Pakistan Country Programme Evaluation (2008)

Pakistan  
janvier 2008

Executive summary

Introduction

At its eighty-ninth session in December 2006, the Executive Board requested the Office of Evaluation (OE) to undertake a Country Programme Evaluation (CPE) in Pakistan in 2007/2008.

Evaluation objectives, methodology and process. The main objective of the evaluation was to: (i) assess the performance and impact of IFAD operations in the country; and (ii) generate findings and recommendations to serve as building blocks for preparation of the next results-based Country Strategic Opportunities Programme (COSOP) for Pakistan. To that end, the CPE assessed the quality and implementation of the COSOP, and the performance and impact of IFAD operations (including non-lending activities such as policy dialogue, the forging of partnerships and knowledge management). The evaluation covers 14 IFAD loan-funded projects approved for Pakistan since 1990.

A CPE preparatory mission took place in April 2007. The main CPE mission took place from 2 to 31 July which visited IFAD-funded project areas, held discussions with beneficiaries, project staff, federal and provincial government authorities, international organizations and others. In January 2007, the Asia and the Pacific Division of IFAD (PI) undertook a self-evaluation of its operations in Pakistan to serve as an input for the CPE.

Economy and poverty. Approximately 67.5 per cent of Pakistan's population and 80 per cent of its poor live in rural areas. The majority (57 per cent) of the rural poor are from non-farm households (excluding agricultural labourer households, which are a minority), with the poorest 40 per cent of rural households deriving only 30 per cent of their income from agriculture. According to the 2008 World Development Report, Pakistan is categorized as a 'transforming country', where agriculture is no longer a major contributor to economic growth and poverty remains a largely rural phenomenon. Remittances amounted to US$5.5 billion in fiscal year 2006-2007, representing 9 per cent of total rural income. Pakistan has one of most developed irrigation systems in the world. Only 20 per cent of the cropped areas remain rain-fed (barani).

Agriculture's contribution to gross domestic product has declined from a little over 25 per cent in 1990 to 23.1 per cent by 2005. Average annual official development assistance (ODA) commitments to agriculture and rural development during the period evaluated amounted to US$146 million. IFAD's average annual commitment in the period 2001-2005 was US$11.2 million, equivalent to 7.7 per cent of ODA dedicated to the same category. 

IFAD strategy in Pakistan

IFAD's work in Pakistan has been governed by a country strategy developed in 1991 and by the COSOP of 2003. The 1991 strategy targeted less favoured areas, following a rural development model adapted from the Aga Khan Rural Support Project (AKRSP). The 2003 COSOP continued the process of consolidating and improving that model, and proposed assisting the Government in five main directions: agricultural and rural development; women's empowerment; access to resources; decentralization; and household food security and diversification of production. These main directions were consistent both with key country priorities and strategies, and with IFAD's regional strategy. Moreover, decentralization, in the sense of government having a greater local experience with appropriate delegation of authorities, is particularly timely and relevant to the devolution process initiated in Pakistan in 2000.

The geographic niche selected by the COSOP contains a number of remote, disadvantaged and conflict-affected areas including the Federally Administered Tribal Areas (FATAs), parts of the North-West Frontier Province (NWFP) and Azad Jammu and Kashmir (AJK). These areas account for some of the lowest social indicators in the country and are characterized by poor infrastructure, scarce communications and weak administrative institutions.

Nevertheless, IFAD and the Government do not appear to have taken a differentiated approach to project design and implementation in these areas, and have not paid enough attention to special measures aimed at ensuring flexibility, deploying suitable expertise and seeking alternative partnerships in comparison with other parts of the country. This led to difficulties in implementation and jeopardized results.

There are some important gaps in the COSOP. The development of the non-farm sector, including the development of rural microenterprises as well as the role of remittances, received little attention. Moreover, access to markets -which is fundamental in order to ensure wider opportunities to the rural poor– and promoting linkages to the private sector were not addressed in the strategy. Environmental issues also received little attention in the COSOP.

Despite the limitations of the Pakistan COSOP as a strategic instrument when it was prepared the COSOP presents little synergy among the projects and limited interface with non-lending activities or with technical assistance grants.

The COSOP was also rather vague as to who IFAD's partners might be.

It seems that, in most projects, IFAD's business model of implementing projects/programmes in partnership with government has meant that areas with the most complex rural problems have been handled by agencies with the least capacity to deal with them.

However, the more recent projects, approved after the 2003 COSOP was prepared, represent a move in the right direction as they are being implemented with the support of the Pakistan Poverty Alleviation Fund (PPAF).

Performance and results of IFAD-supported operations

Portfolio performance. By and large, the results of IFAD-funded projects in Pakistan are in the satisfactory zone, despite delays and other challenges to implementation. Projects have increased both the asset base of beneficiaries and their preparedness to deal more actively with government, which has also changed the way it perceives the beneficiaries. The IFAD-supported programme has been particularly strong in improving agricultural productivity; constructing priority community assets to be owned by the community; increasing beneficiaries' financial assets; mobilizing community organizations; boosting the confidence of women to engage in economic activities; and enhancing food security.

Projects scored satisfactorily with regard to relevance, demonstrating that such interventions fit well into Pakistan's agricultural policies, although in quite a number of cases insufficient attention has been given to effectively targeting the poor. The evaluation noted, however, that efforts were made through mid-term reviews and follow-up missions for three projects 1 to sharpen the focus on targeting. Overall efficiency has been moderately satisfactory despite time overruns (two years on average). By and large, gender has been an area of success in the country programme. However, performance fell short in some areas. IFAD's contribution to the devolution process and to strengthening the capacity of local government institutions has been limited. Results in the area of microfinance have been weak, mainly for reasons having to do with the operating environment.

Despite being recognized as important in project design, livestock –as well high-value crops– have not yet received the attention necessary to maximize their potential for rural poverty reduction.

Sustainability remains a challenge, particularly as it pertains to the maturity of community-based organizations (CBOs), public infrastructure and access to credit2, despite progress made by a number of microfinance institutions supported by IFAD in Pakistan towards profitability. With regards to innovation, IFAD promoted the participation – for the first time in a government-financed and –managed project – of non-governmental organizations (NGOs) and has contributed to introduce new agricultural products and innovative financial instruments (particularly through the most recent microfinance projects). There are few examples, however, of a systematic approach to the replication and scaling up of successful innovations by the Government, the larger international financial institutions (IFIs) and the private sector.

The performance of partners. In the past, IFAD has been a rather passive player in terms of its non-lending activities in Pakistan. The change in the Country Portfolio Manager for Pakistan in 2004, together with the decision to establish a proxy country presence (PCP) (in the form of a retainer consultancy) in 2005, has improved IFAD's visibility, donor coordination and relations with government partners. However, even though the PCP seems to be well-established, it is not institutionalized, having limited authority and resources allocated to it. IFAD's decision to assume responsibility for the supervision and implementation support of four ongoing projects as of January 2008 deserves recognition inasmuch as it swiftly responded to corporate priorities.

Pakistan is one of eight United Nations Member States selected to pilot UN reform in 2007-2008. The country presence has also facilitated IFAD's engagement in the 'One UN' initiative, including participation in all UN Country Team meetings.

In the projects supervised by the United Nations Office for Project Services, the fiduciary aspects were supervised well although technical aspects and implementation support tended to be neglected.

The Government performed as well as could be expected within the limitations imposed by its capacity constraints, especially in the remote areas targeted by the Fund.

IFAD has established good relations with rural support programmes and the PPAF.

Non-lending activities were not a strong part of the programme. Policy dialogue has been reinvigorated by IFAD's country presence, which has allowed for more frequent discussions and interaction with the Government. All in all, however, IFAD has not managed to translate its project-based experience into providing effective pro-poor policy advice to the Government. Good relations have been established with federal and provincial levels of government, two major IFIs operating in Pakistan, the PPAF and with some research institutions such as the International Center for Agricultural Research in the Dry Areas.

However, the range of partnerships could be expanded further, including the private sector. Knowledge management has been pursued through various means such as project exchanges, regional electronic networking and a bi-annual newsletter. However, more could have been done to systematically review and analyse IFAD's experience in Pakistan with a view to extracting lessons and knowledge for sharing across projects.

Aggregate evaluation ratingsa of IFAD-funded projects in Pakistan

Evaluation Criteria

Pakistan CPEb

Relevance

4.6

Effectiveness

4.2

Efficiency

3.8

Overall portfolio performance

4.2

Rural poverty impact

4.2

Sustainability

3.4

Innovations, replication and scaling up

4

Overall portfolio achievement

4

Performance of IFAD and its partners

 

IFAD

3.8

Government

3.8

Cooperating institutions

4

a) OE uses a six-point rating scale, whereby 6 is the highest score and 1 the lowest.

b) Ratings considered here are those of five projects for which substantial documented evaluative evidence is available: Mansehra Village Support Project, Pat Feeder Command Area Development Project, DIR Area Support Project, Barani Village Development Project and the North-West Frontier Province Barani Area Development Project.

Conclusions

The Fund has made an important contribution to agriculture and rural development in Pakistan, which is even more significant in the light of the current surge in food, commodity prices and related shortages. This has been achieved despite its relatively limited investments in the country and the lack, until recently, of a permanent country presence. It is also particularly noteworthy as several IFAD operations have been implemented in highly challenging environments.

The Fund was instrumental in further developing the successful AKRSP model to grass-roots development, by scaling it up and adapting it to a government implementation model. IFAD has also contributed to strengthening CBOs, to women's empowerment (including in difficult contexts such as FATAs) and to improving the agricultural productivity of small farmers, which led to better food security and incomes. These achievements are the result of IFAD's focus on pursuing largely agricultural-based interventions.

However, a number of areas such as environmental issues, rural financial services and market linkages, as well as livestock development and the promotion of high-value crops, did not receive the attention they deserved.

Notwithstanding the above, the CPE concludes that even greater results could have been achieved by IFAD through wider consideration of and investments in non-farm activities and employment, including attention to the development of rural microenterprises with adequate linkages to rural financial services. Moreover, greater attention to the consequences of migration, and to ways of tapping the vast amount of remittances flows would have been useful. This is particularly relevant in light of Pakistan's categorization as a ‘transforming country' and agriculture's modest 30 per cent contribution to the incomes of the poorest rural people.

Good results were seen with regard to social mobilization and the building of CBOs. However, the CPE concludes that the Fund could have taken a more broad-based approach to supporting Pakistan's devolution plan of 2000 and to overall decentralization, including greater attention being paid to strengthening local governments and representatives of elected bodies through capacity building of locally based employees of different levels of government and encouraging a service orientated culture, as well as proactively seeking partnerships with the private sector.

IFAD has worked in various remote, disadvantaged and conflict-affected areas of Pakistan, including the FATAs, parts of the NWFP and AJK.

Despite the difficulties associated to working in these geographic areas, the performance of IFAD-funded activities in such areas in Pakistan has been moderately satisfactory on the whole, and future IFAD assistance in these areas of the country deserves serious consideration. While the CPE noted the strong desire of the Government to ensure the Fund's continued engagement in such areas, the Fund cannot continue with an undifferentiated approach.

Two overarching factors call for special consideration by the Fund. First, sustainability – an institution-wide issue for IFAD and also a concern in the Pakistan portfolio; and second, innovation, which despite various examples in the portfolio, has not been conspicuous in the country.

Moreover, results remain weak in terms of the replication and scaling up of innovations promoted through IFAD operations, which is partly attributed to inadequate attention to non-lending activities, as well as to poor links between grants and loans. Even though limited in terms of resources and authority, the establishment of a proxy country presence in 2005 has contributed to better positioning of IFAD in Pakistan. Monitoring and evaluation systems were weak. 

Recommendations

The CPE proposes five overarching recommendations with regard to IFAD's country programme for Pakistan:

  • The need for a better balance between agricultural and non-farm investments in the rural sector. The CPE recommends that more resources should be devoted to non-farm opportunities, and underlines the importance of promoting rural financial services and wider market linkages for both agricultural and non-farm outputs. In terms of agricultural activities, greater attention should be given to livestock and high-value crops that would provide higher returns on investments as well as to domestic production of edible oil, which provides an opportunity to reduce imports and enhance food security. Consideration should be also given strengthen measures for improving environmental and natural resource management.
  • Provide capacity development support to decentralized entities and other bodies working at the local level. This will call for continued attention to social mobilization and the strengthening of CBOs, local NGOs and rural civil society in general. At the same time, the Fund should take a more inclusive approach to supporting decentralization by establishing the building blocks for a more service orientated relationship between governments and local organizations. This entails building up the capacity of local governments and representatives of elected bodies that play an important role in planning and resource allocation for rural poverty alleviations at the grass-roots level Greater participation of private-sector groups of farmers and enterprises is also warranted to ensure better results.
  • The CPE recommends that the Fund should continue to support the Government in its engagement in disadvantaged, remote and conflict-ridden areas of the country — but taking a much more differentiated approach, i.e. one that is both flexible and adapted to the context of such areas. The mobilization of expertise, particularly in tribal affairs, conflict resolution and peace-building, is essential.

    The importance of ensuring the commitment of provincial and federal governments to continued IFAD support in these areas cannot be over-emphasized. In fact, IFAD could play a complementary developmental role - in support of the rural poor - to the Government's own initiatives and those of other donors working in such environments.
  • Strengthening IFAD's capacity to promote innovations that can be scaled up and replicated by the Government, donor organizations and the private sector, merits more attention and resource allocations. This includes a more systematic approach to identifying, piloting, documenting and sharing innovative approaches to agriculture and rural development, additional resources and capacity to engage in policy dialogue, and careful selection of partner institutions. This will also necessitate closer synergies between, and wider use of, the mix of instruments available. A number of areas are in need of innovative approaches: remittances, migration, promotion of local governance and use of grants (as opposed loans) to support the efforts of larger development actors in conflict-affected areas such as the FATAs.
  • The Fund's overall development effectiveness would be further enhanced by adjusting its operating model in accordance with the size and specificities of its programme in Pakistan.

    This includes establishing a more consolidated, permanent and better-funded country presence – one option to strengthen country presence in Pakistan is to outpost the CPM from Rome–, undertaking direct
    supervision and implementation support of IFAD-funded projects and programmes, and seeking to improve both knowledge management and project and country-level monitoring and evaluation systems.

1/ Barani Village Development Project, Dir Area Support Project, and Northern Areas Development Project

2/ The designs of the last two microfinance projects (Microfinance Innovation and Outreach Programme, and the Programme for Increasing Sustainable Microfinance) pay careful attention to sustainability and exit strategies.

 

LANGUAGES: English

Brazil Country Programme Evaluation (2008)

Brazil  
janvier 2008

 

Executive summary

A.  Introduction

In December 2005, at its eighty sixth session, IFAD's Executive Board requested the Office of Evaluation (OE) to undertake a Country Programme Evaluation (CPE) in Brazil in 2006/7. OE has only undertaken two project evaluations in Brazil in the past, and this is the first time the division conducted a CPE in the country.

Evaluation objectives, methodology and process. The main objective of the evaluation is to: (i) assess the performance and impact of IFAD operations; and (ii) generate findings and recommendations that would serve as building blocks for the preparation of the next Country Strategic Opportunities Programme (COSOP) for Brazil, a task that will be undertaken following the CPE by IFAD's Latin America and the Caribbean Division (PL). To achieve its objectives, the CPE assessed the quality and implementation of the COSOP, as well as the performance and impact of IFAD operations (including non-project activities1) in the country.

A CPE preparatory mission took place in February 2007, which provided an opportunity to discuss the overall evaluation approach, methodology and process. The main CPE mission took place in April-May, which visited IFAD-funded project areas, held discussions with beneficiaries, project staff, state and federal government authorities, international organizations and others. As per usual practice, it is important to underline that PL prepared in July 2007 a self-evaluation of IFAD operations in Brazil as an input towards the CPE. Finally, a CPE national roundtable workshop was organised in Brazil by OE, in close collaboration with the Government of Brazil (GOB) and PL in November 2007. This learning workshop offered the opportunity to discuss the main results of the CPE and provide the basis for the preparation of the evaluation's Agreement at Completion Point2 (ACP).

Economy and poverty situation3

Agriculture is an important source of exports and employment in Brazil (even though its share in Gross Domestic Product (GDP) is around 4.5 per cent). Family agriculture accounts for 85 per cent of farms, 30 per cent of the farming area, and employs some 14 million people in more than 4 million farms. In the North-East (NE), family agriculture is even more prominent (88 per cent of farms, 44 per cent of the farming area) and employs 7 million people. The agri-business complex has grown to almost 30 per cent of GDP and rural non-agricultural incomes and employment have also expanded. Rural poverty concentrates mainly in the NE, where poverty incidence was 30.6 per cent using the extreme poverty line and 76.3 per cent using the upper poverty but is also severe in the North, where corresponding figures are 22.1 per cent and 71.1 per cent.

Brazil's Gross National Income (GNI) per capita is US$4 7304, which situates it in the upper middle income country category according to the World Bank classification. Central government expenditure in 2006 was US$213 billion (20 per cent of GDP, up from 19 per cent in 2007). Agriculture received US$2.7 billion and "Agrarian organization", which is mostly land reform, US$1.4 billion. Rural Development (RD) policy in Brazil is distributed among different government entities at the federal and state level. At the federal level, the National Programme for the Strengthening of Family Agriculture (PRONAF) is the main programme in support to family farms with an allocation in 2007 budget of US$1.14 billion. In 2004 Brazil received US$285.1 million in Official Development Assistance (ODA), that is, less than 0.1 per cent of the country's GDP, an approximately US$1.6 per capita. The principal sources of multilateral development assistance are the World Bank and the Inter-American Development Bank (IDB). The World Bank annual disbursement in rural development in the NE was US$120 million compared to IFAD average annual disbursement of US$5 million for the CPE period.  

B.  IFAD Strategy and Operations in Brazil

The main strategic directions of the 1997 COSOP were the following: (i) undertaking policy dialogue; (ii) promoting access to land; (iii) support to the Government's smallholder sector policy and programme (the PRONAF); and (iv) focusing IFAD assistance to the NE region of the country. The COSOP included four "strategic choice of instrumentalities": (i) strategic partnership with the Federal Government; (ii) strengthening human resource development; (iii) building new approaches to deliver critical support services; and (iv) off-farm activities including microenterprise development. 

The COSOP had a good presentation of the economic context and policies. It also articulated in a succinct manner priority areas for IFAD that would guide its operations in the country. However, it did not include an adequate institutional analysis, in particular a wide enough assessment of the opportunities and constraints of working with the Federal and/or State governments. Moreover, the COSOP was not updated for more than a decade, in spite of the evolution in key areas for agriculture and rural development in Brazil, such as the major Fome Zero programme launched by President Lula at the beginning of his first term in 2003. It is however fair to note that – as per the prevailing practice at the time (i.e., in the 1990s) – few resources were provided to Country Programme Managers (CPMs) for the development of COSOPs, which were perceived by IFAD's management as largely internal documents for guiding the development of IFAD's project pipeline.

In terms of its main ‘strategic thrusts' and ‘strategic choice of instrumentalities', the COSOP is in many ways consistent with the overarching priority areas of IFAD's 2002-2006 strategic framework5 and its policy during the 1997-2002 period. While its emphasis on productive assets and technology as well as financial assets is similar to the objectives in the strategic framework, the latter also focused on the promotion of market linkages, which was not sufficiently treated in the Brazil COSOP of 19976. While the COSOP is consistent in some areas with the PL regional strategy of 2002, such as policy dialogue and agricultural production, it does not adequately address other key priority areas of the regional strategy, such as markets, partnerships, learning across regions and the development of new products, gender issues, and empowerment of the rural poor. The COSOP also did not devote any attention to working with indigenous peoples, an area in which PL has accumulated considerable experience throughout the Latin America Region.

In terms of operations, IFAD has funded six projects in Brazil for a total loan amount of US$142 million. In addition, around US$277 million have been provided in counterpart funds, bringing the overall portfolio costs to around US$419 million. All IFAD loans have been provided on ‘ordinary' lending terms (LT), and the average loan size has been US$23 million. The United Nations Office for Project Services (UNOPS) was cooperating institution in four projects, the World Bank in one, and the sixth one is directly supervised by IFAD.

Though Brazil has around 30 per cent of all the rural poor living in the Latin America and the Caribbean Region, it only received around 7 per cent of regional lending from IFAD in the period. More specifically, merely three new projects were approved after the COSOP was adopted in 1997 till today, for a total of US$80 million. On another issue, although Brazil was included in the Direct Supervision Pilot Programme, its exclusion from the important Field Presence Pilot Programme (FPPP) is a further manifestation of the inadequate attention provided by the Fund to the country. In fact, the recent OE evaluation (2007) on the FPPP concluded that country presence is an important factor in furthering IFAD's overall objectives in partner countries, especially but not only in terms of contributing to better implementation support, policy dialogue, partnership building and knowledge management.

C.  Performance and Results of IFAD Operations

Generally speaking, IFAD-funded projects have achieved good results in promoting water security leading to decreases in animal morality and increases in food security, enhancing agriculture development7 and natural resources management, as well as in building grass-roots institutions and involving non-governmental organizations (NGOs) in project activities. Off-farm activities took place in the form of support to traditional handicraft development and other artisanal activities. In general, IFAD supported operations have contributed to increasing incomes of the rural poor in the NE and facilitated their participation in rural development processes, including access to education, infrastructure (e.g., rural roads) and other support services, such as rural finance through the PRONAF and agricultural credit cooperatives. Some achievements in terms of empowerment of women may also be attributable to IFAD, for example, by providing women with identity documents and allowing them to participate in government-led development initiatives. For a variety of reasons, such as e.g. inappropriate choice of technology, the costs of some activities (e.g., construction of roads or cisterns) were higher than average, which in more recent projects were reduced by encouraging the wider involvement of contractors both from the private sector and NGOs.

Although there were some sporadic initiatives in recent years, the development of markets has not received systematic and explicit consideration in IFAD operations. Similarly, IFAD has not been able to provide a meaningful contribution to land reform issues, partly because of the complexity and highly political nature of the topic and the Government's own major involvement in land reform, thus limiting the opportunities and role a relatively small international agency like IFAD could play. Monitoring and evaluation systems at project level have been weak, which also raises the issue of weak linkages between IFAD loan and grant funded programmes. In this regard, for example, IFAD has for around ten years provided various grant funds to PREVAL8, a regional programme with the aim of strengthening monitoring and evaluation capacity in the Latin America Region, focusing especially but not only on IFAD-funded projects and programmes. There are also other examples indicating that linkages between grant and loan projects have not been particularly good9.

IFAD-assisted operations have contributed to introducing some location-specific innovations. These can be grouped in two categories: (i) those concerning the general approach to rural development, for example, a shift from a top-down to a bottom-up approach, including a demand-led system to select investments; and (ii) those related to technology and infrastructure focusing on low-cost, simple, easy to absorb technologies. However, the promotion of innovations has generally been ad-hoc, without due consideration for linkages with knowledge management, policy dialogue and partnership building, thus limiting the overall opportunities for upscaling and replicating successfully tested innovations promoted by IFAD.

Sustainability is fairly encouraging. Government is lending its weight behind the PRONAF and the participatory approaches promoted and involvement of communities in planning and implementation will contribute to ensuring the sustainability of benefits. For example, most water infrastructure works -with the possible exception of desalinization plants- are likely to be adequately maintained. The weakest aspect with respect to sustainability is the lack of institutional support for technical assistance, which may continue only as long as projects are providing resources to fund it.

Non-project activities (NPA) were marginal components of IFAD's programme in Brazil. Notwithstanding important recent initiatives at the sub-regional level, policy dialogue was limited, which is particularly of concern given that it was one of the four strategic directions in the COSOP. This may be partly explained by the fact that PL allocated few resources and efforts for undertaking policy dialogue on key topics, as well as a lack of a more permanent country presence which is crucial to engage effectively and proactively in policy dialogue. Having said that, there are some significant recent initiatives in promoting policy dialogue in Brazil, for example, through a grant funded programme to the Commission on Family Farming (REAF). Even though this initiative is too recent for a meaningful assessment by the CPE, it clearly shows great potential for IFAD's collaboration on policy dialogue at the sub-regional level.

IFAD established useful partnership with ministries and institutions both in the federal and state governments. It is particularly noteworthy that a good dialogue and cooperation exists between the Fund and the Ministry of Planning, Budget and Management in Brasilia, which is in fact the coordinating Ministry for IFAD and other international financial institutions. At the project level, there have been some efforts to establish links with agriculture research institutions and only recently have NGOs been involved in IFAD operations. Partnership with international financial institutions and United Nations organizations is particularly weak. IFAD-initiated and financed projects have managed to mobilize two dollars of national resources as counterpart funding for every dollar invested by the fund. However, no cofinancing from international financial institutions or other donor organizations was mobilized by IFAD in any of its operations in Brazil. Likewise, there is no engagement between IFAD and donors on policy issues or any systematic efforts for exchanging good practices and knowledge on rural poverty matters.

Although there have been some activities related to knowledge management, this area too cannot be considered a strength in the Brazil country programme. Even though some knowledge sharing events have taken place among projects, there have been few systematic efforts to document IFAD's experiences on a periodic basis in Brazil or to mobilize relevant learning and experiences from other countries in the region or elsewhere. Moreover, the potential of FIDAMERICA, as PL's central knowledge management instrument, has not so far been adequately exploited in Brazil.

The performance of partners. IFAD provided adequate support in terms of project design and implementation, even though its effort in non-project activities has been generally weak. Moreover, the Fund has effectively undertaken direct supervision in one project, which as per the evaluation by OE of the Direct Supervision Pilot Programme in 2004/5 concluded is an important ingredient for promoting IFAD's development effectiveness. Therefore, an option that PL could have pursued was to expand direct supervision in other recent projects in Brazil following the introduction in December 2006 of IFAD's policy on supervision and implementation support10. Another issue that is pointed out by the CPE was that the same CPM has been responsible for IFAD activities in Brazil for more than 20 years, which is a constraint in injecting new ideas and cross-fertilisation of experiences. Finally, the main cooperating institution (UNOPS) has performed its functions well, and government performance has generally also been satisfactory. The role and active participation of the Government in IFAD Governing Bodies needs also to be underlined11. One issue the CPE feels has not been given sufficient consideration - by both IFAD and the Government - is in defining more explicitly the complementary roles and responsibilities state and federal governments should play in ensuring wider development results of IFAD-funded activities.

A ggregate Evaluation Ratings of IFAD-funded Projects
and Non-project Activities in Brazil

Evaluation Criteria

 

Brazil CPE12

A.

Project Performance

4

  • Relevance

5

  • Effectiveness

4

  • Efficiency

4

Rural Poverty Impact

5

Sustainability

4

Innovations, Replication and Upscaling

4

Partner Performance

 

  • IFAD

4

  • Government

4

  • Cooperating Institutions

4

Overall Project Achievement

4

 

 

 

B.

Non-project Activities

3

C.

Overall Country Programme Achievement

                                 
                  4

IFAD uses a scale of 1 to 6, where 1 represents the lower score and 6 the highest.

D.  Conclusions

In spite of the relatively limited resources invested by IFAD in Brazil (compared to the magnitude of government programmes contributing to rural poverty alleviation), the Fund has an important role to play in the country. However, given its upper middle income status, the requirements of Brazil are significantly different from the priorities of low income countries13. In fact, although the financial resources provided by IFAD are important, by and large Brazil's interest in engaging with the Fund appears to be largely motivated by the desire to acquire good innovative practices and knowledge on agriculture and rural development activities, as well as due to IFAD's flexibility and low transaction costs. In this regard, the financing of quality projects and programmes that focus in promoting innovative approaches will ensure that IFAD has an even stronger role to play in furthering Brazil's overall efforts towards rural poverty reduction.

