Moldova Country Programme Evaluation

Moldova  
mai 2014

Overall, the country programme has made good achievements on the ground over the past decade. IFAD support has contributed to increased levels of agricultural production, development of viable rural enterprises and job creation in rural areas. One of the most impressive elements of the portfolio performance is its high efficiency, especially with a consolidated project implementation unit responsible for all IFAD-funded projects and a high degree of ownership by the Government.

On the other hand, progress has been limited in value chain development, microfinance for small and microenterprises, and in setting up a clear strategy for phasing out heavy reliance on the credit line approach. Moreover, it is important for the next country strategic opportunities programme to reflect the Fund’s comparative advantages and its approach to rural poverty reduction within the evolving country and sectoral context more explicitly.

 

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Jordan Country Programme Evaluation

Jordan  
mars 2014

This is the first IFAD country programme evaluation (CPE) for Jordan since the Fund started its operations in the country in 1981. The evaluation has made it possible to assess the results and impact of IFAD-supported activities in the country, and has generated findings and recommendations that will inform the definition of future cooperation between IFAD and the Government of Jordan. In terms of results, the evaluation found, first, that IFAD-supported programmes have not achieved the overarching country strategic opportunities programme (COSOP) strategic objective of reaching the poor. The land-ownership-based soil and water conservation (SWC) investments supported by IFAD– while important from the point of view of natural resource management and increasing agriculture production, has been inherently unsuitable for reaching the poor in Jordan. Few of the IFAD target groups as defined in the COSOP (families earning less than US$2 per day) are land owners, or own only small plots. 

 

LANGUAGES: English

Indonesia Country Programme Evaluation

Indonesia  
février 2014

 

This is the second country programme evaluation undertaken by IOE for Indonesia and it covers nine years of IFAD’s operations in the country (2004-2012). Overall, the IFAD portfolio in Indonesia has led to good achievements in social mobilization and gender equality, and to a marked progress in making investments for the enhancement of social infrastructure. The overall project portfolio achievement has been considered moderately satisfactory. At the same time, results related to on-farm and off-farm development and agriculture productivity enhancements have been limited: although these areas were included in project design, they did not get adequate attention during the implementation. Monitoring and evaluation systems have been constrained by insufficient capacity and are in need of improvement.

 

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Madagascar Country Programme Evaluation (2013)

Madagascar  
octobre 2013

Résumé exécutif

Cette évaluation de programme de pays est la première à être conduite par le FIDA à Madagascar. L'analyse se concentre sur les programmes des opportunités stratégiques pour les pays (COSOP) 2000 et 2006, six prêts (Projet de mise en valeur du Haut Bassin du Mandraré - PHBM II, Programme de promotion des revenus ruraux - PPRR, Projet d'appui au développement du Menabe et du Melaky - AD2M, Programme de soutien aux pôles des micro-entreprises rurales et économies régionales - PROSPERER, Projet d'appui aux organisations professionnelles et aux services agricoles - AROPA, Programme de formation professionnelle et d'amélioration de la productivité agricole - FORMAPROD) et sept dons. En plus de l'analyse des activités du portefeuille, cette évaluation porte sur l'appréciation des activités hors prêt (gestion des savoirs, dialogue sur les politiques publiques, établissement des partenariats) ainsi que sur la pertinence et l'efficacité de la stratégie de collaboration entre le Gouvernement et le FIDA.

Depuis le début de ses opérations à Madagascar en 1979, le FIDA a financé 14 projets (4 actifs à l'époque de l'évaluation) pour un coût total de 515 millions d'USD dont 175 millions (34%) sont des prêts du FIDA à des conditions favorables, 91 millions (18%) des contributions de l'état malgache et 203 millions (46%), des cofinancements. Le FIDA a approuvé sa première stratégie (COSOP) à Madagascar en 2000 et la deuxième, en 2006. De plus, le portefeuille a bénéficié d'une contribution financière de l'Union européenne à hauteur de 12,5 millions d'Euro (PARECAM: Programme d'appui à la résilience aux crises alimentaires à Madagascar) visant à répondre à l'augmentation des prix des denrées. Le FIDA a ouvert un bureau de pays à Madagascar en 2011.

Contexte national. Madagascar a connu quatre crises sociopolitiques depuis l'indépendance: en 1972, 1991, 2002 et 2009. Suite à la crise de 2009, l'ancien président Marc Ravalomanana a remis le pouvoir aux militaires et Andry Rajoelina est devenu le président de la Haute Autorité de transition en attendant la tenue de nouvelles élections prévues en juillet 2013. Après une interruption, les bailleurs multilatéraux ont repris leurs activités de développement à partir de 2012. Le FIDA n'a jamais interrompu l'exécution des projets en cours durant cette période et il est devenu, de facto, le principal bailleur dans le secteur agricole.

Des années 70 jusqu'au milieu des années 90, la croissance annuelle du PIB n'a été en moyenne que de 0,5%, bien inférieure à la croissance de la population. Le PIB a enregistré une forte croissance depuis la fin des années 90, grâce à la performance améliorée du secteur agricole, du tourisme et au flux de nouveaux investissements dans le secteur minier et la prospection pétrolière. Suite à la crise, le produit intérieur brut (PIB) a chuté de 3,7% en 2009. La croissance devrait atteindre 4,5% en 2013.

En 1993, la prévalence de la pauvreté à Madagascar était estimée à 70% et 17 ans plus tard, selon l'enquête périodique auprès des ménages de 2010, elle avait augmenté à 76,5%, dont 82,2% en milieu rural. La prévalence de la malnutrition chronique des enfants (stunting) de moins de cinq ans est très élevée: 49,9% en zone rurale (2008-2009), quoiqu'en diminution.

Madagascar est doté d'un capital naturel de grande importance (entre autres, 10 millions d'hectares de terres arables qui ne sont pas encore exploitées). Les filières agricoles, notamment les filières de rente, présentent des opportunités significatives. Le pays est parmi les premiers producteurs mondiaux de vanille, girofle, poivre, litchis. La production piscicole est considérable. En 2010, Madagascar était classé parmi les dix premiers pays producteurs aquacoles, avec une production annuelle de 6 886 tonnes. Parmi les contraintes, on peut noter: la dégradation des ressources naturelles (terres, forêts, parcours, eaux) et l'insécurité du foncier (risque d'accaparement des terres). En 2005, une réforme foncière a introduit la certification des droits d'usage mais la crise politique de 2009 a entrainé une réduction drastique du financement de cette réforme.

Portefeuille des projets

La pertinence des projets a été plutôt satisfaisante. Les objectifs des projets sont bien dans la ligne des stratégies du Gouvernement et du FIDA ainsi que des besoins des bénéficiaires. Dans les interventions de développement agricole, on note la proportion appropriée d'aménagements hydroagricoles et de sécurisation foncière (PPRR, AD2M). La contribution financière du PARECAM a permis de promouvoir des activités très pertinentes d'appui à la sécurité alimentaire à travers l'expansion de l'irrigation et de l'accès à des techniques agricoles améliorées.

Dans le domaine de l'appui aux entreprises rurales (PROSPERER), l'appui à la formation de base des entrepreneurs, au développement des produits et à la commercialisation ont été généralement bien conçus. La conduite d'études de filières a permis de mieux identifier les opportunités et les facteurs de blocage dans l'accès au marché. Le partenariat établi avec le réseau des chambres de commerce et d'industrie a été opportun et pourrait permettre dans le long terme l'institutionnalisation de certains services fournis aux entreprises rurales. Par contre, l'approche visant la commercialisation à travers les "centres d'accès aux marchés" (PPRR) ne s'est pas avérée adaptée à cause d'une maîtrise faible des filières agricoles et d'un financement insuffisant, alors que d'autres modalités (ex. une forme d'agriculture contractuelle) auraient pu être explorées.

