Rural Development Project

Georgia  
janvier 2014

The project performance assessment of the Rural Development Project supported rural finance, value chain and enterprise development, as well as institutional capacity-building. Although implemented in a critical transition period in Georgia (2006-2012), it effectively addressed selected bottlenecks in rural development, such as lack of financing for agricultural production, insufficient food safety services, weak agribusiness facilities and feeble land registration systems. The investment in providing microcredits to farmers was deemed as a highly relevant and effective tool in reviving agricultural and livestock production, and ensuring food security. On the other hand, this assessment revealed that the agricultural supply chain activity component was under designed, underinvested, and suffered approval delays and cancellation of some activities.

 

LANGUAGES: English

North-East Development Project

Azerbaijan  
novembre 2013

This project performance assessment is the first undertaken by the Independent Office of Evaluation in the Republic of Azerbaijan. The North-East Development Project was the third IFAD-funded initiative in the country and was implemented during the period 2006-2011, in a transitional context. The project’s successful introduction of participatory irrigation management to the benefit of 15,000 households was an impressive achievement. It successfully established water user associations and rehabilitated nearly 31,000 ha of farmland. This led to a significant rise in water supplies and improved water-use efficiency, providing a sound basis for introducing higher-value crops, increasing crop yields and expanding livestock activities. At the same time, the project’s investments in agriculture, livestock and marketing were not commensurate with the critical importance of these activities to the livelihoods of smallholder farmers.

 

LANGUAGES: English

Rural Project

Uruguay  
novembre 2013

The project performance assessment of the Uruguay Rural Project supported the setting up of local credit committees, fostered the creation of rural development platforms for public-private coordination and promoted the establishment of the Directorate General for Rural Development within the Ministry of Livestock, Agriculture and Fisheries. This was possible thanks to a combination of three key factors: the strong commitment of the Government, a sound project design and IFAD’s active participation in project supervision. However, this assessment identified some weaknesses in project monitoring and evaluation, a disjunction between the project cycle and the political cycle, and a limited success in taking advantage of IFAD’s worldwide experience in rural finance and technical assistance for rural poor clients.

 

LANGUAGES: English, Spanish

Madagascar Country Programme Evaluation (2013)

Madagascar  
octobre 2013

Résumé exécutif

Cette évaluation de programme de pays est la première à être conduite par le FIDA à Madagascar. L'analyse se concentre sur les programmes des opportunités stratégiques pour les pays (COSOP) 2000 et 2006, six prêts (Projet de mise en valeur du Haut Bassin du Mandraré - PHBM II, Programme de promotion des revenus ruraux - PPRR, Projet d'appui au développement du Menabe et du Melaky - AD2M, Programme de soutien aux pôles des micro-entreprises rurales et économies régionales - PROSPERER, Projet d'appui aux organisations professionnelles et aux services agricoles - AROPA, Programme de formation professionnelle et d'amélioration de la productivité agricole - FORMAPROD) et sept dons. En plus de l'analyse des activités du portefeuille, cette évaluation porte sur l'appréciation des activités hors prêt (gestion des savoirs, dialogue sur les politiques publiques, établissement des partenariats) ainsi que sur la pertinence et l'efficacité de la stratégie de collaboration entre le Gouvernement et le FIDA.

Depuis le début de ses opérations à Madagascar en 1979, le FIDA a financé 14 projets (4 actifs à l'époque de l'évaluation) pour un coût total de 515 millions d'USD dont 175 millions (34%) sont des prêts du FIDA à des conditions favorables, 91 millions (18%) des contributions de l'état malgache et 203 millions (46%), des cofinancements. Le FIDA a approuvé sa première stratégie (COSOP) à Madagascar en 2000 et la deuxième, en 2006. De plus, le portefeuille a bénéficié d'une contribution financière de l'Union européenne à hauteur de 12,5 millions d'Euro (PARECAM: Programme d'appui à la résilience aux crises alimentaires à Madagascar) visant à répondre à l'augmentation des prix des denrées. Le FIDA a ouvert un bureau de pays à Madagascar en 2011.

Contexte national. Madagascar a connu quatre crises sociopolitiques depuis l'indépendance: en 1972, 1991, 2002 et 2009. Suite à la crise de 2009, l'ancien président Marc Ravalomanana a remis le pouvoir aux militaires et Andry Rajoelina est devenu le président de la Haute Autorité de transition en attendant la tenue de nouvelles élections prévues en juillet 2013. Après une interruption, les bailleurs multilatéraux ont repris leurs activités de développement à partir de 2012. Le FIDA n'a jamais interrompu l'exécution des projets en cours durant cette période et il est devenu, de facto, le principal bailleur dans le secteur agricole.