Related to the aforementioned, IFAD can play a useful role also as a broker of knowledge, paying particular emphasis to capturing and sharing relevant lessons learned and good practices from its own operations in Brazil and elsewhere to the advantage of agriculture and rural development efforts in Brazil. Having said that, the evaluation found that IFAD has not provided adequate financial resources to Brazil in the last decade especially in comparison to the number of rural poor in the country. Moreover, IFAD excluded Brazil from the important FPPP, and recently did not consider expanding direct supervision and implementation support, in spite of good experiences in this area in the country.

While Brazil is an important country for IFAD where the Fund can play an important role in combating rural poverty, it is evident that IFAD is also important from the Brazilian perspective. That is, increasingly, IFAD is developing into the only international organization working in Brazil with an exclusive focus on rural poverty. This makes IFAD an important agency for Brazil, one which can promote and test - especially through grant-funded activities - innovative solutions to rural poverty reduction, which can then be upscaled and replicated by the Government or other donors. Additionally, IFAD offers a channel for Brazil to further strengthen its geo-political objectives of increasing becoming a premiere regional player, as well as a forum for raising attention to and generating support for its domestic priorities related to rural poverty alleviation.

The evaluation found that IFAD-funded operations have contributed to increasing incomes and improving livelihoods in the NE of the country, even though inadequate attention was assigned to market linkages by the projects under implementation14 and in supporting indigenous peoples15. Moreover, while working exclusively in the NE has been consistent with the objectives of the COSOP, rural poor people living in other parts of the country have not been able to benefit from IFAD support. Finally, IFAD objective of promoting land reform has not met with the success initially envisaged.

Finally, IFAD's performance in non-project activities has been weak, and limited resources were devoted to these aspects of the country programme. While IFAD has contributed to introducing some location-specific innovations at the project level, the promotion of innovations has not been an area that has received adequate attention, which is of core importance for IFAD in a large country like Brazil.

E.  Recommendations

Taking into account the fact that Brazil is an upper middle income country, the evaluation includes five main recommendations. These are:

  • Strengthen innovation promotion, including knowledge management. Promoting innovative solutions in the area of agricultural technology and market access is central to IFAD's future strategy in Brazil. In particular, IFAD should establish wider partnership using grant funds and ensure that research results are more comprehensively included in IFAD operations. Resources need to be invested to systematically documenting good practices and lessons learned. IFAD should play a specific role in providing knowledge and experiences to Brazil from other countries and regions. A knowledge exchange programme should also be developed with Lusophone countries in Africa and elsewhere.
  • Partnerships to support the IFAD country programme. It is important for IFAD to intensify its collaboration with relevant state governments and institutions for project design and implementation. Opportunities for direct lending to state governments should also be explored. At the same time, the Fund must devote sufficient attention to maintaining close dialogue and communication with the Federal Government on all aspects of the Fund's relations with the country. Finally, IFAD needs to support country-led donor coordination and aid harmonisation processes, as well as enhancing partnerships with multi-lateral and bi-lateral aid agencies.  
  • Explore other geographical focus and targeting options. In addition to focus on the NE, the Fund should explore possibilities of expanding its geographic outreach to cover the rural poor living in the Northern areas of the country, which manifests similar levels of poverty and has progressed more slowly. In addition, in light of the wide experience of IFAD, and PL in particular, it is recommended for IFAD to identify specific opportunities for supporting indigenous peoples in the Amazon.
  • Redefine priority areas of operations. IFAD should continue working in the provision of support services for small farmers in which it has accumulated experience and shown its capacity to innovate. A key new priority area should be further cooperation in the enhancement of market linkages, including promoting access to markets, development of market infrastructure and provision of market information. For this purpose, greater partnership with the private sector is also essential. IFAD should not engage in wider land reform matters, but rather focus on providing support to land reform settlement areas. Finally, the Fund should also contribute to further strengthening rural financial services at the grass-roots level, a crucial area for policy dialogue in which IFAD could support Brazil sharing the knowledge that has emerged from its worldwide experience on the topic; furthermore, through loans IFAD could cooperate in creating or strengthening microfinance entities capable of providing a variety of financial services including savings and non-agricultural loans. In addition, there are good opportunities to expand outreach to the rural poor through retail partnerships i.e. "correspondent banks ", which allow banks to use retail shops for providing remote financial services, e.g. deposits, order payments, at a much lower cost compared to opening a branch.
  • IFAD's operating model. As a means to enhancing IFAD's development effectiveness, it is recommended that within the framework of its strategic and institutional vision for the region PL explores the possibility of out posting the CPM for Brazil starting from 2008. Moreover, the options for using Brazil as a sub-regional office covering the MERCOSUR countries (and others) should also be explored. On a related issue, starting from 2008, the evaluation recommends to bring under direct supervision and implementation support the two recently approved new projects in Brazil. Finally, it is important for IFAD to increase (within the overall framework of the Performance Based Allocation System) the level of resource allocated to Brazil and increase attention and resources to non-project activities.

1/ Such as policy dialogue, partnership building and knowledge management.

2/ The ACP will reflect an agreement between the GOB and the IFAD management on the main findings of the evaluation, as well as the evaluation recommendations that they agree to adopt and implement.

3/ World Bank. World Development Report on line database and Economist Intelligence Unit.

4/ World Bank. World Development Report 2008. GNI per capita (Atlas method).

5/ The framework had three main objectives: human and social assets; productive assets and technology; and financial assets and markets. IFAD has since developed a new strategic framework for 2007-2010.

6/ The emphasis on the development of markets is also a key objective in the 2007-2010 IFAD strategic framework, and it was also an important element of IFAD's policy since its creation.

7/ For example, by the introduction of pest resistant varieties of cassava and pineapples.

8/ Programme for Strengthening the Regional Capacity for Monitoring and Evaluation of Rural Poverty Alleviation Projects in Latin America and the Caribbean.

9/ For example, the Brazil country programme has not benefited as much from FIDAMERICA, another grant IFAD funded programme covering PL region, as it could or should have.

10/ In April 2007, IFAD requested the Board to approve the transfer of responsibility - in ongoing projects - from concerned cooperating institutions to IFAD for direct supervision and implementation support in various projects across all regions. But, no projects funded by IFAD in Brazil were part of the proposal.

11/ For example, it may be useful to note that the former Secretary for International Affairs in the Ministry of Planning, Budget and Management served effectively in the recent past as the Chairman of IFAD's Governing Council. Brazil has also participated - as a member - actively in the deliberations of both the Executive Board and Evaluation Committee.

12/ These are the aggregate ratings for the three projects evaluated by the CPE. Ratings of individual projects may be seen in the main CPE report.

13/ The issue of middle income countries was the topic of a recent comprehensive evaluation by the Independent Evaluation Group of the World Bank, which also came to a similar conclusion.

14/ The newer loans designed during the period covered by this CPE – but not yet implemented – did consider market linkages.

15/ Support to indigenous peoples was not considered in the 1997 COSOP.

 

 

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Morocco Country Programme Evaluation (2008)

Morocco  
janvier 2008

Introduction

L'assistance du FIDA au Maroc. Depuis 1979, le FIDA a financé neuf projets au Maroc, ce qui représente au total 146,3 millions de US$ de prêts à conditions intermédiaires. Le coût global des projets cofinancés par le FIDA au Maroc dépasse 1,42 milliard de US$. En plus des programmes sur prêts, le Maroc a bénéficié de dons régionaux d'assistance technique, pour un montant estimé à environ 5 millions de US$.

Objectifs et méthodologie de l'évaluation. L'évaluation du programme de pays (EPP) avait principalement deux objectifs : a) porter une appréciation sur la performance et l'impact des opérations du FIDA au Maroc ; b) formuler une série de conclusions et de recommandations qui serviront de base au nouveau document stratégique (COSOP) pour le Maroc, lequel sera élaboré par la Division régionale du FIDA pour le Proche-Orient et l'Afrique du Nord, après la conclusion de l'évaluation. Conformément à la méthodologie du FIDA, une EPP traite trois grandes questions : a) la qualité de la stratégie ; b) sa mise en œuvre effective et la performance des opérations ; c) les résultats et l'impact de la stratégie et des interventions du FIDA, tant pour les bénéficiaires que pour le pays. La présente évaluation a porté sur la période allant de 1999 à 2006. Elle a toutefois pris en considération certaines opérations financées par le FIDA avant 1999, afin de pouvoir établir des comparaisons avec les activités les plus récentes.

Cette évaluation se fonde sur les éléments suivants : (i) une analyse approfondie de la documentation existante ; (ii) la revue de deux évaluations (PDPEO I et PDRT) menées par le Bureau de l'évaluation du FIDA ; (iii) l'analyse des données primaires fournies par les deux enquêtes socio-économiques que le Bureau de l'évaluation a effectuées en septembre 2006 sur un échantillon de 253 ménages (133 ménages bénéficiaires des projets et 120 ménages témoins) dans les zones du PDRTT et du PDRZMH ; (iv) les résultats des visites et des entretiens réalisés par une mission interdisciplinaire d'évaluation qui s'est déroulée au Maroc du 29 octobre au 1er décembre 2006 ; (v) des échanges avec le personnel du FIDA et des agences du Gouvernement du Maroc.

Économie et ampleur de la pauvreté. Situé en Afrique du Nord, le Maroc a une superficie de 710 850 km2. Sa population est estimée à un peu plus de 32,7 millions d'habitants, dont 43% vivent en zone rurale. Le climat varie fortement d'une région à l'autre et présente dans l'ensemble des fluctuations importantes. L'économie marocaine a enregistré une reprise de la croissance du PIB, qui a progressé en moyenne de 4,8 % par an sur la période 2001-2004, contre 2,2 % au cours des années 90. Toutefois, cette croissance reste assez volatile. Elle ne suffit pas à créer des emplois ni à réduire la pauvreté d'une manière significative. Avec un revenu par tête de 1700 US$, le Maroc se classe dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire. Cependant, les indicateurs sociaux demeurent préoccupants, en particulier dans le milieu rural, et se traduisent par un niveau de développement humain assez faible : en 2005, le Maroc occupait le 126e rang sur 177 pays au classement des pays selon l'indice de développement humain (IDH).

Après avoir sensiblement diminué dans les années 80, le taux de pauvreté a accusé une forte hausse dans les années 90, passant de 13,1% en 1990 à 16,5% en 1994. Puis il a repris sa décrue, pour se situer à 14,2% en 2004. Cette année-là, près de 4 millions de personnes vivaient ainsi au-dessous du seuil de pauvreté. Ce phénomène continue de toucher principalement les zones rurales, où un Marocain sur quatre est pauvre, contre un sur dix en milieu urbain. Les inégalités entre hommes et femmes restent particulièrement fortes en milieu rural. La scolarisation des filles y est moins avancée que celle des garçons. Malgré l'amélioration de certains indicateurs, le Maroc doit encore relever plusieurs défis pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui visent dans l'ensemble la réduction de la pauvreté.

Lutte contre la pauvreté. C'est seulement au début des années 90 que les pouvoirs publics marocains ont reconnu explicitement l'existence et l'étendue de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Depuis l'accession à l'indépendance, l'État a pris différentes initiatives pour réduire la pauvreté. D'une part, il a mis en place des programmes de durée limitée et à caractère curatif (Entraide nationale, Promotion nationale, Caisse de compensation, cantines scolaires…), qui répondaient à des situations d'urgence. D'autre part, il a entrepris des actions à plus long terme, liées à la politique de développement économique et social. Face aux résultats peu brillants de ces interventions, des politiques spécifiques de lutte contre la pauvreté ont vu le jour au cours des dix dernières années. En voici quelques exemples : i) la fondation en 1999 de l'Agence de développement social (ADS) ; ii) l'élaboration en 2004 d'une carte de la pauvreté communale ; iii) la création en 1998 de la Fondation Mohammed V pour la solidarité ; iv) celle en 2000 du Fonds Hassan II pour le développement social et économique ; v) la promulgation en 1999 d'une loi sur la microfinance ; vi) le lancement en mai 2005 de l'Initiative nationale de développement humain (INDH). De nombreux bailleurs de fonds (UE, BM, BAD, BID, agences de coopération bilatérale…) ont apporté leur concours aux efforts consentis par le Maroc pour lutter contre la pauvreté. La contribution du FIDA est assez modeste si l'on considère le volume des financements (4% du budget de l'État alloué au secteur agricole), mais elle revêt un caractère spécifique sur le plan des approches d'intervention et du ciblage.

La stratégie du FIDA

L'exposé des options et des stratégies d'intervention (COSOP) a été réalisé au Maroc en 1999 sur la base des anciennes directives du FIDA. Son objectif est d'améliorer les conditions de vie des pauvres ruraux. Le COSOP focalise l'assistance du FIDA au gouvernement marocain sur quatre directions prioritaires : i) répondre aux besoins exprimés par les communautés rurales en matière de développement agricole et d'amélioration des conditions de vie ; ii) promouvoir la sécurité alimentaire nationale et celle des ménages ; iii) renforcer la planification et l'exécution décentralisées et déconcentrées ; iv) améliorer l'accès des ménages ruraux pauvres aux ressources productives. Concernant le ciblage géographique, le COSOP a identifié trois zones prioritaires, à savoir les montagnes, les terres de parcours steppiques et les régions arides du Sud. Sur le plan institutionnel, il vise à développer et à renforcer les capacités des organisations de base dans le monde rural et celles des agences chargées d'exécuter les projets.

En ce qui concerne l'analyse de la situation et la définition des objectifs globaux, le COSOP est clair. Il met l'accent sur la nécessité de répondre aux besoins exprimés par les communautés rurales en matière de développement agricole et d'amélioration des conditions de vie dans les zones défavorisées. Cet intérêt vient du fait que le FIDA a souvent été l'unique l'intervenant dans certaines zones reculées du pays (régions montagneuses et steppiques). Pourtant, on notera quelques insuffisances dans l'analyse du contexte politique, social et économique. Le COSOP n'a pas identifié distinctement les dynamiques à l'œuvre et les véritables défis que le Maroc est appelé à relever. Sur un autre plan, il n'aborde pas ou peu des questions clés, comme la coordination, le pilotage des interventions et l'évaluation de leur impact, une lacune qui est partiellement imputable aux directives en vigueur à l'époque. Enfin, le document ne tient pas compte des changements intervenus dans le contexte social, politique et économique du pays.

Performance et résultats

Pertinence. Les objectifs des opérations ont été généralement en harmonie avec les politiques et les stratégies publiques, de même qu'avec les orientations du FIDA. En ce qui concerne la participation, les projets suivent les approches préconisées tant par les stratégies nationales que par le FIDA et les autres bailleurs de fonds: ils ne la conçoivent plus seulement dans le sens d'une sensibilisation ou d'une concertation ; la participation implique également, à leurs yeux, une négociation de la planification, un partage des coûts ainsi que l'établissement de relations contractuelles pour la mise en œuvre et la gestion des réalisations. D'autre part, le FIDA a introduit l'approche « plan de développement de douar » (PDD). Adoptée par le PDRZMH et le PDRMO, celle-ci cible un douar entier: en consultation avec la population locale, les projets élaborent un PDD qui servira de base à la programmation de leurs activités. Cette nouvelle démarche contribue à concentrer les interventions sur le plan géographique et représente un modèle de concertation avec les communautés.

Les objectifs et les approches des projets, tout comme les sous-secteurs d'intervention, sont pertinents et cohérents avec les orientations stratégiques des différents partenaires. En revanche, quelques difficultés se posent au niveau des pratiques adoptées dans le montage des interventions. Les principales faiblesses concernent la pérennisation des activités, la valorisation de la production (filières, commercialisation) et la finance rurale.

L'efficacité des opérations a été satisfaisante dans les investissements physiques, tels les aménagements hydroagricoles et l'infrastructure rurale, mais elle a été moyenne et variable en ce qui concerne la conservation des eaux et des sols, la vulgarisation et l'amélioration foncière. Elle demeure faible dans la partie « soft », comme la finance rurale, bien que les projets aient tenté, conformément aux recommandations du COSOP, d'appuyer des services financiers de proximité durables.

Les opérations ont contribué à consolider et à augmenter les ressources productives des populations cibles. Leurs impacts « visibles » sont l'extension de l'arboriculture fruitière, la diversification des cultures, la consolidation du cheptel et l'amélioration de la santé des animaux. Les enquêtes menées dans le cadre de cette évaluation ont également porté sur les possibilités d'emploi et de revenu : en la matière, les bénéficiaires des projets du FIDA sont plus nombreux que les membres des groupes témoins à percevoir un progrès. Dans tous les aspects qui concernent l'appui à la commercialisation et à l'organisation des filières, les projets présentent en revanche des faiblesses récurrentes. Ce problème existe aussi sur le plan national au Maroc. Il pénalise les producteurs (surtout les petits), les empêchant d'exploiter leurs potentiels productifs et de bénéficier de prix de vente plus intéressants.

Sur le plan de la sécurité alimentaire des ménages, l'impact positif des projets est lié principalement aux périmètres de petite et moyenne hydraulique et à l'amélioration de la production animale. En recourant à des approches qui favorisent la participation et la responsabilisation des bénéficiaires, les projets ont eu des effets appréciables sur le développement et la création de nombreuses associations ou organisations professionnelles dans divers domaines. Les jeunes diplômés tendent à y occuper une place importante.

La durabilité des impacts dépend de l'évolution future de l'environnement socio-économique et sociopolitique, mais aussi des actions de consolidation qui seront mises en place. Plusieurs aspects positifs doivent être relevés : la promotion de la société civile, la concertation et l'établissement de contrats avec les usagers favorisent une prise en charge de la gestion et des coûts d'entretien ; d'autre part, les réalisations sont souvent de bonne qualité. En revanche, certains aspects présentent un risque pour la durabilité. Étant donné la forte réduction du personnel de l'État et des allocations budgétaires, on peut craindre notamment que les agences publiques n'aient pas les ressources nécessaires pour fournir un appui technique et financier adéquat après la clôture des projets.

Innovations et potentiel de reproductibilité. Les projets du FIDA ont introduit dans leurs zones respectives des innovations à la fois sur le plan des approches et des techniques. Parfois, ces pratiques inédites avaient déjà été expérimentées ailleurs, mais elles étaient nouvelles au Maroc, du moins dans les zones des projets. Entre-temps, certaines d'entre elles ont été reprises par d'autres bailleurs ou par des organisations publiques marocaines. C'est le cas de la gestion participative des périmètres irrigués et des petites innovations dans l'adduction d'eau potable. Néanmoins, il convient de signaler une faiblesse dans ce domaine : arrivés au stade de l'exécution, les projets n'ont toujours pas mis en place des mécanismes qui permettraient de détecter les innovations – en leur sein ou ailleurs –, de les cultiver et de les promouvoir au profit des zones d'intervention, notamment en partenariat avec les institutions de R&D. En outre, les synergies sont encore relativement minces entre les projets sur prêts et les dons d'assistance technique octroyés par le FIDA.

Performance du FIDA. En soulignant que la réduction de la pauvreté rurale est l'objectif majeur de ses projets, le FIDA a contribué à mettre en exergue cette problématique au Maroc à partir de la deuxième moitié des années 90. Dans l'ensemble, sa formulation des projets s'intègre bien dans les orientations et les préoccupations de développement des zones d'action.

La conception des projets mérite d'être améliorée en ce qui concerne la finance rurale. Ce secteur a donné jusqu'ici des résultats mitigés (le volume des prêts et le nombre des clients restent limités), tout en suscitant l'intérêt d'autres intervenants potentiels dans la zone d'action du FIDA. On constate aussi que les projets n'ont pas prévu une « stratégie de sortie » des zones d'intervention, prenant ainsi le risque de prolongations non planifiées. Sur le plan des dons d'assistance technique (DAT), le FIDA a mené une politique passablement active en faveur de l'innovation et de la R&D, mais il n'est pas parvenu à assurer des liens assez étroits entre les programmes réalisés grâce à des dons et les projets bénéficiaires de prêts.

Le FIDA a organisé des missions de suivi et d'appui aux projets, afin d'aider les agences à améliorer la mise en œuvre des programmes. En outre, il a créé, à titre expérimental, un réseau informel de compétences multidisciplinaires, qui assure aux agences d'exécution un appui ponctuel de proximité. Le réseau agit à la demande du chargé de portefeuille. Il comprend des personnes connaissant relativement bien les objectifs, les réalisations et le fonctionnement des projets du FIDA, ce qui constitue un atout non négligeable pour le développement des régions cibles. Cette initiative intéressante doit encore être formalisée et ses mécanismes affinés. Elle vise surtout à établir une distinction plus nette entre les organes chargés de formuler les projets et ceux qui en assurent le suivi ou la supervision.

Concernant les modalités opérationnelles de partenariat, deux points sont à signaler : i) il convient d'élargir l'espace de dialogue politique en direction des autorités régionales et provinciales, mais aussi vers les acteurs non gouvernementaux (ONG, organisations de base, communauté scientifique), lesquels connaissent un développement remarquable ; ii) la gestion du portefeuille reste fortement individualisée ; une approche « par équipe » permettrait d'une part de répondre aux exigences des projets en termes d'accompagnement et d'appui, d'autre part de mieux croiser les regards et les analyses au sein du FIDA sur la coopération avec le Maroc. En réalité, cet aspect relève d'une politique générale au sein du FIDA. La gestion du portefeuille par équipe est une option qui mérite réflexion. Si elle est retenue, cela supposera évidemment la mise à disposition de ressources humaines et budgétaires supplémentaires.

Performance du gouvernement et de ses agences. Dans l'ensemble, les agences chargées d'exécuter les projets du FIDA se sont montrées performantes, comme en témoignent les réalisations physiques et le niveau de consommation des crédits délégués. Les projets rencontrent toutefois quelques contraintes qui relèvent de la performance du MADRPM. Parmi les plus significatives, on retiendra notamment : i) l'écart entre les engagements pris par les projets et les capacités budgétaires effectives du pays, qui se traduit généralement par des retards dans l'exécution ; ii) le déficit croissant des agences en ressources humaines (aggravé par le programme de départ volontaire dans la fonction publique), qui constitue un handicap majeur pour la mise en œuvre ; le cas de la DPA de Figuig est révélateur à cet égard ; iii) la faible coordination des projets au niveau central ainsi que le peu d'implication des DPA dans les négociations et les arbitrages budgétaires dirigés par leur administration de tutelle.

Bien que le montage des projets vise à réunir les moyens et les compétences des différents partenaires, la fonctionnalité du partenariat institutionnel laisse à désirer. Il y a plusieurs raisons à cela. Concernant le partenariat entre les agences d'exécution et les organisations de base, on voit se dessiner un essor significatif qui s'inscrit, d'ailleurs, dans une évolution générale au niveau national. Toutefois, ce mouvement est encore fragile. Cela est imputable d'une part au manque de moyens et d'autre part à l'absence de traditions de travail communautaire dans le nouveau contexte économique (désengagement de l'État, compétitivité accrue sur le marché) et social (exode et émigration des jeunes) du Maroc. Malgré les efforts réels consentis récemment par certains projets, des difficultés demeurent dans deux domaines : i) la mise en place de systèmes de suivi-évaluation orientés vers l'impact ; ii) l'analyse de l'information générée par les projets, puis sa synthèse sous la forme de véritables tableaux de bord permettant de piloter l'exécution en fonction des objectifs et des résultats attendus.

Tant sur le plan de la formulation que de la mise en œuvre, les interventions du FIDA ont été en général pertinentes et performantes. Leurs effets positifs sont réels. Ainsi, elles ont eu un impact direct sur l'augmentation des ressources matérielles et des revenus des populations, l'amélioration des conditions de vie en milieu rural, le développement du capital humain et social, ainsi que sur l'application à grande échelle des approches participatives. Il s'agit là de bases assez solides pour amorcer un développement rural durable.

En dépit de ces résultats essentiellement positifs, le programme du FIDA au Maroc présente certaines faiblesses. Celles-ci concernent en particulier les aspects suivants : i) l'appui et la valorisation des activités productives (microfinance, mais aussi commercialisation et filières) ; ii) une collaboration encore faible du FIDA avec les autres bailleurs de fonds intervenant dans le pays et son absence des groupes de discussion créés par ces derniers ; cela s'explique principalement par le fait que le Fonds n'a pas de représentation au Maroc sur le terrain et qu'il manque de ressources spécifiques ; iii) le dialogue sur les politiques publiques, encore assez limité, avec les partenaires gouvernementaux, la société civile et la communauté scientifique ; iv) les instruments d'appui à l'exécution – dont les systèmes de suivi-évaluation – qui sont encore peu orientés vers l'impact, ainsi que les missions de soutien technique et les revues à mi-parcours, qui sont rares et parfois tardives ; v) le manque de synergie entre dons et projets.

Dans le but de consolider le rôle pionnier et innovant du FIDA en matière de lutte contre la pauvreté et l'exclusion en milieu rural, ces aspects méritent de recevoir une attention particulière à l'avenir.

Scores de l'évaluation

 

Projets avant le COSOP

Projets après le COSOP

 

 

 PDPEO I*

PDRT

Synthèse

PDRTT

PDRZMH

PDPEO II

PDRMO

Synthèse

Moyenne ARRI 2005 1

I.  Performance

4

5

4

4

5

 

 

5

4,4

- Pertinence

4

4

 

4

5

4

5

5

5,1

- Efficacité

4

5

 

4

5

 

 

5

4,2

- Efficience

4

5

 

5

5

 

 

5

3,9

II.  Impact 

3

4

4

5

5

 

 

5

4,16

Ressources des ménages

3**

5

 

4

5

 

 

5

4,4

Sécurité alimentaire

 

5

 

5

5

 

 

5

4,1

Environnement

4

4

 

4

4

 

 

4

3,9

Capital humain

 

4

 

5

4

 

 

4

4,4

Capital social

3***

4

 

5

5

 

 

5

4,0

Accès aux marchés

 

 

 

3

3

 

 

3

 

III. Durabilité

3

3

3

4

4

 

 

4

3,6

IV. Innovation et élargissement

3

4

4

4

5

 

 

4

4,2

V. Activités hors projets

 

 

 

 

 

 

 

4

 

VI. Performance des partenaires

4

4

4

4

4

 

 

4

4,0

FIDA

3

4

 

4

4

 

 

4

3,84

Institut. coop.
autres bailleurs

4

3

 

4

3

 

 

3,5

4,12

Gouvernement et UGP

5

4

 

4

4

 

 

4

4,06

Performance générale

3

4

 

4

5

 

 

4,4

 

* Dans sa version originale, la notation du PDPEO I utilisait une échelle à 4 points. En 2006-2007, le Bureau de l'évaluation l'a transposée sur une échelle à 6 points.
** Moyenne de 4 pour les ressources physiques, 4 pour la productivité agricole et 1 pour les ressources financières.
*** Moyenne de 3 pour le développement des coopératives et de 2 pour le développement des institutions publiques.
Échelle de notation : 6 = très satisfaisant, 5 = satisfaisant, 4 = modérément satisfaisant, 3 = modérément insatisfaisant, 2 = insatisfaisant, 1 = très insatisfaisant.

Recommandations

Préparer une nouvelle stratégie de pays. Le futur COSOP sera rédigé conformément aux directives actuelles du FIDA sur l'élaboration des stratégies de pays. Il s'inspirera également du nouveau plan d'action du FIDA et des modalités opérationnelles en vigueur. En outre, l'élaboration de ce document devra prendre en compte les aspects suivants :

  • L'évolution de la pauvreté au Maroc, de même que les obstacles à sa réduction.
  • Les nouvelles stratégies et initiatives, au niveau régional et national (INDH, stratégies régionales), ainsi que les programmes d'intervention sectorielle, notamment dans le développement rural et la gestion des ressources naturelles. À cet égard, il sera important de mieux réfléchir aux perspectives que peuvent offrir dans le domaine rural des interventions multisectorielles et pas seulement agricoles.
  • La définition des partenariats avec : i) les institutions publiques, y compris les autorités provinciales et régionales ; ii) les organisations internationales ; iii) les ONG (coopératives et autres associations de base) et le secteur privé, dont le rôle mérite d'être mieux défini.
  • Les possibles synergies entre les activités des projets réalisés sur prêts et celles qui sont financées par des dons d'assistance technique
  • La préparation du nouveau COSOP devra être organisée dans le cadre d'une concertation élargie. Il faudra également prévoir une mise à jour et un ajustement périodiques de ce document.