Les deux derniers projets (AROPA, FORMAPROD) ont des objectifs pertinents. Pourtant, leur conception est très compliquée et des risques existent quant au montage institutionnel. L'AROPA vise la professionnalisation des petits producteurs et leurs organisations et à les associer au dialogue sur les politiques, notamment dans le contexte de l'élaboration et de la mise en œuvre du Programme sectoriel agricole. Deux contraintes sont observées: les faiblesses institutionnelles du réseau régional des chambres d'agriculture (partenaire principal du projet) et ses relations difficiles avec les opérateurs d'appui choisis pour coordonner les activités au niveau régional (ONG, bureaux d'étude) qui ont des approches d'intervention assez différentes. Le FORMAPROD vise à soutenir la stratégie nationale de formation agricole et rurale, une nécessité reconnue dans le pays. Sa conception présente des risques, notamment à cause de la grande multiplicité des composantes, des principes peu clairs pour évaluer les besoins en formation agricole et de l'absence d'une équipe de coordination solide au niveau national. La responsabilité de son exécution est confiée aux unités régionales des autres projets FIDA à Madagascar ne se spécialisant pas en formation agricole.

L'efficacité du portefeuille a été plutôt satisfaisante. Parmi les résultats les plus convaincants, on note les aménagements hydroagricoles (PHBM II, AD2M) et l'introduction de techniques culturales améliorées à travers des approches "champs écoles paysans". Les rendements des cultures principales (paddy, haricots, lentilles, arachides et oignons) ont progressé au-delà des valeurs cibles, surtout pour le paddy, à travers la diffusion des systèmes de riziculture intensive et de semences améliorées qui en ont permis de doubler ou tripler les rendements.

Dans le domaine de l'appui à la commercialisation et aux entreprises rurales, l'appui aux micro-entreprises (PROSPERER) a été, lui aussi satisfaisant, non seulement par le nombre significatif d'entreprises soutenues (environ 12 300), mais surtout, par les résultats en termes d'augmentation des revenus des entreprises. Par contre, les centres d'accès aux marchés (PPRR) ont connu une augmentation très modeste de volume de ventes et presque tous opèrent à perte. Les expériences les plus prometteuses du PPRR ont eu lieu hors de l'approche des centres d'accès aux marchés: le projet a établi des partenariats avec des entreprises privées d'exportation de produits de niche (ex. sucre et curcuma biologique).

Concernant l'appui aux associations de base, le PPRR a renforcé 634 organisations paysannes et aidé à établir 39 unions d'associations ainsi que des fédérations régionales qui s'impliquent déjà dans le suivi et le soutien aux activités de commercialisation. Dans le cas de l'AROPA, les opérateurs régionaux ont entrepris des initiatives d'encadrement d'associations de producteurs. Toutefois, faute d'une capacité de pilotage solide, il y a eu peu de guidage et de priorisation stratégique.

L'efficience a également été plutôt satisfaisante. Dans le cas d'un projet déjà clôturé (PHBM-II), l'estimation du taux de rentabilité économique interne a été supérieure aux prévisions (27% contre 14%), grâce aux faibles coûts unitaires des aménagements de périmètres irrigués. Pour certains projets encore en cours, on ne dispose pas d'informations complètes mais les chiffres disponibles suggèrent des ratios favorables entre bénéfices et coûts dans le cas de deux projets (AD2M et PROSPERER) et des résultats plus mitigés pour deux autres projets, à cause de la rentabilité faible des centres d'accès aux marchés (PPRR) ou d'un démarrage compliqué (AROPA).

Impact sur la pauvreté rurale. Selon les données disponibles, les revenus des ruraux pauvres ont connu des progrès considérables, même si les changements observés ne peuvent pas être attribués exclusivement aux actions des projets. Dans le cas du projet PHBM II, le revenu monétaire moyen net par habitant a cru de 74% en moyenne. Concernant le PROSPERER, les revenus moyens des entreprises rurales ont augmenté entre 7% et 60% selon les régions entre 2010 et 2011.

Les projets ont contribué à l'augmentation des rendements et de la production agricole des ménages. Selon l'évaluation du PHBM II en 2008, les productions de riz et de manioc ont connu, entre 2001 et 2007, des augmentations respectives de 92% et 118%. Dans le cas du PPRR, il convient de rappeler l'augmentation des rendements rizicoles (dans certains cas de 500 kg à 3 tonnes par hectare) grâce à l'adoption de systèmes rizicoles intensifs. Pour la zone de l'AD2M, on observe le triplement des rendements pour le riz et le doublement de pour le haricot, l'arachide et la lentille.

Par contre, les projets sont peu portés vers la gestion des ressources naturelles et de l'environnement ainsi que l'adaptation aux changements climatiques. Ils manquent des stratégies de conservation et de gestion de bassins versants (même au niveau micro et meso) et il y a eu peu de mesures concrètes pour faire face à la baisse de fertilité des sols.

Les perspectives de durabilité des projets individuels sont plutôt satisfaisantes. C'est notamment le cas des composantes d'appui à la production agricole, grâce à des coûts d'entretien et d'opération assez modestes (ex. riziculture) et aux partenariats noués avec des entrepreneurs privés. À titre d'exemple, l'AD2M a pris des mesures pour renforcer les perspectives de continuité, en concentrant l'appui sur des filières et des pôles de production, mettant en relation les producteurs avec les marchés, ciblant la professionnalisation des agriculteurs dans les domaines organisationnel, technique et commercial. Le PPRR a aidé à établir des partenariats avec des exportateurs dans des filières de rente. En même temps, quelques risques existent: dans le cas du PPRR, la grande majorité des centres d'accès aux marchés opèrent à perte. Concernant l'AD2M, il ne sera facile d'amortir le choc de clôture du dispositif de proximité du projet (environ 100 professionnels entre l'Unité de gestion du projet et les ONG de terrain).

Le PROSPERER présente de bonnes perspectives de durabilité institutionnelle, grâce à sa collaboration avec les chambres de commerce et d'industrie et avec d'autres institutions régionales et locales. Cependant, les structures de proximité du projet, les guichets uniques multiservices pour les entreprises, ont peu de chance d'atteindre un degré d'autofinancement suffisant au moment de la clôture du projet. Leurs services aura, encore pour longtemps, une dimension de service public.

Certains projets ont entamé une réflexion sur la pérennisation à travers des ateliers de consultation avec les partenaires. Une nouvelle phase d'investissements sélectifs et d'accompagnement pour consolider et assurer la continuité semble nécessaire pour les projets qui seront clôturés prochainement. Pourtant, ceci n'a pas encore été prévu par le FIDA et ses partenaires.

La capacité d'innovation et reproduction à plus grande échelle a été plutôt satisfaisante. Parmi les innovations les plus représentatives, on peut inclure: (i) les techniques culturales améliorées (systèmes de riziculture intensive, greffage, multiplication rapide des plantes à tubercules); (ii) l'appui aux filières agricoles et aux "pôles de production"; (iii) l'appui à la sécurisation foncière à travers la certification des droits d'usage; (iv) l'implantation des "guichets uniques multiservices" au niveau des districts pour l'appui aux micro-entreprises.

Une question importante concerne la capacité, dont celle du Gouvernement malgache, d'extension d'échelle de reproduction des innovations. La situation d'isolement par rapport à la coopération internationale après la crise politique de 2009 a limité les opportunités d'effet de levier à travers le cofinancement d'autres bailleurs. D'autre part, la collaboration avec des entreprises privées nationales et internationales représente une source d'appui aux innovations et à leur reproduction qui n'est pas encore complètement exploitée.

La promotion de l'égalité entre les sexes et autonomisation des femmes a été satisfaisante. Tous les projets se sont efforcés d'accroitre la visibilité des aspects de genre. Les femmes sont mieux impliquées dans la nouvelle dynamique d'épanouissement social et de développement économique; elles représentent plus de 40% des membres des organisations de base et 60%, voire plus, des bénéficiaires des activités de micro-crédit.