Des années 70 jusqu'au milieu des années 90, la croissance annuelle du PIB n'a été en moyenne que de 0,5%, bien inférieure à la croissance de la population. Le PIB a enregistré une forte croissance depuis la fin des années 90, grâce à la performance améliorée du secteur agricole, du tourisme et au flux de nouveaux investissements dans le secteur minier et la prospection pétrolière. Suite à la crise, le produit intérieur brut (PIB) a chuté de 3,7% en 2009. La croissance devrait atteindre 4,5% en 2013.

En 1993, la prévalence de la pauvreté à Madagascar était estimée à 70% et 17 ans plus tard, selon l'enquête périodique auprès des ménages de 2010, elle avait augmenté à 76,5%, dont 82,2% en milieu rural. La prévalence de la malnutrition chronique des enfants (stunting) de moins de cinq ans est très élevée: 49,9% en zone rurale (2008-2009), quoiqu'en diminution.

Madagascar est doté d'un capital naturel de grande importance (entre autres, 10 millions d'hectares de terres arables qui ne sont pas encore exploitées). Les filières agricoles, notamment les filières de rente, présentent des opportunités significatives. Le pays est parmi les premiers producteurs mondiaux de vanille, girofle, poivre, litchis. La production piscicole est considérable. En 2010, Madagascar était classé parmi les dix premiers pays producteurs aquacoles, avec une production annuelle de 6 886 tonnes. Parmi les contraintes, on peut noter: la dégradation des ressources naturelles (terres, forêts, parcours, eaux) et l'insécurité du foncier (risque d'accaparement des terres). En 2005, une réforme foncière a introduit la certification des droits d'usage mais la crise politique de 2009 a entrainé une réduction drastique du financement de cette réforme.

Portefeuille des projets

La pertinence des projets a été plutôt satisfaisante. Les objectifs des projets sont bien dans la ligne des stratégies du Gouvernement et du FIDA ainsi que des besoins des bénéficiaires. Dans les interventions de développement agricole, on note la proportion appropriée d'aménagements hydroagricoles et de sécurisation foncière (PPRR, AD2M). La contribution financière du PARECAM a permis de promouvoir des activités très pertinentes d'appui à la sécurité alimentaire à travers l'expansion de l'irrigation et de l'accès à des techniques agricoles améliorées.

Dans le domaine de l'appui aux entreprises rurales (PROSPERER), l'appui à la formation de base des entrepreneurs, au développement des produits et à la commercialisation ont été généralement bien conçus. La conduite d'études de filières a permis de mieux identifier les opportunités et les facteurs de blocage dans l'accès au marché. Le partenariat établi avec le réseau des chambres de commerce et d'industrie a été opportun et pourrait permettre dans le long terme l'institutionnalisation de certains services fournis aux entreprises rurales. Par contre, l'approche visant la commercialisation à travers les "centres d'accès aux marchés" (PPRR) ne s'est pas avérée adaptée à cause d'une maîtrise faible des filières agricoles et d'un financement insuffisant, alors que d'autres modalités (ex. une forme d'agriculture contractuelle) auraient pu être explorées.

Les deux derniers projets (AROPA, FORMAPROD) ont des objectifs pertinents. Pourtant, leur conception est très compliquée et des risques existent quant au montage institutionnel. L'AROPA vise la professionnalisation des petits producteurs et leurs organisations et à les associer au dialogue sur les politiques, notamment dans le contexte de l'élaboration et de la mise en œuvre du Programme sectoriel agricole. Deux contraintes sont observées: les faiblesses institutionnelles du réseau régional des chambres d'agriculture (partenaire principal du projet) et ses relations difficiles avec les opérateurs d'appui choisis pour coordonner les activités au niveau régional (ONG, bureaux d'étude) qui ont des approches d'intervention assez différentes. Le FORMAPROD vise à soutenir la stratégie nationale de formation agricole et rurale, une nécessité reconnue dans le pays. Sa conception présente des risques, notamment à cause de la grande multiplicité des composantes, des principes peu clairs pour évaluer les besoins en formation agricole et de l'absence d'une équipe de coordination solide au niveau national. La responsabilité de son exécution est confiée aux unités régionales des autres projets FIDA à Madagascar ne se spécialisant pas en formation agricole.

L'efficacité du portefeuille a été plutôt satisfaisante. Parmi les résultats les plus convaincants, on note les aménagements hydroagricoles (PHBM II, AD2M) et l'introduction de techniques culturales améliorées à travers des approches "champs écoles paysans". Les rendements des cultures principales (paddy, haricots, lentilles, arachides et oignons) ont progressé au-delà des valeurs cibles, surtout pour le paddy, à travers la diffusion des systèmes de riziculture intensive et de semences améliorées qui en ont permis de doubler ou tripler les rendements.

