelques 8.000 familles paysannes soit 18% des familles vivant dans la zone devaient voir leur revenu augmenter de 450 à 650 USD/an. Le programme de formation et l'édification d'institutions dans le cadre du projet devaient améliorer les capacités locales et faciliter la planification et la mise en oeuvre des programmes de développement futurs.

Le rapport de pré-évaluation considérait que les contraintes principales à l'adoption de pratiques culturales améliorées étaient le manque de services de vulgarisation permettant le transfert de "paquets techniques" aux paysans et le manque de crédit agricole. Un léger surplus de production (8.000t) devait être dégagé dans la zone du projet et devait être écoulé sans difficultés par l'OFNACER ou par les banques de céréales.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

Les campagnes 85/86 et 86/87 ont connu des conditions climatiques exceptionnellement favorables. L'excédent de production dans la zone de l'ORD a été très important.

Les orientations du gouvernement ont conduit à une politique de vérité des prix (le prix de l'engrais est passé de 90 FCFA/kg en 84 à 135 FCFA/kg en 86); un amenuisement des responsabilités du ministère de tutelle des ORD (le Ministère de lagriculture et de l'élevage ne conserve que les prérogatives relatives à la vulgarisation et à la production agricole proprement dite); des priorités du plan quinquennal 1986/87 accordées à l'aménagement intégré des terroirs.

Réalisations du projet

Formation et vulgarisation: un système de type "formation et visite" a permis d'encadrer 121 GP (soit 1.410 producteurs) en 1984-85, 280 en 1985-86 (5.866 producteurs) et 373 GV en 1986-87 (12.297 producteurs). Les thèmes vulgarisés concernent le labour avant semis (avec ou sans culture attelée), le semis en ligne, la fumure minérale, le sarclage, le buttage. L'apprentissage des techniques culturales est fait sur parcelles de démonstration puis sur champ collectif. Le projet a mis en place des centres de dressage temporaires (15 jours) des boeufs de trait.

Renforcement de l'ORD de l'Est: 60% des constructions prévues ont été réalisées, des véhicules et du personnel compétent sont disponibles.

Appui à la production: installation de deux stations d'essai qui ont permis des essais de techniques culturales et de variétés sur des protocoles fournis et suivis par des organismes de recherche nationaux et de la multiplication de semences (production de 12.000 kg).

Des bas fonds ont été aménagés sur 36 ha puis détruits par la première crue. Ce volet a du être mis en veilleuse car il nécessite des études préliminaires difficiles.

Des aménagements anti-érosifs ont été réalisés sur 2.073 ha (40% des objectifs).

Le FDV a utilisé 14 % des fonds prévus pour les équipements collectifs et 1% des fonds prévus pour les entreprises villageoises. 1 maternité, 10 puits villageois, 14 magasins de céréales ont été réalisés. Les banques de céréales ne fonctionnent pas et commencent à être convertie en magasins pour aliments du bétail. 2 moulins à grain communautaire ont été créés.

Le crédit agricole ne connait qu'un petit nombre d'emprunteurs (730 en 4 ans) et les encours sont très en dessous des prévisions: 21 millions de FCFA soit 5% du volume prévu pour le crédit court terme et 41 millions de FCFA soit moins de 15 % du volume prévu pour le crédit moyen terme.

Des routes ont été construites sur 98 km et 138 autres km mis en chantier.

L'unité de suivi évaluation n'a été installée que tardivement et n'a pas jusqu'à présent bénéficié d'appui technique extérieur.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Bénéficiaires: les bénéficiaires du système de vulgarisation et formation ont été 1 410 producteurs en 1984-85, 5 866 en 1985-86 et 12.297 en 1986-87.

Les effets du projet sont difficiles à apprécier. 1985 et 1986 ont été deux excellentes années pendant lesquelles l'ensemble de la zone a dégagé un fort excédent de production. On ne peut cependant préciser dans quelles mesure le projet a pu contribuer à ce résultat. L'effet du projet en année sèche semble limité. Les effets sur le developpement communautaire sont quasi inexistants (la création d'entreprises artisanales est restée embryonnaire, les banques de céréales n'ont pas bien fonctionné). Les effets des infrastructures routières sur le désenclavement sont très limités du fait des coupures fréquentes des principales pistes créées.

Effets sur les revenus des bénéficiaires: ils restent pour le moment négligeables.

Quant à l'impact sur l'amélioration de la qualité de la vie, les infrastructures collectives destinées à y contribuer ne sont pas encore opérationnelles.

Principaux problèmes rencontrés

Un faible taux d'adoption des techniques préconisées. Le dispositif de vulgarisation, par son quadrillage de la zone, a touché un grand nombre d'exploitations (12 000 en 86-87). Mais, seule une très faible proportion des paysans (2 à 3%) a généralisé l'emploi des thèmes techniques préconisés. En particulier, l'emploi des engrais reste marginal pour des raisons d'ordre économique: prix relativement élevé et rentabilité aléatoire dans les conditions technico-économiques actuelles. L'adoption de la culture attelée se développe plus lentement que prévu. Ceci semble provenir du manque de matériel de démonstration dans les unités d'encadrement et de la non disponibilité des charrues au moment opportun pour la vente. Un peu plus de 700 exploitations seulement ont été équipées en culture attelée.

Un système de crédit peu développé. Les encours sont très en dessous des prévisions. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce faible développement: la faiblesse du revenu monétaire des paysans (pas de débouché pour les cultures de rente, sauf l'arachide dont le prix a fortement chuté en 1986); les insuffisances de la filière d'approvisionnement (en particulier charrues); le manque de dynamisme et de suivi du service de crédit fourni par le relais de l'ORD. En particulier, les éléments d'appréciation fournis par l'encadrement du projet sur la capacité de remboursement des emprunteurs sont inadaptés. D'autre part, la CNCA non décentralisée ne peut jouer correctement son role. Enfin, la ligne de crédit court terme FIDA n'a pas encore fait l'objet de retrocession de l'Etat à la CNCA.

Le taux d'impayé est de 41%. Des secteurs entiers ont été exclus par la CNCA pour impayés. Il est à craindre que les conditions dans lesquelles se fait l'apprentissage du crédit ne constitue à l'avenir un handicap pour l'utilisation du crédit agricole comme moyen d'améliorer les revenus paysans.

Une mauvaise commercialisation des produits agricoles. Toute la dynamique du projet est freinée par l'absence de débouchés pour les produits végétaux. Dans une conjoncture d'excédents céréaliers, le circuit officiel de commercialisation ne peut absorber le sorgho et le mil. On se trouve avec un marché inorganisé dans lequel les prix s'effondrent. En l'absence d'atelier d'egrennage, le coton doit supporter un coût de transport très élevé jusqu'à Ouagadougou. Le développement de la riziculture nécessite un désenclavement de la zone et l'installation de capacités de décorticage. Le prix de l'arachide a connu une sevère baisse (-43% en 1986).