Activités hors prêt

Développement des partenariats. Le FIDA et les institutions publiques malgaches ont développé des partenariats au niveau national, régional et local. Leur valeur a été démontrée pendant la récente période de crise, en contribuant à éviter l'effondrement du secteur agricole. Le principal partenaire du FIDA a été le Ministère de l'agriculture (MINAGRI), avec ses directions générales et ses services régionaux. Certaines composantes des projets ont permis d'établir des partenariats avec d'autres ministères (ex. élevage, commerce, industrialisation) et avec la Vice-Primature en charge de l'aménagement du territoire, et par conséquent, d'appuyer la réforme foncière. Aucun partenariat n'a encore été établi avec le ministère chargé de l'environnement et des forêts, malgré l'urgence de la protection des ressources naturelles.

Le FIDA a participé activement à le plan cadre des Nations Unies pour l'aide au développement ainsi qu'à la coordination multi-bailleurs dans le secteur agricole qui regroupe 13 bailleurs et dont il a assuré la présidence entre 2010 et 2011. Avec les institutions financières multilatérales (Banque mondiale, Banque africaine de développement), les échanges et discussions ont été fréquents, mais en dépit des chiffres officiels présentés dans les documents, il n'y a pas encore eu de véritable cofinancement ou d'interventions coordonnées.

En termes de partenariats public-privé, la collaboration avec la Fédération des chambres de commerce pour la mise en œuvre du PROSPERER est un choix stratégique adéquat: la Fédération est un réseau de chambres qui disposent de compétences organisationnelles et de gestion. Par contre, le partenariat avec la chambre d'agriculture pour l'exécution d'AROPA apporte moins de compétences organisationnelles et opérationnelles: la Chambre n'a pas encore le statut juridique d'une organisation professionnelle. Au niveau des projets individuels (ex. PPRR, PROSPERER), des collaborations ont été établies avec des entrepreneurs privés (produits d'exportation tels que litchi, vanille, girofle, poivre, pomme cannelle et baies rose), à travers des approches d'agriculture contractualisée, mettant en relation les producteurs et les opérateurs de l'aval de la filière (exportateurs, transformateurs ou distributeurs).

En termes de contribution à la gestion des savoirs, l'évaluation remarque l'amélioration du système de suivi-évaluation inclus au niveau du programme de pays. Ceci a été réalisé notamment par la création en 2007 de la plateforme d'Amélioration du système de suivi-évaluation et gestion des savoirs (SEGS, connue aussi sous le nom de ZARAFIDA ), qui a permis d'établir le lien entre les indicateurs du cadre logique du COSOP et ceux des projets individuels pour faciliter le suivi-évaluation, le flux d'information et l'analyse des données. Le FIDA et ses partenaires ont aussi mis en œuvre des initiatives de capitalisation et de communication des expériences des projets à travers la préparation de brochures, de vidéo-documentaires en DVD, la publication de deux livres, de sites internet. De plus, dans chaque projet, la cellule de suivi-évaluation anime un volet communication qui développe des messages ciblant les agriculteurs en utilisant divers medias (radio rurale, journal trimestriel).

Concernant le dialogue sur les politiques publiques, la conjoncture de crise depuis 2009 a imposé une réduction des consultations officielles entre les bailleurs et la contrepartie nationale. Au niveau "macro", l'activité principale a été la participation du FIDA à la préparation du Programme sectoriel agricole, en collaboration avec la FAO et la Banque mondiale. Le FIDA plaide pour la participation des représentants des organisations des agriculteurs dans ce processus. La lacune constatée est que les apports du FIDA dans ces processus ne reposent pas sur des analyses ou des notes de préparation préalables. L'élaboration de telles notes sur des thèmes spécifiques permettrait de mieux faire remonter les expériences des projets ou les données des études et enquêtes.

Des efforts importants ont été faits afin d'articuler les expériences de terrain des projets en matière de sécurisation foncière pour alimenter le dialogue sur les politiques nationales. Cet appui a porté sur la contribution au fonctionnement de l'Observatoire foncier national et sur l'élaboration du cadre logique d'intervention du Programme national foncier, la définition et l'élaboration d'outils méthodologiques pour le suivi, l'évaluation des résultats et l'impact de la réforme foncière.

Le projet PROSPERER collabore avec le ministère de l'agriculture pour l'élaboration d'une stratégie nationale du financement agricole et avec le ministère en charge de l'économie pour l'élaboration d'une politique de soutien aux entreprises.

À Madagascar, le FIDA a consacré des ressources pour les activités hors prêt et la gestion du COSOP. En accord avec le FIDA, le ministère de l'agriculture a créé en son sein, depuis la fin des années 90, la Cellule d'appui au programme FIDA (CAPFIDA). Née pour exécuter des fonctions administratives, cette cellule appuie désormais non seulement le portefeuille des projets, mais aussi, le suivi au niveau du COSOP, ainsi que le développement des partenariats et le dialogue sur les politiques publiques. Le budget de la CAPFIDA est pris en charge par l'un des quatre projets actifs par trimestre sur fonds de prêts du FIDA et représente un exemple d'investissement dans l'appui stratégique et les activités hors prêt. Après l'ouverture d'un bureau de pays en 2011, la question de la répartition du travail entre ce bureau et la CAPFIDA méritera l'attention du FIDA et du Gouvernement.

La performance du COSOP

Pertinence. Entre 2000 et 2012, on observe une transition dans la stratégie d'intervention du FIDA. En 2000, les interventions consistaient en projets à l'échelle géographique limitée, multi-composantes et de contenus "techniques". À partir de cette situation, et durant les périodes des COSOP 2000 et 2006, on note une évolution vers des interventions à couverture géographique élargie (plusieurs régions) et plus spécialisées du point de vue thématique. On note aussi une attention de plus en plus marquée pour l'appui au renforcement des capacités d'institutions publiques et parapubliques alors que les anciens projets intervenaient seulement au niveau des ménages et des communautés.

Il y a eu des évolutions dans les montages institutionnels: les anciens projets (PHBMI II, PPRR, AD2M) étaient confiés à des structures de gestion ad hoc. Par contre, la gestion du PROSPERER a été confiée à la Fédération des chambres de commerce et d'industrie, renforcée par une unité technique. Cette articulation a établi des bases solides pour la diversification des initiatives en direction des domaines non agricoles. L'AROPA a articulé une déconcentration avec les chambres d'agriculture régionales. Dans l'ensemble du programme de pays, la logique de déconcentration n'a pas encore été poussée jusqu'au bout pour développer également des partenariats avec les communes comme maître d'ouvrage du développement local.

Le COSOP 2006 a mis en exergue le thème important de la collaboration avec les entreprises privées dans le développement des filières agricoles (transformation, commercialisation) pour augmenter la valeur de la production. Les opérations financées par le FIDA ont bien répondu à ces enjeux par une ouverture et une capacité d'adaptation à collaborer avec les acteurs privés.

Les deux dernières interventions (AROPA, FORMAPROD) se caractérisent par une très forte complexité du montage institutionnel. Les mécanismes internes de contrôle de qualité du FIDA avaient détecté des faiblesses dans la conception, mais ces deux projets ont continué leur itinéraire vers la présentation au Conseil d'administration sans changements significatifs.

Dans son diagnostic sur les questions environnementales, le COSOP 2006 a bien souligné la gravité de la dégradation environnementale à Madagascar, aggravée par une forte vulnérabilité aux aléas climatiques. Malgré ce bon diagnostic, le COSOP n'a pas fourni d'orientations à suivre pour tenir compte de l'environnement, la gestion durable des ressources naturelles et des aléas climatiques comme thèmes transversaux lors de l'élaboration des projets.

Efficacité. Cas rare, voire unique au FIDA, dans le programme à Madagascar, il existe un suivi au niveau du COSOP alimenté par un système de traitement d'information et de données (SEGS/ZARAFIDA) qui permet d'effectuer un cadrage entre indicateurs des projets et indicateurs établis au niveau du COSOP. Jusqu'à présent, le suivi du COSOP s'est concentré sur les aspects de portefeuille et pas assez sur les activités "hors prêt", un aspect qui, pourtant, mérite d'être intégré. De toute façon, cette expérience montre que le suivi au niveau du COSOP est faisable et d'autres programmes de pays appuyés par le FIDA pourraient s'en inspirer.