Réviser et mettre à jour le montage des projets, leur formulation ainsi que certaines approches sectorielles. Du point de vue de la formulation et du montage, une série d'améliorations sont nécessaires. En voici les principales :

  • Il convient de rediscuter les planifications, qui s'avèrent peu réalistes sur la capacité de décaissement et la disponibilité de personnel pour les projets. Cette recommandation est valable aussi en ce qui concerne la pérennisation des résultats et des impacts.
  • Il est fortement recommandé de réviser et de mettre à niveau toutes les interventions en matière de finance rurale et d'appui à la micro-entreprise, en tenant compte des politiques opérationnelles du FIDA et de l'évolution de ces sous-secteurs au Maroc. Le FIDA devra en particulier développer des produits de microcrédit mieux adaptés aux besoins des emprunteurs et des instruments financiers donnant accès aux investissements initiaux que les AMC ne peuvent pas couvrir.
  • Une attention particulière doit être accordée à la question de la commercialisation et à l'insertion des projets du FIDA dans les filières pertinentes.
  • Les systèmes de suivi et d'évaluation doivent être améliorés. Cela passe par des activités d'appui continu, des échanges entre les équipes de S&E des différents projets et l'application du Système de gestion des résultats et de l'impact (SYGRI).

Renforcer le mécanisme d'appui aux opérations, de dialogue politique et de promotion de l'innovation

  • Le FIDA est invité à améliorer ses capacités de soutien à l'exécution. Cela exige qu'il effectue plus régulièrement des missions de revue et d'appui, et qu'il s'implique davantage dans la supervision directe.
  • Le FIDA doit s'investir davantage dans le dialogue politique avec les pouvoirs publics marocains, afin de continuer à améliorer le contexte institutionnel et socio-économique dans lequel s'inscrivent ses projets. Le renforcement de sa présence dans le pays (selon des modalités qui restent à définir) faciliterait l'intensification du dialogue politique, qu'il s'agit de mener en consultation avec les autres agences internationales de coopération.
  • Pour promouvoir les innovations et leur reproduction, deux mesures doivent être prises en priorité : i) établir un cadre de collaboration systématique entre dons et projets (expériences pilotes, analyse et capitalisation, divulgation des acquis) ; ii) renforcer la collaboration entre les agents d'innovation (ONG, système de recherche et développement, paysans, autres programmes de développement) et le programme du FIDA.

L'ARRI de 2005 est le Rapport annuel sur les résultats et l'impact des opérations du FIDA en 2004. Cette colonne présente, en guise de référence, la moyenne des scores des projets évalués en 2004.

 

 

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Mali Country Programme Evaluation (2007)

Mali  
décembre 2006

L'assistance du FIDA au Mali.Depuis 1982, le FIDA a approuvé dix prêts, dont le total s'élève à près de 126 millions de US$. Ce montant a été porté à 280 millions de US$ par les contributions du Gouvernement du Mali et de bailleurs, tels que la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) et le Fonds belge de survie.  Sept de ces neuf projets sont clôturés.  En particulier, le Projet de diversification des revenus en zone non cotonnière de Mali Sud (PDR-MS) s'est achevé en 2005 et le Programme de développement agricole dans la zone lacustre (PDZL II) en juin 2006.  Le Fonds de développement en zone sahélienne (FODESA) et le Programme d'investissement et de développement rural des régions du nord du Mali (PIDRN) sont les deux projets en activité. Un programme pour la région de Kidal (PIDRK) vient d'être approuvé. En plus des programmes sur prêt, le Mali a bénéficié de dons d'assistance technique régionaux pour un montant d'environ 3 millions de US$. Les plus récents concernent des partenariats avec des instituts de recherche, comme l'ICRAF, l'IITA et l'IPGRI, ou avec des ONG.

Objectifs et méthodologie de l'évaluation. L'évaluation du programme de pays avait principalement deux objectifs: a) porter une appréciation sur la performance et l'impact des opérations du FIDA au Mali, b) formuler une série de conclusions et de recommandations qui serviront de base à la préparation du nouveau document stratégique (COSOP) pour le Mali. Les travaux correspondants seront entrepris par la Division régionale du FIDA pour l'Afrique de l'Ouest et du centre, après la conclusion de l'évaluation. Conformément à la méthodologie du FIDA, une évaluation du programme de pays traite trois grandes questions: a) la qualité de la stratégie, b) la mise en œuvre effective de la stratégie et la performance des opérations, c) les résultats et l'impact de la stratégie et des opérations du FIDA, tant pour les bénéficiaires que pour le pays. Cette évaluation a porté sur la période allant de 1997 à 2006. Elle a toutefois pris en considération certaines opérations financées par le FIDA avant 1997, afin de pouvoir établir des comparaisons avec les interventions plus récentes.

Économie et situation de la pauvreté.  Le Mali est un pays sahélien enclavé et très vulnérable aux aléas climatiques. Il a une superficie de plus de 1,2 million de km². Environ 60 % de son territoire se trouve en zone aride ou désertique. Avec un PIB par tête de 358 US$ (2004), c'est un pays très pauvre. Il compte 11,4 millions d'habitants, dont 70 % vivent en milieu rural. Le Mali occupe le 174e rang sur 177 pays dans le classement du PNUD selon l'indice de développement humain.  Les deux principales définitions de la pauvreté adoptées dans le contexte du dialogue sur la réduction de la pauvreté sont celles de la pauvreté de masse et de la pauvreté monétaire. La pauvreté de masse concerne le degré d'accès à l'infrastructure. La pauvreté monétaire est estimée en fonction des revenus nécessaires pour satisfaire les besoins essentiels. En 2001, la pauvreté de masse touchait près des deux tiers de la population malienne (64 %), plus précisément 76 % en milieu rural et seulement 30 % en milieu urbain. La pauvreté monétaire atteignait 81 % et 33 % dans les zones rurales et urbaines respectivement. C'est dans les régions de Koulikoro, Sikasso (Sud cotonnier) et Mopti que la pauvreté monétaire est la plus répandue, tandis que la pauvreté de masse affecte plus particulièrement la partie septentrionale du pays.

Lutte contre la pauvreté et poids de l'aide. Le Gouvernement du Mali a adopté un Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CLSP) pour la période 2002-2006. Cette stratégie s'était fixé pour objectif de réduire l'incidence de la pauvreté monétaire de 64 % en 2002 à 48 % en 2006.  Mais de 1994 à 2001, la baisse n'a été que de 0,7 % et l'incidence de la pauvreté serait encore de 59 % en 2005, en dépit de la croissance du PIB.  On est donc loin des objectifs fixés.  Globalement, l'aide externe représente quelque 560 millions de US$, soit 13 % du PIB.  Ces dernières années, les dépenses du FIDA au Mali (sur une base annuelle) ont été de l'ordre de 1 % du total des financements externes consacrés à la pauvreté et de 3,5% des financements externes dédiés au développement des infrastructures de base et des secteurs productifs (Commission européenne, 2006).  À ce niveau, le FIDA ne peut peser sur les politiques nationales par le montant de ses investissements, mais plutôt par la qualité de ses interventions. Il en découle qu'une attention particulière doit être accordée à la performance des opérations et à la promotion de l'innovation.

La stratégie du FIDA

L'étude des options et des stratégies d'intervention (COSOP) a été réalisée au Mali en 1997. Selon ce document, l'assistance au gouvernement malien vise à améliorer les conditions de vie des pauvres ruraux. Elle doit poursuivre quatre objectifs finaux : a) assurer la sécurité alimentaire des ménages, b) créer un processus durable de développement participatif au niveau des villages, c) améliorer les revenus des ménages, d) assurer une gestion durable des ressources naturelles. Le COSOP définit deux zones d'intervention: la zone sahélienne, située entre le 14e et le 16e parallèles, et la bande subsaharienne.  À l'opposé de l'approche projet classique, jugée lourde et peu mobilisatrice, le COSOP a suggéré une approche fondée sur la demande.  Il a proposé des projets « ouverts », qui permettent aux bénéficiaires d'intervenir dans l'élaboration et la mise en œuvre des interventions.

Des progrès, mais aussi des limites.  Le COSOP offre une compréhension satisfaisante des enjeux liés à la réduction de la pauvreté. Les faiblesses se concentrent plutôt sur les aspects pratiques, à savoir l'opérationnalisation, l'identification des partenaires et le dialogue politique.  Avec ses projets « légers », « ouverts » et « catalyseurs », l'approche fondée sur la demande est a priori séduisante et assez innovante. Mais des questions demeurent au sujet de son opérationnalisation.  L'on tend à perdre l'idée de construire un vrai « programme », avec des projets reliés entre eux par une problématique d'ensemble : le document s'attache surtout à définir une philosophie de mise en œuvre, plutôt que les objectifs précis à atteindre.  Le COSOP ne discute pas les ressources humaines, organisationnelles (personnel requis au FIDA et au Mali, pilotage des opérations) et financières qui sont nécessaires à la mise en œuvre de la stratégie.  Il ne fait pas mention du suivi et de l'évaluation de l'impact, ce qui rend difficile le pilotage d'une politique ou d'un programme axés sur une logique de résultats.

Le COSOP prévoyait des recompositions à partir de 2000/2002, afin de mieux insérer les interventions du FIDA dans la dynamique de la décentralisation, mais la révision n'a pas eu lieu.  Entre-temps, la situation économique du pays et les caractéristiques de la pauvreté se sont modifiées, de même que les politiques publiques ou les visions que l'on peut en avoir.  Vu l'importance des changements de politiques, il aurait convenu d'intégrer ces thèmes dans le COSOP.

Performance, impact et résultats

Les objectifs des opérations ont été généralement en harmonie avec les politiques et les stratégies publiques, ainsi qu'avec les orientations du FIDA. Cependant, des faiblesses ont été identifiées dans les approches adoptées pour atteindre ces objectifs.  Les approches restent peu « économiques » : elles ne considèrent pas assez les problèmes de rentabilité et de mise sur le marché1.  Les systèmes de suivi et surtout d'évaluation sont encore trop faibles pour constituer de véritables outils de pilotage ; les nouveaux projets (PIDRN et PIDRK) prévoient de se doter des outils nécessaires dans le cadre du Système de gestion des résultats du FIDA.  Les volets « crédit » présentent des approches peu adaptées : la formulation s'est souvent orientée vers la création de nouvelles structures, sans prendre suffisamment en compte les institutions et réseaux existants ni l'expérience d'autres acteurs.  Si des améliorations importantes sont visibles dans la conception des nouveaux projets (PIDRN et PIDRK), il a fallu du temps pour que les programmes commencent à s'inscrire de façon claire dans le dispositif national de décentralisation.

Les interventions ont été globalement efficaces en ce qui concerne l'augmentation des superficies irriguées et la réalisation d'infrastructures de base dans des zones enclavées.  L'efficacité a été limitée dans la rentabilisation de la production, la mise sur le marché et le renforcement des organisations de base. L'efficience a été satisfaisante en matière d'aménagements hydroagricoles, mais faible dans les composantes de finance rurale. En outre, les coûts de gestion des projets ont largement dépassé les prévisions.

La performance et l'impact des projets de la génération du COSOP (PDR-MS, PDZL II, FODESA) se sont améliorés par rapport à la situation de référence (PSARK, PFDVS II).  Globalement, les impacts sont assez satisfaisants en ce qui concerne l'amélioration de la sécurité alimentaire (1er objectif du COSOP), l'amélioration de la santé et l'accès à l'eau potable. Mais ils restent limités dans deux autres domaines, à savoir la création d'un processus durable de développement participatif villageois (2e objectif du COSOP) et l'augmentation des revenus des ménages (3e objectif).  Des interventions ont également porté sur la gestion durable des ressources naturelles (4e objectif). Faute d'études spécifiques, il est toutefois difficile d'en connaître précisément les effets.  Les impacts les plus significatifs sont produits par des interventions intégrées et concentrées sur le plan géographique. Le PDZL II en est l'illustration, lui qui opère sur un territoire bien délimité et dont les différentes composantes travaillent en synergie (par exemple irrigation, centres de santé et eau potable dans les mêmes communautés)2.  Par contre, l'approche fondée sur la demande (comme dans le cas du FODESA) présente des risques de saupoudrage géographique et de faible intégration des composantes, qui en limitent les impacts finaux.

La durabilité reste fragile.  Ce résultat est imputable à plusieurs éléments: la faiblesse des organisations paysannes, une définition souvent floue des responsabilités concernant l'entretien et la maintenance de l'infrastructure, et une rentabilité économique peu étudiée pour les microprojets productifs (magasins, boutiques, unités de savonnerie et de teinturerie, plateformes, périmètres irrigués villageois). De plus, le manque de spécialistes dans les unités de gestion des projets a nui à la qualité des réalisations. En matière de finance rurale, les conditions de pérennité des réseaux créés sont loin d'être réunies et plusieurs indices témoignent de difficultés persistantes. Par exemple, le taux de pérennité financière ne dépasse pas 50 à 60 %. En général, les perspectives réelles de durabilité sont surestimées durant la phase d'instruction et les efforts dans ce sens ne sont entrepris qu'à la fin des projets, ce qui laisse peu de temps pour assurer la transition.

Dans l'ensemble, la capacité de promotion de l'innovation a été limitée.  Le programme a apporté des innovations dans deux domaines: les dons d'assistance technique et l'approche fondée sur la demande. Les dons d'assistance technique ont introduit des approches innovantes, notamment dans le domaine de la recherche participative. Ils ont permis de renforcer les capacités des paysans à comprendre, analyser et gérer leurs ressources phytogénétiques. Malheureusement, ces actions restent localisés ; elles ne reposent pas sur un processus structuré de capitalisation, de partage et de diffusion des expériences.  Il faut relever en particulier la faible synergie entre les activités de dons et les activités de projets (avec quelques exceptions pour le PDR-MS).  La deuxième nouveauté concerne l'approche fondée sur la demande.  Si cette approche peut paraître séduisante a priori, elle présente tout de même certaines limites. Elle comporte notamment un risque réel de saupoudrage des interventions et de faible génération de revenus. Ce problème a d'ailleurs été reconnu par les récentes missions de supervision directe du FIDA, lequel essaie maintenant de modifier la stratégie du projet.

En ce qui concerne la performance du FIDA, les projets sont généralement assez bien formulés, malgré les quelques problèmes de pertinence déjà signalés.  Les revues à mi-parcours sont de bonne qualité. Malheureusement, elles se déroulent souvent trop tard pour que le projet puisse, le cas échéant, corriger en temps voulu ses concepts ou ses méthodes.  Dans le cas du FODESA, la supervision directe et l'appui à l'exécution ont été, pour le FIDA, des instruments plus efficaces que la supervision menée par une institution coopérante. En particulier, la supervision directe a aidé le FIDA à mieux se familiariser avec les questions de terrain. Elle représente une option prometteuse, dans la mesure où l'institution coopérante ne peut pas apporter des compétences spécifiques. Cela dit, la supervision directe et l'appui à l'exécution ont imposé un surcroît de travail au chargé de programme, sans que ses autres tâches soient réduites. En définitive, la supervision directe comporte des avantages, mais il faudra bien examiner à l'avenir les questions comme le volume de travail supplémentaire, les implications budgétaires et les compétences techniques requises.

Unités de gestion des projets et modes de gestion.  La nouvelle génération de projets se distingue par le meilleur niveau de ses réalisations. Malgré tout, les taux d'exécution continuent d'être réduits pendant les premières années, d'où la nécessité de prolongations, lesquelles gonflent à leur tour les coûts de gestion. Ces retards témoignent de problèmes de conception, mais aussi de pilotage des interventions.  L'autre source de dysfonctionnements relève de ce que l'on appellera les dérives de l'approche « faire-faire ».  C'est le cas des UGP chargées de la coordination et de la sous-traitance plutôt que d'une exécution directe.  Fort intéressante au demeurant, l'approche « faire-faire » présente certaines limites.  Au Mali, comme ailleurs, on ne peut se borner à « faire faire » dans un cadre formel de type purement « contractuel ». Il faut aussi suivre, soutenir et orienter la grande majorité des opérateurs, « faire avec » eux ce qui n'est pas fait ou pas suffisamment.

Globalement, l'évaluation a noté une amélioration entre les anciennes interventions et les plus récentes.  Elle a aussi remarqué une augmentation des efforts déployés par les agences publiques pour assurer la mise en œuvre des projets, même dans des zones difficiles et au faible potentiel.  Mais il reste d'importantes marges de progression pour la performance des opérations.

Recommandations

Renouveler la programmation stratégique. La préparation d'un nouveau COSOP est prévue et ce document devra notamment tenir compte des éléments suivants: les changements du contexte socio-économique dans le pays, les nouvelles stratégies de développement et le nouveau plan d'action du FIDA, en particulier les nouvelles directives pour la préparation des COSOP.

Cadrage périodique et ressources. Les grandes orientations fixées, il conviendrait de prévoir un document de cadrage annuel. Étant donné que toute action subit des contraintes liées aux ressources, le nouveau COSOP devrait aussi discuter les ressources requises pour la mise en œuvre de la stratégie.

Concentration géographique et sectorielle, recours à des approches plus économiques. Le réalisme impose un recentrage des projets du FIDA sur des zones plus réduites, où les impacts seront visibles. La même remarque vaut sur le plan sectoriel : il est nécessaire de se concentrer sur un nombre plus limité de sous-secteurs et de filières, dans lesquels on peut compter sur l'appui de spécialistes, tant au niveau du FIDA qu'au niveau des projets.  Les projets devraient notamment soutenir des actions concertées d'ensemble en amont et en aval de la production, mieux relier les activités de conseil technique et économique, et s'insérer davantage dans les plans locaux et régionaux de développement et de sécurité alimentaire.

Renforcer l'appui à l'exécution et les capacités de pilotage au niveau local

Il est indispensable de renforcer les capacités de pilotage stratégique des projets au niveau des UGP, notamment pour éviter certaines dérives liées à l'approche « faire-faire ».  L'accent devrait être mis sur trois objectifs connexes : i) renforcer les capacité du FIDA d'appui à l'exécution, en organisant plus fréquemment des missions de revue et d'appui, et en participant plus activement à la résolution des problèmes d'exécution ; ii) renforcer les compétences techniques des UGP, suivant les actions retenues, pour que ces unités puissent orienter les interventions, piloter et « digérer » les missions d'experts, au lieu de se contenter de suivre les réalisations et les contrats ; iii) renforcer sensiblement les dispositifs de suivi-évaluation et les orienter vers une logique de résultats.

Renforcer la capacité de promotion de l'innovation

Le FIDA a besoin d'une approche systématique dans les domaines suivants : i) la gestion des connaissances, pour pouvoir s'approprier des expériences prometteuses disponibles; ii) les partenariats, afin de fonder des alliances stratégiques avec des créateurs d'innovation (agences de coopération technique, ONG, institutions de recherche) et avec les agences de financement et d'exécution qui en assurent la diffusion et la reproduction (le gouvernement, d'autres bailleurs); iii) la capacité d'intervenir dans le dialogue sur les politiques publiques, pour promouvoir les innovations et éliminer les obstacles, d'ordre institutionnel et légal, qui s'opposent à leur réalisation.

Au niveau de la conception et de l'exécution des projets, il faut établir un cadre de collaboration systématique entre dons et projets. Celui-ci serait fondé sur l'analyse systématique des besoins, la recherche des alternatives disponibles (à l'intérieur et à l'extérieur des opérations du FIDA), la mise en œuvre d'expériences pilotes à petite échelle, la capitalisation des résultats, enfin la médiatisation et la divulgation des acquis, afin d'en faciliter la diffusion3.


1/ Selon le Ministère de l'agriculture du Mali et la Division régionale du FIDA pour l'Afrique de l'Ouest et du centre, l'idée d'introduire des approches économiques dans des zones caractérisées par une forte insécurité alimentaire semble peu réaliste. Pour sa part, l'évaluation a remarqué simplement que la question de la rentabilité économique et des enjeux commerciaux en amont et en aval de la production doit être bien considérée dès le début. Cette dimension représente un atout important si l'on veut améliorer la sécurité alimentaire. Elle est même indispensable pour en assurer la durabilité. Étant donné que l'augmentation de la production implique des coûts, les conditions pour payer ces coûts doivent être prises en considération.

2/ Il est clair que des différences agro-écologiques entre les projets doivent être prises en considération. Ainsi, le PDZL II a été réalisé dans une zone riche en ressources hydriques, ce qui n'est pas le cas du PDR-MS et du FODESA. Cependant, les problèmes de performances du PDR-MS et du FODESA résultent surtout de problèmes liés à certaines approches adoptées par ces projets.

3/ À ce propos, on pourrait s'inspirer de l'accord conclusif établi sur la base de l'évaluation de la capacité du FIDA à promouvoir des innovations, examen effectué par le Bureau de l'évaluation en 2002.

 

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Rwanda Country Programme Evaluation (2006)

Rwanda  
juillet 2006

Raison d'être et méthodologie d'évaluation1

De 1981 à 2004, le Gouvernement du Rwanda a contracté dix prêts auprès du Fonds international de développement agricole (FIDA), pour un montant total de 120 millions de USD (189 millions de USD en incluant les cofinancements et fonds de contrepartie), ce qui représente 4% du portefeuille de prêt du FIDA pour la région Afrique de l'Est et du Sud, et 1% de l'ensemble des prêts approuvés par le FIDA pour cette période. Une première stratégie de pays pour la coopération entre le FIDA et le Rwanda (COSOP – Country Strategic Opportunities Paper) date de 1999, et une deuxième de 2002. Le Rwanda et le FIDA ont convenu que la stratégie de pays doit maintenant être révisée en 2005.

Dans cette optique, pour faire suite à ses consultations avec la Division pour l'Afrique australe, le Bureau d'évaluation du FIDA a décidé d'entreprendre l'évaluation de ce programme-pays. La raison d'être de cette évaluation est, d'une part, d'alimenter la révision du COSOP et, d'autre part, de dresser un bilan des résultats et des impacts des opérations du programme pendant les dix dernières années. L'évaluation comporte trois niveaux d'analyse: i) une analyse stratégique du programme; ii) une analyse opérationnelle du portefeuille; et iii) une analyse thématique. Le processus d'évaluation est essentiellement bâti autour de trois (3) méthodes de collecte d'information pour en assurer la triangulation au moment de l'analyse: i) la revue documentaire, y compris les auto-évaluations par les projets; ii) les entretiens et discussions avec les acteurs clés impliqués dans les projets supportés par le FIDA ou le développement du secteur rural au Rwanda; et, iii) l'observation directe sur le terrain. Il ne s'agit pas d'une évaluation de projets, mais bien d'une évaluation de programme qui s'informe entre autres de l'analyse des actions sur le terrain pour nourrir une analyse globale de la performance du programme.

L'évaluation couvre le programme du FIDA au Rwanda pour la période 1994-2005. Le choix de cette période se justifiait sur la base de plusieurs critères, notamment: l'envergure limitée des activités sous le programme FIDA avant 1996 au vu de l'historique du portefeuille; le besoin de prendre en considération la période génocide et postgénocide (donc à partir de 1994) dans le cadre de l'évaluation pour en tirer les leçons pour le FIDA; et finalement, par souci de couvrir une période de temps en adéquation avec les moyens disponibles pour cette évaluation. Il faut mentionner le contexte particulièrement difficile que le pays et la gestion du programme ont traversé au cours de cette période de conflit et postconflit jusqu'en 1998. Cela, bien sûr, a des répercussions sur l'analyse, qui a été prise en compte par l'équipe d'évaluation.

Contexte national

Avec un PNB par habitant de 210 USD en 1993, le Rwanda se rangeait dans la catégorie des pays les plus pauvres du monde. Le génocide de 1994 et les violences, qui s'en sont suivi, ont entraîné de lourdes pertes en vies humaines et la destruction d'importantes capacités productives faisant chuter de plus de moitié le produit intérieur brut (PIB) et poussant trois Rwandais sur quatre sous le seuil de la pauvreté. Les pertes de vie et les déplacements massifs de population qui ont marqué cette période ont affecté la composition et la structure même des ménages. Au sortir du génocide, la population féminine au Rwanda comptait pour plus des deux tiers (environ 70%) et la majorité des ménages étaient dirigés par des femmes. Même si la situation démographique est en bonne voie de rééquilibrage, plusieurs séquelles de ces changements se font encore sentir aujourd'hui comme le haut taux de ménages (près du tiers) dirigés par des veuves.

Une population traumatisée et fortement appauvrie, un processus de justice du génocide complexe de même que les exigences de la transition vers la démocratie sont autant de défis qui posent des difficultés au Rwanda. À ces problèmes se greffent ceux à caractère structurel datant de plusieurs décennies comme l'insécurité foncière et une forte pression démographique sur la terre (avec une densité de 325 habitants au km2, la plus forte d'Afrique), des famines et des sécheresses cycliques, une discrimination pratiquée à l'encontre des femmes en tant que productrices et citoyennes, et l'enclavement du pays.

Par rapport à ces défis et malgré une marge de manœuvre très étroite, le gouvernement a commencé à aborder les enjeux de croissance à plus long terme par l'adoption de politiques favorisant un environnement plus propice au développement, notamment en matière de décentralisation, de droit foncier et de libéralisation de l'économie.

La pauvreté au Rwanda est d'abord et avant tout rurale, la population de ces zones étant trois fois plus affectée que celle des milieux urbains. La maîtrise du secteur agricole s'avère donc cruciale, du moins à court et moyen terme, pour en assurer le développement, ce que confirme la stratégie de réduction de la pauvreté qui en fait le premier moteur de croissance. La stratégie mise sur la modernisation du secteur agricole, avec le passage à une agriculture intensive et tournée vers l'exportation de produits agricoles diversifiés. À cet effet, les autorités gouvernementales ont dernièrement élaboré un document de politique agricole. Cette politique soutient l'intégration du genre dans toutes les activités agricoles et celles de transformations pour l'amélioration des conditions de vie des populations rurales. La mise en œuvre de cette politique devra pour son aboutissement inclure le renforcement des capacités à tous les niveaux et la coordination des interventions pour satisfaire et relever certains défis dont l'insécurité alimentaire et nutritionnelle des Rwandais.