Recommandations et leçons à tirer

Un schéma de financement des stocks ORD (équipements et intrants) adapté au calendrier des utilisateurs doit être mis en place. La ligne de crédit court terme FIDA doit être rétrocédée dans les meilleurs délais. Un fonds de garantie doit être constitué à partir de la ligne crédit FIDA ainsi qu'un fonds de bonification des intérêts. La répartition des taches entre ORD et CNCA doit être formalisée. Un moratoire pour les crédits passés impayés doit être ouvert. Si la commercialisation des produits agricoles (en particulier céréales) n'est pas améliorée, l'allocation de crédit devrait être beaucoup plus prudente et se limiter à des agriculteurs ayant également une activité d'élevage.

La construction/réhabilitation du tronçon de route entre Gayeri et Fada doit être effectuée.

La durée du projet devrait être prolongée sur les deux prochaines campagnes agricoles c'est à dire jusque fin 1989 et la zone du projet redessinée pour tenir compte du transfert de l'intervention de la CCCE sur la province de la Tapoa et de la complémentarité Nord-Sud des activités d'élevage.

L'aménagement de bas fonds doit être réduit à une action pilote car il demande des études techniques préalables. L'intégration agriculture-élevage doit être amplifiée par la création de points d'eau (retenues pour l'abreuvement des animaux) en vue d'organiser l'exploitation des parcours. Les interventions du projet doivent être concentrées sur une sélection de villages.

Trois leçons de porté générale peuvent être tirées de ce projet:

Le développement du crédit agricole nécessite que les exploitants disposent d'un minimun de revenu monétaire stable. Dans les régions dépourvues de culture de rente, l'introduction massive de crédit pour l'adoption de thèmes techniques en culture vivrière doit être examinée avec beaucoup de prudence.

En région soudano-sahélienne marquée par une forte variation interannuelle des rendements et des production, une plus grande attention devrait être accordée, au stade de la conception, au comportement du marché vivrier en année de bonne récolte et aux conditions d'écoulement des surplus. Une succession de quelques années de pénurie et de prix élevés des vivriers, ne devrait pas dispenser les concepteurs de projet d'analyser serieusement les capacités d'absorption des marchés et de prévoir des instruments de commercialisation adaptés à tous les cas de figure. Cette plus grande attention aux conditions de commercialisation est impérative lorsque l'on compte recourir au crédit d'équipement ou de campagne pour augmenter la production.

Lorsque les rapports de prix entre intrants et produits sont largement modifié au cours des premières années de mise en oeuvre du projet, la validité économique des thèmes techniques vulgarisés doit être rapidement re-examinée par l'institution coopérante et le bailleurs de fonds. Si cette révision conclue à la non rentabilité de ces paquets techniques sous les nouvelles conditions du marché, les crédits pour ces paquets techniques doivent être suspendus. L'allocation de crédits à des activités non rentables et l'accumulation d'impayés qui s'en suit, ont des conséquences extremement négative sur le développement de la région.

 

LANGUAGES: English

East Mpanda Rural Development Project

Burundi  
marzo 1987

Mid-term evaluation

Burundi, a small, landlocked country in East Africa, had an estimated population of 3.8 million in 1976, with a growth rate of 2.2%. It is one of the most densely populated countries in Africa and one of the poorest countries in the World. About 95 % of the population live in the rural areas and rely on subsistence farming for their livelihoods; coffee is also grown and is the mainstay of foreign exchange earnings. Because of its diverse climate and ecology, Burundi's agricultural potential is very varied, ranging from tropical crops in the Imbo region (rice, cotton, sugar cane, groundnuts) to temperate fruit, vegetables and cereals in the higher areas. Despite these advantages, over-crowding has progressively reduced fallow periods and led to declining yields. Forest areas are also under pressure to satisfy the demand for domestic fuel, and increasing numbers of cattle are leading to over-grazing. The project area, the Ruzizi Valley, lies just 15 Km north of the capital, Bujumbura. and is a flat valley with deep alluvial soils deposited from the rivers which cross it and which subject it to periodical flooding. The climate is tropical and rainfall is around 857 mm per year. The land tenure system is quite mixed: in the cotton and rice areas the land belongs to the State and is allocated to farmers for specified purposes, outside these "development areas" the land belongs to the farmers and may be sold at will. In the project area there are approximately 3000 ha of "development areas"; these consist of farms of about 1.9 ha growing rice, groundnuts, maize, sweet potatoes, bananas, beans and a variety of other food crops - there are also a large number of fruit trees. In general the farmers in these areas use low intensity farming methods and rarely use fertilisers.

Project design and objectives

In general the agricultural sector has suffered from inadequate allocations (from the government) in terms of both production inputs and also services, and output prices have been kept low, reducing incentives for farmers. The main problems faced by the government in the late 1970s were under-nourishment and food scarcity at certain times of the year, and overcrowding in the densely populated hill areas. The movement of settlers into the Ruzizi valley occurred in the 1970s, due to developments in rice and cotton cultivation; the project intended to develop a part of the under-populated area in the valley for new settlement and increase production from other areas.

Target group

The population of the project area was about 14,000 people in 1977, and family sizes were about 4.5. Average farm sizes were 1.3 ha for food crops and fallow land and 0.8 ha for coffee in the coffee growing regions. The target group was defined as the whole farming population, which consisted of:

  • farmers with 0.5 ha each, in the newly developed irrigated rice schemes, (1,091 total farmers in 1986; this number will increase to about 2,800 as the development and rehabilitation of irrigation schemes progresses);
  • farmers with 4.0 ha each, organized in cotton production schemes (1,290 in 1986, "paysannats coton")
  • independent smallholders (exploitants hors paysannat), including 2,723 farmers with 0.1-2.5 ha holdings in the Bujumbura Rice Scheme (most of whom will eventually become part of the first group) and 1,107 dryland farmers on scattered 1- 4 ha holdings.

Objectives and components

Project objectives were (i) to increase and diversify food crop production to meet subsistence needs, (ii) to improve the socio-economic conditions and the standard of living in the area, through water supply, electrification, and the construction of schools, health centres, and village depots; and (iii) to increase the cash income of target groups through the marketing of surpluses. Project interventions to meet these objectives, which were adjusted in 1983 on the basis of findings from socio-economic studies carried-out by the project, included:

  • an agricultural extension programme to reach 4,980 smallholders cultivating irrigated rice (3, 420 ha), cotton and other rainfed crops (1,560 ha), providing support services such as supply of farm inputs, draught animals, agricultural credit, and marketing;
  • infrastructure works for new and rehabilitated irrigation schemes, comprising training of rivers, drainage networks, primary canals, secondary and tertiary canal networks, and land leveling;
  • improvement of socio-economic conditions by the construction of 5 schools and 3 health centres, the rehabilitation and improvement of 132 km of secondary roads, the provision of drinking water supplies, and housing improvement for 2 000 nearby settled families;
  • assistance to the Project Management through the construction of offices, staff housing, electrification, and the construction of an administrative centre.