Par rapport au premier objectif du COSOP ("Améliorer la gestion des risques et réduire la vulnérabilité des ruraux pauvres en leur donnant plus largement accès aux ressources et aux services"), des progrès importants ont été réalisés dans la réduction des risques liés à la production et dans l'augmentation des rendements (par exemple de 1-1,5 t/ha à 4-5 t/ha dans le cas du riz). Concernant la réduction des risques liés à l'insécurité foncière, si les résultats demeurent encore modestes en termes quantitatifs (nombre de certificats enregistrés), le programme a quand même fourni une contribution à la réflexion sur les politiques nationales de sécurisation foncière, sans compter qu'après la crise de 2009, en dehors du FIDA, très peu d'organisations internationales ont financé ce genre d'intervention.

Quant au deuxième objectif ("Améliorer les revenus des ruraux pauvres par la diversification des activités agricoles et la promotion de l'entreprenariat rural"), les résultats atteints sont très probants dans la promotion des entreprises rurales, l'amélioration de l'accès des petits producteurs aux marchés et la formation professionnelle. Le programme touche environ 14 000 micro-entreprises dans 5 régions. L'effort de promotion met l'accent sur la formation pour renforcer les capacités et les compétences, l'accès à la micro-finance et l'accompagnement des personnes formées.

Concernant le troisième objectif ("Professionnaliser les petits producteurs et leurs organisations pour les associer plus étroitement au développement économique et politique"), le programme a connu le succès lorsqu'il s'est agi d'apporter des appuis de proximité aux organisations paysannes de base, par exemple pour l'amélioration des capacités de gestion des exploitations agricoles familiales ou pour l'accroissement de la productivité agricole.

Cependant, l'objectif de professionnaliser les organisations paysannes a été dilué par l'objectif parallèle de renforcer la chambre d'agriculture à travers des ONG et bureaux d'étude. Pour ce qui est de la facilitation du dialogue entre les organisations de petits producteurs et le gouvernement au sein des principales structures consultatives nationales et régionales, les chambres d'agriculture sont représentées dans les consultations sur les politiques et les stratégies qui intéressent leurs membres. Une limite constatée est qu'il y a eu peu d'appui aux associations paysannes afin d'articuler leur plaidoyer vers des thèmes plus concrets inspirés de l'expérience de terrain des projets.

Évaluation du partenariat Gouvernement-FIDA

 

Notations2

Performance du portefeuille

4

Activités hors-prêt

5

Performance du COSOP

5

Partenariat Gouvernement-FIDA

5

Barème de notation: 6 = très satisfaisant; 5 = satisfaisant; 4 = plutôt satisfaisant; 3 = plutôt insuffisant;
2 = insuffisant; 1 = très insuffisant.

Conclusions

Dans un pays qui a vécu une stagnation de la productivité agricole sur quatre décennies et qui est affecté par une crise politique depuis 2009, l'apport du FIDA a été pertinent et conséquent en termes d'appui à la productivité agricole. Malgré la crise politique, on n'a pas assisté à une détérioration de la performance du portefeuille du FIDA, grâce à l'autonomie dont ont bénéficié les équipes de gestion des projets par rapport aux processus politiques. Les investissements dans le développement des entreprises rurales vont dans le sens d'une diversification des sources de revenus des ménages ruraux. Le programme affiche des expériences prometteuses de développement des filières agricoles et de partenariats entre secteur public et entrepreneurs privés. Par contre, la question de la consolidation des acquis après la clôture des projets, n'a pas encore reçu une attention suffisante au niveau stratégique.

À partir du COSOP 2006, l'évaluation a noté une attention accrue à l'appui aux institutions, aux politiques nationales et une déconcentration progressive de la gestion des projets vers les institutions régionales. L'évaluation a également noté un manque de focalisation sur l'appui aux communes pour leur permettre de développer les capacités de maîtrise d'ouvrage et de planification en développement local.

L'aspect de la protection de l'environnement n'a pas encore été bien intégré dans la conception des projets qui se sont peu engagés dans des mesures de lutte contre l'érosion ou de conservation de la fertilité du sol et de reboisement. Dans le domaine de l'irrigation, des interventions protectrices existent au niveau des exploitations individuelles, mais non au niveau des bassins versants élémentaires qui les abritent. Une planification à l'échelle des méso ou micro-bassins est nécessaire pour pérenniser les investissements réalisés dans les bas-fonds en assurant une gestion durable de l'eau et du sol.

À Madagascar, des ressources additionnelles ont été mises à la disposition des activités hors prêt. Les principaux instruments ont été la CAPFIDA et, depuis 2011, le bureau de pays du FIDA (qui bénéficiera du déplacement du chargé de programme de Rome à Antananarivo d'ici 2014). L'expérience de la CAPFIDA mérite une attention particulière pour le FIDA lui-même.

Recommandations

A. Poursuivre et affiner les orientations stratégiques sur trois axes: (i) appui à la déconcentration et à la décentralisation, (ii) diffusion de techniques agricoles et (iii) approches filières

En termes de priorités institutionnelles, le nouveau COSOP devrait continuer dans la direction de l'appui à la déconcentration et à la décentralisation. Ceci se réfère à la continuation de l'appui aux structures régionales prévues par le Programme sectoriel agricole (fonds régionaux de développement agricole, centres de services agricoles), à la régionalisation progressive des structures de gestion des projets, aux services techniques déconcentrés de l'État. Mais, il sera également important de mettre l'accent sur le développement des partenariats avec les communes rurales, pour appuyer le renforcement de leur capacité de maitrise d'ouvrage en matière de planification du développement local.

Concernant les axes d'intervention, il sera important de continuer l'appui à la vulgarisation de techniques agricoles améliorées (notamment les systèmes de riziculture intensive et améliorée), ce qui constitue une priorité nationale au regard de la faible productivité de l'agriculture malgache. Les expériences prometteuses de certains dons et fonds supplémentaires (ex. SCAMPIS, INBAR) suggèrent de mieux intégrer les activités des dons dans le programme de pays, en mobilisant une enveloppe de dons spécifiques au pays.

L'Évaluation recommande la continuation des approches de développement des filières agricoles, en évitant des mécanismes peu efficaces (ex. les centres d'accès aux marchés), en mettant plus d'accent sur des approches d'agriculture contractualisée et impliquant davantage, et dès le début (i.e. durant la phase de formulation des projets), les commerçants, les entrepreneurs privés, afin de renforcer la synergie entre production agricole, transformation et commercialisation.

B. Protection de l'environnement et adaptation au changement climatique comme activités transversales dans la stratégie et les opérations

Pour mieux prendre en considération le thème transversal de l'environnement, il sera important de s'inspirer de la stratégie du FIDA en la matière et prendre des mesures en termes de partenariats, notamment: (i) en établissant un partenariat stratégique avec le ministère chargé de l'environnement et (ii) en renforçant la coordination et les échanges d'expériences avec les principaux bailleurs impliqués dans la gestion des bassins versants (ex Banque mondiale, Banque africaine de développement, Agence Française de Développment) pour intégrer cette approche dans les interventions appuyées par le FIDA. La planification au niveau des bassins versants n'est pas faisable avec les seules ressources financières du FIDA mais serait possible à travers des partenariats avec d'autres bailleurs.
Une collaboration plus marquée entre les dons et les prêts, permettrait aussi de mettre en exergue: (i) des mesures de conservation des eaux et du sol et (ii) le développement durable de produits non-ligneux (ex. bambou et rotin) pour l'artisanat et la construction, par exemple en tirant des leçons de l'expérience du don INBAR et du don approuvé pour la Commission de l'Océan indien.