Analyse stratégique

Avec le premier COSOP en 1999, tout en s'attachant tout particulièrement à l'agriculture, le FIDA visait dans ses interventions à appuyer les stratégies globales des ruraux pauvres et, en particulier, à encourager les activités productives des petits exploitants. L'approche du FIDA consistait à aider les petits exploitants à se faire une place viable dans l'agriculture commerciale, en utilisant l'agriculture non seulement pour assurer leur sécurité alimentaire, mais également pour accroître leurs revenus et leur épargne. La dernière stratégie de pays, datant de 2002, intègre bien les leçons du COSOP de 1999. 2 Elle est également en ligne avec le Cadre de l'aide au développement des Nations Unies pour le Rwanda 2002-2006, le Cadre stratégique du FIDA 2002-2006, et les directions stratégiques régionales du FIDA de 2001. On constate par ailleurs l'amélioration dans l'analyse proposée dans le COSOP de 2002 par rapport à 1999. Le COSOP de 2002 a attendu comme objectif et impact principal une réduction de la pauvreté rurale dans les régions géographiques couvertes par les projets FIDA par le biais de la participation effective des ménages ruraux pauvres à des activités de développement institutionnel, économique et humain durable. Il met l'accent sur trois axes: le développement institutionnel, l'amélioration des revenus et une meilleure synergie entre les projets du FIDA. La nouvelle culture de la prise en charge prônée par le FIDA l'amène à faire référence à des « partenaires du développement » au lieu de bénéficiaires. Le programme pour la période revue, tel qu'il a été proposé dans le COSOP de 2002, couvre essentiellement en pratique l'ensemble du pays, avec, dans les dernières années, une emphase plus importante sur les régions considérées comme étant pauvres (Gikongoro, Kibuye, Butare, et finalement l'Umutara, considérés comme mal nantis au chapitre de la faiblesse des infrastructures et des services sociaux). Les partenaires nationaux principaux sous le programme ont inclus en particulier le MINAGRI, MINALOC, MINICOM, MINECOFIN, MIGEPROFE et MINISANTÉ. Les partenaires stratégiques clés pour la période couverte ont inclus la BADEA, la BAfD, le FBS, l'OPEP, et la Coopération suisse, de même que certaines ONG internationales. Le programme a pris la forme de prêts avec, dans certains cas, le cofinancement sous forme de prêts ou de dons par les partenaires stratégiques mentionnés ci-dessus, à l'exception notable du programme de réhabilitation des réfugiés rwandais, entièrement sous forme de don FIDA.

La cohérence interne entre les objectifs des COSOP et du portefeuille ne fait pas de doute. Cependant, la cohérence et les synergies au sein du portefeuille se limitent dans une large mesure à un exercice de planification. Sur le terrain, les synergies réelles entre les projets revus sont quasi inexistantes. Il n'y a pas réellement d'approche programme sectorielle à la conception des projets sous le COSOP, chaque projet étant essentiellement conçu comme une intervention indépendante, dans un mode gestion projet. Cependant, force est de reconnaître qu'avec la venue du projet d'appui au PSTA, une certaine dynamique d'approche-programme prend lentement forme, incluant un dialogue avec d'autres bailleurs de fonds dans le cadre de cet appui, qui touche le niveau politique national et le niveau pratique local. Il reste à espérer que le processus de préparation du prochain COSOP permettra l'analyse approfondie nécessaire pour bien cibler les niches d'intervention du FIDA dans le cadre d'un appui au secteur agricole.

Sous le COSOP de 2002, en ce qui a trait au dialogue à venir sur les politiques, les thèmes suivants étaient mentionnés: la mise en œuvre de la politique de décentralisation, en particulier en ce qui a trait au rôle que les communautés rurales et les groupes de pauvres pourront jouer aux différents niveaux de gouvernement local; un dialogue politique accru sur l`approche aux services agricoles à travers tout le pays; à travers le développement du marché du financement rural, le dialogue devait aussi être établi à ce niveau avec le gouvernement et la Banque centrale sur les « règles du jeu » à appliquer. Le potentiel pour un dialogue politique sur la balance des paiements et des exportations (à travers le projet PDCRE) était aussi souligné. De plus, l'emphase sur la dimension genre et les leçons apprises du projet en Umutara étaient aussi attendues. Finalement, un dialogue sur la décentralisation fiscale visant à augmenter les revenus des administrations de districts était aussi mentionné. Si les activités de terrain des projets sont vus par le FIDA comme une forme de contribution au dialogue politique au niveau micro en eux-mêmes, on pourrait dire que les divers thèmes prévus pour le dialogue des politiques sous le COSOP de 1999, puis sous celui de 2002 (présentés au chapitre précédent) ont de fait été couverts par le programme FIDA pour la période revue. Cependant, si le dialogue sur les politiques se réfère au processus plus large et continu de dialogue entre le FIDA et le gouvernement sur le contenu des politiques et les priorités du Rwanda dans le but d'influencer ces politiques - ce qui est normalement entendu par cette expression - les évidences qu'un tel dialogue existe demeurent très limitées pour la période couverte pour cette évaluation sous tous les thèmes évoqués. En effet, de l'avis de l'équipe d'évaluation, mis à part les efforts récents dans le cadre du PSTA, le dialogue politique n'a pas été, jusqu'à présent, la force du FIDA dans ses actions au Rwanda.

Sur le plan des partenariats stratégiques, le COSOP de 1999 mentionnait explicitement des partenariats planifiés avec la Banque mondiale pour la coordination, et possiblement le partage des coûts sous le projet Umutara à venir. Il mentionnait aussi le Fonds de développement de l'OPEP comme partenaire dans ce même projet. Des partenariats avec le FSB étaient aussi entrevus pour le futur dans le domaine des actions communautaires. Des avenues de collaboration prometteuse avec quelques agences des Nations Unies travaillant déjà au Rwanda étaient aussi mentionnées, en particulier en ce qui a trait aux activités génératrices de revenus pour les populations rurales, de même qu'aux actions de conservation, aux actions dans le domaine de l'eau et sur les questions sociales étant reliées à ce dernier domaine. Finalement, l'implication des ONG et autres organisations de la société civile dans des projets était aussi mentionnée. Le COSOP de 2002, quant à lui, ajoutait à cette liste la possibilité de partenariats avec la Banque mondiale dans la recherche agricole, avec le PNUD dans le domaine de la bonne gouvernance et la décentralisation, avec l`OPEP pour les infrastructures de base et possiblement avec la BADEA pour la réhabilitation et/ou le développement du secteur des cultures d'exportation, avec un accent particulier sur le café et le thé. Un certain nombre de ces partenariats se sont de fait matérialisés et sont discutés plus bas. Cependant, les partenariats entrevus avec la Banque mondiale et les agences des Nations Unies ne se sont pas réalisés comme prévu. Dans le cas de la Banque, cela serait dû en partie à son arrivée tardive dans le secteur rural. Les entretiens ont aussi fait ressortir le manque général de pro-activité du FIDA au Rwanda dans ce dialogue stratégique, jusqu'à tout récemment. Par ailleurs, il ressort de l'évaluation qu'il y a généralement place à amélioration dans la gestion des partenariats stratégiques du FIDA sur le plan de la communication et de la coordination.

Sur le plan de l`apprentissage organisationnel, il est clair qu'au niveau stratégique le FIDA pourrait faire mieux. Cependant, on notera que la capacité à distiller et intégrer ses leçons reste contrainte par un certain nombre de facteurs pour le programme Rwanda. On notera en particulier: i) l'absence de système de suivi limitant les rétroactions (feed-back); ii) l'absence d'approche programme qui limite d'autant les synergies et échanges entre projets FIDA et avec les projets des autres bailleurs de fonds dans des domaines et/ou régions similaires; et finalement, iii) la distance du FIDA par rapport à l'exécution qui limite l'échange d'information dans les deux sens (du FIDA aux projets et des projets au FIDA). Ces contraintes expliquent en partie le nombre limité d'innovations qui ont été reproduites et la prise en compte trop limitée des leçons du PRRR dans le développement de la programmation postconflit du FIDA au Rwanda. On aurait en particulier espéré voir se refléter les leçons en termes de ciblage ajusté aux changements dans la population rurale suite au conflit et ajusté aux nouvelles dynamiques sociales. Ces facteurs expliquent peut-être aussi en partie pourquoi le FIDA ne se distingue pas en termes d'innovation des technologies productives adaptées aux femmes, n'étant pas doté de mécanismes pour lui permettre d'échanger facilement avec d'autres acteurs au Rwanda ou ailleurs sur leurs expériences dans ce domaine. Cela dit, il est important de mentionner que le FIDA, bâtissant sur son expérience au Rwanda et ailleurs, est en train de développer une politique pour guider ses interventions futures dans les pays en situation de conflit ou touchés par des désastres naturels3 .

Globalement, on peut dire que le programme du FIDA dans son ensemble, au plan stratégique, fait preuve de pertinence en vue des priorités nationales et de la niche du FIDA retenue. On peut aussi conclure qu'il y a eu réduction de la pauvreté rurale par le biais des actions du programme dans les zones d'intervention, en particulier aux vues du contexte d'après-guerre. Cela étant dit, dans la pratique, la revue du portefeuille met en lumière un certain nombre de contraintes qui ont limité les impacts du programme et la viabilité de ces impacts sur les ruraux pauvres.

Analyse opérationnelle

La coopération entre le Rwanda et le FIDA s'est concrétisée à travers dix prêts: Développement rural de Byumba (DRB-I, 1981), Projet de maïs dans le Birunga (PMB, 1984), Développement agricole de Gikongoro (PDAG, 1988), Développement rural de Byumba - Phase II (DRB-II, 1990), Projet de gestion des espaces ruraux du Buberuka (PGERB, 1992), Promotion des petites et des micro-entreprises rurales (PPPMER-I, 1996 et PPPMER-II, 2003), Développement des ressources communautaires et infrastructures de l'Umutara (PDRCIU, 2000 et Projet Jumeau, 2001), Développement des cultures de rente et d'exportation (PDCRE, 2002). Outre ces projets, il faut ajouter le Programme sociosanitaire (PSS), exécuté sur financement du Fonds belge de survie, et le Programme de réhabilitation des réfugiés rwandais (PRRR) réalisé entièrement sous forme de don en cofinancement avec la Suisse et l'OPEP, dans la foulée des actions humanitaires de l'après-génocide. Les projets, en cours en 1994, ont été arrêtés, puis reformulés en 1996

La mission relève la pertinence de tous les projets durant la période couverte par l'évaluation par rapport aux besoins et capacités du milieu, et observe que le programme a cherché et, dans une certaine mesure, réussi à s'adapter à l'évolution des contraintes et atouts de son environnement extérieur. Elle note aussi que les documents de conception des projets ont, avec le temps, accordé de plus en plus d'importance à la participation directe des bénéficiaires et au renforcement de leurs organisations, éléments jugés être des contributions positives au cheminement des sociétés en situation postconflictuelle.

Les projets connaissent par ailleurs des difficultés de mise en oeuvre qui affectent leur efficacité et leur efficience. Sur le plan des impacts, ils enregistrent une assez bonne performance pour les critères en lien avec les aspects techniques ou la capacitation technique des ménages. Leur performance est moindre lorsqu'il s'agit du renforcement des capacités des ressources humaines ou du développement de structures collectives ou institutionnelles. Au niveau des facteurs transcendants, les projets sont plutôt peu performants, particulièrement en matière de genre et en termes de durabilité.

 

Finalement, l'équipe d'évaluation constate que, dans leur formulation, les projets ont de manière implicite considéré que les besoins des femmes, en tant que productrices agricoles ou en tant qu'opératrices économiques, ne se différenciaient pas de ceux des hommes. Cette non prise en compte de la problématique du genre lors de la formulation des projets n'a pas été compensée au moment de leur exécution. En conséquence, les projets ont engendré peu d'effets ou d'impacts spécifiques quant à l'habilitation des femmes participantes et n'ont donc pas contribué à la levée de leurs contraintes dans leurs activités productives ou au sein des structures associatives.

Sur la base des informations obtenues de la lecture des documents de projets, des échanges avec les membres des unités de gestion, des rencontres avec les autorités nationales, provinciales et locales, des discussions avec des partenaires d'exécution, des interviews avec des groupes de bénéficiaires et des constats de visu faits lors des visites de sites, les membres de l'équipe de mission ont préparé une évaluation globale de la performance des projets selon divers critères. Le tableau suivant présente cette synthèse d'évaluation.

Évaluation de la performance des projets

Critères

PRRR DRB-II PGERB PPPMER PDRCIU PDCRE
I. Performance du projet  

Pertinence

1
3
3
1
2
2

Efficacité

2
4
3
2
5
3

Efficience

2
4
3
2
5
3
 

II. Impact

 

Actifs physiques et financiers

2
3
3
2
4
N/A

Actifs humains des ménages

3
3
2
3
3
N/A
Capital social et capacités
4
4
4
3
4
N/A
Sécurité alimentaire des ménages
2
2
2
3
4
N/A
Environnement
N/A
2
2
4
2
N/A
Institutions et politiques
3
4
4
4
3
N/A
 
III. Facteurs transcendants
 
Innovation
N/A
3
3
2
3
N/A
Reproductibilité
N/A
3
3
3
4
N/A
Durabilité
3
5
4
3
5
4
Genre
2
4
4
3
5
2
 

Note: L'échelle de notation est de: 1 pour très satisfaisant, 2 pour satisfaisant, 3 pour peu satisfaisant, 4 pour modérément insatisfaisant, 5 pour insatisfaisant et 6 pour très insatisfaisant. « n.a. » indique que le critère ne peut s'appliquer.

Analyse postconflit

La stratégie du FIDA au Rwanda à la suite du génocide survenu en avril 1994 se compare à celle adoptée par la Banque mondiale et la Banque africaine de développement, deux autres agences multilatérales présentes dans le pays avant 1994. Pour la période d'urgence et de reconstruction, soit de 1995 à 1999, avec des décaissements de l'ordre de 24 millions de USD, le FIDA s'est classé 10e parmi les multilatéraux. Neuf bailleurs bilatéraux ont aussi enregistré des décaissements supérieurs au FIDA pour la même période.

Pour la période couverte par l'évaluation du programme au Rwanda, le projet PRRR est le seul projet qui a été conçu en réponse directe avec la situation qui prévalait au lendemain du génocide. Le FIDA a peu tenu compte, dans son approche de planification et d'exécution pour les projets qui ont suivi, de la situation héritée de la guerre et du génocide et ses conséquences au plan sociétal (notamment en termes de problèmes d'insécurité foncière et des changements survenus dans les rôles de genre dans les secteurs de l'agriculture et de l'élevage dû aux changements dans la structure et la composition des ménages après le génocide). Par ailleurs, les projets du FIDA (tant reformulés que nouveaux) ont essentiellement eu une gestion axée sur les activités ou extrants et non sur les effets de ces activités au niveau du développement. Il en résulte que sur le plan de l'exécution, les gestionnaires ont surtout focalisé sur des réalisations physiques, au lieu de se préoccuper des résultats et effets sur les populations, de leurs interventions. Dans ce cadre de gestion, les projets ne sont pas naturellement enclins à être attentifs à l'importance de mesurer les conséquences de leurs actions en termes d'inclusion de l'ensemble des différentes catégories sociales de pauvres et de vulnérables dont plusieurs découlent directement des séquelles du conflit.

Une approche de gestion des conflits ne se situe pas seulement dans la période immédiate de l'après-conflit, mais doit s'inscrire dans une perspective de long terme. Une approche centrée sur une compréhension holistique des réalités sociales et économiques des sociétés, affectées par les conséquences d'un conflit, ainsi que des stratégies, orientées vers l'établissement d'un environnement propice au développement du tissu social, sont des éléments clés pour des interventions de développement voulant s'inscrire dans le processus d'instauration d'une paix durable.

Analyse thématique

Sur le plan de la première thématique retenue, la participation des bénéficiaires et l'animation rurale, la situation ressortant pour les projets du FIDA est que la participation de la population s'est surtout limitée au fait d'être informée sans implication effective de leur part dans les décisions de gestion. Cela vise à ce que le prochain programme FIDA au Rwanda mette un accent particulier à l'encouragement de la participation des bénéficiaires, en vue d'obtenir des résultats quantitativement et qualitativement observables. Cela requerra un effort conjoint et pondéré de la population, des agents de projets et des divers échelons d'autorités locales. Pour ce faire, le développement de compétences individuelles et collectives en termes de capacités d'appréhension des besoins spécifiques s'avère opportun et préalable aux différentes méthodes d'animation rurale.

Sur le plan de la deuxième thématique retenue, les modalités de ciblage des bénéficiaires, en définitive, les projets du FIDA montrent une préoccupation manifeste pour rejoindre les populations pauvres, principale clientèle cible de cette institution. Quoiqu'ils n'appliquent pas systématiquement de technique de ciblage des pauvres, il apparaît que leurs modes de gestion et d'identification des groupes de bénéficiaires permettent aux ménages pauvres de participer et de profiter de ces interventions, quoique les données produites jusqu'à présent par les projets ne permettent pas d'en quantifier l'importance relative parmi l'ensemble de leurs bénéficiaires. Pour assurer l'à-propos et l'efficacité de ces interventions auprès des clientèles pauvres, le FIDA devrait exiger de ses projets qu'ils appliquent rigoureusement ses mécanismes de suivi-évaluation, lesquels incluent un certain nombre d'indicateurs liés à la pauvreté (comme les actifs physiques des ménages, les actifs financiers des ménages, l'accès des ménages à divers services de base, le statut nutritionnel des enfants). L'utilisation de ces indicateurs permettrait d'informer les projets durant leur exécution sur leur atteinte effective des groupes cibles qui avaient été identifiés au moment de leur conceptualisation et aussi de mesurer les progrès enregistrés par ces bénéficiaires pendant la durée du projet.

Sur le plan de la troisième thématique retenue, la décentralisation, on note qu'au Rwanda, le PDRCIU et son projet Jumeau sont les seuls projets du FIDA à réaliser des activités directement en appui à la mise en œuvre de la décentralisation. Le besoin urgent de développer les infrastructures de base pour viabiliser les communautés s'installant dans les nouveaux territoires ouverts pour accueillir les réfugiés de retour explique en grande partie cette particularité des deux projets. La relation des autres projets du FIDA avec la décentralisation en est principalement une redéfinition des partenariats, les autorités décentralisées devenant un interlocuteur additionnel pour eux. Cela vise à ce que le FIDA définisse avec le Gouvernement du Rwanda la place à accorder à ces nouvelles autorités dans les mécanismes de définition et de gestion de ses projets. Comme tous les projets du FIDA couvrent simultanément plusieurs districts, cela pourrait viser à ce que la programmation annuelle des projets, de même que le suivi-évaluation, se fasse dorénavant sur une base de district. Une telle approche permettrait un meilleur cadrage des activités des projets avec les plans de développement locaux (secteurs, cellules et district) et pourrait faciliter une participation plus directe, efficace et effective des bénéficiaires à leur gestion.

Constats et recommandations

L'analyse présentée dans le rapport d'évaluation a permis d'identifier un certain nombre de constats et pistes d'action pour le futur en vue d'améliorer la performance globale du programme du FIDA au Rwanda. Les constats et recommandations s'adressent aux différents partenaires clés dans le programme de coopération. Ils sont présentés dans le chapitre IX de ce rapport, en vue d'alimenter la réflexion qui s'amorce sur le développement du prochain COSOP du FIDA avec le Rwanda.

Un premier groupe de constats et recommandations identifient des contraintes et perspectives pour l'amélioration de la performance du programme du FIDA au Rwanda. Le rapport note en particulier: le besoin pour le FIDA de mettre en avant une gestion programme plutôt qu'une gestion projet avec tout ce que cela implique en termes d'approche de planification, de mise en œuvre, et de suivi; la nécessité pour le FIDA de clairement définir sa niche et de mettre davantage d'emphase, au-delà de la planification, dans la mise en œuvre de son programme sur les cibles prioritaires retenues; le besoin pour le FIDA d'augmenter sa contribution au niveau du dialogue politique; l'impératif pour le FIDA d'assurer une meilleure prise en compte de deux thèmes transversaux clés que sont le genre et la gestion des conflits dans son programme et ses projets; et le besoin de mettre davantage l'accent sur le renforcement des capacités de gestion et les stratégies de viabilité dans la planification des projets.

Un deuxième groupe de constats et recommandations concerne l'amélioration de la performance de gestion au niveau des opérations des projets surtout, et s'adresse à différents groupes de partenaires sous le programme. On note en particulier le besoin d'une clarification des rôles et d'une implication plus grande du FIDA dans la supervision et l'appui à la mise en œuvre de ses projets et de son programme; la nécessité d'améliorer le caractère participatif et l'appropriation des projets et de leurs résultats par les partenaires du FIDA, incluant les bénéficiaires ultimes sur le terrain; et, finalement, l'utilité de revoir, simplifier et harmoniser les procédures administratives et financières de gestion de projet.

 

1/ Cette mission d'évaluation de programme-pays s'est déroulée du 1er juin au 25 juin 2005. Elle consistait en une équipe de cinq consultants évaluateurs: Mme Myriam Gervais, politologue, M. Dieudonné Kabanda, économiste, M. André Rodrigue, économiste, M. Isaïe Ndahimana, agronome, et M. Alain Lafontaine, chef d'équipe, du Groupe-conseil Baastel ltée. M. Flemming Nichols, Chargé d'évaluation du FIDA, a également participé au démarrage de la mission et à sa conclusion.

 2/ Ces leçons sont décrites en détail dans le corps du rapport, au paragraphe 36.

 3/ La politique du FIDA en matière de prévention des crises et de redressement a été présentée au Conseil d'administration en septembre 2005.

 

LANGUAGES: English, French

United Mexican States country programme evaluation (2006)

Mexico  
janvier 2006


Introducción 1

En consulta con las autoridades mexicanas, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) ha decidido realizar una evaluación de su programa en el país (EPP), desde el inicio de su actuación a fines de los años setenta. El FIDA aprobó en total seis proyectos en México en el período comprendido entre 1980 y 2004. Estos proyectos implicaron un costo total de USD 236,5 millones, de los cuales aproximadamente USD 114,4 millones corresponden a recursos aportados por el Fondo. A la fecha, se han ejecutado completamente cuatro proyectos, mientras que el quinto se encuentra aún en fase de ejecución y el sexto fue aprobado en diciembre de 2003. Después de Honduras y Bolivia, la EPP en México es la tercera evaluación que se realiza en la región de América Latina y el Caribe.2

Entre las razones que conllevaron a la selección de México para realizar la EPP se incluyen: a) la importancia de México en América Latina y en la cartera de proyectos financiados por el FIDA; b) la importancia de la pobreza rural en el país especialmente en las zonas indígenas, y c) la utilidad de las potenciales lecciones extraídas de la experiencia para futuras operaciones en México y para la elaboración de un nuevo documento sobre oportunidades estratégicas nacionales (COSOP), el mismo que constituye la base de la futura estrategia de cooperación entre México y el FIDA.

La EPP se realizó en 2005 aplicando el marco metodológico provisional3 establecido por la Oficina de Evaluación (OE) del FIDA en enero de 2004. Una dificultad para este ejercicio de evaluación ha sido la necesidad de analizar un “programa” que se ha conformado a lo largo de un período muy largo (25 años) concentrándose en un número limitado de proyectos, la mayoría de los cuales concebidos e incluso concluidos antes que se contara con la primera aproximación a la definición de una estrategia para el país4 . La evaluación se ha realizado a lo largo de tres dimensiones que cubren el ámbito estratégico, las características operacionales y los aspectos de orden temático.5

El trabajo de evaluación fue dividido como se enuncia a continuación: a) la revisión de los documentos apropiados; b) las visitas a las áreas de los proyectos, y c) las entrevistas a informantes calificados en todo nivel, asociados con los diversos elementos del programa del FIDA en México a lo largo de los 25 años de su presencia en este país. La misión realizó el “trabajo de campo” en México entre el 29 de mayo y el 1° de julio de 2005, incluyendo visitas a cinco de las seis áreas de los proyectos. Se entrevistó a representantes de los beneficiarios en las zonas de los proyectos, comunidades locales, autoridades mexicanas del Gobierno a nivel federal, estatal y municipal, instituciones internacionales, del sector privado, la sociedad civil, y otros actores locales.

El contexto del país

Evolución general del país. En el período de 25 años que corresponde a la evaluación del programa del FIDA en México, y cubre cinco administraciones distintas, el país ha conocido una evolución y atravesado por cambios importantes en las áreas política, económica, social y demográfica. Además, el país ha tenido un crecimiento económico positivo de carácter sostenido aunque ha sufrido varias crisis financieras, la más severa durante los años 1994-1995. Siguiendo políticas de apertura económica, tanto interna como externa, en los años noventa el país ingresó a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y se subscribió al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), con una evolución importante en su estructura de producción y de comercio exterior. Como consecuencia, el papel del sector agrícola en la economía nacional ha disminuido hasta representar un 5% del producto interno bruto (PIB) en 2003 (comparado con el 8,1% de 1982)6. México tiene una capacidad institucional importante para formular y ejecutar estrategias, políticas y programas en muchas áreas de desarrollo económico y social, aunque quedan aún espacios para mejorar el desempeño de sus programas y proyectos a nivel “micro”.7 Iniciando a comienzos de los años noventa el movimiento de descentralización política y administrativa se ha acelerado durante el mismo período. A pesar de este movimiento de descentralización que otorga cada vez más responsabilidad a nivel subnacional (estados, municipios y comunidades locales), México todavía se presenta como un país con alta centralización en el ámbito federal. En el período 1982-2002, la población total del país aumentó de 67 millones a 100 millones de habitantes; mientras la población rural aumentó de 22 millones a 26 millones de personas pero bajó en proporción de la población total (del 33% al 26%).

Durante este periodo de 25 años, el país fue testigo de una sucesión de grandes reformas en el campo económico y social, generalmente una combinación de medidas y programas de compensación o recuperación en situaciones posteriores a un período de crisis (después de 1982 y 1995), y otros programas destinados a promover y acelerar la competitividad y el crecimiento económico. En distintos períodos, y con motivaciones diversas de orden político y metodologías de carácter “asistencialista-clientelar”, existieron diversos tentativos por parte de los gobiernos para reducir los niveles de pobreza en el país. Esta ambición se tradujo en una sucesión de programas para mejorar la situación social en el campo, así como para promover el aumento de la capacidad productiva y los ingresos de los productores de bajo ingreso, especialmente en base a transferencias de recursos y mecanismos diversos de subsidio. Desde comienzos de los años noventa, los sucesivos gobiernos han acelerado el ritmo de cambios de estrategias y programas diseñados para la reducción de la pobreza en las zonas rurales, tanto en el campo productivo como en el social.

La situación de la pobreza. Después de un período de diez años ininterrumpidos de avance significativo en la reducción de la pobreza —de 1984 a 1994, la pobreza moderada disminuyó un 10%, y la pobreza extrema sufrió una reducción paralela—, la crisis de 1994-1995 constituyó un enorme revés8. La pobreza extrema se incrementó del 21% en 1994 al 37% en 1996. Mientras que, entre 1996 y 2002 este tipo de pobreza disminuyó un 17% (un punto porcentual por debajo del nivel anterior a la crisis de 1994 pero 10% inferior a la de 1984). Hoy en día, aproximadamente el 10% de la población de México se encuentra por debajo de la línea de pobreza de USD 1 por día, y el 26% vive con menos de USD 2 por día. En términos regionales, la incidencia de pobreza más alta se verifica en las áreas rurales de los estados del Pacífico sur —Chiapas, Guerrero y Oaxaca— donde todavía aproximadamente el 50% de la población vive en condición de pobreza extrema, seguidos por el Golfo sur y la región del Caribe donde alrededor del 35% de la población es extremadamente pobre.9

Durante toda la década de los noventa, cuando se concentró la mayoría de los proyectos financiados por el FIDA, el cuadro de pobreza fue muy duro en México, y la mejoría indiscutible es muy reciente. Esta mejoría tiene que ver con el progreso global de la economía y las transferencias públicas y privadas. Los elementos propiamente agrícolas no jugaron mucho en este sentido debido a que los ingresos derivados de la unidad agrícola perdieron cada vez más importancia; se redujeron los niveles de empleo agrícola, y el nivel de los salarios rurales en 2002 era inferior —en términos reales— a los previos a la devaluación de 1995. Además, la pobreza en México sigue siendo una realidad muy preocupante y un enorme desafío. A pesar de los progresos logrados en los últimos años, los niveles de pobreza en sus tres dimensiones —pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio— todavía son muy altos para un país que presenta un nivel de desarrollo medio, denotando problemas estructurales y coyunturales serios (véase gráficos 1 y 2). Los sectores de la población en situación de pobreza tienen tres caras específicas: rural, de mujer y de indígena.