Total base project costs were estimated in 1979 at USD 29.0 mn, to which contingencies of USD 13.5 mn were added; this comprised the following components:

(i) Civil works USD 5.15 mn (17.8%)
(ii) Resettlement USD 3.1 mn (10.5%)
(iii) Social Infrastructure USD 5.4 mn (18.4%)
(iv) Cooperative and Community Devel. USD 0.05 mn (0.2%)
(v) Project Management USD 9.6 mn (33%)
(vi) Credit and Input Supply USD 2.8 mn (10%)
(vii) M & E USD 0.8 mn (3%)
(viii) Studies, supervision USD 2.1 mn (7.1%)

Project management, the largest single component, was concerned with the strengthening of the implementing agency, the Societe Regionale de Developpement de l'Imbo (SRDI), and included the development of an extension service, community development including cooperative groups, the distribution of farm inputs, establishment of an ox training centre, and training for extension and cooperative workers. To undertake these tasks SRDI received considerable expatriate TA, which not only supplied sustained support and training, but also undertook the various consultancy aspects of the project. Under social infrastructure, the second largest component, the project developed and rehabilitated access roads, and provided drinking water, electricity, schools, dispensaries and warehouses to the 15 new villages developed (and others which were already existing). The Civil works component was concerned with flood control measures, irrigation (rehabilitation of 1,500 ha and development of a further 620 ha) rehabilitation of various existing canals (including lining some canals to reduce water losses), land leveling to improve water control, and the establishment of a drainage network.

A small credit in kind facility was included in the project design to enable farmers to purchase the fertilisers, seeds, pesticides and small implements which were to be provided through SRDI. A number of detailed socio-economic and design studies were included in the project costs to allow further specification of the project facilities during the early stages of the project. M&E, which was undertaken by a Unit in the general management division of SRDI, i.e. covering all SRDI activities and projects, was equipped by the project for this task.

In the light of findings of technical and socio-economic studies carried-out by the project in 1983, project cost allocations were altered so that :

  • provision for civil works was increased to USD 14.4 mn;
  • provision for resettlement was reduced following spontaneous settlement along secondary roads;
  • provision towards social infrastructure was increased by a larger financial contribution of the parallel European Development Fund (EDF) programme for health measures;
  • technical assistance was reduced to USD 0.9 mn, after a review of existing local capacity.

The financing plan for the project was complicated by the number of donors and the different methods of financing. In summary the plan as proposed was:

  • joint financing by IFAD (SDR 11.3 mn), ADF (UCF 8.0 mn), and OPEC (USD 2.0 mn) for civil works, water supply, electricity, training and community development, resettlement and agricultural inputs;
  • a contribution by WFP for up to USD 0.85 mn in food improvement and compensation during rehabilitation works;
  • a grant by EDF of USD 5.9 mn for social infrastructure and health components of the project, financed on a parallel basis.

Expected effects and assumptions

The project plans called for approximately 3,475 families to be resettled and a further 1,845 families were to be assisted to improve their productive capacity (this required the development of 2,400 ha of irrigated land and 3,550 ha of rainfed land). The value of incremental agricultural production was estimated at appraisal as USD 8.4 mn. at full development; this included a further 10,890 tons of rice and 476 tons of coffee, as well as more modest gains in groundnuts, maize, soya beans, bananas, and cotton. Beneficiaries' incomes were estimated to increase by about 65%. In general all food deficits of project beneficiaries would be covered, although animal protein requirements would still need to be purchased; surplus production from the project area would contribute to reducing food deficits throughout the region. Access to regular medical services and hygienic water supplies was intended to benefit the local population generally (estimated at 24,000 people). It was assumed in the project design that (i) coordination of the financing arrangements would be organised by the donors and would not hinder implementation, and (ii) output prices would be set at a level that was sufficiently attractive to the settlers to encourage production of the government's priority crops.

Evaluation

The mid-term evaluation mission consisted of a rural engineer/irrigation specialist and an agricultural economist; they spent approximately two months in Burundi, from November 1986 to January 1987, and overlapped with a AfDB/IFAD supervision mission. The mission held extensive meetings with government agencies, project staff and beneficiaries, visited the project sites, and reviewed the reports on the project.

Implementation context

The implementation of project activities was directly affected by poor coordination between the funding agencies, with resulting delays in disbursements. At the same time a number of studies, which were included in the design, pointed to the need to revise some of the specifications of the individual components, and also change the balance between the components. These factors eventually led, in 1985, to a review of the project's financial situation which highlighted the strong imbalance of disbursements between 3 of the cofinanciers (ADF, IFAD and the OPEC fund). As a result, a revised list of goods and services and a new financing plan (in terms of foreign exchange, local currency costs distribution and percentage of financing by each cofinancier) was approved in October 1985.

In addition, implementation of the irrigation and rice production plans were directly affected by: (i) the government's decision to liberalise paddy and rice marketing, (which removed SRDI's monopoly, and had implications both for loan recovery and potential volumes processed by the rice mill); (ii) illegal imports of rice from Tanzania which, under parallel currency exchange circumstances, benefited from an unfair and significant market advantage; and (iii) the sales of Japanese food aid, in the form of rice, by SRDI on behalf of the Government of Burundi.

Project achievements

SRDI employs some 200 permanent national staff and 140,000 man-days/year of temporary labourers, 40-60% of which are assigned to East Mpanda. Various personnel changes at management level have taken place, and although their effect on project progress is difficult to assess, it noticeably contributed to the slow start-up of the project. Technical Assistance staff consisted of 3 experts (Agronomist, Financial Director, and Land Leveling Specialist) for a total of 11 man-years, a significant reduction compared to the originally planned 59 man-years for 10 experts. The counterpart situation was found to be satisfactory except in the case of the Financial Director, who did not have a counterpart.

The analytical accounting system adopted by the project was in line with procedures and systems introduced by other projects in Burundi and proved to be an effective control and verification tool. However, while it met all requirements of SDRI as the Development Company of the Ruzizi/Mpanda area, it did not allow for sufficient separation of the actual costs of the East Mpanda project alone, and did not give sufficient insight into unit costs and cost accounting for individual services/activities of SRDI.

Technical studies, entrusted to the engineering consultant DHV, were carried out in 1981-83, and resulted in the detailed design and tender documents for: (a) construction of buildings; (b) training of rivers and drains: (c) the primary irrigation network; (d) drinking water supply; (e) social infrastructure; and (f) feeder roads. Studies for secondary canals and on-farm irrigation have been carried out by SRDI. Progress of the studies was slow, which together with administrative delays, contributed to the project falling significantly behind schedule. Implementation of civil works started in 1984, 2 years later than foreseen at appraisal.

River alignment measures and drainage collectors, which included dredging and dyking of certain sections of the main rivers in the project area, were started in July 1984, and completed ahead of schedule in September 1985. The evaluation mission reviewed a number of engineering issues which required further attention, including preventive/protective measure against erosion, additional dredging etc. Construction of the Primary Irrigation Network started in November 1984, and was also completed ahead of schedule in late 1985. Primary networks have been completed for 571 ha of new schemes, and are substantially completed for the rehabilitation of the Bujumbura rice fields. However, in 1985 a (20 years high) flood destroyed two of the existing dams on which some primary canals depended, requiring some modifications of the network.