C. Placer la pérennisation des acquis au cœur du programme

À cause de leur caractère innovant et de l'accent mis sur des zones enclavées et sur les groupes les plus pauvres et vulnérables, les projets FIDA ont typiquement un démarrage lent et une progression accélérée durant les 2-3 dernières années de mise en œuvre. Ceci ne permet pas toujours de consolider les acquis. Il est indispensable d'envisager, dans le prochain COSOP, une stratégie de consolidation des acquis (ex. dans le cas du PPRR et de l'AD2M) moyennant des initiatives d'accompagnement sélectif (i.e. financer la suite seulement pour les composantes performantes) et une durée plus réaliste pour les nouveaux projets (par exemple une dizaine d'années plutôt que six ans, en tenant compte des difficultés de démarrage). Ceci concerne la production rizicole et la petite irrigation, mais aussi l'appui aux filières de rente et les guichets uniques multi-services pour l'appui aux entreprises.

D. Mieux définir les rôles respectifs de la CAPFIDA et du bureau FIDA à Madagascar dans l'appui au portefeuille, aux activités hors prêt et au suivi du COSOP

Il sera important de définir plus en détails, à travers un processus progressif et itératif, les rôles respectifs de la CAPFIDA et du bureau de pays du FIDA. Il sera souhaitable de ne pas surcharger le bureau FIDA de fonctions administratives, de privilégier le rôle de guidage stratégique dans les activités hors prêt, et l'engagement dans des activités sous régionales pour mieux capter et diffuser les expériences (dons régionaux, échanges d'expériences entre pays). Il est recommandé de partager et discuter l'expérience de la CAPFIDA et de son financement au sein du Département des opérations du FIDA comme exemple d'instrument de soutien à la mise en œuvre du programme de pays et des activités hors prêt. Le FIDA devra aussi préparer le déplacement du chargé de programme à Antananarivo.

Dans ce contexte, il est également souhaitable d'inclure le suivi des activités hors prêt et des dons dans le cadre des activités de suivi du COSOP et du dispositif SEGS/ZARAFIDA.

E. Dans le court-moyen terme, une attention spéciale pour deux opérations (AROPA, FORMAPROD)

Ces deux opérations posent quelques risques qu'il conviendra de traiter dès que possible à travers une revue de la mise en œuvre, voire de la conception. Concernant l'AROPA, il pourrait s'avérer nécessaire de reconsidérer l'approche du projet à travers une définition plus claire des différents objectifs et mécanismes d'appui: (i) aux organisations paysannes et leurs organisations faitières dans les communautés les plus pauvres; (ii) à la chambre d'agriculture; et (iii) aux institutions prévues par le Programme sectoriel agricole (fonds régionaux de développement agricole et centres de services agricoles).

Dans le cas du FORMAPROD, il sera nécessaire d'appuyer la préparation de la mise en œuvre et d'établir une équipe solide de gestion au niveau central (plutôt qu'une gestion déléguée aux autres équipes de projet qui ne s'occupent pas de formation agricole). Il sera important de continuer et renforcer la collaboration avec des partenaires ayant une expérience technique démontrée dans la formation agricole (ex. Agence française de développement, îles de la Réunion et d'autres partenaires à identifier), de mener une étude des expériences performantes en Afrique sub-saharienne ou ailleurs dans le même domaine et d'organiser des visites d'échange.


1/Du mot "zara", partagé, en langue malgache.

LANGUAGES: English, French

Mali Country Programme Evaluation (2013)

Mali  
août 2013

Résumé exécutif

Cette évaluation de programme de pays (EPP) est la deuxième conduite au Mali, la première s'étant achevée en 2007. La période évaluée par cette EPP s'étend de 2007 jusqu'au début de 2012. L'analyse détaillée se concentre sur le Programme d'options stratégiques pour le pays (COSOP) 2007, 5 prêts et 6 dons régionaux en traçant les initiatives qui ont été menées au Mali. En plus de l'analyse des activités du portefeuille, cette EPP s'étend à l'appréciation des activités "hors prêt" (gestion des savoirs, dialogue sur les politiques publiques, établissement des partenariats) ainsi qu'à la pertinence et l'efficacité de la stratégie de collaboration entre le Gouvernement malien et le FIDA.

Ayant démarré ses opérations au Mali en 1982, le FIDA y a financé 12 projets (dont 5 actifs à l'époque de cette EPP) pour un coût total de 474 millions d'USD, dont 183 millions (39%) de prêts du FIDA à conditions particulièrement favorables. La contribution de l'État malien correspond à 16% des coûts et celle des cofinancements (notamment de la Banque mondiale, Commission européenne, Banque ouest africaine de développement, et du Fonds belge de survie) à 45%.

Depuis les réformes des années 90, le Mali a connu une croissance économique moyenne du produit intérieur brut (PIB) de 5% par an, peu touchée par la récession globale actuelle, et une inflation sous contrôle. L'économie malienne repose principalement sur le secteur primaire, agriculture et élevage, qui représente 36,5% du PIB. Le développement économique doit faire face à un taux élevé de croissance de la population (3,1% par an), entrainant l'arrivée annuelle sur le marché du travail de centaines de milliers de jeunes sans formation.

À l'échelle nationale, le pourcentage de la population pauvre a baissé de 55,6% (66,8% pour la population rurale) en 2001 à 43,6% (51,0%) en 2010. La pauvreté monétaire est moins élevée dans les régions du Nord (Tombouctou, Gao, Kidal) par rapport au reste du pays et au Sud (notamment la région de Sikasso). Dans les régions du Nord, le problème principal est plutôt la vulnérabilité aux aléas climatiques et la rareté des services de base, santé et éducation.

Le Mali a approuvé son dernier Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté 2012-2017. Il a élaboré depuis longtemps un Schéma directeur de développement rural (1992, actualisé en 2002) et une Loi d'orientation agricole approuvée en 2006. Par contre, la Politique de développement agricole et le Plan national d'investissement dans le secteur agricole, quoique prévus pour 2011, n'ont pas encore été approuvés.

Les conflits au nord du pays ont toujours existé depuis l'Indépendance et ont dominé la scène de 1990 jusqu'en 1996 quand les deux parties ont déposé les armes, mais la situation est restée tendue. À partir de 2006, les attaques dans le nord du pays ont augmenté en nombre. La présence de combattants liés à Al-Qaida et le retour des soldats et mercenaires de Lybie ont accentué les sources de tension dans la zone. En mars 2012, le mécontentement de l'armée malienne lié aux conditions de combat dans le Nord a abouti au coup d'état qui a destitué le Président de la République Amadou Toumani Touré. Suite au retrait de l'armée, les rebelles, Touaregs et groupes islamistes, ont pris le contrôle du nord du pays. Ensuite, le pouvoir a été remis aux autorités civiles, l'ancien président de l'Assemblée nationale est devenu Président par intérim et un nouveau gouvernement a été constitué, mais la situation est restée volatile. Les partenaires techniques et financiers ont d'abord interrompu leurs opérations, mais en mai 2012, certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne avaient repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud.

Performance du portefeuille

En termes généraux, la pertinence du portefeuille a été plutôt satisfaisante. Les objectifs des projets ont été en ligne avec les stratégies nationales de développement, les COSOP du FIDA et les besoins du pays. Cette évaluation a relevé une évolution positive dans l'adaptation des projets (notamment FODESA, PIDRN, PIDRK) aux mécanismes de la décentralisation, en appuyant les collectivités locales dans la planification des activités de développement rural, travaillant avec les organes prévus par la politique de décentralisation. Aussi, concernant la finance rurale, les interventions les plus récentes (ex. PMR) suivent une approche de rentabilité et de durabilité en essayant de consolider, restructurer et fusionner les réseaux de finance rurale existants et sont en cohérence avec la Stratégie nationale de micro finance, ainsi qu'avec la nouvelle loi de micro-finance de 2010 poussant à la professionnalisation et à la consolidation des réseaux.

Deux projets (PIDRN et PIDRK) ont opéré dans les régions du Nord. Des efforts ont été faits pour adapter leurs composantes à ces zones mais les risques liés aux conflits ont été sous-estimés. La situation dans laquelle le nord du Mali s'est trouvé les dernières années a été particulièrement grave. Néanmoins, une analyse mieux étoffée aurait aidé à prévoir dès le début des mesures d'atténuation.