Gráfico 1.  Panorama de la tendencia de pobreza extrema

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial utilizando la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.

Gráfico 2.  Panorama de la tendencia de pobreza moderada

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial utilizando la metodología del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza

Desde hace mucho tiempo los gobiernos sucesivos han mostrado interés y preocupación por las poblaciones indígenas. El Instituto Nacional Indigenista (INI) fue creado en 1948. En el último decenio del siglo XX, los temas relacionados con las poblaciones indígenas recibieron una mayor atención por parte de las Naciones Unidas, organizaciones internacionales y de las propias autoridades mexicanas. De manera gradual se han reconocido muchos de los problemas de exclusión y de subdesarrollo de estas poblaciones, y ahora existe un mayor espacio para discutir y resolver estos problemas. Con esta nueva apertura, ha sido posible generar información sobre la situación de los pueblos indígenas. Si bien todavía no existe información estadística fiable a nivel nacional, de las extrapolaciones hechas por investigadores del INI ¿predecesor de la actual Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)— y el Consejo Nacional de Población (CONAPO), se estima que entre un cuarto y un tercio de las personas pobres de México son indígenas, y que las poblaciones indígenas representan un tercio de los más pobres.

Las instituciones financieras internacionales (IFI) principales en México. Se trata esencialmente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. La contribución financiera de otros organismos multilaterales de desarrollo y de cooperación (por ejemplo, la Unión Europea y las Naciones Unidas) es muy reducida, así como la contribución de los organismos de cooperación bilateral. En la década de los noventa, el Banco Mundial realizó en México un total de 46 proyectos, con compromisos financieros que excedieron los USD 11 000 millones, mientras que el BID realizó 38 proyectos con una contribución aproximada de USD 9 500 millones. En el mismo período, mientras el FIDA aprobó cuatro préstamos por un total de USD 90 millones, el BID aprobó préstamos para el sector rural por USD 1 100 millones y el Banco Mundial por USD 1 466 millones a los cuales podrían añadirse, por el tipo de población y problemática atendidas, parte de los préstamos relativos a la educación, salud y nutrición (USD 1 215 millones). Además, el Banco Mundial y el BID, han prestado asistencia técnica a diversos organismos públicos; han llevado a cabo estudios temáticos y generales; han contribuido con donaciones a la realización de proyectos piloto y de investigación y mantienen una interlocución estable con muchas dependencias del Gobierno federal.

Dimensión estratégica

A nivel nacional. Desde finales de los años setenta, los sucesivos gobiernos han elaborado constantemente estrategias y políticas para responder al doble desafío del crecimiento económico y del mejoramiento de las condiciones sociales, especialmente en las zonas rurales. El enfoque ha sido siempre caracterizado por su dualidad: un enfoque de tipo social y uno de tipo productivo, destinado a promover un cierto nivel de capitalización de los agricultores, inclusive de pequeños productores. En la primera categoría se puede contar con programas tales como Solidaridad a finales de los años ochenta, seguido por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) a finales de los noventa, y actualmente con el programa Oportunidades. En la segunda categoría, se puede contar con programas como Alianza para el Campo. Programas recientes como el de subsidios compensatorios [Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)] constituyen una metodología diseñada para combinar aspectos compensatorios en términos de ingresos con exigencias sociales. Tradicionalmente la metodología de intervención del Gobierno hacia las poblaciones beneficiarias de ambos tipos de programas ha sido de carácter “asistencialista”, en base a transferencias directas de recursos, con alto grado de subsidio. En muchos casos, esto se ha traducido en un alto grado de dependencia de la población con el Gobierno y en cierta medida ha dificultado los esfuerzos y las iniciativas para desarrollar el sentido de “autoayuda” a nivel de los beneficiarios de varios programas.

En épocas recientes, el grado de atención a las poblaciones más pobres en zonas rurales ha cambiado de manera significativa, y al mismo tiempo, la atención hacia las poblaciones indígenas también ha evolucionado. Actualmente, la atención de los programas sociales como Oportunidades se centra particularmente en las poblaciones muy pobres, mientras que un programa como Alianza para el Campo no tiene un enfoque exclusivamente dirigido a pequeños productores. De un enfoque casi exclusivamente “productivista” y “asistencialista” a los pequeños productores hace 25 años, el marco estratégico se ha convertido en una visión mucho más desarrollista en los últimos años, con un enfoque sobre las dimensiones sociales, organizacionales y humanas del problema, sobrepasando el sector agrícola productivo para incluir temas de actividades productivas no agrícolas, y dimensiones y programas directamente dirigidos a la reducción de la pobreza extrema. Sin embargo, si bien se pueden advertir los avances en términos de conceptualización y diseño de las estrategias y de los programas, también se observan niveles muy diferentes de capacidad institucional para la implementación de los mismos.

Desde 2001, el Gobierno ha hecho esfuerzos muy importantes para dotar de un marco más formal y duradero a sus estrategias en términos de desarrollo rural y social. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable de 2001, la Ley de Desarrollo Social de 2003, y el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (PNDPI) de 2001, demuestran la voluntad de las autoridades de dar un marco jurídico estable a sus actividades con miras a reducir la pobreza y fomentar el desarrollo rural; especialmente a favor de las poblaciones menos favorecidas y, en particular, de las poblaciones indígenas. Todavía no queda claro si estos marcos legales tienen sus equivalentes en términos institucionales y operativos. Sin embargo, cabe señalar que todos los esfuerzos del Gobierno en los últimos años han culminado en la formulación y la implementación de una estrategia de reducción de la pobreza y de desarrollo social en términos del marco denominado “CONTIGO”: un marco conceptual a la vez que un conjunto de programas que abarca incluso los proyectos mencionados en este documento y que está dedicado especialmente a la reducción de la pobreza bajo la supervisión del Gabinete Social. No es común tener un enfoque tan bien desarrollado y coherente para evaluar la pobreza y enmarcar la planeación como parte de las políticas oficiales.

En el ámbito del FIDA. Desde su inicio en 1977, el mandato y la misión del FIDA han evolucionado de manera significativa, acompañando los cambios de paradigmas y de estrategias con respecto a la asistencia al desarrollo en el mundo. Si bien el enfoque inicial del FIDA se centraba en el sector rural con un énfasis específico en los aspectos de producción de alimentos y desarrollo agrícola, a lo largo del tiempo la misión del FIDA se ha ido ampliando hasta incluir nuevos enfoques basados en el empoderamiento de los pobres, el papel de los mercados, el empleo y los ingresos de actividades no agrícolas, así como la descentralización y gobernabilidad. En 1992 una misión especial de programación (MEP 92) hizo el primer intento para orientar la actuación del FIDA en una dirección estratégica. Fue un esfuerzo muy valioso, de excelente calidad, que sirvió como marco estratégico para la institución en los años siguientes —inclusive para la preparación de dos proyectos¿ y constituyó la base de un diálogo estratégico importante y relevante con las autoridades mexicanas. Sin embargo, la primera formalización de una estrategia específica del FIDA en México fue el COSOP de 1999. La estrategia regional de 2002 ha otorgado al Fondo elementos estratégicos para su actuación en América Latina y el Caribe.

En México, el FIDA hizo lo posible para responder a las exigencias estratégicas del país como a sus propias, según las circunstancias y las modificaciones que acontecían en ambas partes. Los objetivos del COSOP y de los otros documentos estratégicos producidos por el FIDA son generalmente pertinentes a la situación del país y a las políticas nacionales; y los enfoques estratégicos generales que el FIDA ha venido precisando desde su creación generalmente tienen sus equivalentes en el Programa en el país. En particular, la atención a la población rural pobre, la promoción de la seguridad alimentaria, el empoderamiento de las mujeres en un marco de desarrollo rural que trascienda la dimensión agroproductiva. Del mismo modo, algunos de los enfoques y objetivos estratégicos que el Fondo ha definido para la región de América Latina y el Caribe se encuentran en el programa para el país, a saber: el apoyo a las comunidades nativas y a las minorías étnicas; la incorporación de las cuestiones de género en todas las acciones y la contribución para superar las desigualdades entre sexos, y el desarrollo de microempresas. Si bien es cierto que el COSOP logra proponer áreas de enfoque para las actividades del FIDA congruentes con las prioridades y estrategias del Gobierno mexicano, al ser un documento estratégico y programático posee ciertas limitaciones. Por otro lado, no hay evidencia que se haya tenido un diálogo sustantivo en las áreas identificadas por el COSOP como prioritarias para el diálogo sobre políticas: a) la evolución del sector agrícola, especialmente la agricultura tradicional; b) la reducción de la pobreza rural basada en el aumento de la producción y el ingreso, y c) el financiamiento rural. Además, no se han encontrado evidencias de la participación de las instituciones mexicanas, ni de otras como ser las organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros socios internacionales (Banco Mundial y el BID) en la definición del COSOP, que en aquella época (tanto en México como en los otros países) estaba concebido más bien como un documento programático interno del FIDA para la identificación y orientación de futuros proyectos —y en este sentido ha tenido su utilidad—. El COSOP no estableció un marco de resultados, ni objetivos cuantitativos, y no identificó criterios de alcance tanto para medir el avance del programa en sus distintos aspectos (por ejemplo, el mejoramiento de la calidad de la cartera de proyectos), como para medir los impactos (por ejemplo, en términos de reducción de la pobreza rural), lo que dificultó considerablemente la evaluación del impacto de la estrategia del Fondo en el país. Finalmente, el COSOP no da una visión clara de cómo se propone articular el FIDA con los principales socios del proceso de desarrollo rural en el país, inclusive las organizaciones internacionales (el Banco Mundial, el BID y las Naciones Unidas). El único ejemplo concreto de asociación con otros donantes sigue siendo el del Proyecto Oaxaca (anterior al COSOP), con el Banco Mundial.

El diálogo sobre políticas. Con la excepción de la MEP 92, el papel del FIDA en el diálogo sobre políticas nacionales, tanto de desarrollo rural como de reducción de la pobreza, ha sido muy reducido durante todo el período de análisis, y se limitó a intercambios en el contexto de los proyectos. Además, hay evidencia de que los contactos y las relaciones entre el FIDA y las autoridades mexicanas responsables del diseño y la implementación de estas políticas en general, no llegaron al nivel deseable. Por una parte, debido la ausencia notable de una presencia continua del FIDA en el país, las autoridades mexicanas no siempre dieron la importancia a las actividades del Fondo ni el enfoque en la manera que éste podía esperar. Sin embargo, por ser limitado al ámbito de los proyectos, el diálogo sobre varios temas de carácter relevante al proceso de desarrollo a nivel local y subregional no ha sido infructuoso. Así se pueden notar contribuciones válidas por parte del FIDA, a un nivel “micro”, especialmente en la fase de diseño de los proyectos, sobre aspectos específicos de estrategia de desarrollo (por ejemplo, la atención a la asistencia técnica dirigida a las mujeres o a temas indígenas). Esto demuestra que existen espacios para mantener intercambios muy productivos con las autoridades mexicanas sobre aspectos específicos de desarrollo rural y de reducción de la pobreza en zonas rurales. Existen interlocutores mexicanos dispuestos a entrar en este tipo de diálogo. Lamentablemente ni el COSOP ni los proyectos individuales propiciaron estos espacios y no lograron movilizar los interlocutores en una manera suficientemente efectiva como para aprovechar todas las oportunidades y maximizar la contribución del FIDA. Sin embargo, se ha notado una mejora sensible en la relación general entre el FIDA y México desde finales de los años noventa, con la aprobación de tres proyectos en los últimos cinco años.

Dimensión operacional: los proyectos

El número limitado de proyectos (seis), llevados a cabo en un largo período de tiempo (25 años); el volumen comparativamente limitado de financiamiento (USD 114,4 millones); la dispersión geográfica de los proyectos; la naturaleza distinta de cada proyecto, y los numerosos cambios institucionales, estratégicos y programáticos nacionales, así como de los mismos proyectos, hacen que la evaluación de su conjunto en el marco del programa del FIDA en México, se constituya en un importante desafío. El tamaño del programa del FIDA en relación con los programas nacionales mexicanos y en comparación con los programas de las dos grandes IFI, el Banco Mundial y el BID, es también muy limitado. El tamaño de la cartera del FIDA evidentemente limita su capacidad de contribuir a una reducción cuantitativamente significativa de la pobreza en el país, pero sin duda le permite la posibilidad de una contribución muy importante por medio de experiencias piloto, demostraciones e innovaciones de varias formas, capaces de impactar cuantitativa y cualitativamente al proceso de reducción de la pobreza, que destaquen paralelamente la importancia crítica del Fondo ejerciendo un papel verdaderamente catalítico sobre sus actividades en México.

En casi todos los casos, se documentan esfuerzos importantes —del Gobierno federal, del FIDA y de la institución cooperante— para alinear los objetivos, las estrategias y los mecanismos de los proyectos al contexto existente en la época de su diseño, así como a los marcos estratégicos establecidos en esos momentos por el país y por el FIDA. De esta manera, la pertinencia y relevancia de los objetivos de los proyectos con respecto a las estrategias nacionales y del Fondo es satisfactoria. Sin embargo, la adecuación estratégica y programática puede mejorar en un futuro.

Los efectos de los proyectos. Los seis proyectos financiados por el FIDA, a lo largo de sus 25 años de actividad en México, han contribuido parcialmente a los esfuerzos de sucesivas administraciones públicas del Gobierno orientados a la reducción de la pobreza en las zonas rurales. Existen datos concretos, si bien limitados, que muestran avances y resultados positivos en el contexto específico de proyectos de alcance también limitado. De esta forma, se han obtenido avances en los diferentes grupos de beneficiarios en las áreas de seguridad alimentaria e ingresos de las familias beneficiarias; mejoramiento del capital humano; relaciones de género; atención focalizada a grupos indígenas, y organización y participación de los beneficiarios. Asimismo, en medida distinta para cada proyecto, se aprecian los avances en el mejoramiento de la infraestructura física, beneficiando directamente a poblaciones rurales pobres mediante el abastecimiento de agua para el consumo humano y para actividades agropecuarias; infraestructura vial y otros servicios. A lo largo de 25 años de ejecución se advierte un proceso de apropiación de los enfoques y prácticas propuestas por los proyectos por parte de las autoridades y las instituciones públicas involucradas en los proyectos del FIDA, especialmente en el ámbito estatal y municipal. Sin embargo, es casi imposible cuantificar de manera precisa el impacto que los proyectos tuvieron sobre la reducción de la pobreza en sus zonas de ejecución. En síntesis, los proyectos han sido relevantes, en el sentido de haber contribuido a mejorar de manera significativa la situación de distintos grupos de beneficiarios, pero se cuenta con discrepancias notables entre las intenciones y lo realizado.

El diseño de los proyectos. El diseño de los proyectos de la cartera del FIDA en México ha sido fuertemente influenciado por el marco conceptual e institucional de los programas donde los proyectos se inscriben ¿Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER), Microcuencas, Hule, etc. Y el margen de maniobra para cualquier agencia externa en modificar los marcos conceptuales de diseño de los proyectos es muy limitado. La misión ha registrado una gran diversidad en la intensidad de los logros e impactos de los proyectos. Los resultados obtenidos en sus distintos componentes se alejan de los objetivos establecidos en el diseño de los proyectos, como con relación a los recursos humanos y financieros asignados a los mismos. A pesar de los esfuerzos de alineación entre los objetivos específicos de los proyectos y los marcos estratégicos, la cartera de proyectos muestra carencias en el diseño y en la eficacia en la ejecución de los mismos. Tanto en sus intenciones como en sus modalidades de operación, todos los proyectos tienen su parte de innovación dentro de los programas nacionales donde se ubicaban. Pero por ser el marco normativo de estos programas nacionales más o menos firme, el nivel de innovación de cada proyecto ha sido bastante variable. Por ejemplo, los primeros proyectos del FIDA en México (Proyecto Oaxaca y Proyecto Áreas Ixtleras) han aplicado algunos enfoques más novedosos ¿a veces recogidos después en los marcos estratégicos nacionales y del mismo Fondo—, en tanto que los proyectos de más reciente formulación (Regiones Huleras y Microcuencas) innovan menos. La explicación puede ser por ejemplo que el marco institucional de los programas nacionales de hule o de microcuencas se presta menos a ajustes e innovaciones por parte de una agencia externa que un programa como el PIDER o el de Áreas Ixtleras. Cabe agregar sin embargo, que ciertos aspectos que eran débiles en proyectos anteriores no fueron necesariamente corregidos en los proyectos más recientes; por ejemplo, el seguimiento y la evaluación. Además, las dificultades de implementación llegaron a frenar o limitar el impacto de medidas fundamentalmente novedosas, por ejemplo en el caso de los fondos regionales.

El concepto de población-objetivo y beneficiarios. En la elaboración de los proyectos se realizaron los esfuerzos necesarios para obtener una justa caracterización de la población rural con el fin de definir la población-objetivo sobre la cual se deciden las actividades y las dimensiones del proyecto, y de identificar los beneficiarios eventuales de los proyectos. Sin embargo, los criterios utilizados para seleccionar las poblaciones-objetivo, no son claros y tampoco son satisfactorios. Es decir, no se hace una distinción suficientemente clara de cuáles son los beneficiarios de los distintos componentes del mismo proyecto ¿actividades productivas, actividades sociales, componentes de infraestructura, etc.— y en casi todos los casos, el grupo de los beneficiarios directos es generalmente pequeño en relación con las poblaciones pobres que viven en las zonas del proyecto con lo que queda poco claro cómo y por qué se ha seleccionado a estos beneficiarios. Como se mencionó, en general existe un enfoque progresivo en el programa del FIDA sobre las poblaciones indígenas. Pero no se resuelve de manera concluyente el interrogante de la necesidad o no, de una diferenciación de tratamiento por las actividades de los proyectos entre población indígena y no indígena.

El desempeño de los proyectos. Cada proyecto ha alcanzado cierto éxito y avances concretos en varios sectores, en distintos aspectos y con grupos específicos de productores lo que constituye una base importante de la cual se pueden exprimir lecciones de experiencia muy válidas. Se cuenta con evidencia de avances aunque limitados, en aspectos productivos; por ejemplo, en la promoción de mejoras tecnológicas (cultivos permanentes de café y cítricos, y ganadería). Pero en general estos logros no corresponden a las intenciones establecidas en los documentos de formulación, por ser los objetivos demasiado ambiciosos, o por razones de dificultad en la ejecución. Los componentes de financiamiento a la producción por crédito no han funcionado, esencialmente por falta de adecuación entre las medidas propuestas en los proyectos y los marcos reguladores y mecanismos crediticios al nivel nacional. Los componentes de diversificación productiva son los que han presentado mayores problemas de implementación, menores niveles de eficacia y eficiencia. Por otra parte, los componentes de infraestructura y de índole social son los que muestran los mejores resultados tanto en términos de impactos como de sostenibilidad. En particular, inclusive en áreas donde los resultados productivos no son tan evidentes, los aportes de la asistencia técnica y capacitación brindada por los proyectos son considerados de mayor importancia por los mismos productores.

El impacto sobre la pobreza rural. Este impacto no se puede estimar en forma cuantitativa a causa de la ausencia de indicadores en la formulación y de un sistema de seguimiento en la implementación. Sin embargo, es posible estimarlo por medio de la apreciación del impacto inmediato sobre los beneficiarios. El tamaño relativo del grupo directamente beneficiado respecto a la totalidad de la población-objetivo de la zona de intervención es, en general, muy limitado, aún más en relación con la población pobre en su conjunto y, en consecuencia, el impacto producido sobre la pobreza rural es marginal. Por lo que se refiere al capital social, los impactos sobre la pobreza rural de los proyectos cerrados son escasos, limitándose generalmente al fortalecimiento de los niveles organizativos de los beneficiarios directos de los proyectos. Al final, los niveles de sostenibilidad económica e institucional de los logros inmediatos son marginales y no llevan a prever procesos de replicación que generen cambios permanentes para los beneficiarios directos.

La eficiencia de los proyectos de la cartera generalmente no es determinable en términos de costo/beneficio de las metas, resultados y logros alcanzados, a causa de la ausencia de informaciones detalladas acerca de los resultados producidos y de las inversiones y costos por componente, subcomponente, acciones y por año de ejecución (véase párrafo 43).

El siguiente cuadro resume las calificaciones de los proyectos llevadas a cabo por la misión. Se nota un buen nivel de pertinencia de la cartera de proyectos, es decir una buena adecuación de los objetivos de los proyectos a los marcos estratégicos del FIDA y del Gobierno. En su desempeño, la cartera muestra un grado bastante estable en el nivel de eficacia de la implementación de los proyectos. Sin embargo, por ser parciales los resultados de los proyectos que se encuentran todavía en ejecución, se observa que los impactos de los proyectos ya terminados son variables y moderadamente satisfactorios, tanto en términos de aumento en los activos y en el capital humano, como por la apertura de nuevas oportunidades a campesinos y mujeres. Existen serias dudas sobre la perspectiva de sostenibilidad de los impactos de los proyectos ya terminados10.

Resumen de calificaciones de los proyectos

 
Ixtleras
Puebla
Península
Huleras
Microcuencas
TOTAL
Pertinencia
5
5
5
5
6
5
Eficacia
4
4
4
n.e.
n.a.
4
Eficiencia
3
3
3
n.e.
n.a.
3
Impacto
4
3
3
n.a.
n.a.
3
Sostenibilidad
3
2
2
n.a.
n.a.
2
 

Nota:  Escala: 6=Muy Satisfactorio: 5= Satisfactorio; 4= Moderadamente Satisfactorio; 3= Moderadamente; Insatisfactorio; 2= Insatisfactorio; 1= Muy Insatisfactorio; NE= No Evaluable; NA= No Aplicable.

Innovación. El reto fundamental para la evaluación consiste en diferenciar el proyecto individual del programa donde se inscribe. El programa puede haber tenido elementos innovadores, lo cual dificulta la identificación de una potencial contribución específica del proyecto, o al contrario, el proyecto puede haber introducido elementos muy innovadores en un programa “regular”. Considerados en su conjunto, los proyectos de la cartera del FIDA se sitúan en la media. Por ejemplo, hay elementos innovadores positivos en el contexto de los proyectos Puebla y Península en las áreas de organizaciones de base, de metodología de trabajo con poblaciones indígenas, etc. También hay elementos innovadores de orden técnico en el área de producción en el Proyecto Regiones Huleras. De modo general, se han hecho esfuerzos de innovación a nivel del diseño de los proyectos basados en la MEP 92, y en las experiencias acumuladas de proyectos anteriores. Pero se nota que el COSOP de 1999 no propuso elementos novedosos para los proyectos más recientes. En síntesis, el FIDA tuvo un impacto moderadamente satisfactorio en la introducción de innovaciones a través de los proyectos, mientras que los resultados en términos de posibilidad de repetición y difusión de experiencias han sido mucho menos evidentes.

La gerencia de los proyectos. A lo largo del tiempo, el paradigma y la práctica en términos de gerencia de proyectos en México ha evolucionado, reflejando el pensamiento y la práctica en otras partes del mundo. Desde el concepto de unidad de proyecto independiente y fuerte en los primeros proyectos, se ha pasado progresivamente a un concepto de gerencia de proyecto más directamente a cargo de las entidades institucionales de las dependencias responsables como puede ser el Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) y el Consejo Nacional para las Zonas Áridas (CONAZA) en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), o la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) [anteriormente, Instituto Nacional Indigenista (INI)] cuando éste pertenecía a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Este cambio es saludable, ya que el concepto de unidad de proyecto independiente es cada vez más controvertido, por el riesgo que representa crear un sistema administrativo institucional paralelo al sistema normal. Además, genera muchas complicaciones al fin del período de ejecución de los proyectos (especialmente en el contexto de “no adicionalidad” presupuestaria). Pero esto se complica aún más por el hecho de que todos los proyectos con financiamiento externo en México hacen parte de programas existentes de gran magnitud, que cuentan con estructuras gerenciales y administrativas propias. Con mucha justificación, México tiene cierta dificultad para establecer nuevas estructuras específicas para proyectos con financiamiento externo. En el programa del FIDA en México, no hay pruebas conclusivas que el Fondo haya hecho todos los esfuerzos necesarios para adecuar las propuestas de gerencia de los proyectos al contexto administrativo e institucional nacional. Del lado mexicano, no siempre se ha tratado de aprovechar la presencia de la institución externa para promover nuevos mecanismos administrativos o gerenciales como hubiera sido deseable. El resultado es que pueden existir contradicciones o ambigüedades entre el marco normativo del proyecto con financiamiento del FIDA, y el marco normativo del programa específico en el cual el proyecto se encuadra (Regiones Huleras).

Seguimiento y evaluación. A pesar del interés y el compromiso institucional del FIDA en este tema, el programa del Fondo, en su conjunto, ha evidenciado debilidades en este capítulo; en general, por insuficiencias institucionales de los proyectos. Se cuenta con evaluaciones finales o intermedias del propio FIDA en varios proyectos (Ixtleras, Península), y existen varios trabajos universitarios temáticos serios y válidos. Pero generalmente la documentación con respecto al desempeño y al impacto de los proyectos es muy escasa, los conceptos de costo-beneficio son poco utilizados, el monitoreo físico y financiero es débil y a veces ambiguo, los conceptos de “efecto” (outcome) y de programación basada en los resultados son inexistentes. Por lo anterior, es casi imposible cuantificar el impacto de los proyectos, especialmente con respecto a la reducción de la pobreza. Sin embargo, se puede atribuir esta situación lamentable a la asignación insuficiente de recursos humanos y presupuestos a esta área y a la poca atención prestada por parte del FIDA y de las autoridades mexicanas sobre este tema durante el período de implementación de los proyectos.

Dimensión temática

Políticas públicas. La elaboración de las políticas públicas en México sigue un proceso altamente concentrado en los niveles más altos de Gobierno, con un papel importante de unas pocas instituciones. Esto quiere decir que un diálogo sobre políticas limitado a las instituciones sectoriales a un nivel demasiado bajo, no tiene la menor posibilidad de llegar muy lejos. En este contexto, la incidencia directa y formal del FIDA en la formulación de las políticas públicas a nivel federal ha sido marginal (en cuanto se pueden notar de contribuciones indirectas e informales a través de los proyectos específicos).

La descentralización es un proceso que ha empezado hace unos 15 años y tiene muchas implicaciones en el funcionamiento de la administración pública en México en todos sus aspectos, en la formulación, el diseño y el seguimiento de políticas, estrategias de desarrollo y modalidades de implementación. Se observa la necesidad cada vez más de procesos de consulta, de participación y de colaboración entre todos los niveles de Gobierno, y cualquier agencia externa de financiamiento tiene que internalizar totalmente este nuevo fenómeno. En el momento de formulación eventual de nuevos proyectos o del nuevo COSOP, será fundamental para el FIDA aplicar una metodología de consulta y de cooperación a todos los niveles descentralizados de los sectores públicos, privados y de la sociedad civil.