Dans le domaine de l'appui à la commercialisation et aux entreprises rurales, l'appui aux micro-entreprises (PROSPERER) a été, lui aussi satisfaisant, non seulement par le nombre significatif d'entreprises soutenues (environ 12 300), mais surtout, par les résultats en termes d'augmentation des revenus des entreprises. Par contre, les centres d'accès aux marchés (PPRR) ont connu une augmentation très modeste de volume de ventes et presque tous opèrent à perte. Les expériences les plus prometteuses du PPRR ont eu lieu hors de l'approche des centres d'accès aux marchés: le projet a établi des partenariats avec des entreprises privées d'exportation de produits de niche (ex. sucre et curcuma biologique).

Concernant l'appui aux associations de base, le PPRR a renforcé 634 organisations paysannes et aidé à établir 39 unions d'associations ainsi que des fédérations régionales qui s'impliquent déjà dans le suivi et le soutien aux activités de commercialisation. Dans le cas de l'AROPA, les opérateurs régionaux ont entrepris des initiatives d'encadrement d'associations de producteurs. Toutefois, faute d'une capacité de pilotage solide, il y a eu peu de guidage et de priorisation stratégique.

L'efficience a également été plutôt satisfaisante. Dans le cas d'un projet déjà clôturé (PHBM-II), l'estimation du taux de rentabilité économique interne a été supérieure aux prévisions (27% contre 14%), grâce aux faibles coûts unitaires des aménagements de périmètres irrigués. Pour certains projets encore en cours, on ne dispose pas d'informations complètes mais les chiffres disponibles suggèrent des ratios favorables entre bénéfices et coûts dans le cas de deux projets (AD2M et PROSPERER) et des résultats plus mitigés pour deux autres projets, à cause de la rentabilité faible des centres d'accès aux marchés (PPRR) ou d'un démarrage compliqué (AROPA).

Impact sur la pauvreté rurale. Selon les données disponibles, les revenus des ruraux pauvres ont connu des progrès considérables, même si les changements observés ne peuvent pas être attribués exclusivement aux actions des projets. Dans le cas du projet PHBM II, le revenu monétaire moyen net par habitant a cru de 74% en moyenne. Concernant le PROSPERER, les revenus moyens des entreprises rurales ont augmenté entre 7% et 60% selon les régions entre 2010 et 2011.

Les projets ont contribué à l'augmentation des rendements et de la production agricole des ménages. Selon l'évaluation du PHBM II en 2008, les productions de riz et de manioc ont connu, entre 2001 et 2007, des augmentations respectives de 92% et 118%. Dans le cas du PPRR, il convient de rappeler l'augmentation des rendements rizicoles (dans certains cas de 500 kg à 3 tonnes par hectare) grâce à l'adoption de systèmes rizicoles intensifs. Pour la zone de l'AD2M, on observe le triplement des rendements pour le riz et le doublement de pour le haricot, l'arachide et la lentille.

Par contre, les projets sont peu portés vers la gestion des ressources naturelles et de l'environnement ainsi que l'adaptation aux changements climatiques. Ils manquent des stratégies de conservation et de gestion de bassins versants (même au niveau micro et meso) et il y a eu peu de mesures concrètes pour faire face à la baisse de fertilité des sols.

Les perspectives de durabilité des projets individuels sont plutôt satisfaisantes. C'est notamment le cas des composantes d'appui à la production agricole, grâce à des coûts d'entretien et d'opération assez modestes (ex. riziculture) et aux partenariats noués avec des entrepreneurs privés. À titre d'exemple, l'AD2M a pris des mesures pour renforcer les perspectives de continuité, en concentrant l'appui sur des filières et des pôles de production, mettant en relation les producteurs avec les marchés, ciblant la professionnalisation des agriculteurs dans les domaines organisationnel, technique et commercial. Le PPRR a aidé à établir des partenariats avec des exportateurs dans des filières de rente. En même temps, quelques risques existent: dans le cas du PPRR, la grande majorité des centres d'accès aux marchés opèrent à perte. Concernant l'AD2M, il ne sera facile d'amortir le choc de clôture du dispositif de proximité du projet (environ 100 professionnels entre l'Unité de gestion du projet et les ONG de terrain).

Le PROSPERER présente de bonnes perspectives de durabilité institutionnelle, grâce à sa collaboration avec les chambres de commerce et d'industrie et avec d'autres institutions régionales et locales. Cependant, les structures de proximité du projet, les guichets uniques multiservices pour les entreprises, ont peu de chance d'atteindre un degré d'autofinancement suffisant au moment de la clôture du projet. Leurs services aura, encore pour longtemps, une dimension de service public.