On-farm irrigation including construction of secondary and tertiary canals, and land leveling, have been undertaken directly by SRDI. Considerable delays were experienced with respect to on-farm irrigation, mainly due to the late arrival of machinery (end 1984), the need for revisions of studies, and unfavourable weather conditions in 1986. Construction of project buildings was completed in 1985, and construction of 5 village depots (under EDF financing) has recently started. The power line with transformers was completed in 1984, the line links the centres of Mugerero and Maramvya to the Bujumbura power supply.

Agricultural extension. At the time of the MTE, extension activities had been heavily biased towards rice farmers operating on irrigated schemes, with few activities for rainfed agriculture. Suitable, well documented technical packages were available for single cropped rice and for cotton, and were being disseminated among farmers, but more work was required for the development of technical packages for double cropped rice and other food crops. Demonstrations have been carried-out on irrigated plots assigned to the extension workers, but more systematic demonstration/trials on farmers' fields, were planned for 1987. The extension workers' tasks include (i) managing the input supply system to ensures timely availability of paddy seeds, fertilizers, agro-chemicals, tools and implements, at the village level, and (ii) organising the very effective collection and marketing system for paddy. The project started to organize farmers groups in late 1986; these groups were expected to improve, at field level, coordination of canal maintenance, cultivation operations and water management.

The supply of farm inputs is directly linked to the Credit Programme operated by SRDI, under which all inputs for paddy cultivation on irrigation plots are made available through individual crop loans. Virtually all rice farmers have made use of this facility, and repayments have dramatically improved compared to earlier years, reaching close to 90% in 1985-86. Introduced in February 1986, the social programme focuses on nutrition and sanitation education. The programme was found to be dynamic, but has suffered from a lack of resources and teaching materials (which were due to be provided under the 1987-89 budget). So far, the programme has reached well over 1,000 beneficiaries, including infants suffering from malnutrition. SRDI purchases paddy in the villages through its extension workers, and pays farmers on a cash basis, after deduction of crop loans and farmer's fees. Purchases in Mugerero and East Mpanda have increased from 2,700 MT in 1979 to 7,800 MT in 1986. The volumes of paddy received at the SRDI mill (including purchases from other areas) had also increased, from 4,300 MT in 1979 to 10,600 MT in 1986.

Monitoring and evaluation system The M&E unit produces monthly and quarterly M&E reports, and contributes to the preparation of general project progress reports. There is only one officer responsible for this unit, and the unit is understaffed and short of equipment. It does benefit from the occasional inputs from the M & E service of the Ministry of Agriculture (DGPA).

Effects assessment and sustainability

The first implementation activities with regard to the social infrastructure programme were started in November 1986, and civil works were launched in 1984. Other activities, such as agricultural extension, social animation, and monitoring and evaluation, were initiated in 1985 and 1986. Visible effects of the project were therefore very limited by MTE, and an attempt to assess effects would have been premature because of the implementation delays. Hence the comments below are circumspect.

The project has contributed very positively to the strengthening of SRDI, and has helped this institution put into place a sound administrative organisation supported by adequate resources in terms of personnel, physical facilities and equipment, thus creating significant employment opportunities in the area. In spite of various shortcomings and problems, the project has to be commended for the dedication of its staff and credited with having in place most elements (such as farmers' groups, credit, savings programme) which should now facilitate a speedy and successful implementation of the various activities under the project. This has been demonstrated on the 352 ha of irrigated lands developed by the project in 1985-86, where the systems put in place for input supply, paddy collection, and marketing have proved effective.

Yields achieved on SRDI schemes in 1985-86 for single cropped rice averaged 3.56 tons paddy/ha (actual sales by farmers to SRDI). Yields recorded by the monitoring and evaluation unit, based on 193 sample crop cuttings, averaged 5.7 tons paddy/ha. These results compare favourably with yields of 1.2 tons/ha outside the project area, and appraisal projections of 3 tons/ha at full development. The income of farmers from their 0.5 ha rice plot were, on average, USD 325, compared to appraisal estimates of 260 USD. Cotton yields averaged slightly below 1 ton/ha (c.f. appraisal projection of 1.35 ton/ha) and will only be reached with improved technical packages.

Recurrent Costs and Sustainability of the Project The total recurrent costs of SRDI for 1985 were approximately Fbu 175 million; for East Mpanda, after completion of physical infrastructure works, recurrent costs are likely to be approximately Fbu 70 million per year. SRDI's foreseeable annual revenues from the project area are of the order of Fbu 110 million (Fbu 44 million from farmers' fees and some Fbu 75 million from profits of the rice mill), and would therefore be sufficient to ensure sustainability in the long run. However, such revenues would not allow for the continuation of direct and indirect subsidies paid by SRDI (totaling in 1985 Fbu 62.5 million towards seeds, fertilizers, overheads, and former farmers' bad debts).

Main issues and recommendations

The major recommendations from the mission were as follows:

Project Management and Administration. With regard to general management the mission recommended: (i) a more participative form of management with representation, consultation, and involvement of farmers in SRDI's decision making; (ii) improved inter-departmental coordination so as to avoid imputation errors in accounting; (iii) streamlining of the accounting system, so as to separate the East Mpanda project from other SRDI activities and to generate essential cost accounting information; iv) immediate recruitment of a counterpart to the Financial and Administrative Director of SRDI; (v) computerisation of SRDI's data management and accounting system. For the Engineering Department, there is a need to: (i) create a separate service responsible for the coordination and management of all hydraulic aspects of the irrigation schemes; (ii) immediately recruit a rural engineer to head the service. With regard to the Extension Department, the need is to: (i) put in place, as planned, a service for agricultural extension, distinct from the service for agricultural production; (ii) introduce some degree of specialisation among field workers to avoid over-emphasis of administrative tasks; (iii) reallocate field personnel to provide a more balanced distribution of support services to rice and other farmer crops.

Concerning technical assistance, it was recommended to extend the contracts of the extension advisor and of the topography expert by, respectively, 2 years and 1 year and to provide up to 23 person-months short-terms technical assistance in disciplines such as monitoring and evaluation, audit, irrigation and hydraulic calculations, integration of women, and in-service training.

The mission recommended the extension of the project until 1989 to ensure completion of the irrigation works.

Women's participation in the project is limited and needs to be increased; in the first instance a study should be undertaken to prepare detailed profiles of women's activities and expectations, and then by means of a seminar and a sensitisation programme within the project, the role of women should be given greater prominence..

The M & E Unit should be strengthened and given more resources; additional information and indicators should be collected to help with more precise analysis of the effects of project activities.

Group formation has so far only been applied to rice cultivators. This should be given higher priority in the development process and further extended to include dryland farmers. Also, as women constitute 53% of the agricultural work force, group structures, concerns and activities should respond to women's needs.

Lessons learned

The financing plan of a project should be as straightforward as possible, so as to avoid administrative complexities and adverse effects on achievement of overall project implementation and objectives due to dependence on parallel financed projects. Most of the social components of the project aiming at improving the socio-economic conditions and the standard of living in the area under a parallel financing from EDF have yet to be implemented.