Préparé à l'initiative de la Banque mondiale et cofinancé par plusieurs bailleurs (Fonds pour l'environnement mondial, FIDA, Union européenne), le dernier projet (Projet d'amélioration de la productivité agricole malienne [PAPAM]) mise sur l'augmentation de la productivité agricole dans les principaux systèmes de production agro-alimentaire au Mali, ce qui est pertinent au contexte du pays. Mais des problèmes de montage institutionnel ont entravé le démarrage de ce projet: la décision d'en confier la gestion à la Cellule de planification et de la statistique du ministère de l'Agriculture s'est avérée risquée, car la Cellule n'est pas un organe de gestion de projets. Malgré les efforts, des retards persistent et des changements dans le montage institutionnel pourraient s'avérer nécessaires.

L'efficacité (degré d'atteinte des objectifs immédiats des projets) a été plutôt satisfaisante. Dans le domaine de l'élevage, des résultats significatifs en relation avec les objectifs sont en effet à relever concernant les bourgoutières1, la restauration des pâturages et la santé animale. Par contre, l'efficacité dans le domaine de l'agriculture a été quelque peu décevante. Le FODESA a financé un nombre limité de microprojets agricoles. Le PIDRN a continué d'appuyer les périmètres irrigués déjà réalisés par son prédécesseur (Projet de développement en zone lacustre), mais il n'a pas réalisé les nouveaux périmètres irrigués villageois prévus pour la riziculture, ce qui constitue une sous-réalisation importante.

Dans l'appui aux services de base, de bons résultats ont été observés concernant la formation des élus et des fonctionnaires des collectivités territoriales et des services techniques déconcentrés de l'État. Le paquet de formation pour le personnel au niveau communal défini par le PIDRN a été bien conçu avec le traitement de thèmes liés à l'aménagement du territoire (gestion des ressources naturelles et gestion domaniale et patrimoniale), aux services administratifs (état civil, police judiciaire et administrative, rédaction administrative) et à la gestion financière (passation de marché, nomenclature budgétaire, mobilisation des ressources communales). En revanche, la réalisation d'infrastructures pour les services de base accuse un niveau d'exécution en deçà des objectifs et l'état d'avancement pour l'important objectif de piste rurale du PIDRN est très faible.

L'efficience du portefeuille a été notée "plutôt insatisfaisante". Les coûts de fonctionnement se sont révélés bien plus élevés que ceux planifiés tandis que les taux d'exécution physique ont été globalement assez modestes (ex. seulement 56% pour le FODESA et de 48% pour le PIDRN). La sous-estimation des coûts de réalisation à l'époque de la formulation du projet a contribué à cette situation, ainsi que les contraintes spécifiques d'intervention dans des zones d'accès difficile au nord du pays. La lenteur et la lourdeur des procédures de passation de marché (pas adaptées aux conditions de travail au Nord) sont fréquemment invoquées. En plus, des plafonds de dépenses trop bas pour certains microprojets (surtout pour le FODESA) et le cofinancement en argent par les bénéficiaires ont contribué aux retards alors qu'une contribution en travail aurait été une meilleure option.

L'impact a été noté plutôt satisfaisant: les éléments les plus significatifs sont la réduction des taux de malnutrition infantile, et les capacités renforcées des collectivités locales et des services déconcentrés. Les données des enquêtes SYGRI du FODESA et PIDRN, en dépit de quelques faiblesses méthodologiques, suggèrent une baisse du taux de malnutrition chronique chez les enfants de 0 à 59 mois. Le PIDRN a promu des séances de pesée des enfants dans les villages et les résultats ont été ensuite restitués aux bénéficiaires afin de les impliquer au mieux dans l'amélioration de la situation nutritionnelle de la communauté.

Du point de vue institutionnel, on relève une meilleure maîtrise du travail des élus et des fonctionnaires communaux et de meilleurs rapports entre élus, villages et fractions. Ce dernier point est important puisqu'un bon fonctionnement des administrations locales concourt aux objectifs de développement au-delà des objectifs immédiats du projet et offre aux organisations de base une porte d'entrée pour la participation dans les affaires publiques.

Les perspectives de durabilité sont plutôt insatisfaisantes. Si les chiffres fournis par les projets sur la rentabilité de quelques activités agricoles (petits périmètres irrigués et bourgoutières) sont encourageants, nombre d'investissement restent inachevés ou partiellement achevés. Il s'agit notamment des nouveaux périmètres irrigués dans le PIDRN, de pistes et de quelques infrastructures sociales dans le Nord. Selon toute vraisemblance, ces investissements ne seront pas achevés avant la clôture du projet, ce qui ne permet pas de parler de durabilité. La situation des conflits et l'insécurité, surtout dans le Nord, constituent aussi un risque majeur pour la durabilité.

Le portefeuille a soutenu des innovations en introduisant dans les zones des projets des techniques ou produits déjà existants ailleurs (ex. régénération des bourgoutières, fours améliorés pour le fumage des poissons, cartographie participative de la pauvreté, introduction de services vétérinaires sur une base privée).

La multiplication de l'application de ces innovations demande un travail d'analyse, de capitalisation, de communication et de diffusion de l'information qui vient justement de commencer. Il est par ailleurs nécessaire que l'appropriation des innovations par les instances politiques se traduise par une modification progressive des normes et réglementations, voire même des législations concernées. Ceci nécessite à son tour un cadre de dialogue politique concerté et efficace entre Gouvernement et partenaires qui doit encore être mis en place.

Finalement, les progrès en termes d'égalité de genre ont été "plutôt satisfaisants". Au cours de la période, l'analyse de ce thème a reçu un peu plus d'attention dans la conception des projets qui ont prévu des activités spécifiques aux femmes en tant qu'acteurs et bénéficiaires. Pourtant, les projets ont été moins ambitieux en termes d'analyse du genre ex-ante et ex-post. Le FIDA n'a pas participé au processus de formulation de la Politique nationale Genre (2010) piloté par le ministère chargé de la promotion de la femme, de l'enfant et de la famille, alors qu'il aurait beaucoup à apporter à un tel processus grâce à ses connaissances du milieu rural.

Activités hors prêt

Le FIDA a renforcé et diversifié son partenariat avec les institutions du Gouvernement tant au niveau national (notamment dans les domaines de l'environnement, de l'industrie et du commerce, de l'économie et des finances, et de l'administration territoriale) qu'aux niveaux décentralisés (services déconcentrés de l'État, collectivités locales, recherche agronomique, Agence nationale d'investissement des collectivités territoriales [ANICT]). Concernant les bailleurs, de nouveaux partenariats ont vu le jour notamment avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement. Le FIDA a établi une Cellule de dialogue politique qui a participé activement à la coordination des bailleurs, notamment au groupe de concertation sur l'économie agricole et rurale.

L'implication d'entrepreneurs privés comme partenaires a été assez limitée, mais quelques récentes expériences représentent un point de départ pour le futur, notamment la mise en place de services vétérinaires privés dans les zones du PIDRK et l'appui amorcé avec Mali Biocarburant pour la culture de jatropha.

La gestion des savoirs a commencé surtout au cours des deux dernières années. Une mission du FIDA sur la communication s'est récemment rendue au Mali et un atelier a été organisé en janvier 2012 avec les projets. En liaison avec ces efforts, des articles et vidéos sur le FODESA et le PIDRN ont été produits. L'ouverture du bureau du FIDA à Bamako pourra favoriser le partage des connaissances, y compris avec des expériences de développement autres que celles appuyées par le FIDA.

La concertation sur les politiques s'est limitée à la participation de la Cellule de dialogue politique aux mécanismes de coordination et dialogue entre bailleurs et Gouvernement. Peu d'informations en provenance du terrain ont pu être consolidées pour alimenter sérieusement ce dialogue en dehors de la simple information. Par exemple, ce n'est qu'en 2011 qu'un document sur le rôle des associations paysannes dans le développement rural a pu être produit bien que ce rôle ait été à la base du travail du FODESA depuis la première phase du projet. Il n'y a pas encore de document de réflexion sur les innovations pouvant être reproduites à grande échelle. Il reste que la contribution à la concertation sur les politiques s'est également heurtée à l'absence d'un véritable appui stratégique de la contrepartie nationale, mais également à la multiplicité des interventions et des structures de gestion de projet qui grèvent les capacités des ministères concernés.