Certains projets ont entamé une réflexion sur la pérennisation à travers des ateliers de consultation avec les partenaires. Une nouvelle phase d'investissements sélectifs et d'accompagnement pour consolider et assurer la continuité semble nécessaire pour les projets qui seront clôturés prochainement. Pourtant, ceci n'a pas encore été prévu par le FIDA et ses partenaires.

La capacité d'innovation et reproduction à plus grande échelle a été plutôt satisfaisante. Parmi les innovations les plus représentatives, on peut inclure: (i) les techniques culturales améliorées (systèmes de riziculture intensive, greffage, multiplication rapide des plantes à tubercules); (ii) l'appui aux filières agricoles et aux "pôles de production"; (iii) l'appui à la sécurisation foncière à travers la certification des droits d'usage; (iv) l'implantation des "guichets uniques multiservices" au niveau des districts pour l'appui aux micro-entreprises.

Une question importante concerne la capacité, dont celle du Gouvernement malgache, d'extension d'échelle de reproduction des innovations. La situation d'isolement par rapport à la coopération internationale après la crise politique de 2009 a limité les opportunités d'effet de levier à travers le cofinancement d'autres bailleurs. D'autre part, la collaboration avec des entreprises privées nationales et internationales représente une source d'appui aux innovations et à leur reproduction qui n'est pas encore complètement exploitée.

La promotion de l'égalité entre les sexes et autonomisation des femmes a été satisfaisante. Tous les projets se sont efforcés d'accroitre la visibilité des aspects de genre. Les femmes sont mieux impliquées dans la nouvelle dynamique d'épanouissement social et de développement économique; elles représentent plus de 40% des membres des organisations de base et 60%, voire plus, des bénéficiaires des activités de micro-crédit.

Activités hors prêt

Développement des partenariats. Le FIDA et les institutions publiques malgaches ont développé des partenariats au niveau national, régional et local. Leur valeur a été démontrée pendant la récente période de crise, en contribuant à éviter l'effondrement du secteur agricole. Le principal partenaire du FIDA a été le Ministère de l'agriculture (MINAGRI), avec ses directions générales et ses services régionaux. Certaines composantes des projets ont permis d'établir des partenariats avec d'autres ministères (ex. élevage, commerce, industrialisation) et avec la Vice-Primature en charge de l'aménagement du territoire, et par conséquent, d'appuyer la réforme foncière. Aucun partenariat n'a encore été établi avec le ministère chargé de l'environnement et des forêts, malgré l'urgence de la protection des ressources naturelles.

Le FIDA a participé activement à le plan cadre des Nations Unies pour l'aide au développement ainsi qu'à la coordination multi-bailleurs dans le secteur agricole qui regroupe 13 bailleurs et dont il a assuré la présidence entre 2010 et 2011. Avec les institutions financières multilatérales (Banque mondiale, Banque africaine de développement), les échanges et discussions ont été fréquents, mais en dépit des chiffres officiels présentés dans les documents, il n'y a pas encore eu de véritable cofinancement ou d'interventions coordonnées.

En termes de partenariats public-privé, la collaboration avec la Fédération des chambres de commerce pour la mise en œuvre du PROSPERER est un choix stratégique adéquat: la Fédération est un réseau de chambres qui disposent de compétences organisationnelles et de gestion. Par contre, le partenariat avec la chambre d'agriculture pour l'exécution d'AROPA apporte moins de compétences organisationnelles et opérationnelles: la Chambre n'a pas encore le statut juridique d'une organisation professionnelle. Au niveau des projets individuels (ex. PPRR, PROSPERER), des collaborations ont été établies avec des entrepreneurs privés (produits d'exportation tels que litchi, vanille, girofle, poivre, pomme cannelle et baies rose), à travers des approches d'agriculture contractualisée, mettant en relation les producteurs et les opérateurs de l'aval de la filière (exportateurs, transformateurs ou distributeurs).

En termes de contribution à la gestion des savoirs, l'évaluation remarque l'amélioration du système de suivi-évaluation inclus au niveau du programme de pays. Ceci a été réalisé notamment par la création en 2007 de la plateforme d'Amélioration du système de suivi-évaluation et gestion des savoirs (SEGS, connue aussi sous le nom de ZARAFIDA ), qui a permis d'établir le lien entre les indicateurs du cadre logique du COSOP et ceux des projets individuels pour faciliter le suivi-évaluation, le flux d'information et l'analyse des données. Le FIDA et ses partenaires ont aussi mis en œuvre des initiatives de capitalisation et de communication des expériences des projets à travers la préparation de brochures, de vidéo-documentaires en DVD, la publication de deux livres, de sites internet. De plus, dans chaque projet, la cellule de suivi-évaluation anime un volet communication qui développe des messages ciblant les agriculteurs en utilisant divers medias (radio rurale, journal trimestriel).