In this design of project, where detailed specifications are to be prepared as part of the early stages of implementation, or where in-country experience is limited, it is useful to have an outside technical back-stopping agency which can be called upon to provide support when necessary. This can also arbitrate between agencies, especially in the early stages of a project (for instance, during the preparation of tenders and selection of consultants). Such an arrangement could have reduced the considerable delays encountered in the project, which have led to the civil works being more than two years behind schedule.

A clear and detailed plan of operation is vital to implementation. The executing agency should have a clear mandate, there should be a well-defined project area and target group, and the project management should have the benefit of previous pertinent experience. Without these necessary precursors the initial stages of project implementation are likely to be marked by delay and confusion.

It is valuable to the project if the monitoring system is capable of taking on a quality control function for project implementation; this requires adequate resources and qualified staff with practical as well as theoretical training in monitoring methodology and knowledge an experience of the various aspects of development.

Paddy sales were adversely affected by changes in government policies and other factors over which the government exercised some control. These changes at the macro level were a threat to the viability of the small rice producers on the resettlement schemes. The CI should have made the government aware of these problems, and the coordination mechanism for the project should have been able to influence these decisions. In general, where the incomes of poor farmers are dependent on the sales of items where the price (or quantities) are controlled, then some assurance should be required from government that the situation will be maintained.

 

LANGUAGES: English

Smallholder Fertilizer Project

Malawi  
diciembre 1986

Malawi agricultural sector is dualistic. A modern plantation (estate) sub-sector under private management produces export crops (tobacco, sugar and tea) and had registered a growth rate of 10% between 1973 and 1982. The other sub-sector is the smallholder traditional sub-sector, accounting for 80% of all agricultural production and providing the country with food staples (maize, rice, beans, cassava, sweet potatoes, groundnuts, sorghum and millets) and some surpluses for export (tobacco, groundnuts, tea, coffee and guar beans). The smallholder sub-sector was expanding at about 3% per annum in real terms, which was a little less than the annual population growth of 3.2%.

Project objectives and design

Target group

The average GDP (1982) of the smallholder agriculture was estimated at USD357. However, cash incomes of a typical smallholder were in the range of USD50 - USD100 qualifying small farmers as IFAD target group. The total number of smallholder households with an average of 4.5people and average holdings of 2.5ha were estimated at 1.5million. About 400000 households would benefit directly.

Objectives and components

Objectives. The Project would cover a four-year period from the 1983/84 crop season through 1986/87 and is designed to increase the productivity of the smallholder sub-sector through improvements in policy decisions, the restoration of sufficient and timely financing for fertilizer procurement and technical support to the sub-sector.

Components. These objectives would be met through the following components:

(a) improving Agricultural Development and Marketing Corporation (ADMARC) procedures for procuring and distributing fertilizer;

(b) establishing a fertilizer revolving fund (SFRF) in the Reserve Bank of Malawi;

(c) strengthening the institutional capacity of Ministry of Agriculture (MOA) and ADMARC; and

(d) ensuring that the pricing of fertilizer, other farm inputs and farm products provide the appropriate incentive for smallholders.

The project would be implemented by MOA and ADMARC with the support of other concerned institutions. The Ministry of Finance (MOF) would be responsible for the establishment of the SFRF, for the annual GOM'S contribution to the SFRF and its annual audit.

Expected effects and assumptions

The project would contribute towards the achievement of food self-sufficiency and expanding agricultural exports through greater maize production as well as increased tobacco and other exportable cash crops. The project would benefit smallholders, consumers and the national economy.

It is assumed that: (a)total cropped area and individual crop areas would remain the same; and (b)tea areas which could not be fertilized would go out of production. Therefore, all benefits would be generated by maintaining/improving yields. Regarding the project implementation, a major assumption would be the development and installation of a procurement system that assures a more timely arrival of fertilizers. Increased productivity resulting from use of fertilizer increases the demand for farm labour generating employment opportunities in excess of household.

Evaluation

A joint evaluation/review was undertaken by IFAD and IDA in June/July 1987. Two IFAD consultants, a M&E specialist and an agriculturalist/marketing specialist visited the country for three weeks, during which the mission spent a week in field visits. The evaluation mission met and discussed with the IDA supervision mission and the government officials.

Implementation context

The project was implemented in a landlocked country where delays in arrival were often experienced and the farm sector could not obtain adequate and timely agricultural inputs, particularly fertilizers. The project was a programme loan, the proceeds of which would be used to establish SFRF to alleviate the liquidity problems of ADMARC and, ensure sustainability of a future supply of inputs. Besides IFAD, contributors would be IDA, GOM and ADMARC.

The project would be under the supervision of a joint management committee (JMC) consisting of MOF, MOA, Department of Statutory Bodies (DSB) and ADMARC. The daily operations of the SFRF would be the responsibility of ADMARC. The Fertilizer Section of MOA would ensure continuity of fertilizer supply to the smallholder sub-sector.

Project achievements

The Project's implementation has been basically according to plan and disbursement has been on schedule (the loan funds are virtually finished but over U.S.$ 500 000 remains in the IFAD Grant account). However, late recruitment of all but one of the four internationally recruited experts and delays in attachment of some counterparts has caused delays in several components. The influence of several external factors (closure of the Mozambique import route, the Fertilizer Subsidy Removal Programme and emphasis on High Analysis Fertilizers - HAF) have also altered the scope and scale of some project components.

Throughout the life of the project, timeliness of fertilizer demand forecasting has improved steadily. By the 1985/86 season, the 18 month forecasting lead time was well established. Procurement procedures, based on international competitive bidding, including external transportation into Malawi, have been implemented since the 1984/85 season. This has ensured the timely arrival of all fertilizer ordered by the SFRF.

ADMARC established the 'Fertilizer Fund Unit' at its Headquarters and seconded staff and provided the necessary facilities. The management accountant established a system of accounting and bookkeeping to provide comprehensive details of SFRF activities. Regular statements of reconciliation of purchases and sales with deposits into the SFRF bank accounts are prepared. Quarterly and annual financial statements are produced with balance sheets and statements. The accounts of the SFRF have been audited annually by independent auditors acceptable to IDA and IFAD.

Internal distribution of fertilizer both to 'parent' (main) and 'seasonal' markets has been poorly monitored with the consequences that distribution problems, if reported at all, cannot be dealt with in a timely manner. The impact of the project transport specialist on internal distribution is considered to have been negligible.

The process to initiate policy analysis and reform was through the JMC. Although representatives of most of the organizations forming the JMC met regularly from the project inception, it was not formally established until March 1985 (i.e., two years after loan effectiveness). Representation on the committee has not been regular neither in terms of institutions nor specific participants. Although the relevant topics have been raised, the JMC itself has had little or no role in the nature of, or actual, follow up. Supervision missions have played a major role in ensuring that the Government support the continued financial viability of the SFRF. However, the missions did not fully address the issues of fertilizer distribution or use.

Effects, assessment and sustainability

Effects on Beneficiaries and their Incomes. Sixteen percent of all farmers are members of farmers credit clubs and these clubs distribute over 50% of all the fertilizer sold by the Fund. The majority of farmers sold fertilizer on credit are above the average farm size. The average loan taken by club members has dropped since the last season as has the sales of hybrid seed, as a consequence of the declining profitability of fertilized hybrid maize.