Performance du COSOP

La démarche participative pour l'élaboration du COSOP 2007 constitue un progrès significatif. Le COSOP 2007 a bien pris en compte la stratégie nationale de réduction de la pauvreté de l'époque et les principaux documents sectoriels. Il a cherché à insérer les actions du FIDA dans le contexte de la coordination des partenaires techniques et financiers. Pourtant, le degré d'analyse soutenant les orientations stratégiques montre quelques faiblesses, notamment dans le cas de la justification des priorités géographiques et de la prise en compte des risques (notamment de conflits).

Le FIDA, depuis le plus ancien COSOP (1997), a répondu à la demande du gouvernement malien d'investir dans les zones sensibles du nord du pays. Mais, ni le COSOP 1997 ni le COSOP 2007 ne discutent suffisamment de la situation de pauvreté. La pauvreté monétaire n'est pas concentrée dans le Nord. En effet, la prévalence la plus élevée est dans le Sud. En plus, la densité de population est assez faible dans les régions du Nord, ce qui implique des coûts significatifs pour fournir des services aux populations bénéficiaires.

La question des risques dans les zones de conflit semble avoir été sous-estimée. Comme d'ailleurs noté dans une revue au niveau régional menée par la Division régional du FIDA pour l'Afrique de l'ouest et du centre (WCA) en 2009, le COSOP 2007 a identifié des risques à un niveau général et a mentionné des mesures d'atténuation, mais "il n'est pas clair quel impact ces mesures ont sur le facteur risque actuel ni sur le risque résiduel qui pourrait résulter des mesures d'atténuation".

Au niveau du COSOP, il manque un cadre clair qui permette une agrégation des résultats des projets individuels en résultats au niveau stratégique. Des revues annuelles ont eu lieu entre 2008 et 2011. Une revue à mi-parcours a été effectuée en 2010 et une revue finale était prévue en 2012, mais elle a été suspendue en raison de la situation de sécurité du pays. Malheureusement, on ne trouve pas de cohérence forte entre les documents produits, un peu comme si il n'y a avait pas de canevas de référence à suivre et de lien entre les différentes revues.

Il n'existe pas encore aujourd'hui à proprement parler un cadre de référence commun au niveau du COSOP avec des objectifs et des résultats attendus par rapport auquel la contribution de chaque projet pourrait être mesurée et analysée.

Synthèse des appréciations de l'EPP du Mali
 

 

Notations2

Performance du portefeuille

4

Activités hors-prêt

4

Performance du COSOP

4

Réalisation globale

4

Barème de notation: 6 = très satisfaisant; 5 = satisfaisant; 4 = plutôt satisfaisant; 3 = plutôt insuffisant;
2 = insuffisant; 1 = très insuffisant.

Conclusions. Cette évaluation se concentre sur la période 2007-2012, qui a été marquée par une réduction de la prévalence de la pauvreté mais aussi par l'augmentation en nombre et en intensité des conflits armés dans le nord du Mali. Au niveau national, les effets déstabilisateurs de ces conflits ont été perçus lors de la crise de mars 2012, qui a entrainé la destitution du Président Touré par les forces armées et la prise du pouvoir dans les régions du Nord du pays par des mouvements rebelles touareg et islamistes.

Malgré cette situation défavorable, le programme de coopération entre le Gouvernement du Mali et le FIDA s'est amélioré dans plusieurs domaines (adaptation aux politiques nationales, élargissement des partenariats, renforcement institutionnel). Du point de vue stratégique, le programme a souffert d'un déficit d'analyse, surtout dans la définition des priorités géographiques et dans l'identification a priori des risques de conflits. Les deux conséquences principales de ce déficit d'analyse ont été: (i) une concentration des opérations dans le Nord du pays, qui souffre de problèmes de vulnérabilité climatique, mais dont la prévalence de la pauvreté et la densité de la population sont au-dessous de la moyenne nationale et (ii) une surexposition du portefeuille aux risques de conflits dans le Nord. Cela a nui à l'efficience stratégique dans ses efforts de réduction de la pauvreté rurale.

Recommandations. Le nord du Mali est désormais hors du contrôle du Gouvernement mais la situation est restée volatile dans le Sud aussi. En avril 2012, un nouveau gouvernement intérimaire a été instauré. Certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne ont repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud, tandis que les principaux bailleurs multilatéraux (Banque africaine de développement [BAD] et Banque mondiale) étudient les conditions pour une éventuelle reprise. Le FIDA a choisi l'option d'utiliser les ressources des projets au nord du pays (PIDRN et PIDRK) pour financer des actions de soutien aux populations (approvisionnement en semences, intrants, réapprovisionnement des centres de santés communautaires), en collaboration avec des agences bilatérales, à travers des ONG.

Le FIDA et le Gouvernement devraient profiter de cette "pause forcée" pour définir les axes du nouveau COSOP. Cette évaluation souligne l'importance de préparer soigneusement le COSOP afin d'établir un programme cohérent et bien structuré. Compte tenu des ressources limitées allouées à la préparation des COSOP, le FIDA pourrait utiliser des dons afin d'assurer un niveau d'expertise adéquat dans la formulation du COSOP et un processus participatif de préparation. Les mesures suivantes seront nécessaires afin de réviser et corriger les orientations stratégiques:

  • Présenter dans le COSOP un diagnostic de la situation de la pauvreté et des opportunités de développement rural (agricole et non agricole), une analyse plus étoffée des risques liés aux conflits et des mesures pour atténuer ces risques.
  • Préparer un plan de communication et d'activités de dialogue politique qui devraient notamment inclure: (i) l'expérience apprise dans l'appui aux collectivités locales (ex. la question de la maîtrise d'ouvrage, les normes nationales peu adaptées aux zones fragiles et la faiblesse de la supervision de l'ANICT); (ii) des leçons apprises dans l'implication des organisations de base et faitières dans la gestion des projets et dans la consultation sur les politiques et (iii) des questions liées à la pérennisation des micro-projets productifs et environnementaux.
  • Accentuer le poids du Sud du pays dans la priorisation géographique et encourager des approches plus thématiques. Cette recommandation n'est pas seulement justifiée par la récente crise au Nord du pays, mais aussi par la prévalence de la pauvreté et la densité de la population au Sud.
  • Dans le portefeuille, il serait souhaitable d'envisager des interventions à focalisation thématique ou sous-sectorielle qui permettraient de mieux s'engager sur des aspects structurels, de réformes et de dialogue politique et, en cas de conflit, permettraient une réallocation d'activités et de ressources vers des zones où les opérations peuvent continuer dans des conditions de sécurité. Compte tenu des constats de l'évaluation, parmi les thèmes et sous-secteurs qui méritent une attention particulière, on peut citer la finance rurale, la petite irrigation, la protection des ressources naturelles et des parcours, l'infrastructure de base (voir aussi ci-dessous), le renforcement des capacités des collectivités locales, avec une attention particulière pour l'insertion économique et la formation des jeunes.
  • Impliquer davantage d'autres bailleurs dans le financement des infrastructures et des services de base. Les deux derniers cadres stratégiques au niveau corporatif du FIDA, ainsi que l'évaluation conjointe de la BAD et du FIDA en Afrique se sont déjà exprimés dans cette direction. Des institutions comme la BAD, la Banque Ouest Africaine de Développement, l'Union européenne sont actives dans le financement des infrastructures de transport et de base. Une définition plus précise des rôles respectifs permettrait de mieux exploiter l'expérience des autres bailleurs en matière d'infrastructures et au FIDA, de mettre en valeur son expérience en matière de développement agricole et de réduction de la pauvreté rurale (voir ci-dessus).
  • Engager plus systématiquement les entrepreneurs privés et leurs organisations professionnelles dans les activités du programme, en commençant par la phase de conception des projets, mais aussi durant leur mise en œuvre. Cela implique aussi de se concentrer dès le début sur la viabilité économique des activités productives et de porter plus d'attention à la transformation, la valorisation et la mise en marché. En même temps, les risques d'impact négatif du point de vue social (ex. questions foncières) et environnemental devront être pris en compte avant d'intervenir.