Concernant le dialogue sur les politiques publiques, la conjoncture de crise depuis 2009 a imposé une réduction des consultations officielles entre les bailleurs et la contrepartie nationale. Au niveau "macro", l'activité principale a été la participation du FIDA à la préparation du Programme sectoriel agricole, en collaboration avec la FAO et la Banque mondiale. Le FIDA plaide pour la participation des représentants des organisations des agriculteurs dans ce processus. La lacune constatée est que les apports du FIDA dans ces processus ne reposent pas sur des analyses ou des notes de préparation préalables. L'élaboration de telles notes sur des thèmes spécifiques permettrait de mieux faire remonter les expériences des projets ou les données des études et enquêtes.

Des efforts importants ont été faits afin d'articuler les expériences de terrain des projets en matière de sécurisation foncière pour alimenter le dialogue sur les politiques nationales. Cet appui a porté sur la contribution au fonctionnement de l'Observatoire foncier national et sur l'élaboration du cadre logique d'intervention du Programme national foncier, la définition et l'élaboration d'outils méthodologiques pour le suivi, l'évaluation des résultats et l'impact de la réforme foncière.

Le projet PROSPERER collabore avec le ministère de l'agriculture pour l'élaboration d'une stratégie nationale du financement agricole et avec le ministère en charge de l'économie pour l'élaboration d'une politique de soutien aux entreprises.

À Madagascar, le FIDA a consacré des ressources pour les activités hors prêt et la gestion du COSOP. En accord avec le FIDA, le ministère de l'agriculture a créé en son sein, depuis la fin des années 90, la Cellule d'appui au programme FIDA (CAPFIDA). Née pour exécuter des fonctions administratives, cette cellule appuie désormais non seulement le portefeuille des projets, mais aussi, le suivi au niveau du COSOP, ainsi que le développement des partenariats et le dialogue sur les politiques publiques. Le budget de la CAPFIDA est pris en charge par l'un des quatre projets actifs par trimestre sur fonds de prêts du FIDA et représente un exemple d'investissement dans l'appui stratégique et les activités hors prêt. Après l'ouverture d'un bureau de pays en 2011, la question de la répartition du travail entre ce bureau et la CAPFIDA méritera l'attention du FIDA et du Gouvernement.

La performance du COSOP

Pertinence. Entre 2000 et 2012, on observe une transition dans la stratégie d'intervention du FIDA. En 2000, les interventions consistaient en projets à l'échelle géographique limitée, multi-composantes et de contenus "techniques". À partir de cette situation, et durant les périodes des COSOP 2000 et 2006, on note une évolution vers des interventions à couverture géographique élargie (plusieurs régions) et plus spécialisées du point de vue thématique. On note aussi une attention de plus en plus marquée pour l'appui au renforcement des capacités d'institutions publiques et parapubliques alors que les anciens projets intervenaient seulement au niveau des ménages et des communautés.

Il y a eu des évolutions dans les montages institutionnels: les anciens projets (PHBMI II, PPRR, AD2M) étaient confiés à des structures de gestion ad hoc. Par contre, la gestion du PROSPERER a été confiée à la Fédération des chambres de commerce et d'industrie, renforcée par une unité technique. Cette articulation a établi des bases solides pour la diversification des initiatives en direction des domaines non agricoles. L'AROPA a articulé une déconcentration avec les chambres d'agriculture régionales. Dans l'ensemble du programme de pays, la logique de déconcentration n'a pas encore été poussée jusqu'au bout pour développer également des partenariats avec les communes comme maître d'ouvrage du développement local.

Le COSOP 2006 a mis en exergue le thème important de la collaboration avec les entreprises privées dans le développement des filières agricoles (transformation, commercialisation) pour augmenter la valeur de la production. Les opérations financées par le FIDA ont bien répondu à ces enjeux par une ouverture et une capacité d'adaptation à collaborer avec les acteurs privés.

Les deux dernières interventions (AROPA, FORMAPROD) se caractérisent par une très forte complexité du montage institutionnel. Les mécanismes internes de contrôle de qualité du FIDA avaient détecté des faiblesses dans la conception, mais ces deux projets ont continué leur itinéraire vers la présentation au Conseil d'administration sans changements significatifs.

Dans son diagnostic sur les questions environnementales, le COSOP 2006 a bien souligné la gravité de la dégradation environnementale à Madagascar, aggravée par une forte vulnérabilité aux aléas climatiques. Malgré ce bon diagnostic, le COSOP n'a pas fourni d'orientations à suivre pour tenir compte de l'environnement, la gestion durable des ressources naturelles et des aléas climatiques comme thèmes transversaux lors de l'élaboration des projets.