La política del Gobierno más relevante para cualquier institución financiera extranjera invitada a participar en el financiamiento de programas de desarrollo en el país, es la política de la “no adicionalidad” de los recursos externos. Esto quiere decir que todo financiamiento externo en forma de préstamo no es adicional al presupuesto de la agencia ejecutora de un proyecto que recibe toda su asignación presupuestal anual por parte del presupuesto federal. Esta especificidad en términos de financiamiento externo tiene una relevancia importante para la formulación y la implementación de los proyectos, ya que determina el tipo y la modalidad de la relación entre la IFI contribuidora y las agencias ejecutoras del Gobierno. En particular, pone en una perspectiva muy distinta el tema recurrente de la falta de recursos de contrapartida, cuando de hecho se trata de la insuficiencia de la asignación presupuestaria en su totalidad. Como consecuencia, y debido al hecho de que no hay ningún incentivo financiero para la agencia ejecutora para trabajar con una IFI, se deben identificar otros incentivos para movilizar el interés y la colaboración de dicha agencia. En el caso del FIDA, estos incentivos se refieren esencialmente a la asistencia técnica, especialmente cuando se garantiza una presencia técnica en áreas donde no llega ningún otro servicio parecido), o al enriquecimiento derivado de llevar a México experiencias de otras partes del mundo. Es en estos valores agregados que el FIDA deberá concentrar sus esfuerzos en la preparación de su nueva estrategia en el país.

Con respecto a la problemática de la corrupción, éste no puede dejar de ser un tema de preocupación en México. Sin embargo, se pueden notar: a) avances incuestionables en la lucha contra la corrupción, debido esencialmente al proceso de democratización de los últimos años, que ha llevado una exigencia y práctica de mayor transparencia en los aspectos políticos y económicos en el país; y b) medidas concretas importantes de parte del Gobierno (especialmente con las iniciativas de la Secretaría de la Función Pública y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), inclusive en el campo jurídico. En el caso del FIDA, debido al desempeño eficiente de la Organización de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) en el apoyo a la implementación y la supervisión de los proyectos, no se ha notado ninguna irregularidad en el desempeño de los mismos en aspectos físicos, financieros y legales.

Aspectos institucionales. Durante el período analizado se aplicaron diversas modalidades de intervención y formas de organización, involucrando a distintas instituciones del Gobierno federal. El marco institucional y el papel de cada institución han cambiado substancialmente en el curso del tiempo, desde la preponderancia de la Secretaría de Programación y Presupuesto en los años setenta y ochenta, hasta la preeminencia actual de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Las fuentes de financiación generalmente provinieron de fondos públicos destinados al desarrollo rural, es decir, de programas de la SAGARPA, la SEDESOL, la CDI (ex INI), el FIRCO, programas estatales, etc. Todos los recursos dependen de mecanismos institucionales de la elaboración de los presupuestos donde la SHCP tiene un papel preponderante. Las relaciones entre la SHCP y las otras dependencias sectoriales son susceptibles de cambiar en función de los estados de crisis, de la modificación de prioridades, entre otras. Las formas de organización para la ejecución también evolucionaron desde una perspectiva de una unidad ejecutora relativamente autónoma a una ejecución integrada a una institución o un programa de servicio público. El programa del FIDA ha tratado constantemente de promover el fortalecimiento de las organizaciones de base, desde los posicionamientos estratégicos del documento de 1992 hasta el COSOP de 1999. Los proyectos de las Áreas Ixtleras, Puebla y Península han hecho esfuerzos meritorios y productivos en este sentido. Se ha notado recientemente un enfoque y unas oportunidades a nivel gubernamental, federal, estatal y municipal que son prometedores para una participación más efectiva de la población y de los beneficiarios.

Enfoque de género y empoderamiento de las mujeres. Es probablemente uno de los logros más positivos, evidentes y duraderos de todo el programa. Desde una atención casi inexistente en el primer proyecto (Proyecto Oaxaca) hace 25 años, el tema relativo a las cuestiones de género ha tomado cada vez más importancia en el diseño de los proyectos. Fue sin duda el elemento estratégico recomendado ya en el documento de 1992 así como en el COSOP de 1999, que tuvo más consistencia y permanencia en el tiempo. El empoderamiento de las organizaciones de base, la promoción del capital social, la atención creciente a los temas de género, las propuestas concretas para mejorar la situación de la mujer (especialmente en sus tareas de orden productivo y económico) han constituido elementos muy positivos en la evolución de la actuación del FIDA en el país. Asimismo, se nota una cierta discrepancia entre lo diseñado y planeado por un lado y los logros concretos por el otro, con diferencias notables entre los proyectos.

Organizaciones de base -participación-capital humano-tejido social -empoderamiento. La estrategia de intervención en los proyectos del FIDA en México, en lo referente a las organizaciones de base (empoderamiento y participación), ha progresado paulatinamente, y desde el diseño se procura reconocer en el ámbito local a las organizaciones y proponerlas como un espacio desde el cual hacer posible el acceso a los servicios que ofrecen los proyectos. El marco estratégico del FIDA y la estrategia de México para el período 2001-2006 guardan estrecha concordancia, ya que en todos los casos se reconoce el rol protagonista de las organizaciones y la responsabilidad de los entes involucrados de impulsar el desarrollo humano y servir como elementos detonadores del crecimiento económico. Operativamente, existen carencias en lo concerniente a las expectativas de desarrollo de las organizaciones, ya que se parte de la premisa de que éstas son un medio para los proyectos y no un elemento de desarrollo en sí mismas. El esfuerzo de los proyectos ha estado dirigido a las organizaciones productivas, ya que aún los fondos regionales están conformados por “grupos” de este mismo carácter, con preferencias que se colocan por encima de la comunidad. A la luz de la experiencia de los proyectos en el programa del FIDA en México, se pueden identificar áreas para dar más efectividad a todo el planteamiento ya desde la fase de diseño de los proyectos, con esquemas operacionales y metodologías de atención diferenciada por cada tipo de organización a atender, fortaleciendo el accionar de las mismas, como mínimo en los siguientes aspectos: i) capacidad institucional; estructura organizativa y funcionamiento; ii) capacidad gerencial, y iii) capacidad económica y de servicios, con el fin de que las organizaciones sean sostenibles más allá de la duración del proyecto.

Estrategias de producción y comercialización. En general, las propuestas técnicas son consistentes con las orientaciones de los diversos documentos estratégicos, especialmente el documento estratégico del FIDA de 1992, que recomienda tanto el mejoramiento de los cultivos tradicionales como un esfuerzo de diversificación hacia cultivos de mayor valor agregado para los agricultores. Uno de los logros más consistentes ha sido el mantenimiento y la mejora del sistema de autoconsumo en los proyectos. También existen experiencias focalizadas de diversificación en distintas regiones. Sin embargo, se notan grandes diferencias de un proyecto a otro por lo que respecta a la solidez y validez de las propuestas técnicas de las cuales se esperan mejoramientos de la producción, productividad y de los ingresos. En casi todos los casos, existe una carencia evidente en el tratamiento de la problemática de la comercialización. La comercialización no ha sido una intervención exitosa en los proyectos del FIDA en México, señalando el sesgo “productivista” de la organización, de las políticas nacionales, y las dificultades intrínsecas del tema. En particular, efectos del entorno externo como ser la mayor apertura de la economía, el TLCAN, y el desmantelamiento de las organizaciones públicas que intervenían en la comercialización de los productos tradicionales —la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), el Instituto del Café, entre otros¿; sobre las perspectivas o limitaciones de comercialización, la debilidad de los análisis de costo-beneficio de las propuestas técnicas, el efecto de los subsidios tanto a la producción como al consumo, no parecen haber sido tomados en consideración de manera adecuada, ni en la fase de diseño ni en la de ejecución.

Asistencia técnica y transferencia de tecnología. Este es un elemento clave de todos los proyectos financiados por el FIDA que ha evolucionado con el tiempo. Al principio (Proyecto Oaxaca), se trataba de sistemas tradicionales de extensión, integrado por funcionarios públicos y con financiamiento público. En los años setenta se cuestiona el costo y la ineficiencia del sistema. Las crisis financieras de los años ochenta, llevaron a su completa eliminación. El resultado ha sido la desaparición de la asistencia a los pequeños productores y los pobres, en tanto que los agricultores más grandes podían contar con asistencia privada. De manera progresiva y más recientemente, inclusive en varios proyectos del programa del FIDA, se llegó a formular nuevos sistemas de prestación de servicios de asistencia técnica privada a los pequeños productores y pobres, pero con recursos públicos. Cualquiera sea el sistema, se reconoce la necesidad de capacitación a todos los niveles, especialmente el de la población-objetivo, y todos los proyectos ponen un énfasis especial sobre este tema. En algunos proyectos (Puebla y Península) la validez de la propuesta en materia de asistencia técnica está sujeta al nivel de los reclamos de las poblaciones cuando se termina el servicio de asistencia técnica al finalizar el proyecto. En todos los casos, se nota una carencia en la relación entre la asistencia técnica y el ámbito de la investigación, particularmente la investigación agrícola.

Mecanismos de financiación: los fondos regionales. Los proyectos contaban con componentes de crédito para financiación de las propuestas técnicas y otras actividades; pero las condiciones, modalidades y finalidades de los mismos implicaban mucha ambigüedad. Ninguno de los componentes de crédito ha sido ejecutado de manera satisfactoria, y varios tuvieron que ser anulados por ser imposible la implementación tal como estaban diseñados originalmente. En la mayoría de los casos, los mecanismos recomendados quedaban afuera de los sistemas institucionales en vigor en el país, y no respondían a reglas y políticas crediticias claras. Los diferentes regímenes de subsidios, a su vez, intervinieron con los componentes de crédito, definiendo situaciones ambiguas. Los fondos regionales en vigencia en varios proyectos (Península y Puebla) tienen ciertas ventajas operacionales, en particular como elementos de fomento de capital social. Los fondos han sido un elemento de organización y empoderamiento de los campesinos, generando un ámbito donde se capacitaron y ejercitaron en la toma de decisiones colectivas para gestionar recursos financieros, gestionar recursos de asistencia técnica y desarrollar el acceso a recursos del Estado provenientes de diferentes organismos, entre otros efectos. Pero su viabilidad y sostenibilidad en términos operacionales y financieros no han sido comprobadas.

Los asociados del FIDA

El Gobierno y las organizaciones públicas. Ya se ha puesto de manifiesto el alto nivel de capacidad, competencia y profesionalidad de las instituciones mexicanas al más alto nivel tanto federal como estatal en las tareas de concepción de estrategias y de programas. La situación en el ámbito operacional es mucho más diversificada, encontrándose un alto grado de divergencia en la competencia y el compromiso de los funcionarios, ya sea entre instituciones o niveles jerárquicos, tanto centralizados como descentralizados. La calidad de la administración en sus tareas de programación y de diseño no necesariamente tiene su equivalente en la implementación. Además, la complejidad del funcionamiento institucional y burocrático de las entidades de Gobierno —en términos de procesamientos administrativos y financieros¿ no facilita la participación de instituciones extranjeras. El reto para el Gobierno consiste en que todos los proyectos con participación externa (FIDA, Banco Mundial y BID) forman parte de programas muy largos y ambiciosos, a menudo de alcance nacional11. El Gobierno no considera conveniente establecer mecanismos institucionales especiales, por ejemplo la creación de una nueva unidad de gerencia de un proyecto pequeño, para atender las exigencias de una u otra institución internacional, por un período determinado, cuando tiene ya un marco institucional que le conviene para un programa de gran envergadura donde se ubica el pequeño proyecto. Por otra parte, las debilidades institucionales nacionales tienen mucho que ver con la capacidad muy desigual a un nivel descentralizado (subnacional) y con ciertas carencias la implementación. De cualquier modo, en opinión de la misión de la EPP, el Gobierno generalmente ha funcionado de manera coherente con respecto al programa del FIDA tanto en los marcos estratégicos y políticos de los programas donde se inscribieron los proyectos financiados por éste, como en los marcos institucionales para los mismos. Sin embargo, hay dudas sobre la importancia relativa que se le está dando al FIDA especialmente en el diálogo global sobre las estrategias y políticas nacionales relevantes para la organización. El Fondo tiene poca visibilidad y reconocimiento insuficiente en ciertos niveles altos de Gobierno, donde se toman decisiones importantes de estrategia sobre desarrollo rural y combate a la pobreza.

Las instituciones cooperantes. En el caso de México sólo fueron dos: el Banco Mundial (en el caso del primer proyecto, Oaxaca-Chatina), y la UNOPS. La experiencia con el Banco Mundial corresponde a una estrategia en la cual el FIDA estaba muy presente, tanto en la fase de diseño del proyecto como en la fase de implementación. Claramente, fue una experiencia positiva esencialmente porque la presencia permanente del FIDA al lado del Banco Mundial durante todas las fases de implementación facilitó el proceso de aprendizaje de ambas instituciones, la reorientación y los ajustes del proyecto cuando fue necesario. La UNOPS ha tenido un papel generalmente positivo en todos los otros proyectos, con un alto grado de compromiso y profesionalidad en el cumplimiento de su mandato con respecto a la implementación de los proyectos. Pero el FIDA estuvo muy ausente durante gran parte del período de implementación, e incluso la UNOPS tuvo que jugar un papel proactivo, importante y globalmente positivo en la fase de reformulación de varios proyectos, pero que no correspondía necesariamente a su mandato original. Se abre el interrogante si el FIDA no debería tener un rol más proactivo en la fase de implementación.

La sociedad civil. Ya se ha notado el papel proactivo y positivo de los proyectos en cuanto a las organizaciones de base. Sin duda, el FIDA ha jugado un papel importante de promoción y activación en el enfoque específico dado sobre este tema en el diseño de los proyectos. Tradicionalmente las ONG han jugado un papel muy reducido en el país, debido a la reticencia histórica de las autoridades públicas. En períodos más recientes, la apertura de orden político, y los cambios de orden económico y social en el país han favorecido una evolución mucho más clara del entorno con respecto a la sociedad civil. En el contexto de los proyectos del FIDA en México, la actuación con respecto al fortalecimiento de las organizaciones de base ha sido muy positiva, mientras que la colaboración con las ONG y la sociedad civil en su conjunto ha sido mucho más limitada. Sin embargo, el fenómeno de mayor apertura del Gobierno ofrece buenas perspectivas para el futuro.

El FIDA. A lo largo de todo el período analizado, el desempeño del Fondo ha sido parcialmente satisfactorio, en la medida en que ha contribuido a varios logros muy concretos como los mencionados en el párrafo 19, pero no ha cumplido con todo su potencial. Las limitaciones en los resultados obtenidos, por supuesto, no son totalmente atribuibles a la institución. La naturaleza de los problemas que se quiere resolver en el campo, las circunstancias del desarrollo económico y social en México, la complejidad del entorno administrativo institucional en el país, hacen que la tarea sea formidable. Pero también, el programa del FIDA en México ha sufrido las consecuencias de decisiones institucionales tomadas en Roma, no siempre adaptadas a las realidades mexicanas, como por ejemplo una presencia insuficiente del FIDA en el país, prácticas administrativas y limitaciones de recursos que no le han dado la posibilidad de desempeñar su papel con toda la eficiencia y eficacia deseable.

En cuanto a la gerencia de los procesos por parte del FIDA, es difícil apreciar la eficiencia de la gerencia de la cartera por la insuficiencia de la información sobre los costos para el Fondo de las varias etapas del ciclo de los proyectos (formulación, preparación, seguimiento, supervisión, etc.). En base a la información disponible y su propia apreciación, la misión estima que la eficiencia del gasto administrativo del Fondo asignado al programa de México no ha sido plenamente satisfactoria, podría haber sido mayor y se puede aumentar substancialmente. En particular, se gastan recursos importantes en el diseño y la preparación de los proyectos pero se han notado las brechas existentes entre diseño e implementación, poniendo dudas sobre la efectividad del uso de los recursos en la fase de preparación. Del mismo modo se nota un cierto déficit de financiamiento para el acompañamiento y la supervisión de los proyectos. De forma general, se pueden destacar una serie de dificultades en los procesos por parte del FIDA:

a) Las interacciones del Fondo con los otros actores del universo nacional se limitan a un número reducido de instituciones públicas federales, estatales y locales; de organizaciones campesinas, de mujeres y pocas otras de la sociedad civil, con un grado de interacción muy variable, y a veces en forma muy esporádica.

b) Asimismo, son discontínuas las interacciones del FIDA con las más importantes organizaciones internacionales que operan en el país, la gran mayoría de las cuales mantiene personal propio en México (Banco Mundial, BID y las Naciones Unidas).

c) Los expertos del FIDA que más tiempo pasan en el país son los consultores contratados ad hoc para realizar formulaciones y evaluaciones, y no pueden representar la misma continuidad ni credibilidad, que un funcionario del FIDA.

d) En comparación con otras IFI, el procesamiento de todos los proyectos es extraordinariamente largo en todos los aspectos: tiempo de formulación, necesidad de reformulación tanto antes del inicio del proyecto como en la fase de implementación, tiempo excesivo entre la aprobación y el inicio de las operaciones. Evidentemente estos retrasos no son atribuibles solamente al FIDA, pero indican áreas de procesamiento administrativo tanto en el Fondo como en el Gobierno que merecen una nueva atención.

e) A pesar de los esfuerzos valiosos y productivos de la institución cooperante (la UNOPS en cinco de los seis proyectos), el seguimiento y la evaluación de los proyectos no son satisfactorios.

Coordinación y armonización. Tradicionalmente ha sido muy reducido el número de socios del Gobierno mexicano en el proceso de diseño y de implementación de programas de desarrollo. El Gobierno tiene una visión clara y una gran experiencia de cómo quiere distribuir las tareas y las responsabilidades entre los participantes externos, multilaterales y bilaterales. Por ello, no existe un mecanismo formal de armonización de la contribución de los socios externos. Por otra parte, si bien existen mecanismos informales de comunicación y coordinación entre el Banco Mundial y el BID, el FIDA no ha tenido mecanismos sistemáticos de consultas con ambas instituciones y las relaciones con las mismas quedan a un nivel muy informal, sin que se puedan llegar a confrontar las estrategias de las respectivas instituciones con el objetivo de identificar las perspectivas de complementariedad entre los distintos programas.

VIH/SIDA. La incidencia del VIH/SIDA es relativamente baja en México en comparación con otros países de América Latina. Pero esta incidencia está creciendo y es un tema de preocupación que ha movilizado las autoridades mexicanas. Se advierte una concentración de esta incidencia en los estados del norte del país. Campañas de sensibilización sobre el tema y varias medidas concretas han sido iniciadas en años recientes12. Sin embargo, el fenómeno todavía parece estar afectando menos a las poblaciones rurales que a las poblaciones urbanas pobres más vulnerables. Por estas razones, el FIDA no ha tenido ninguna implicación ni el en diseño ni en la implementación de los programas de Gobierno con respecto a este tema.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones


En general, el Programa del FIDA a lo largo de 25 años en México presenta características muy contrastantes. En el ámbito específico de proyectos individuales, y junto a la presencia de resultados concretos positivos y a la acumulación de experiencia muy válida, se notan debilidades tanto en las opciones como en las formas de intervención de la institución, que limitaron su impacto sobre la reducción de la pobreza en México. Sin minimizar la importancia y la realidad del avance logrado por muchos beneficiarios en el contexto de los proyectos, se pueden plantear grandes dudas sobre la sostenibilidad de las actividades de los proyectos, especialmente en lo que se refiere a actividades generadoras de ingresos para los productores pobres.

En gran medida, se nota mucha congruencia entre los objetivos estratégicos y los posicionamientos sobre aspectos de políticas de reducción de la pobreza y de desarrollo rural entre el FIDA y el Gobierno mexicano. Por tal motivo, los puntos débiles del programa del FIDA en México son de carácter tanto de diseño como de instrumentación, a saber: desequilibrio entre los objetivos y los medios financieros que se movilizan (regiones de actuación de los proyectos muy grandes, atención parcial de los beneficiarios, baja densidad de las intervenciones); problemas de diseño (por ejemplo, los componentes de crédito); problemas operacionales por las instituciones de contraparte; selección de personal, cambios de responsables; ejecución presupuestaria, entre otras debilidades. En estas áreas se nota una carencia de entendimiento entre el FIDA y el Gobierno, aún cuando no existe desacuerdo sobre las estrategias.

México tiene una gran capacidad institucional para formular e implementar sus estrategias macroeconómicas y sus estrategias de reducción de la pobreza, así como para diseñar e implementar los programas y proyectos correspondientes; aunque esta capacidad, a veces, contrasta con las dificultades de implementación de programas y proyectos a un nivel “micro”. Si bien siempre resulta deseable buscar y promover un diálogo con el Gobierno mexicano sobre los temas de política y de estrategia con respecto a la reducción de la pobreza y al desarrollo rural, se debe reconocer que los aportes externos a tales procesos no son generalmente determinantes en las decisiones del Gobierno y tienen una influencia indirecta. Sin embargo, existen varios espacios para establecer, promover y mantener un diálogo con las autoridades mexicanas sobre temas de desarrollo rural y reducción de la pobreza. Este diálogo se puede basar en elementos de carácter “micro”, es decir, fundamentado en lecciones extraídas de la experiencia sobre el terreno, en el contexto de operaciones específicas, en regiones determinadas, y con poblaciones objetivo claramente identificadas. El FIDA no siempre ha aprovechado todas las oportunidades en el pasado, pero sí tiene buenas perspectivas para el futuro si toma en cuenta esas lecciones.

En este momento, México se encuentra en fase de implementación de una gran variedad de programas y proyectos destinados a reducir la pobreza en el país, inclusive en las zonas rurales. Varios de estos programas pueden sufrir fallas y carencias, tanto en el diseño como en sus dimensiones operacionales. Sin embargo, a 18 meses del fin de la presente administración, no se pueden prever grandes cambios o ajustes a las políticas y estrategias actuales. Esto quiere decir que los márgenes de maniobra para influir sobre estas políticas en un corto plazo son casi nulas. Reconociendo que la nueva administración empezará formalmente a principios de diciembre de 2006, y que será necesario un período de aprendizaje de varios meses antes de que funcione con toda eficiencia, se puede prever un período de dos años sin grandes movimientos en términos estratégicos y de políticas económicas. Sin embargo, debido a los éxitos relativos de varios de los programas (Oportunidades, Alianza para el Campo, PROCAMPO, programas de la CDI, etc.), hay perspectivas prometedoras de que algunos de estos programas, y las estrategias que los guían, puedan tener continuidad en la próxima administración. La formulación de una nueva estrategia para el FIDA debe encuadrarse en este contexto.

Existe una ambigüedad en el Gobierno sobre lo que es el FIDA y lo que se quiere hacer con él. Esta ambigüedad no es reciente y ha dificultado mucho la relación entre el Gobierno y el Fondo. En parte se debe a la multiplicidad de instituciones de Gobierno con las cuales el Fondo está vinculado, dentro de un marco de descentralización institucional en el país. Esta situación es portadora de cierta incertidumbre en cuanto a la clara definición de cuál es la institución pública que mejor representa el Gobierno de México, para tratar las interacciones con el FIDA. La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) es el interlocutor oficial del FIDA (inclusive de ella proviene el representante de México en la Junta Ejecutiva del FIDA en Roma). Pero la SRE tiene una limitada capacidad técnica y financiera, aunque goza de credibilidad política y diplomática. La SHCP tiene el poder financiero y la coordinación de la contratación de los financiamientos externos, pero desde este punto de vista, el FIDA casi no cuenta por ser demasiado pequeña su contribución financiera. Las dependencias sectoriales tienen visiones muy diferentes, según los niveles de responsabilidad. La “no adicionalidad” de los fondos del FIDA para estas dependencias sectoriales reduce en gran parte su interés de asociarse con el Fondo. De hecho, la verdadera adicionalidad ocurre en forma no financiera a nivel “micro”, en la fase de implementación donde la mayoría de los operadores aprecian la contribución del FIDA en términos de asistencia técnica, de metodología de trabajo en el campo, etc. Como existe un grado de interés y conocimiento del FIDA muy desigual a todos los niveles —federal, estatal y municipal¿ el reto consiste en despertar y promover el interés institucional a estos niveles con respecto a las ventajas comparativas del Fondo, de manera más efectiva. Lamentablemente, hoy en día no existe ningún mecanismo institucional interno del Gobierno mexicano que permita coordinar, reconciliar y armonizar las posiciones de todas estas instituciones con respecto al FIDA, y el diálogo de éste con estas instituciones se establece a un nivel demasiado bajo. De hecho, al FIDA le está faltando un punto focal (“champion”) en el ámbito nacional. Esta ambigüedad con respecto al FIDA se complica por su presencia esporádica e insuficiente en el país.

El FIDA tiene ciertas ventajas comparativas y puede jugar un papel importante en la lucha contra la pobreza en las zonas rurales de México. En primer lugar, los que conocen y aprecian el valor del FIDA, especialmente a nivel de campo, reconocen un valor cardinal a la institución: “El FIDA va adonde los otros no van”. Esto quiere decir que el Fondo refleja la imagen de una institución que se preocupa por la gente y de áreas que interesan poco a los demás. Es un reconocimiento formidable de la credibilidad moral del Fondo en el campo de la lucha contra la pobreza en las zonas rurales. El FIDA también tiene ventajas comparativas claras reconocidas por todos los que se han confrontado con sus acciones en el país, a saber: a) una provisión de asistencia técnica directa y asesoría en varios campos, especialmente los directamente vinculados al nivel “micro”, por ejemplo productores y comunidades; b) una perspectiva objetiva desde el exterior sobre distintos problemas técnicos, institucionales, administrativos y organizacionales, entre otros; c) una comunicación de lecciones y un enlace con la experiencia internacional; d) la promoción de la coordinación entre entidades de gobierno, particularmente a un nivel descentralizado (quienes no necesariamente se comunican efectivamente); e) la insistencia en normas y criterios técnicos para la asignación de recursos; f) la introducción de más disciplinas en la ejecución de proyectos; y g) la capacidad de promoción y de pilotaje de la innovación. Por otro lado, el FIDA no tiene ventajas comparativas a nivel “macro” o estratégico en el campo de formulación de políticas a escala nacional; pero puede contribuir al mismo con experiencias específicas.

La pobreza rural en México sigue siendo una realidad muy preocupante y un enorme desafío. Debido a sus características, y en vista del mandato del FIDA, parece claro y justificado para la institución mantener su interés y su compromiso para contribuir a la reducción de la pobreza en las zonas rurales de México. Parece también justificado para el Gobierno buscar la contribución por parte de una institución que tiene ciertas ventajas comparativas en este tema.

Recomendaciones

Para el FIDA y el Gobierno de México


El FIDA y el Gobierno de México deben analizar con detenimiento su relación y decidir sobre su futuro. Este documento de EPP podría ser un instrumento útil en este proceso, lo cual podría tomar lugar con la administración actual y la nueva administración siguiendo las elecciones presidenciales de 2006. El análisis de la relación entre el FIDA y el Gobierno de México deberá destacar las implicaciones estratégicas y operacionales de los elementos críticos de la relación entre las dos partes, por ejemplo: el marco normativo y regulador de los programas nacionales donde se insertan los proyectos financiados por el FIDA; la obligación del Fondo de focalizar sus actividades sobre grupos de población rural pobre bien identificados; el enfoque sobre innovación; la necesidad imperativa de mecanismos de monitoreo y evaluación, el tema de la no adicionalidad de los fondos del FIDA, y otros. El Gobierno debe llegar a una conclusión sobre qué tipo de relación quiere, qué está esperando del FIDA, cuál es el papel que el FIDA puede jugar en su política y estrategia de desarrollo rural, y más específicamente en su estrategia de lucha contra la pobreza en las zonas rurales. El Fondo debe decidir lo que puede, debe y quiere hacer en México.

El FIDA y el Gobierno mexicano deben establecer, desarrollar y mantener un diálogo más continuo y a un nivel consistentemente más alto que en el pasado. Del lado mexicano este diálogo debería incluir a varios responsables de alto nivel en las dependencias sectoriales así como en instituciones de tipo “transversal”, tales como la SHCP y la Presidencia de la República.

El FIDA y el Gobierno mexicano deben alinear de manera mucho más clara la forma de operar del programa de la institución (dentro del marco estratégico y operacional nacional). Se deben definir con mayor detalle los criterios de intervención del FIDA dentro de los programas nacionales, tales como la definición de las áreas geográficas de intervención (por ejemplo, concentración sobre áreas determinadas más limitadas, o la oportunidad o no de intervenir en más de un estado para cualquier proyecto, etc.).