Although nearly half of the total fertilizer sold is by cash payment, there is little further knowledge of usage. This has meant that the project is unable to monitor changes in the quantity or applications and has led to the conclusion that the leakage of fertilizer to the estate sectors (estimated at 15%) comes largely from the cash sales side of total fertilizer sales.

The declining profitability by maize, reflected in the nutrient/maize price ratios and gross margins has contributed to the decline in maize cultivation (especially hybrid maize). Farmers are growing more local maize but with the reduced yields, this has not balanced the decline in hybrid cultivation. Consequently, Malawi will have to import maize to meet the expected deficit from the 1986/87 season (approximately 131 000 tons).

Continuity and Sustainability of Input Supply. In July 1987, fertilizer is available in several depots in the country ready for the 1987-88 season. This would be the fifth consecutive season that the SFRF had imported Malawi's fertilizer requirement for smallholders. While the long-term objective of increased maize production has not yet been attained, the project has achieved the unstated objective of maintaining maize production by maintaining fertilizer supply following several years of erratic supply which looked likely to continue unless action was taken.

The mission support the extension of the project by one year as essential to facilitate the transition of the SFRF status and to continue the work of developing fertilizer recommendations and use according to farmer category, crop and location within Malawi. However, one year extension is insufficient to attain the objective of a sustainable fund operated effectively by Malawian nationals and regularly distributing various types of fertilizer to different farmers throughout the country. It is recommended, therefore, that the project be extended to September 1989 (i.e., for two more years).

Effects on Local/National Economic Development Trends. The anticipated role of the project in producer prices reform aiming at moving them towards farmgate parity prices, has been superseded both by events and other donors and the JMC has not had an influential role. Since 1984, the World Bank and International Monetary Fund (IMF) conduct annual consultations with GOM on prices within the context of structural adjustment loan (SAL).

Credit and Fertilizer Use. The total number of farmers receiving credit is only 16% (1984/85) of the total farm families. Further, while the majority of farm families are on holdings of less than 1.00 hectare in size, the majority of club members are on holdings of between 1.5 - 3.00 ha. The fertilizer distributed by the credit clubs (approximately 50% of total sales) is therefore delivered to the above average size (1.17ha) farmer.

Monitoring and Evaluation M&E). The M&E of project activities rested with the Central Evaluation Unit (CEU) of MOA. The Agricultural Development Division (ADD) staff would submit reports periodically on the status/availability of fertilizer in the ADMARC markets located in their respective areas. The project agriculturalist would collate and evaluate these reports in addition to monitoring fertilizer recommendations, demand estimate, etc. Subsequently, IFAD dispatched during the period 1983-1985, three M&E consultants to streamline the system. Very little has been achieved because the CEU and ADD had staff shortages which prevented their involvement. The responsibility has been, by default with the project agriculturalist and his counterpart. Furthermore, monthly monitoring of distribution was not possible due to transportation problems.

Main issues and recommendations

Management and Coordination of Project Activities. The JMC should be activated to ensure coordination of project management activities at policy level.

Availability of Fertilizer in all Markets. Some investigations revealed that some local markets in close proximity to main depots were under-stocked whereas distant parent markets were oversupplied. The main reason for this anomaly was the transport rates. However, this illustrates the problem of non-availability of data which would ensure that all parent market receive their scheduled quantities and type.

Device Mechanism to Increase Access of Smaller Farmers to Farm Inputs. Analysis has shown that fertilizer distributed through farm-clubs on credit has been delivered to the above average size farmer. While such recipients are still within eligible IFAD target group, special efforts are needed to reach the low segment of the target group.

Sustainability of the Revolving Fund. The project needs to be extended for two years to: (a)develop fertilizer recommendations; (b)to train local counterpart staff to effectively operate the SFRF; and (c)to ensure smooth transfer of the Fertilizer Section activities to national staff. Furthermore, any changes which the GOM envisaged for efficient operation of SFRF should be reviewed with IFAD.

Lessons learned

Macro-economic policies designed to stimulate production for food self-sufficiency and export are important to integrate into the design of rural development projects, whether such projects have been developed in association with or independent of the adjustment programme. The impact of relative prices of inputs and products, pricing mechanisms, input subsidies, and allocation of land for export crops (e.g., tobacco) need to be carefully assessed at the design stage.

Every appraisal report should contain a list of assumptions and an assessment of how the project proposes to influence the assumption and reduce the risks so that its potential damaging effect on the project is limited. Failure at the design stage to identify and propose remedies for all the assumptions affecting the project caused problems during implementation. Such problems could be due to external factors beyond the control of the project, but awareness about their effect on implementation would induce the project management to influence decisions regarding them through analysis and policy dialogue with concerned authorities.

It is necessary to evaluate all the institutions involved in implementation, their roles and inputs to the project. Institutional analysis did not identify the structure or constraints of fertilizer distribution at farm level. The assumption that somehow fertilizer would reach the target group has meant that little is known about how and when fertilizer reaches smallholders or in what quantities.

The project design clearly stated operating procedures and financial reporting requirements which have been instrumental in ensuring the efficient implementation of the SFRF. Regular financial reporting by project personnel ensured conformity to these procedures and identified deviations immediately.

 

LANGUAGES: English

Dowa West Rural Development Project

Malawi  
diciembre 1981

The Project area covers Dowa West, one of the four rural development areas (RDA) in the Kasungu Agricultural Development Division (KADD) in the Central Region of Malawi. Dowa West covers an area of 1176km2 and is favourably located for easy transport and communication with the capital city, Lilongwe. The total population in 1981 was about 154000 i.e., 3% of the total population, growing at 2.5% per annum which was lower than national average of 2.9%. The population density varies between 74 and 105 person km2 in the north and south of the project area respectively. Project area relatively uniform, with slight variations in rainfall of 800 - 900m per annum. Water sources are fairly abundant, with a number of seasonal tributaries to the Bua River. Within project area the right to cultivate land is granted by the village headsman as the representative of the Chief. With a matrilineal system these rights are passed down the female line. The average household hectarage is 1.5 - 3.0ha. About 70% of the farming families cultivate fire-cured tobacco as a cash crop (10% of land). All households cultivate maize for household consumption (60% of land), groundnuts (22% of land) and the rest on sweet potatoes and vegetables. Average per capita income was USD48 including the value of subsistence production and additional USD36 per capita for households owning livestock.

Project objectives and design

Target group

With a per capita income ranging between USD48 and USD84, most farmers in Dowa West would fall within IFAD's target group and in particular about 9300smallholders households. The project would focus on farmers with smallholdings of 2.5ha or less.

Objectives and components

Objectives. The objectives of the project are to raise present low incomes of smallholders by improving their agricultural production, particularly of food crops and improve their living conditions by installing better water supplies and health facilities and improving community development services. At the same time, it was to develop the institutional framework and carry out research investigations which were to provide a basis for later investment planning.