Efficacité. Cas rare, voire unique au FIDA, dans le programme à Madagascar, il existe un suivi au niveau du COSOP alimenté par un système de traitement d'information et de données (SEGS/ZARAFIDA) qui permet d'effectuer un cadrage entre indicateurs des projets et indicateurs établis au niveau du COSOP. Jusqu'à présent, le suivi du COSOP s'est concentré sur les aspects de portefeuille et pas assez sur les activités "hors prêt", un aspect qui, pourtant, mérite d'être intégré. De toute façon, cette expérience montre que le suivi au niveau du COSOP est faisable et d'autres programmes de pays appuyés par le FIDA pourraient s'en inspirer.

Par rapport au premier objectif du COSOP ("Améliorer la gestion des risques et réduire la vulnérabilité des ruraux pauvres en leur donnant plus largement accès aux ressources et aux services"), des progrès importants ont été réalisés dans la réduction des risques liés à la production et dans l'augmentation des rendements (par exemple de 1-1,5 t/ha à 4-5 t/ha dans le cas du riz). Concernant la réduction des risques liés à l'insécurité foncière, si les résultats demeurent encore modestes en termes quantitatifs (nombre de certificats enregistrés), le programme a quand même fourni une contribution à la réflexion sur les politiques nationales de sécurisation foncière, sans compter qu'après la crise de 2009, en dehors du FIDA, très peu d'organisations internationales ont financé ce genre d'intervention.

Quant au deuxième objectif ("Améliorer les revenus des ruraux pauvres par la diversification des activités agricoles et la promotion de l'entreprenariat rural"), les résultats atteints sont très probants dans la promotion des entreprises rurales, l'amélioration de l'accès des petits producteurs aux marchés et la formation professionnelle. Le programme touche environ 14 000 micro-entreprises dans 5 régions. L'effort de promotion met l'accent sur la formation pour renforcer les capacités et les compétences, l'accès à la micro-finance et l'accompagnement des personnes formées.

Concernant le troisième objectif ("Professionnaliser les petits producteurs et leurs organisations pour les associer plus étroitement au développement économique et politique"), le programme a connu le succès lorsqu'il s'est agi d'apporter des appuis de proximité aux organisations paysannes de base, par exemple pour l'amélioration des capacités de gestion des exploitations agricoles familiales ou pour l'accroissement de la productivité agricole.

Cependant, l'objectif de professionnaliser les organisations paysannes a été dilué par l'objectif parallèle de renforcer la chambre d'agriculture à travers des ONG et bureaux d'étude. Pour ce qui est de la facilitation du dialogue entre les organisations de petits producteurs et le gouvernement au sein des principales structures consultatives nationales et régionales, les chambres d'agriculture sont représentées dans les consultations sur les politiques et les stratégies qui intéressent leurs membres. Une limite constatée est qu'il y a eu peu d'appui aux associations paysannes afin d'articuler leur plaidoyer vers des thèmes plus concrets inspirés de l'expérience de terrain des projets.

Évaluation du partenariat Gouvernement-FIDA

 

Notations2

Performance du portefeuille

4

Activités hors-prêt

5

Performance du COSOP

5

Partenariat Gouvernement-FIDA

5

Barème de notation: 6 = très satisfaisant; 5 = satisfaisant; 4 = plutôt satisfaisant; 3 = plutôt insuffisant;
2 = insuffisant; 1 = très insuffisant.

Conclusions

Dans un pays qui a vécu une stagnation de la productivité agricole sur quatre décennies et qui est affecté par une crise politique depuis 2009, l'apport du FIDA a été pertinent et conséquent en termes d'appui à la productivité agricole. Malgré la crise politique, on n'a pas assisté à une détérioration de la performance du portefeuille du FIDA, grâce à l'autonomie dont ont bénéficié les équipes de gestion des projets par rapport aux processus politiques. Les investissements dans le développement des entreprises rurales vont dans le sens d'une diversification des sources de revenus des ménages ruraux. Le programme affiche des expériences prometteuses de développement des filières agricoles et de partenariats entre secteur public et entrepreneurs privés. Par contre, la question de la consolidation des acquis après la clôture des projets, n'a pas encore reçu une attention suffisante au niveau stratégique.

À partir du COSOP 2006, l'évaluation a noté une attention accrue à l'appui aux institutions, aux politiques nationales et une déconcentration progressive de la gestion des projets vers les institutions régionales. L'évaluation a également noté un manque de focalisation sur l'appui aux communes pour leur permettre de développer les capacités de maîtrise d'ouvrage et de planification en développement local.