Para el FIDA

El FIDA debe revisar su propio marco estratégico en México con la preparación de un nuevo COSOP. Un documento estratégico que permita definir los principios, las prioridades, los objetivos y las grandes orientaciones operacionales del FIDA en su actuación en México resulta indispensable, tanto para el Fondo como para el país y sus otros socios en el proceso de desarrollo nacional. Un nuevo COSOP debería ser concebido como documento abierto y transparente, en el que se explicara a todos los socios (inclusive el Gobierno mexicano) el posicionamiento del FIDA con respecto a México. Debería ser el resultado de un proceso de consulta con los mismos socios. El COSOP podría prepararse antes del final de la presente administración; en tal caso, se deberá revisar poco después de la entrada de la nueva administración. En cualquier caso, el FIDA debe tener un mecanismo de actualización periódica del marco estratégico para México, dentro del cual quiere y puede operar en el país, lo que también puede tomar la forma de un breve documento de posicionamiento estratégico, si no se quiere repetir cada dos años el esfuerzo de elaboración de un COSOP completo. En la situación actual, el COSOP debería reafirmar las opciones fundamentales del FIDA sobre las prioridades en términos de poblaciones objetivo (rural, mujer e indígena), la no limitación a las actividades productivas agropecuarias, el fortalecimiento del capital social y humano, el enfoque sobre temas de género y empoderamiento de las mujeres, y la participación de los beneficiarios en todas las fases de los proyectos, entre otras opciones. El FIDA debe prestar una atención adicional al tema del financiamiento de las actividades a nivel de los proyectos, pero necesita también definir sus objetivos a nivel “meta-proyecto” (diálogo sobre políticas, concertación con los donantes y otros socios en el país, difusión de conocimientos, etc.).

El FIDA debe establecer de manera categórica su enfoque exclusivo sobre las poblaciones rurales pobres en las zonas indígenas. No le resulta ventajoso al FIDA dispersar sus esfuerzos en tratar de atacar todos los problemas de la pobreza rural en México. Más vale concentrar sus esfuerzos en una población que representa una parte muy importante de la población pobre y vulnerable del país, donde ya tiene mucho conocimiento y experiencia. Dentro de la población-objetivo, entre las poblaciones rurales indígenas pobres, el FIDA debe dar un enfoque muy especial al tema del género y al empoderamiento de las mujeres (y en cierto modo a otros grupos vulnerables como los jóvenes, ancianos, etc.). Para facilitar tal estrategia, se recomienda una metodología de enfoque territorial, que permita evitar la dispersión de los esfuerzos, mayor concentración de la atención institucional y gerencial de los proyectos, con una mayor probabilidad de impacto positivo.

El FIDA debe revisar/refinar su marco operativo en términos de criterios, normatividad, parámetros en materia de diseño y elaboración de proyectos, e intentar armonizar los puntos con el marco mexicano y el de las otras IFI. En particular, el FIDA debe participar de manera más directa en todas las fases del ciclo del proyecto, desde la identificación hasta la supervisión. Ante todo, el Fondo debe fortalecer su propia capacidad, para un mejor manejo de la promoción de la innovación en el contexto de los proyectos y la promoción del proceso de repetición y ampliación en base a las lecciones positivas extraídas de la experiencia. A tal efecto, debe darse mucho más énfasis a la parte de seguimiento y evaluación orientada a la medición del impacto, así como a la problemática de la sostenibilidad. Para tales propósitos, el FIDA debe también adecuar su cuadro técnico, en términos de recursos humanos, lo cual requiere, entre otras cosas, recursos adicionales. En este nuevo contexto, la relación y la distribución de responsabilidades entre el FIDA y la institución cooperante deben ser reconsideradas.

El FIDA debe asegurar una presencia más continuada, visible y efectiva en México. Ésta debe incluir unas funciones múltiples de participación en debates sobre varios temas de desarrollo, sin esperar un papel proactivo en la formulación de las políticas nacionales y sectoriales, así como un nivel proactivo en el seguimiento de todas las fases del diseño y de la implementación del programa en el país, inclusive en el área del diálogo sobre políticas y de alianzas con otros socios involucrados en el proceso de desarrollo del país.

El FIDA debe desarrollar alianzas con otras instituciones internacionales de desarrollo, por ejemplo las IFI. Debido a su capacidad limitada para hacer muchos trabajos analíticos que puedan ayudarlo en sus esfuerzos de formulación estratégica y operacional, el FIDA puede aprovechar de manera mucho más efectiva lo que se hace con el apoyo de otras instituciones, como el Banco Mundial, el BID y las Naciones Unidas. Además, puede beneficiarse de un diálogo más intenso con los técnicos y gerentes de estas mismas instituciones. Por otra parte, el FIDA también debería establecer alianzas con otras instituciones (nacionales e internacionales, públicas y privadas), que sean promotoras de metodologías y prácticas innovadoras en materia de desarrollo rural y reducción de la pobreza. La estrategia para lograr tal resultado debería definirse en el marco de la elaboración del nuevo COSOP.

Cuadro 1.  Programa del FIDA en México:  fechas claves

Proyecto Fecha de aprobación Fecha de la firma del convenio de préstamo Fecha de cierre prevista* Fecha de cierre efectiva*
Oaxaca 06/05/1980
09/06/1980
31/12/1985
31/12/1988
Áreas Ixtleras 03/10/1990
19/12/1990
31/03/1997
31/03/2001
Puebla 15/04/1992
03/09/1992
31/12/1997
30/06/2001
Península 07/12/1995
05/07/1996
31/12/2001
30/06/2005
Regiones Huleras 03/05/2000
15/11/2000
30/06/2010
n.a.
Microcuencas 17/12/2003
02/10/2004
31/12/2011
n.a.
Ecoturismo 06/09/2005
n.a.
30/06/2011
n.a.

*Estas fechas se refieren al cierre administrativo de los préstamos.

Cuadro 2.  Programa del FIDA en México:  desembolsos de los préstamos


Proyecto

Costo total
(en millones de USD

Préstamos
(en millones de USD)

Porcentaje de desembolso de los préstamos

Oaxaca

57,2

22,0

79%

Áreas Ixtleras

42,2

30,2

92%

Puebla

25,0

12,0

87%

Península

17,2

10,4

100%

Regiones Huleras

55,0

25,0

25%

Microcuencas

28,0

15,0

0%

TOTALES

236,5

114,4

64,8%

Cuadro 3.  Pobreza en México: hogares (datos en porcentajes)

 

2000

2002

2004

Nacional

 

 

 

Alimentaria

18,6

15,8

13,7

Capacidades

25,3

21,8

19,8

Patrimonio

45,9

43,0

39,6

Rural

 

 

 

Alimentaria

34,1

28,5

22,3

Capacidades

41,4

36,6

29,4

Patrimonio

60,7

57,2

48,8

Urbano

 

 

 

Alimentaria

9,8

8,5

8,7

Capacidades

16,2

13,3

14,2

Patrimonio

37,4

34,9

34,2

Fuente: Comité Técnico de Medición de la Pobreza - INEGI, 2005.


1/ Para llevar a cabo esta EPP en México, la Oficina de Evaluación (OE) del FIDA ha contado con los servicios de un equipo integrado por seis expertos: Olivier Lafourcade, economista agrícola, jefe de misión; Fabrizio Feliciani, experto en desarrollo rural; Omaira Lozano, experta en género, organizaciones y poblaciones indígenas; Carlos Pérez Arrarte, economista agrícola; Eduardo Pérez Haro, economista; y Edson Teófilo, socio-economista. El Sr. Paolo Silveri, Evaluador Principal de Operaciones, encargado de esta evaluación en la OE del FIDA, acompañó a los integrantes de la misión en México, durante sus actividades iniciales y finales.
2/ Aclaración, en adelante valen las siguientes convenciones para identificar a los proyectos: Proyecto de Desarrollo Rural de Oaxaca (Proyecto Oaxaca); Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Marginadas de las Áreas Ixtleras (Proyecto Áreas Ixtleras); Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Indígenas del Estado de Puebla (Proyecto Puebla); Proyecto de Desarrollo Rural de las Comunidades Mayas de la Península de Yucatán (Proyecto Península); Proyecto de Desarrollo Rural para las Regiones Huleras de México (Proyecto Regiones Huleras); Proyecto de Fortalecimiento del Programa Nacional de Microcuencas (Proyecto Microcuencas). Esta evaluación no abarca el último proyecto del FIDA en el país, denominado “Proyecto Ecoturismo”, que se aprobó el 6 de septiembre de 2005.
3/ FIDA, 2004. Hacia un marco metodológico para las evaluaciones de programas en los países. Oficina de Evaluación.
4/ El COSOP para México fue aprobado en 1999. El documento define el marco programático del FIDA a partir de esa fecha. Es de notar que luego de la definición del COSOP se han aprobado sólo dos de los seis proyectos (véase párrafo 26).
5/ La dimensión estratégica consiste en una evaluación de pertinencia de los principales objetivos de desarrollo del programa, y de su coherencia interna con los objetivos nacionales, regionales y estratégicos del FIDA.  La dimensión operacional, se orienta a proporcionar una visión general de los progresos alcanzados en la ejecución del programa. Tiene por objeto resumir el avance general del programa y examinar cómo se ejecuta, utilizando los siguientes criterios de evaluación: la pertinencia de los objetivos de los proyectos, la efectividad, y la eficiencia. La dimensión temática permite examinar más pormenorizadamente algunos aspectos concretos del programa. Tiene por objetivo facilitar un análisis más detallado de cuestiones transversales específicas. Los siguientes temas fueron seleccionados por su importancia especial en el contexto del programa en el país, a saber: a) las políticas públicas de combate a la pobreza y de desarrollo rural; b) los aspectos institucionales; c) el enfoque de género y el empoderamiento de las mujeres; d) las estrategias de producción y comercialización; e) la asistencia técnica y la transferencia de tecnología, y f) los fondos regionales.
6/ Fuente: Instituto Nacional de Estadística Geográfica e Informática (INEGI).
7/ Según la evaluación del programa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “las instituciones de México tienen una extraordinaria capacidad para formular y ejecutar importantes políticas y programas. Pueden aprovechar recursos financieros, técnicos y humanos superiores a los del Banco; la contribución del Banco al desarrollo de México es y seguirá siendo, por lo tanto, marginal”. Asimismo, la evaluación del programa del Banco Mundial relativo al período 1989-2000, al respecto señala: “En términos de asistencia a México, se debe reconocer que el Banco Mundial juega un papel esencialmente de apoyo en vez de un papel de liderazgo […]. El gobierno tiene una capacidad substancial para concebir y ejecutar programas mayores y nuevas políticas”. A pesar de estas observaciones, se reconoce que ambas instituciones han tenido una cierta influencia en el diseño y la implementación de las estrategias y programas del Gobierno en distintos sectores. Este hecho confirma que existe espacio para mantener un diálogo fructífero con las autoridades mexicanas en términos de estrategias y políticas de desarrollo.
8/ Fuente: INEGI.
9/ En términos de números absolutos, es importante notar que existen grandes grupos de personas que viven en situación de pobreza extrema y que habitan fuera de estas regiones del sur. Por ejemplo, cerca de un cuarto de todos los pobres extremos de México vive en áreas urbanas en los estados del centro.
10/ La CDI hizo notar que el concepto de sostenibilidad no estaba presente de manera formal en la época de elaboración de los proyectos.
11/ Por ejemplo, el programa Alianza para el Campo, del cual el Proyecto Áreas Huleras hace parte (con una participación del FIDA de USD 25 millones por un período de cinco años, o sea USD 5 millones por año) cuenta con un presupuestoanual de USD 1 100 millones.
12/ Fuente: Comisión Nacional del Sida (CONASIDA), 2004.

 

 

 

LANGUAGES: English, Spanish

Bangladesh Country Programme Evaluation (2006)

Bangladesh  
janvier 2006

Rationale and background. The People's Republic of Bangladesh has received 22 loans from the International Fund for Agricultural Development (IFAD) since 1979, more than any other country. It ranks third, after China and India, in terms of the total amount of the resources borrowed. A new Country Strategic Opportunities Paper (COSOP) for Bangladesh will be presented to the IFAD Executive Board in early 2006 in order to coincide with Bangladeshi government planning processes and its new National Strategy for Accelerated Poverty Reduction. Given the significance of the Bangladesh programme for IFAD and the timing of the upcoming new COSOP, this Country Programme Evaluation (CPE) in Bangladesh was a high priority for the Office of Evaluation (OE) in 2005.

The last CPE of Bangladesh conducted by the IFAD Office of Evaluation in 1994, covered the first 12 projects financed by IFAD between 1979 and 1992.  This 2005 CPE covers all projects that became effective from 1994 to 2004. Over the ten-year period, IFAD provided some USD 118 million of financing for a total of nine projects at a cost of about USD 393 million. The latter includes various co-financiers and the Government. As at 31 December 2004, five of the nine projects were on-going.

Evaluation approach. The overall goal set for the CPE was to learn, together with partners, from past experiences in Bangladesh and improve the future performance of this country programme. The specific objective was to assess results and impact of IFAD strategies and operations in Bangladesh between 1994-2004.

Current OE guidelines for CPEs were used as a framework and followed throughout the implementation of the evaluation. The CPE evaluated (i) the strategic dimension of the current IFAD country programme; (ii) the operational dimension of the IFAD country programme; and (iii) selected special issues identified in collaboration with the partners of the evaluation. The strategic dimension covers the design of the country strategy and the design of the programme put into place to realize that strategy. The criteria used were relevance and coherence.  The operational dimension covers the performance of the programme, including the performance of the projects, the performance of IFAD and the performance of partners.  The basic criteria used were effectiveness, efficiency and impact.  In addition, the overarching criteria of sustainability, innovation, replication and impact on gender were applied to the evaluation of the operational dimension. The programme is rated on selected criteria in order to summarise the analysis and standardise evaluation findings for future comparison with evaluations of other IFAD country programmes.

The evaluation process began in October 2004 with a review of documentation, followed by a preparatory mission to Bangladesh to consult with partners and establish a Core Learning Partnership (CLP) to guide the evaluation. An Approach Paper, circulated to partners, documented the evaluation process.  The methodology described in that Paper consisted of: (i) the OE review of all available reports and documentation; (ii) individual assessments of each project covered by the evaluation, including self-assessments by the on-going projects; and (iii) fielding of an Evaluation Team 1 to verify preliminary conclusions and findings.  From these activities and sources, the Evaluation Team sought qualitative and quantitative evidence to indicate how well the programme met the selected evaluation criteria.

The Evaluation Report was provided in draft to partners for comment prior to its presentation, in collaboration with the Government of Bangladesh (GOB) and IFAD at a National Roundtable Workshop in Dhaka 24-25 July 2005 to discuss findings, recommendations and specific actions that could be taken to implement them.  Subsequently, the partners concluded an Agreement at Completion Point wherein the evaluation recommendations are recorded together with the follow-up actions that partners agree to take to implement them.

Country context. The Bangladesh country context is especially difficult due to very low income levels, exceedingly high population density, and environmental conditions prone to natural disaster.  Notwithstanding these formidable constraints, GOB has been successful during the period 1994-2004 in achieving several important improvements in country conditions. The country experienced strong and highly stable macro-economic growth. As external assistance fell, levels of trade increased. Remittances rose dramatically, increasing six-fold. Advances in human development included improved levels of health and education as well as improved social and economic conditions for women. The country also improved its capacity to manage natural disasters. However, these positive development achievements were contrasted by increased inequality in the distribution of income and slower rates of poverty reduction than had been achieved earlier.  Although GOB efforts at reform are underway, public sector bureaucracies still operate at relatively low efficiency levels and corruption continues to detract from the benefits of macro-level policies. 

GOB has actively pursued poverty reduction as the fundamental goal of its Fourth and Fifth Five-year Development Plans, spanning 1990-1995 and 1995-2000 respectively. It has continued to give primacy to this goal in the more recent interim Poverty Reduction Strategy Paper (iPRSP) of March 2003, an instrument that took the place of the five-year plan, and in the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) now entitled "Unlocking the Potential: National Strategy for Accelerated Poverty Reduction", available in draft at the time of the CPE in February 2005. GOB has increasingly involved the NGO sector to complement its own investments and activities.  Bangladesh is known internationally for its successful development of the microfinance sector, including widespread outreach in rural areas and amongst women.

Evaluation of the strategic dimension of the programme. Considering the strategic dimension of the programme, the evaluation noted that from 1994-1999 IFAD had no explicit strategy for Bangladesh.  Operations were guided generally by the IFAD mandate to reduce rural poverty and the Fund's strong commitment to being responsive to the needs of its target group - the rural poor.

The evaluation found the implicit country strategy underlying the country programme from 1994-1999, based on the IFAD mandate, to be relevant to GOB policies and country conditions.  However, as the strategy was only an implicit one, its coherence could not be judged. Nor could the evaluation go beyond affirming that there was a general congruence between IFAD's broad aims and the needs and policies of the country.

In 1999 when IFAD prepared its first COSOP for Bangladesh, its central goal was to "promote self-managing grassroots community organizations that will create and sustain viable, cost-effective institutions and also empower the rural poor."  The COSOP also advocated targeting landless, women, small and marginal farmers, and the extremely poor, as well as vulnerable groups including indigenous people and charland dwellers. It called for support to production of higher value agricultural outputs in livestock and fisheries. The evaluation found that while the presentation of the goal and objectives in the COSOP was not very clearly put, it did have an underlying logical consistency. The main strategic thrust, the target group, the policy dialogue issues, the planned partnerships, the choice of sub-sectors, and the proposed pipeline of projects were well-aligned.   It was also relevant to conditions in country and to IFAD experiences, advocating a move to go beyond service delivery by GOB and NGOs, to the creation of sustainable community-based organizations (CBOs). 

However, the COSOP was fundamentally flawed because of the approach to CBOs that it advocated. The South Asia Poverty Alleviation Project (SAPAP) project funded by another donor that provided the model inspiring this COSOP goal was unsuccessful and eventually cancelled.  The one on-going IFAD project in Sunamganj that was subsequently designed using that same model is also now meeting with many institutional constraints. Although it is still too early to judge the Sunamganj project, the results to date are not promising.  Problems related to social cohesion and self-managed organizations were arising with the application of the model at the time the COSOP was drafted. IFAD was unrealistic about the associated risks and over-optimistic about the prospects of resolving them.

The programme put into place from 1994-2004 to implement IFAD's strategies had nine projects: seven were designed under the strategy that prevailed prior to the 1999 COSOP and two were designed subsequently.  Most of the nine projects were area-based and tended to include investments in agricultural production, infrastructure, and microfinance. Community development (including beneficiary training) and institution building (including project management) were also part of the activities financed in most projects. Within these general parameters, projects were distinguished by their own areas of special emphasis: fisheries, irrigation infrastructure, microfinance, community organizations, etc. The largest expenditures were for infrastructure (ranging from transport, to flood and drainage control, to aquaculture and irrigation structures, to buildings and markets). The next largest areas of expenditure were institution building and microfinance. Cofinanciers included the Asian Development Bank (ADB), the Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA), the Danish International Development Agency (DANIDA), the World Food Programme (WFP), and the Government of Japan (GOJ).

The design of the programme, taking the set of all nine projects, was consistent with IFAD's implicit strategy during the 1994-1999 period, i.e., IFAD's basic mandate with its special  target group focus. It was less consistent with the strategy outlined in the 1999 COSOP, oriented toward the promotion of CBOs. To IFAD's credit, the design of the lending programme after the COSOP reflects a de facto adjustment in the approved strategy. The evolution and development in the design of the projects shows evidence of learning, albeit delayed, over time.  However, the programme was wide-ranging. There was no indication that projects were conceived to contribute to larger programmatic goals or objectives beyond those of the individual projects.

Overall, the relevance of the strategy and the actual programme put into place to implement that strategy was moderately successful

Evaluation of the operational dimension of the Programme. Judging from Project Completion Reports submitted by the Borrower, Self-Assessments done by the Project Coordination Units (PCU), and reports on project performance by the IFAD Programme Management Department, the projects generally performed well in reaching, and sometimes exceeding, their targets in terms of physical and financial outputs. For the most part, they achieved their immediate objectives.  They have reached about 131% of the number of beneficiaries originally targeted in project designs.  Counting just six of the nine projects, more than 3.6 million persons or about 7% of the rural poor have been reached in some way by IFAD-financed investments.  A few examples of the physical outputs providing benefits that reached them include: 200 000 hectares of polders protected; 1 200 km of improved roads; 71 new landing stages; 60 000 on-farm demonstrations; and, at least one loan for each of some 300 000 borrowers.  Overall, the programme was successful in terms of effectiveness.

Using available indicators of efficiency, including average cost per beneficiary, average time overrun, and time to effectiveness, the performance of this Bangladesh programme was somewhat less impressive.  Although average time overruns have gone down since the last CPE in 1994, most projects were inefficient in project start up, including the selection of financial institutions, conclusion of subsidiary loan agreements, selection of technical advisors and selection of NGO implementing agencies. This resulted from a combination of slow-moving government bureaucratic agencies and inadequate support from IFAD, including design documents with insufficient detail. Notwithstanding delays in project start up, projects still reached their physical targets.  In some cases, maintaining extensive beneficiary numbers meant a reduction in the intensity or in the level of support provided to each.  In microfinance, for instance, access to finance was achieved, but opportunities for repeated borrowing were reduced. The programme was moderately successful in terms of efficiency.

Using the IFAD evaluation framework, six domains of impact were considered: physical and financial assets, human assets (including access to health and education); social capital (empowerment, including gender issues), food security, environment, and institutions and policies. While it has not been possible to measure or quantify impact, the evaluation found indications of the kinds of impact made by the programme, the degree of impact and the extent or reach of impact, in terms of numbers of beneficiaries. On the whole, the programme had a successful impact.

Significant household-level impact on income and asset accumulation was reported for the majority of beneficiaries, including women and the poor. One study found a 39% increase in household income for NGO credit participants in the Netrakona Integrated Agricultural Production and Water Management Project (NIAPWMP). Around 90% of borrowers reported an increase in their income as a consequence of borrowing from Employment Generation Project for the Rural Poor (EGPRP). Among the more than 1 700 respondents in a survey of AqDP, the "vast majority of participants reported a moderate or better increase in family income so far". Most Small-scale Water Resources Development Project (SSWRDP) beneficiaries have bought land since participating in the project. Respondents to project-level surveys also reported road improvement and water management infrastructure as highly beneficial, with a positive impact on product marketing and other types of travel.

Projects have not explicitly sought to improve access to potable water, basic health and education, however, ADIP reported that 40% of all beneficiaries had increased access to drinking water by acquiring tube wells with the increased income they had as a result of the project. SSWRDP and AqDP respondents to the Independent External Evaluation of IFAD (IEE) surveys indicated that access to health and education services improved as the result of improved roads and transport services.  Changes in nutritional status were not monitored. 

The programme had a significant impact on gender, creating one form of social capital. At least half of all recorded beneficiaries in most projects were women, who acquired skills, self-esteem, income and improved social status. Other positive impacts accrued in the creation of groups of borrowers associated with microfinance activities in most projects.  However, not all projects were able to create the changes in social organization required at the village level to sustain benefits in post-project periods.  This issue, the weak point of the COSOP, continues to pose a challenge for sustainable local-level development.

Increases in income, together with more intensive production practices, especially poultry production and home gardening, have had a positive impact on food security. In surveys conducted for three projects (Agricultural Diversification and Intensification Project (ADIP), SSWRDP, NIAPWMP) most beneficiaries reported increases in the quantity and quality of food they consume.

Numerous public works sub-projects for flood control and drainage implemented with IFAD-financing had a positive impact on the environment. They helped to mitigate the environmental destruction, loss of resource productivity and human tragedy at times of natural disaster.  However, flood and drainage control schemes had some negative impact on the floodplain environment in terms of fish resources and biological diversity. Depletion of such common property resources particularly affects the rural poor.

The Country Programme impact on institutions and policies was achieved through the normal working processes of design and implementation of loans and grants. Through collaboration with PKSF, the IFAD programme made an impact on rules for lending to marginal and small farmers and on requirements for weekly repayments. IFAD likewise made an impact on nationalized commercial bank (NCB) relationships with microfinance NGOs. Through association with the Third Rural Infrastructure Development Project (TRIDP), IFAD made an impact on Local Government Engineering Department (LGED) policies and procedures with respect to facilities for women and guidelines for local government operation and maintenance (O&M) of infrastructure.  By linking NGOs and Department of Agricultural Extension (DAE) in the delivery of extension services, IFAD-financed projects had a positive impact on outreach and effectiveness.

 

The changes described as impact on policies and institutions above were innovative, and were replicated to some extent, and made sustainable. Those in infrastructure and agricultural extension were also picked up and replicated by other donors.  Some innovations in technology were achieved through agricultural research grants. However, given the importance that IFAD corporate policy attaches to innovation and replication, efforts to promote and replicate successful outcomes were limited.  Both grant and loan-funded projects missed opportunities to share information on results, foregoing potential benefits that could have accrued to those not directly associated with the projects. The Programme was only moderately successful in terms of innovation and replicability.

In terms of sustainability, the evaluation found reason for optimism where changes in practices have been accompanied by changes in institutions or policies. There is also reason for optimism with respect to the sustainability of benefits derived from the adoption of new technologies by farmers in a number of projects. However, the evaluation also found examples of cases where the probability of sustainability is low, especially where: (i) responsibility for infrastructure maintenance has been transferred by LGED to local stakeholders; (ii) financial services are being provided by NCBs and small NGOs; and (iii) access to water bodies has been granted to the poor in the context of a project. Overall, the programme was moderately successful in terms of sustainability.

Evaluation of IFAD's performance.  IFAD's performance was mixed and only moderately successful.  Initially, IFAD did not set to establish a strategic framework for providing its assistance, and when a strategy in the form of a COSOP was developed, results were disappointing.  IFAD sometimes failed to make realistic provisions to cope with recurring difficulties such as rigid government procedures in establishing and revising project implementation plans, relationships between projects and banks, and selection of technical advisors.  Performance in partnership building, resource mobilization, use of non-loan instruments and influence on policy was also weak.  However, performance did improve in recent years, especially in adjusting strategy and coping with corruption.  There was also some improvement in portfolio performance management, implementation follow-up, and project design towards the end of the period under review. 

Evaluation of the Government's performance. The evaluation found Government performance was also mixed and similarly rated it as moderately successful.  At the macro-level, the Government can be credited with high performance levels and orientation of expenditures to create favourable economic and social conditions for poverty reduction. As a result, the positive trends in production and income observed at the household level amongst project beneficiaries were certainly facilitated. However, excessive bureaucratic delays at the project level were very common. Central government sometimes showed limited willingness to fulfil commitments as, for example, in issues related to financial services and access to common property resources in EGPRP, ADIP, AqDP and the Sunamganj Community Based Resource Management Project (SCBRMP).

Evaluation of the CIs' performance. The United Nations Office for Project Services (UNOPS) and the ADB were successful in the performance of their responsibilities.  In addition, relationships with cofinanciers were productive. In the case of both WFP and ADB, collaboration added value to the IFAD programme in terms of approaches and funds.  However, differences in programming approaches remain a constraint to collaboration with some agencies, such as WFP. 

Evaluation of NGOs' performance. The performance levels of the NGOs involved in the programme tended to be lower than that of the larger NGOs, including Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC) and the Grameen Bank, with whom IFAD has collaborated in the past.  Those who lacked their own development programmes or strong links to the region or sector where they were operating did not often do well.  The performance of National Commercial Banks that participated in IFAD projects was also poor in many instances.