Components. The project components comprised of (a): agricultural extension support to carry out demonstration trials on farmers' plots as well as for staff training; (b)training facilities to be expanded and expatriate and national technical assistance to assist in training; (c)research on crop and on-farm storage; (d)pilot burley tobacco scheme; (e)livestock and veterinary services; (f)incremental credit; (g)marketing sheds for inputs and crop produce; (h)community development; (i)rural water supply rehabilitation and construction; (j)health services; (k)farm-to-market roads; (l)management support to the project including offices, vehicles and equipment and staff housing. Monitoring and evaluation would be also supported in similar fashion and; (m)support in areas of finance and evaluation to the Kasungu Agricultural Division.

The project was managed solely by national staff. Although the management performance has been satisfactory; nevertheless it has been negatively affected by a weak management of information throughout the life of the project.

Expected effects and assumptions

The main objectives of the project are to improve the productive capacity and the socio-economic welfare of the smallholder farmers in the area. More intensive crop extension efforts, improved veterinary services, along with credit facilities and better social services, are expected to expand the productive capacity and generate economic benefits. The benefits from increased crop and livestock production are quantifiable.

The basic assumptions of the project design were: (a)that area-specific extension messages would be made available to the producers; (b)the markets would be developed early in the life of the project through farm-to-market roads construction and improvement to ensure timely and cost-effective distribution of inputs and efficient transportation of produce; and (c)the Government would introduce a systematic approach that would take into consideration farmers' produce margins.

Evaluation

The Interim Evaluation Mission which consisted of six experts in the fields of economics, sociology, agronomy, farming systems, nutrition and monitoring and evaluation visited Malawi during August/September 1991. The mission spent about 20days in the field as well as around one week visiting with government officials. The mission had access to various project reports and benefited from a number of field surveys and studies undertaken by the M&E. The mission also met and discussed with government and project authorities as well as with donors.

Implementation context

Malawi is a landlocked country, a fact which has important implications for the supply of farm inputs and the marketing of the export crops. To increase the effectiveness of extension services, the GOM restructured its extension services on a geographic unit approach, based on ecological principles consistent with administrative boundaries. The 180 Extension Planning Areas (EPAs) will be grouped into 40 Development Areas. The project would provide assistance to agricultural extension through the EPAs under the KADD administration.

The project would be implemented within the context of the National Rural Development Programme (NRDP), designed to provide a more extensive level of services to a larger population. NRDP would increase smallholder production through the provision of input and farm services. NRDP is financed by a host of bilateral and multilateral donors.

Project achievements

Research. During the course of the project an adaptive research team has been established. This was intended to complement the work of the commodity teams at the main research stations. Details of a few of the experiments which had been carried out were available. The quality of presentation and analysis of the data is variable, but unfortunately none of the work of the past seven years has provided extension staff with any new technical information which would assist farmers in overcoming their constraints. This activity is part of the national research programme and modifications which might make it more effective will have to come from the national level.

Extension. The extension service was expected to continue to work with the modified Training and Visit (T&V) system which forms the basis of the national programme. Most attenders of meetings are members of credit clubs so that the system is not fulfilling its objective of reaching out to the poorer members of the community. Part of the reason for this is that a good deal of the instructions relates to crops (hybrid maize, tobacco) which are not grown by the poorer families, and to practices (the use of fertilizer and manure) which are beyond their resources. There are considerable weaknesses in the content of the messages being passed on to farmers. It is only in the case of hybrid maize that the farm household/baseline survey data indicates that yields of fertilizer users are 37% higher compared to non-users, i.e., 1600 versus 1170 kg/ha.

Pilot Smallholder Burley Tobacco Scheme. The project appraisal report proposed the establishment of a burley tobacco scheme for 50 farmers. In the event 37 farmers were helped to produce burley tobacco on a settlement scheme. After several years they were helped to obtain leasehold land and become small estate growers. Another group was brought in and they "graduate" in the coming season. The farmers obtained high yields of tobacco (av. 1 800 kg/ha) and as they received the full price for their crop (less marketing costs) their incomes in recent years have been over MK 4 000 each. Farmers who were selected were well satisfied with the scheme. The scheme has demonstrated that small scale burley growers can achieve high yields of good quality tobacco.

Credit. Recovery rates on both seasonal and medium term loans have fallen during the life of the project. On the basis of a recent KADD Credit Default Study, undertaken as a result of IFAD's 1989-MTE of the project, and from discussions in the field, it appears that a number of factors have contributed to the increase in arrears experienced since 1987/88. These include: (a) poor club appraisal, management, supervision and training, (b) willful defaulting, (c) embezzlement of funds by club officials, (d) misuse of inputs by Field Assistants and Credit and Marketing Officers and (e) illegal tobacco growing and/or the diversion of inputs into estates. As a result of these findings a number of measures have been taken to improve credit recovery. These include tightening up loan administrative procedures, training club members and project officers and devising a systematic means to reschedule loans to recover past arrears.

Input Supply and Marketing. All of the marketing facilities have been constructed and are in use. The centres are staffed and the Agricultural Development and Marketing Cooperation (ADMARC) is financing the operation and maintenance costs. Fertilizer and seeds are supplied by

ADMARC on the basis of demand forecasts made by KADD and ADMARC for credit and cash sales. There has been a shift away from cash to credit sales. Farmers have often complained that fertilizers and other inputs have been inadequate in terms of total amounts, sizes of packages and timeliness of delivery, especially in areas where sheds have been closed to reduce costs.

Community Development. In general, most of the component's programmes have proceeded reasonably well and have genuinely engendered a greater spirit of self-reliance among the villages targeted by the Project.

Effects, assessment and sustainability

Beneficiaries and Income Effects. In the absence of a baseline study of beneficiaries targeted by the community development component, one can speak of impact only in general terms. Unless hybrid maize yields can be increased significantly, for example through a better application of fertilizer, it seems preferable for the smallholder to grow local maize as returns are higher compared to all but one of the hybrid maize alternatives. The exception is the high yield alternative (optimistic scenario) with a gross margin of MK447 per ha and a return to labour of MK2.85per day. The gross margin for the local maize alternative (given a yield of 900kg/ha based on KADD observations over a number of years) are MK211 per ha and MK1.23 per labour. In contrast with the above figures are the results for burley tobacco: a gross margin of MK2149 and returns to labour of MK13.78. These findings assume a price of MK4 per kg which the Government agreed to be paid by ADMARC to smallholders in the 1990/91 season. If farmers could sell directly to the auction floor at MK7 per kg, labour returns would peak at MK21.63 per day. From the above it is obvious that burley tobacco is by far the most profitable alternative.

Increased literacy, by definition, should have a positive spill-over in other areas. A number of extension messages are accompanied by pamphlets and booklets which should improve the transmission of information to village communities. The community development component of the project does appear to be reaching very poor members of the Dowa West RDP who might otherwise be totally bypassed by the project. In addition, most of the programme sub-components appear to be reasonable ideas, albeit in need of further refinement.