L'aspect de la protection de l'environnement n'a pas encore été bien intégré dans la conception des projets qui se sont peu engagés dans des mesures de lutte contre l'érosion ou de conservation de la fertilité du sol et de reboisement. Dans le domaine de l'irrigation, des interventions protectrices existent au niveau des exploitations individuelles, mais non au niveau des bassins versants élémentaires qui les abritent. Une planification à l'échelle des méso ou micro-bassins est nécessaire pour pérenniser les investissements réalisés dans les bas-fonds en assurant une gestion durable de l'eau et du sol.

À Madagascar, des ressources additionnelles ont été mises à la disposition des activités hors prêt. Les principaux instruments ont été la CAPFIDA et, depuis 2011, le bureau de pays du FIDA (qui bénéficiera du déplacement du chargé de programme de Rome à Antananarivo d'ici 2014). L'expérience de la CAPFIDA mérite une attention particulière pour le FIDA lui-même.

Recommandations

A. Poursuivre et affiner les orientations stratégiques sur trois axes: (i) appui à la déconcentration et à la décentralisation, (ii) diffusion de techniques agricoles et (iii) approches filières

En termes de priorités institutionnelles, le nouveau COSOP devrait continuer dans la direction de l'appui à la déconcentration et à la décentralisation. Ceci se réfère à la continuation de l'appui aux structures régionales prévues par le Programme sectoriel agricole (fonds régionaux de développement agricole, centres de services agricoles), à la régionalisation progressive des structures de gestion des projets, aux services techniques déconcentrés de l'État. Mais, il sera également important de mettre l'accent sur le développement des partenariats avec les communes rurales, pour appuyer le renforcement de leur capacité de maitrise d'ouvrage en matière de planification du développement local.

Concernant les axes d'intervention, il sera important de continuer l'appui à la vulgarisation de techniques agricoles améliorées (notamment les systèmes de riziculture intensive et améliorée), ce qui constitue une priorité nationale au regard de la faible productivité de l'agriculture malgache. Les expériences prometteuses de certains dons et fonds supplémentaires (ex. SCAMPIS, INBAR) suggèrent de mieux intégrer les activités des dons dans le programme de pays, en mobilisant une enveloppe de dons spécifiques au pays.

L'Évaluation recommande la continuation des approches de développement des filières agricoles, en évitant des mécanismes peu efficaces (ex. les centres d'accès aux marchés), en mettant plus d'accent sur des approches d'agriculture contractualisée et impliquant davantage, et dès le début (i.e. durant la phase de formulation des projets), les commerçants, les entrepreneurs privés, afin de renforcer la synergie entre production agricole, transformation et commercialisation.

B. Protection de l'environnement et adaptation au changement climatique comme activités transversales dans la stratégie et les opérations

Pour mieux prendre en considération le thème transversal de l'environnement, il sera important de s'inspirer de la stratégie du FIDA en la matière et prendre des mesures en termes de partenariats, notamment: (i) en établissant un partenariat stratégique avec le ministère chargé de l'environnement et (ii) en renforçant la coordination et les échanges d'expériences avec les principaux bailleurs impliqués dans la gestion des bassins versants (ex Banque mondiale, Banque africaine de développement, Agence Française de Développment) pour intégrer cette approche dans les interventions appuyées par le FIDA. La planification au niveau des bassins versants n'est pas faisable avec les seules ressources financières du FIDA mais serait possible à travers des partenariats avec d'autres bailleurs.
Une collaboration plus marquée entre les dons et les prêts, permettrait aussi de mettre en exergue: (i) des mesures de conservation des eaux et du sol et (ii) le développement durable de produits non-ligneux (ex. bambou et rotin) pour l'artisanat et la construction, par exemple en tirant des leçons de l'expérience du don INBAR et du don approuvé pour la Commission de l'Océan indien.

C. Placer la pérennisation des acquis au cœur du programme

À cause de leur caractère innovant et de l'accent mis sur des zones enclavées et sur les groupes les plus pauvres et vulnérables, les projets FIDA ont typiquement un démarrage lent et une progression accélérée durant les 2-3 dernières années de mise en œuvre. Ceci ne permet pas toujours de consolider les acquis. Il est indispensable d'envisager, dans le prochain COSOP, une stratégie de consolidation des acquis (ex. dans le cas du PPRR et de l'AD2M) moyennant des initiatives d'accompagnement sélectif (i.e. financer la suite seulement pour les composantes performantes) et une durée plus réaliste pour les nouveaux projets (par exemple une dizaine d'années plutôt que six ans, en tenant compte des difficultés de démarrage). Ceci concerne la production rizicole et la petite irrigation, mais aussi l'appui aux filières de rente et les guichets uniques multi-services pour l'appui aux entreprises.