Selected special issues. On the special issue of the role of the private sector in agriculture, the evaluation sought to answer two questions posed by partners: Which activities have been most successful in promoting private sector development? and What has been learned about the roles of the private and public sector?. During the period under review, policy reforms were the public sector initiatives that were most powerful in promoting private sector development in agriculture. Government stimulated private sector growth by abolishing restrictions on sales of shallow-tube wells, reducing tariffs on diesel engines, and liberalising the retail fertilizer market. 

The most successful IFAD-supported public sector activities to promote the private sector were  the investments that supplied capital in the form of micro-credit lending by NGOs, combined with technical advice through training to the self-employed. These fostered increased production of poultry, homestead garden output and small income-generating activities such as rice trading. Follow-on effects of these public sector investments in rural finance and technical training were increased purchases of inputs and sales of outputs by private producers. These, in turn, increased the number of businesses trading and marketing inputs and outputs.

Through the study of the IFAD-financed projects during the period 1994-2004, the evaluation found the role of the public sector in poverty reduction to be a very important one, but one that has not been well defined or articulated. In particular, its role in supporting agricultural production must be re-examined. At the same time, the role of the private sector is expanding and potential for collaboration between the public and private sector is good.  This potential could be tapped to the benefit of the rural poor.

Considering the special issue of microfinance and employment generation, the key question was: What has been learned with respect to the promotion of self-employment, employment and entrepreneurship for the poor and poorest? The evaluation confirmed that in IFAD-financed investment projects, as elsewhere in rural Bangladesh, microfinance was an excellent means of promoting self-employment for the rural poor.  In particular, as conceived and delivered largely through NGOs, it was generally well suited for the poor who were landless: those with less than 0.2 ha of land, who represent a total of about 10 million households or 52% of the rural population.  However, microfinance has been less suited to the poorest amongst the landless, those with less than 0.02 ha of land, who are estimated to be some 6.4 million, an important component of the landless group.

The IFAD programme was most successful in reaching the poorest when it provided them with direct employment.  It often did so as the means to other ends that were being pursued, as with road construction. Project-built roads lowered transport costs and increased access to markets for the poor in more remote areas. Hence, there was a dual benefit. The employment had a poverty reduction effect, and so did the output resulting from the employment.

The EGPRP project was also designed to generate employment for the poorest by financing microenterprises of self-employed people and small entrepreneurs. The project was successful in delivering financial services to small-scale entrepreneurs – a new borrower group.  Partner lending institutions acquired new skills and new customers, while borrowers acquired access to formal financial institutions. However, the employment-generating effects of this lending were not as high as expected. In particular, employment generation effects were lower when loans were made to existing enterprises, rather than new ones.  Greater care in borrower selection and more attention to the design of the financial services would be required if employment generation for the poorest is to be the most important project outcome.

On the special issue of Government and NGOs, the key question posed was: What were the best arrangements for working relationships between NGOs and Government? Relationships with the Government worked best in IFAD-financed projects where NGOs functioned as intermediaries between government extension services at the lowest tier and the farming community.  This was especially true where the NGOs were real advocates for the communities they linked to Government and not just providing services for a fee paid to them by the Government. Yet, overall, the relationship prevailed was one where the Government was the contractor and the NGO was the service provider.  Limiting the role of the NGO to the subordinate one of service provider deterred at least one larger and stronger NGO from seeking to participate in IFAD projects.

Criteria and procedures for selection of NGOs were not well defined during much of the decade, resulting in the inclusion of some sub-standard NGOs.  This has changed with respect to the selection of NGOs for microfinance services, now done through PKSF.  However, there is still a problem with respect to partnership relationships with NGOs charged with forming groups and providing technical support to beneficiaries. These could be improved if the parameters of the partnership relationships, the selection criteria and the procedures were better defined.

The last special issue was related to infrastructure, the investment area that absorbs more financial resources than any other. The question was: What has been the importance of investments in rural infrastructure for poverty reduction? The evaluation noted that infrastructure investments in this programme were about USD 112 million, or 28.5% of total investment. The infrastructure development resulting from the use of these funds made a very substantial contribution to poverty reduction.  It stimulated increases in farm outputs and decreases in farm input costs, primarily as a result of improved transport facilities. It improved mobility, which broadened job opportunities and enhanced access to more remote communities by government, NGOs and the private sector. It improved food security with additional irrigation capacity facilitating higher, more diversified and intensified crop production. It also provided several million person-days of employment to poor people.

As most infrastructure investments were in public goods, such as roads and markets, they did reach even the poorest.  Although those investments also benefited better-off households, the poor tended to benefit more, in proportion to their income, from cost savings and value generated by access to new services and facilities. The poor could directly access, and benefit from, those public goods without depending on the skills or good will of staff responsible for administering projects.  Another advantage of these investments in public goods, in terms of targeting, was that even when benefits did accrue to affluent households that did not preclude the poorest from benefiting. Nor did it diminish the value of benefits available to the poor, whereas, when projects provided benefits that took the form of private goods like microfinance, irrigated land or training, the less poor were better able to capture those benefits and the poorest tended to be left out.  

Conclusions.  The Programme as a whole achieved the strategic objectives prevailing prior to the COSOP as follows.  The objective of expanded food production was met in the areas where it was an IFAD objective. Although expansion can be attributed in part to key policy reforms and positive social and economic conditions, IFAD-financed training combined with microfinance and infrastructure, including irrigation, flood control, and drainage also contributed to this outcome.

Only two of the nine projects had objectives that specifically targeted improved nutritional status and none monitored it as such.  Therefore, it is not possible to determine whether nutritional status actually improved and whether IFAD achieved its strategic objective in this area.  However, food security measured in terms of the frequency and quantity of food consumption improved due to increases in income or in agricultural outputs.

IFAD did influence some working policies and institutions in terms of procedures and approaches. However, overall IFAD-financing had a greater impact on delivering benefits directly to target group households than on the development of policies and institutions that could favour sustained future benefits to the poor.

IFAD experienced difficulties in improving the conditions of the poorest. A number of efforts were made especially to reach out to these "hardcore poor". Projects sought to employ the extremely poor directly, they supported businesses that would hire them, they enabled farmers to expand employment, and they made efforts to provide microfinance services so that the poorest of the poor could start their own economic activities and become self-employed. The most widespread benefits to this group came from infrastructure investments, through direct employment, the income effects of lower cost transport, and better access to markets and social services.

With respect to the strategic objectives of COSOP, there was little evidence of achievement in the promotion of self-managing grass-roots organizations, even though this was the central goal of the COSOP and an important objective of a number of projects. Fundamental questions of unequal social and economic relations in local communities still pose constraints that overshadow many community development efforts.

IFAD was partially successful in reaching target groups it identified in the COSOP, i.e., women, indigenous people and charland dwellers, landless people, small and marginal farmers and the extremely poor.  It succeeded in reaching women through microfinance, training, infrastructure and access to markets.  It also reached some of the landless, the mainstream poor, through microfinance. But it only partly succeeded in reaching further down to the "extremely poor", as noted above, or further up to the small and marginal farmers. Only one project made efforts to reach indigenous and charland people, with very limited success so far.

On the whole, the Programme achieved its objective to focus on fisheries and livestock, areas that are very relevant to the landless. Together with homestead fruit and vegetable gardening activities also included in many projects, they have provided viable income-generating opportunities to the mainstream and extremely poor.

Further conclusions were drawn on two key strategic directions for IFAD. The first concerns the delivery of microfinance. IFAD broke new ground working with rural microenterprises in EGPRP and it has a comparative advantage in future efforts to test and improve the models it launched to support rural micro-entrepreneurs that are not currently targeted by other programmes.  Small and marginal farmers with land holdings of 0.20 to 1.0 ha, many of whom are below the poverty line, represent another important group in terms of microfinance services.  They have largely been left out of the microfinance revolution in rural Bangladesh, partly because of the special nature of agricultural credit. Yet they require working capital to improve productivity and funds for investments to adopt even the most basic new technologies.

The second concerns rural infrastructure investments that bring advantages on several counts.  They proved to offer an excellent way to reach the poorest. Using labour-intensive approaches, they generated employment. Increasing "connectivity" they contribute to social and economic integration. Future investments in this area are likely to yield high benefits provided that weaknesses observed in the selection of sites, in beneficiary involvement in design, and in post-project O&M issues are addressed.

Other important conclusions concern those of the private sector and the use of IFAD loans. Funds have been used to directly assist private sector producers, especially the self-employed, through microfinance. They have also been used indirectly to stimulate growth in the private sector through investment in the institutional capacity of the public sector to provide support services and facilities. However, IFAD has not gone beyond these traditional approaches to look for other ways to access the potential of dynamic private sector operators for rural poverty reduction. IFAD has the potential to assist GOB to do this.

The NGO ‘sector' is very important in Bangladesh in terms of numbers, field presence, resources, and influence. Given that the new PRSP advocates collaboration with NGOs, they are likely to be an important participant in poverty reduction efforts for some time to come. But IFAD still lacks a clear vision of what kinds of partnerships, and for what purposes, it would like to create with NGOs, using them most often as suppliers of services.  Potential benefits may have been lost as a result of inattention to developing relationships with these important actors.

IFAD is a relatively small player that has tended to work somewhat in isolation, dedicating more attention to achieving impact than to sharing results with others, creating the conditions for them to be sustained, or promoting their replication.  It has not developed strong partnerships or mobilised significant levels of resources. GOB returns to investments made with IFAD funds could be higher if more effort was made to analyse, document and communicate acquired knowledge and experiences with others.

Development assistance projects can offer opportunities for misappropriation of funds and rent-seeking behaviour on the side of public sector and NGO staff involved in the delivery of benefits and services. Over-budgeting, for example, is one way that externally-financed projects unwittingly encourage this. Similarly, projects have offered the more powerful members of rural communities' opportunities to capture benefits improperly. Projects designed with unrealistic assessments of community relations feed these negative tendencies.  IFAD has a responsibility to contribute to GOB efforts to improve governance and combat corruption by improving its own practices.

Most partners, including government, donors, and NGOs prefaced their remarks about IFAD with observations on the constraints they face in the relationship due to the lack of an IFAD office in the country.  Development agency and government staff who has had some contact with the IFAD consultant who serves as a liaison officer in Dhaka indicated that his presence was very helpful.  However, this presence has not been used to support on-going projects, implementation of the programme, or formulation of new investments and activities. All these areas could benefit from a more constant backstopping and on-going dialogue with IFAD.

RecommendationsBased on its evaluation of the 1994-2004 Country Programme in Bangladesh, the CPE made eight recommendations. One covers the quality of the future strategy document.

Set clear strategic goals and specific attainable objectives

IFAD's next strategy for Bangladesh should clearly describe desired results and impact.  It should identify a limited number of specific objectives that can realistically be achieved with the available resources and within the time period foreseen by the COSOP.

To cover major substantive areas where it has already acquired experience to then build upon and deepen the related policy dialogue, IFAD should build partnerships and disseminate knowledge.  This would enhance results and impact while developing sustainable approaches for replication and up-scaling by the GOB. These would also serve to define IFAD's strategic niche and be main thrusts in the future strategy.

Development of financial services to microenterprises and small and marginal farmers

IFAD should continue its important new work in developing financial service providers and products for rural microenterprises and agricultural production.  It should lead the way in developing services in these areas, new frontiers for microfinance in rural Bangladesh.

Investment in infrastructure to provide economic benefits to the rural poor and employment to the poorest

Investment in infrastructure for transport, especially union-level roads, water control structures and social and administrative infrastructure should be continued as a means of providing benefits to the poor, especially better access to markets, to goods and services and to natural resources. Direct employment programmes should be used wherever possible to benefit the poorest.

Five further recommendations cover ways and means that operations could be improved to enhance the overall quality of the results and impact of investments financed by IFAD in Bangladesh. These are:

Build partnerships to tap private sector know-how, networks and resources

IFAD should work with its public sector counterparts to help stimulate the development of the private sector, particularly the participation of poor small-scale producers that make up the IFAD target group in that sector. IFAD should also help to forge partnerships with selected private sector operators to tap their know-how, networks and resources. Means to attain the latter could include: briefing of private sector suppliers of inputs and services on planned project activities to make them aware of input and output marketing opportunities; contracting larger private sector operators to furnish technical assistance and training in areas like seed supply; undertaking joint applied research projects on constraints faced by the target group that might otherwise be neglected by the private sector.

Set principles and procedures for NGO partnerships

IFAD should determine what roles can best be played by NGOs in association with the IFAD programme in Bangladesh and what results and impact that can be obtained through partnership with them.  IFAD should study the options and establish principles concerning what type of partnerships would be most beneficial. Adoption of clear procedures for NGO selection is essential.

Promote development of knowledge and communications in all projects

IFAD should devote more resources to developing and communicating the knowledge it acquires in its programme. There is wide scope for disseminating knowledge at all levels, from farmer to minister, and across several domains, from government to donor agencies to NGOs and the business community.  An explicit strategy for doing so in a targeted way so as to contribute to overall programme goals and objectives must be drawn up. Specific activities and investments should be designated to implement that strategy.  

Reduce opportunities for corruption in relation to projects

IFAD should do more to reduce opportunities for corruption. Two steps that will help are recommended above: better procedures and criteria for selecting NGO partners, and the establishment of communication components to disseminate information to the public. In addition there should be: (i) revisiting of cost estimates in design and budgetary allocations in implementation; (ii) more vigilance in obtaining compliance with existing reporting requirements; and (iii) full transparency in all financial, procedural, administrative and technical information related to project design and implementation.

Establish a permanent field presence in Bangladesh

IFAD should establish a formal presence in Bangladesh to improve efficiency in communications and dialogue, build closer partnerships, create stronger strategic alliances, improve policy dialogue, project design, supervision and implementation follow-up.  IFAD should take into consideration both strategic and practical factors to determine the type of presence it requires, the level, and the resources needed.


 1/ The evaluation was conducted under the overall responsibility of Ms Chase Palmeri, then Senior Evaluation Officer, OE. The CPE team comprised:  Mr Elliott Hurwitz, Team Leader; Mr Dewan Alamgir, Microfinance Specialist; Mr Charles Bevan, Agriculture and Rural Development Specialist; Mr Salah Rouchiche, Infrastructure Specialist; Mr Seraj Uddowla, Civil Engineer; Mr Sajjad Zohir, Institutions Specialist. 

 

 

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Benin Country Programme Evaluation (2005)

Benin  
janvier 2005

Depuis 1981, le FIDA a accordé au Bénin huit prêts d’un montant total de 91 millions de USD. En 1997, une première stratégie de pays pour la coopération entre le FIDA et le Bénin (COSOP) a été approuvée par le FIDA. Fondée sur l’expérience accumulée par les quatre premiers projets, elle visait la réduction de la pauvreté rurale, en mettant l’accent sur le microcrédit par la mobilisation de l’épargne villageoise et sur la promotion des organisations paysannes villageoises par un meilleur accès au marché et pour obtenir une part plus élevée pour les paysans, et spécialement pour les femmes, des revenus du commerce des produits agricoles.

Le FIDA et le Gouvernement du Bénin ont convenu que cette stratégie devait être révisée en 2004 à la suite d’une évaluation. Le cadre de cette dernière a été fixé dans le Document d’orientation, élaboré d’entente entre les deux partenaires. Deux missions ont préparé le travail : l’une pour une évaluation intermédiaire du plus ancien des quatre projets en cours, l’autre pour une revue préliminaire des projets du portefeuille. La mission d’évaluation1 proprement dite a séjourné au Bénin du 12 novembre au 3 décembre 2003. Elle a eu des entretiens à Cotonou avec le Ministère de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche (MAEP) et des représentants des agences multilatérales et bilatérales de coopération, et s’est rendue sur le terrain visiter les unités de gestion des projets et un certain nombre de réalisations dans des villages couverts par les projets. Elle s’est terminée par un atelier de consultation et d’échanges, puis par une réunion de restitution, présidée par le Ministre de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche, qui a pris connaissance d’un aide-mémoire synthétisant les observations et les recommandations de la mission et l’a discuté. La version finale de l’aide-mémoire a été remise le 3 décembre 2003 au MAEP.

Le Bénin s’avance sur la voie de la démocratie, avec probablement plus de succès que dans les pays voisins. La mouvance présidentielle a obtenu la majorité aux élections législatives de 2003. La décentralisation commence de se mettre en place et les premières élections communales ont eu lieu. Si la gestion budgétaire a été améliorée, la réforme administrative et la lutte contre la corruption stagnent un peu. Les médias sont vivants. La croissance économique tourne autour de 5% l’an depuis une décennie et les grands équilibres macro-économiques sont assurés. La privatisation des sociétés d’Etat est lente et la faiblesse des infrastructures freine le développement. Le secteur privé continue de se développer, plus dans le commerce que dans l’industrie, avec les risques que représente une économie épiphyte, comme l’a démontré une crise récente avec le Nigeria. Etre à ce point tributaire d’un grand pays voisin fragilise l’économie béninoise et les déterminants de sa croissance en deviennent assez volatiles.

L’agriculture béninoise est caractérisée par la prédominance de petites exploitations agricoles et la production croît au rythme de 3% l’an. Elle est suffisante pour mettre le pays à l’abri de la famine. Depuis 1990 et la fin de l’Etat omniprésent, le Bénin élabore étape par étape une stratégie de développement du secteur rural où les organisations paysannes et les privés sont appelés à jouer un rôle majeur.

Les 6 millions de Béninois restent pauvres dans leur grande majorité, avec un revenu annuel estimé à 365 USD par habitant et un indicateur de développement humain de 0.463 en 2002. Si la pauvreté urbaine a reculé de 28% en 1994 à 23% en 2000, la pauvreté a augmenté en zones rurales passant de 25% à 33% dans le même temps, due essentiellement à l’inadéquation des politiques économiques et sociales.

Le Bénin a adopté une Stratégie de réduction de la pauvreté (SRP) qui s’articule autour de quatre axes : le renforcement du cadre macro-économique, le développement du capital humain et la gestion de l’environnement, le renforcement de la gouvernance et des capacités institutionnelles, la promotion de l’emploi durable et la participation des pauvres au processus de décision. C’est une première esquisse prometteuse de développer un cadre adéquat et effectif de lutte contre la pauvreté.

Le COSOP, tel qu’il avait été formulé en 1997, était ambigu et peu logique et s’enfermait dans une approche trop strictement villageoise. Les objectifs n’y sont pas clairement hiérarchisés, allant du mandat du FIDA, à travers une stratégie régionale, puis nationale, pour aboutir à un plan opérationnel. Il est plutôt une discussion générale de certains aspects importants du développement rural. Néanmoins, les quatre projets soutenus par le FIDA :

  • Le Projet d’activités génératrices de revenus (PAGER), dès 1997, dans le sud du pays
  • Le Projet de microfinance et de commercialisation (PROMIC), dès 1999, dans la partie nord
  • Le Programme de développement des racines et tubercules (PDRT), dès 2001, national
  • Le Programme d’appui au développement participatif de la pêche artisanale (PADPPA), dès 2003, national,

qui ont pour objectif d’augmenter durablement les revenus des groupes visés de la population (pauvres et très pauvres, particulièrement les femmes et les jeunes), forment un programme cohérent et ont eu un impact significatif sur la réduction de la pauvreté chez leurs bénéficiaires. Les revenus et l’épargne ont augmenté et l’alimentation s’est améliorée. Les surfaces cultivées ont augmenté. De nombreuses activités de transformation et de commercialisation ont été lancées.

Parmi les principaux résultats, analysés du point de vue de l’efficacité, de l’efficience et de la durabilité, les institutions de microfinance rurale (ASF) de proximité sont prometteuses et touchent, à travers un réseau de 144 ASF, 820 villages, soit un bon tiers des villages du pays. Les femmes représentent environ 50% des actionnaires/clientes. Les ASF offrent une sécurisation de l’épargne et des petits crédits. A mi-2003, le capital des ASF se montait à 396 millions de FCFA déposés par près de 45 000 actionnaires, l’encours des crédits à 625 millions pour plus de 26 000 bénéficiaires. Les ASF contribuent ainsi à intégrer l’épargne rurale dans les circuits monétaires et, dans une certaine mesure, à rapatrier dans les villages une partie de l’épargne des émigrés. Les ASF, pour une bonne partie, sont rentables et couvrent l’ensemble de leurs frais de gestion, d’autres le seront à court terme. La pérennité du système des ASF, qui est l’innovation marquante du programme du FIDA au Bénin, passera par une structure faîtière légère qui assure la formation du personnel, qui fixe les règles de gestion, qui veille à la viabilité financière, qui passe par des alliances avec d’autres systèmes du même genre, qui offre des passerelles vers d’autres institutions à ses membres qui ont besoin de crédits plus élevés, et qui se fasse l’avocat de la microfinance auprès des instances nationales chargées de la supervision des systèmes d’épargne et de crédit, le but ultime étant un système viable sans le soutien des projets du FIDA.

D’autres activités ont été engagées pour réduire la pauvreté : l’alphabétisation avec un succès mitigé ; les activités génératrices de revenus, généralement par la transformation de produits agricoles à un stade peu sophistiqué, impliquant une faible valeur ajoutée (avec quelques exceptions plus rentables) ; les activités de commercialisation limitées souvent à l’achat de produits agricoles pour leur revente au bord de la grande route ou des marchés voisins, laissant une marge mince de profit ; l’augmentation de la productivité des racines et tubercules ; le financement d’infrastructures (puits, pistes, hangars de stockage, modules de classes, etc.). C’est un acquis indéniable pour les pauvres, bien qu’il y ait des cas où la question doit être posée de savoir si les pauvres n’ont pas été incités à emprunter pour des activités qui ne dégageront pas les ressources nécessaires au remboursement.

L’analyse stratégique et thématique du programme a permis d’établir un certain nombre de constats et de suggérer quelques recommandations pour l’amélioration du programme actuellement en cours et l’orientation qui pourrait être donnée au programme futur.

Le prochain COSOP, dont les grandes orientations pour réduire la pauvreté rurale peuvent restées les mêmes, mais avec plus d’ouverture sur les autres plans, portera une attention particulière à leurs liens avec la SRP pour assurer son appropriation par le gouvernement et il sera préparé à travers un processus participatif qui impliquera toutes les instances concernées. Il reste cependant un document de politique du FIDA.

Des partenariats stratégiques avec d’autres agences de coopération seront activement recherchés pour éviter les doublons et faire bon usage de ce qui existe déjà dans un esprit de coordination. Le FIDA jouera plus nettement son rôle d’avocat des plus pauvres et participera au dialogue sur les politiques de développement. A cette fin, la présence locale du FIDA devra être plus affirmée et plus permanente.

Les stratégies, aussi bien formulées soient-elles, doivent être adaptées aux développements subséquents (ainsi les travaux du FIDA sur la promotion des femmes n’ont pas été suffisamment reflétés dans l’exécution du programme, même si les femmes occupent une place importante dans les projets du FIDA) et particulièrement conserver leur cohérence avec les politiques du pays. L’articulation des projets soutenus par le FIDA avec les nouvelles structures communales mérite une réflexion approfondie. De même, l’articulation des projets entre eux doit conserver une grande cohérence qui pourrait aboutir à un seul programme national.

La participation des bénéficiaires (c’est-à-dire des pauvres) à la formulation et à la gestion du programme doit être clairement définie et appliquée. Elle est liée à la méthode retenue pour exécuter le programme : "faire-faire" en recourant à des prestataires de services choisis par les projets, ou "faire-avec" en plaçant d’emblée la responsabilité du développement entre les mains des bénéficiaires. Evidemment le passage d’une méthode à l’autre doit être graduel de manière à ne pas perdre les acquis d’efficacité des projets.

Une politique de ciblage des actions en faveur des pauvres doit conserver la souplesse requise pour accompagner ceux et celles qui, par leurs efforts, sortent de la pauvreté, mais ont encore besoin d’un appui à un autre niveau. Si les jeunes restent un groupe cible, la façon de les intéresser doit être revue. Les techniques de ciblage conduisent à une approche collective pour atteindre les groupes. Mais au plan des réalisations, les groupements d’autopromotion, même fortement appuyés, sont rarement économiquement viables à terme ; des solutions fondées sur le dynamisme individuel offriraient de meilleures perspectives.

Les activités génératrices de revenus doivent assurer à terme une vie décente ; elles n’ont souvent pas une rentabilité suffisante et les marchés locaux sont facilement saturés. Le programme devrait notamment adopter une approche de filière et nouer des alliances avec d’autres intervenants en aval. La rareté des terres disponibles dans la partie sud du pays impose la promotion d’activités "hors sol" (petit élevage, transformation de produits agricoles et de la pêche, artisanat).

La gestion proprement dite requiert aussi des améliorations :

  • Le FIDA devrait préciser le cadre requis pour gérer la souplesse qu’offre heureusement de plus en plus la formulation des projets, l’innovation qui requiert un certain courage, et les risques qui sont inhérents à toute activité de développement.
  • La supervision des projets porte beaucoup trop peu sur les aspects qualitatifs, innovateurs et stratégiques des projets. Le FIDA s’engage dans cette voie en cas de supervision directe, mais des mesures paraissent nécessaires pour fixer des normes de supervision et pour que les institutions coopérantes les appliquent.
  • Les systèmes comptables des projets doivent être standardisés et ne pas être fonction de l’institution coopérante qui assure la supervision. Les comparaisons entre projets en seraient facilitées, par exemple sur le montant des frais de gestion qui paraissent varier considérablement d’un projet à l’autre.
  • Des dysfonctionnements administratifs relatifs à la passation de marchés (achats de véhicules p.ex.) et au réapprovisionnement des projets en liquidités entravent très sérieusement la bonne marche des opérations (retard dans l’exécution, retard dans le paiement des salaires) et induisent des coûts importants. Des solutions doivent être trouvées pour assurer une gestion efficace et économique.

18. En conclusion, ce programme est un bon programme qui donne de bons résultats et qui a un impact réel sur la pauvreté dans son champ d’action. Amélioré pour être plus performant, plus durable et plus approprié par les pauvres, il mérite d’être poursuivi et si possible étendu.


1/ La mission d’évaluation était composée de M. Henri-Philippe Cart, chef de mission et socio-économiste, M. André Bourque et de Mme Pascaline Babadankpodji. M. Flemming Nichols s’est joint à la mission du 12 au 16 novembre et du 24 novembre au 3 décembre.

 

LANGUAGES: English, French

Plurinational State of Bolivia Country Programme Evaluation

Bolivia (Plurinational State of)  
janvier 2005

During the period 1979-2003, the Fund approved nine projects for the Plurinational State of Bolivia totaling USD 81.3 million. The overall objective of the country programme evaluation was to examine the sets of projects and other actions to implement IFAD’s strategy so as to provide thrusts to the country’s agriculture policy and IFAD’s priorities. It covered all the gamut of cooperation and touched upon the objectives, strategy, achievements and impact of the cooperation between IFAD and the Republic of Bolivia. Based on its findings, the report made a number of recommendations in the areas of institutional setting, decentralization, designing projects with a flexible “differentiated inclusion” approach, strengthening of social capital, inclusion of financing in project design, among others.

LANGUAGES: English, Spanish

Egypt Country Programme Evaluation

Egypt  
janvier 2005

Overall, most projects have objectives that are highly relevant to the IFAD and Government of Egypt strategies (at the time of design) as well as to the rural poor. The relevance of the portfolio is therefore judged as substantial. The extent to which the programme was relevant to the poorest is less so. The lens to focus IFAD’s future strategy and programme should be the changing profile of rural poverty. IFAD should shift its strategic focus towards the rural areas of the poor governorates in Southern Upper Egypt. IFAD should target the poorest rural communities and address the needs of landless, men and women for employment and income equitably.

LANGUAGES: English