Effects on Nutrition and Food Security. In general, 79% of all households run out of local maize by December. The households that run out of maize the earliest tend to be non-credit club members, non-hybrid maize growers, female-headed, non-fertilizer users, and households with less than one hectare. To compensate for maize shortages, households in Dowa West pursue a number of strategies to meet their consumption needs. These include crop diversification, Ganyu labour (i.e., casual labour), estate work, handicraft and livestock sale. The nutritional impact of the project is difficult to measure. Since the IFAD project was originally designed to target farmers in credit clubs, many of the food insecure households have remained outside the reach of project activities.

Over 70% of the male children and 55% of the female children in Dowa West are nutritionally stunted. To compensate for this, the KADD staff have put together a plan for reaching the poorer households in Dowa West and the rest of the Division. Building upon the information generated by various surveys, a strategy has been developed to identify the food-insecure households. Households are to be selected by local committees consisting of village headmen, field assistants, and family heads using a checklist of characteristics. The households selected will be organized into groups for targeted interventions. The evaluation team feels that this is a good start.

Specific Effects on Women. In general the women programme is fairly uniform across all RDPs. It consists of forming women's groups, attempting to target them with credit, activities related to crop improvement and home economics, introducing Income Generating Activities (IGAs), and training programmes. The number of women's credit groups has fluctuated during the life of the project, but with the exception of Mchinji it has not increased. There is no obvious factor, excepting the increase in arrears in general among all clubs. Conventional wisdom insists that women clubs are better at repaying their credit than men. However, the Smallholder Agricultural and Credit Administration (SACA) notes that there is no evidence to support this assertion and project data has not been desegregated to test the hypothesis.

Environmental Effects. The project did not provide any alternative to continuous cultivation. It did increase the supply of fertilizer to the area. Under existing circumstances this led to the growth of stronger plants which contributed to an increase in organic matter in the soil (particularly through the increased root growth). It would not have counteracted the decline in soil pH and only marginally reduced soil loss. The increase in tobacco production stimulated under the project would have increased the demand for fuelwood. The project had no major component for counteracting this trend.

Effects on Local/National Development Trends. The rehabilitation of roads and the improvement in marketing infrastructures have had a positive impact on the economy of Dowa West. Attempts at diversification of crop production should improve the local economy and assist the national policy aiming at the development of the rural areas.

Credit. By 1991, credit targeted only 25% of all farm households in Dowa West. Credit still reaches only a small percentage of farmers in each RDP. Farmers visited generally indicated that their income had increased as a result of having received credit under the project. There are doubts, however, that the credit component reaches the poorer farmers. The administrative costs of the small loans served are likely to be high.

In the absence of a baseline study of beneficiaries targeted by the community development component, one can speak of impact only in general terms. Given the National Credit Committee's refusal to raise interest rates, the long-term costs of such lending, its effect on the viability of the revolving fund, and the likelihood of its ability to improve the well-being of smallholder farmers must be carefully considered. Finally, considering the rather poor performance record of farmers clubs in recovering credit, one must naturally ask if one extends credit to more marginal farmers than those previously targeted by the project, would clubs be even less well disciplined, inducing even higher arrears than in the past. This raises the more general issue of whether targeting smallholders through clubs with credit is the most effective and efficient way to reach Malawi's poorest smallholders.

Monitoring and Evaluation (M&E). The quality and usefulness of the M&E system has been mixed. On the one hand the M&E unit produced useful studies and survey results, in particular the Credit Default Study, the Household Food Security Surveys and recently the Farm Household/Baseline Survey. On the other hand, however, the data management and reporting system has been experiencing several problems. Data from the RDPs suffer from a lack of comparability, standard formats are lacking and reports/data are difficult to retrieve. Progress reports are often submitted too late to be meaningful. They provide a lot of details but essential data is missing. A system of beneficiary contact monitoring (including for example a tracer study of credit recipients) has never been established. Part of these problems can be explained from the high staff turnover during the first years of the project and from the limited M&E staff available. However, more staff will not solve the problems unless the skills of the staff are upgraded through training and technical assistance (with on-the-job training).

Sustainability. The project as designed was complex with about thirteen components. Hence its implementation was the responsibility of many agencies. Though its integration within the structure of the existing institution would supposedly ensure its future sustainability, a critical factor in this respect would be the GOM price and marketing policies both at the economy level and cropwise. Unless the flow of inputs, particularly fertilizer and seeds and the input/product price ratio remained favourable to smallholders, they would more likely revert to subsistence production. In this respect the development of markets, through investment in infrastructure and equal opportunities to all producers, are requisites for sustainability of project benefits.

Sustainability of credit operations would depend on the farm clubs. The evaluation revealed an inefficient performance in terms of deliveries to the intended beneficiaries, the low recovery rates, the non-responsible conduct of the office bearers and the consequent lack of sense of ownership among the members. In such situations, the sustainability of credit, input supply and other project services would be in jeopardy.

Main issues and recommendations

Macro-economic policies effects on farm sector, in particular, permission for smallholders to grow export crops such as tobacco, the marketing arrangements and the pricing system have a profound effect on the small sector development and commercialization. In any future projects, the impact of these macro-economic policies on project performance should be carefully analyzed during the design stage. Alternative scenarios should be drawn and examined and discussed with the concerned government.

To create a rural financial system to reach the target group, a number of measures should be pursued:

(a) the system should respond to beneficiaries demands which means that some need assessments/diagnostic surveys are essential;

(b) a target group oriented delivery mechanism should be established. Since the farm clubs are not effective in reaching the most vulnerable segment of the rural poor, credit groups in which these poor participate should be formed; and

(c) loans repayments are low and farm clubs, particularly office bearers, have high delinquency rates. To improve repayments, there is an urgency to train and develop groups (training, savings mobilization, collective action) to a high level of commitment for peers pressure to become effective in repayments.

For effective extension, the requisites are:

(a) a clear extension message which is responsive to individual farmer needs and constraints;

(b) improving contacts with low resource farming households, since contacts are maintained with about 40% of better-off households;

(c) need for training of extension staff and providing them with appropriate technical messages; and

(d) availability of attractive input/product price ratio through allowing smallholders to grow burley tobacco on customary lands, improved delivery mechanism, marketing and pricing.

For household food security, rural households apply a number of survival strategies and policies and projects should be designed to augment the returns from their alternative activities.

Lessons learned

The effects which macro-economic policies are likely to have on project sub-components should be thoroughly investigated. The Malawi's land tenure, marketing and price policies as well as its general support to the estate sector have adversely affected smallholder crop production.

The need for a more dynamic, competitive and promotion-oriented marketing system and a farmer-centered approach to development.

A sustainable rural financial system which starts with savings mobilization, is demand led, and seeks to promote and develop a viable rural banking system. The recent Credit Default Study indicates that once credit became supply led farmers clubs expanded too rapidly and lost their cohesion. The lesson learned is that group credit through clubs may have its limits and alternative avenues and institutions through which to target farmers with credit should be investigated in the future. Major project components, such as credit, should not be implemented without a tracer study of those targeted.

The active participation of the beneficiaries in the design and implementation of the project is essential. There is much more scope for encouraging active participation of beneficiaries in all project activities.

 

 

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