Définir un plan d'action pour les opérations en cours. Concernant les opérations dans le Sud du Mali, le plan devrait miser sur les blocages institutionnels enregistrés dans la mise en œuvre du PAPAM afin de revoir éventuellement la contribution du FIDA à ce programme. Pour les opérations dans le Nord du pays (PIDRN et PIDRK), compte tenu des conflits et des risques de détournement de ressources, il serait prudent d'envisager la clôture définitive de ces projets si la situation dans le Nord n'évolue pas dans une période bien définie.

Améliorer le système de gestion au niveau du programme. Le COSOP est un outil important au service de la mise en œuvre de la stratégie dans les pays d'intervention. Le FIDA doit donner à cet outil toute l'attention et les ressources humaines et financières qu'il mérite. Cette évaluation recommande:

  • de renforcer le système de gestion et de suivi au niveau du programme pays (stratégique). Il est nécessaire de développer un cadre logique de référence commun pour la stratégie à l'intérieur duquel les contributions respectives de chaque projet pourraient être mesurées et évaluées, et qui s'intègre dans un système de suivi-évaluation harmonisé. Ceci nécessite aussi une plus grande implication du FIDA, du Gouvernement et d'autres partenaires au Mali dans le suivi régulier et la revue annuelle de la stratégie: des exemples dans d'autres pays montrent que cela nécessite une affectation de ressources adéquates;
  • de dédier plus d'attention à l'analyse et à la capitalisation, et à la consolidation des expériences des projets du FIDA, en vue de leur discussion et partage avec les partenaires au développement et afin d'alimenter un dialogue sur les politiques publiques basé sur des expériences concrètes;
  • d'améliorer l'efficacité des systèmes de suivi et d'évaluation des projets individuels moyennant un renforcement méthodologique, notamment pour les études d'impact et le suivi de la qualité des réalisations et de leurs coûts prévus et effectifs, à travers l'affectation de ressources humaines et financières conséquentes et un travail d'appui aux capacités nationales de suivi en collaboration avec d'autres bailleurs;
  • un cadrage plus précis entre objectifs et ressources humaines et financières entre: le siège du FIDA, le bureau de pays du FIDA, et la Cellule nationale de coordination des programmes et projets au sein du ministère de l'Agriculture afin de prendre en compte les priorités exposées ci-dessus.

1/Bourgou: plante aquatique utilisée pour le fourrage, dans l'alimentation des ménages et dans la médecine traditionnelle.

 

LANGUAGES: English, French

Nepal Country Programme Evaluation

Nepal  
mai 2013

This country programme evaluation covers over a decade of IFAD’s cooperation with Nepal (1999-2012). IFAD’s support during the evaluated period has concentrated on rural poverty alleviation through integrated agricultural and rural development programmes;  leasehold forestry; and agricultural value chain development. Overall, the IFAD/Nepal partnership is assessed to be moderately satisfactory, considering improvements in the later part of the period evaluated. The IFAD-supported programme portfolio is rated moderately satisfactory mainly owing to recent improvements in support to leasehold forestry and the satisfactory performance of the IFAD-cofinanced Poverty Alleviation Fund. While the overall portfolio is relevant and many quantitative targets were achieved, sustainability and innovation were less successful, and IFAD-supported programmes had a very wide geographical and thematic spread. Rural finance was the least successful part of the overall portfolio

 

LANGUAGES: English

Uganda Country Programme Evaluation (2013)

Uganda  
mars 2013

This first country programme evaluation for Uganda covers the cooperation and partnership between IFAD and the Government of Uganda over the period 1998-2011Overall, the portfolio performance is assessed as moderately satisfactory, but with challenges of sustainability and in the provision of rural finance, which is essential for promoting better incomes and food security. IFAD’s main contribution has been in developing the vegetable oil subsector where support has been based on an innovative public-private partnership and a value chain approach. The evaluation underlines that this is indeed a far-reaching achievement. During the first part of the period covered by the evaluation, IFAD contributed considerable staff and financial resources to developing policies and partnerships. In the latter part, it also invested much time in policy dialogue but without being able to effectively persuade the Government to accept its views. With transition to direct supervision and implementation support, which is an important change in IFAD’s operating model leading to better results, less staff time is available for non-lending activities (knowledge management, policy dialogue and partnerships.

 

LANGUAGES: English

Yemen Country Programme Evaluation

Yemen  
décembre 2012

The country programme evaluation looks at results achieved in the last 17 years (since the last CPE in 1992). Overall these have been positive, with IFAD making a significant contribution towards improving agriculture and rural development in some of the country’s poor, remote and least developed areas, and in gaining a solid reputation for specialized expertise and country experience. The evaluation found that IFAD has made a positive impact towards promoting participatory development and supporting social mobilization in rural areas. In many areas agricultural productivity has improved through enhanced irrigation systems, soil conservation, crop improvements, the diversification of production and the development of small-scale fisheries. Despite the challenges of a conservative society, IFAD has helped to empower women by providing them with economic opportunities and increasing their participation in community decision-making. However, IFAD had only limited success in enhancing poor rural households’ access to financial services, even though some progress has been made in establishing community-based savings and credit groups. Despite severe water shortages, relatively few investments have been made in improving surface water management. The country portfolio has also been affected by capacity constraints in government. Finally, despite the country’s large proportion of children and youth and high youth unemployment, few projects/programmes have focused on youth.

LANGUAGES: English

Viet Nam Country Programme Evaluation

Viet Nam  
août 2012

IFAD-supported country programme in Viet Nam focused on support to decentralization, investment in small-scale infrastructure, market integration and microfinance. Satisfactory results were achieved in terms of impact on the incomes and assets of smallholders; increased human and social capital and empowerment, particularly for women; agricultural productivity and crop diversification; and efforts in capacity-building of institutions at the local level.

Despite some limitations related to policy dialogue with the Central Government, IFAD has had a satisfactory policy impact on the ground, based on experience in promoting decentralization, participation, land use and capacity building of farmers’ organizations. Limited attention was however given to addressing the challenges encountered in providing access to rural credit including in relation to the policy dialogue agenda.

The context in Viet Nam has changed significantly since IFAD started its partnership with the Government in 1993. Viet Nam’s newly acquired middle-income status will have important implications on IFAD’s role and focus in the country in the future. Reduced concessional funding, combined with increased vulnerability due to the effects of climate change and persistent poverty among ethnic minorities, could more severely affect the rural poor in most of the targeted provinces, thereby making the ongoing market-oriented programme shift even more challenging.

LANGUAGES: English

Ghana Country Programme Evaluation

Ghana  
mai 2012

Ghana is the largest recipient of IFAD’s loans and grants in the West and Central Africa region. Compared with past results the performance of IFAD-funded portfolio in Ghana has improved according to most evaluation criteria. Highlights of the portfolio are institutional development, support to local governance and agriculture technology transfer. Project efficiency will however need to be strengthened as, in several cases, start up and implementation have been slow. Gaps and flaws in design, coupled with supervision by cooperating institutions and lack of an IFAD country presence until 2010, also contributed to efficiency problems.

IFAD-supported interventions have been active in fostering innovative approaches in Ghana. These have included products (e.g. new saving products adapted to lower-income clients), technology (e.g. disease-resistant roots and tuber varieties), and processes (e.g. matching grants, farmers’ field fora extension models, agricultural value chain approaches). Many of these innovations would have benefited from sufficient pilot testing or a more detailed foresight analysis prior to being scaled up. Also, IFAD’s past tendency to scale up innovations country-wide without involving other donors has led to the risk of IFAD’s limited resources being scattered geographically. The opening of an IFAD country office in 2011 with an outposted country programme manager can provide better opportunities for developing partnerships, including for scaling up successful innovations.

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