D. Mieux définir les rôles respectifs de la CAPFIDA et du bureau FIDA à Madagascar dans l'appui au portefeuille, aux activités hors prêt et au suivi du COSOP

Il sera important de définir plus en détails, à travers un processus progressif et itératif, les rôles respectifs de la CAPFIDA et du bureau de pays du FIDA. Il sera souhaitable de ne pas surcharger le bureau FIDA de fonctions administratives, de privilégier le rôle de guidage stratégique dans les activités hors prêt, et l'engagement dans des activités sous régionales pour mieux capter et diffuser les expériences (dons régionaux, échanges d'expériences entre pays). Il est recommandé de partager et discuter l'expérience de la CAPFIDA et de son financement au sein du Département des opérations du FIDA comme exemple d'instrument de soutien à la mise en œuvre du programme de pays et des activités hors prêt. Le FIDA devra aussi préparer le déplacement du chargé de programme à Antananarivo.

Dans ce contexte, il est également souhaitable d'inclure le suivi des activités hors prêt et des dons dans le cadre des activités de suivi du COSOP et du dispositif SEGS/ZARAFIDA.

E. Dans le court-moyen terme, une attention spéciale pour deux opérations (AROPA, FORMAPROD)

Ces deux opérations posent quelques risques qu'il conviendra de traiter dès que possible à travers une revue de la mise en œuvre, voire de la conception. Concernant l'AROPA, il pourrait s'avérer nécessaire de reconsidérer l'approche du projet à travers une définition plus claire des différents objectifs et mécanismes d'appui: (i) aux organisations paysannes et leurs organisations faitières dans les communautés les plus pauvres; (ii) à la chambre d'agriculture; et (iii) aux institutions prévues par le Programme sectoriel agricole (fonds régionaux de développement agricole et centres de services agricoles).

Dans le cas du FORMAPROD, il sera nécessaire d'appuyer la préparation de la mise en œuvre et d'établir une équipe solide de gestion au niveau central (plutôt qu'une gestion déléguée aux autres équipes de projet qui ne s'occupent pas de formation agricole). Il sera important de continuer et renforcer la collaboration avec des partenaires ayant une expérience technique démontrée dans la formation agricole (ex. Agence française de développement, îles de la Réunion et d'autres partenaires à identifier), de mener une étude des expériences performantes en Afrique sub-saharienne ou ailleurs dans le même domaine et d'organiser des visites d'échange.


1/Du mot "zara", partagé, en langue malgache.

LANGUAGES: English, French

Rural differentiation and smallholder development

septembre 2013

This synthesis report is based on two main sources of information:

  • review of current external literature; and
  • IFAD sources (a review of IOE evaluations, Programme Management Department (PMD) documentation on targeting, and IFAD policy and strategy documents.

Section II draws examples from the development literature of analyses of differences among rural populations, and potential pathways for the development of various rural groups. It then relates these to a consideration of the policies that might facilitate the progress of groups along these paths.

Section III focuses on IFAD’s experience in targeting.

The final section summarizes the key issues and IFAD’s options for strengthening its impact on poverty and hunger through approaches that address rural diversity and maximize the pro-poor benefits of rural and smallholder agricultural development.

The annex contains a more in-depth analysis of the potential of different types of rural and agricultural development policies to benefit diverse categories of rural people, and IFAD’s potential role in relation to those policies.

LANGUAGES: English

Mali Country Programme Evaluation (2013)

Mali  
août 2013

Résumé exécutif

Cette évaluation de programme de pays (EPP) est la deuxième conduite au Mali, la première s'étant achevée en 2007. La période évaluée par cette EPP s'étend de 2007 jusqu'au début de 2012. L'analyse détaillée se concentre sur le Programme d'options stratégiques pour le pays (COSOP) 2007, 5 prêts et 6 dons régionaux en traçant les initiatives qui ont été menées au Mali. En plus de l'analyse des activités du portefeuille, cette EPP s'étend à l'appréciation des activités "hors prêt" (gestion des savoirs, dialogue sur les politiques publiques, établissement des partenariats) ainsi qu'à la pertinence et l'efficacité de la stratégie de collaboration entre le Gouvernement malien et le FIDA.

Ayant démarré ses opérations au Mali en 1982, le FIDA y a financé 12 projets (dont 5 actifs à l'époque de cette EPP) pour un coût total de 474 millions d'USD, dont 183 millions (39%) de prêts du FIDA à conditions particulièrement favorables. La contribution de l'État malien correspond à 16% des coûts et celle des cofinancements (notamment de la Banque mondiale, Commission européenne, Banque ouest africaine de développement, et du Fonds belge de survie) à 45%.

Depuis les réformes des années 90, le Mali a connu une croissance économique moyenne du produit intérieur brut (PIB) de 5% par an, peu touchée par la récession globale actuelle, et une inflation sous contrôle. L'économie malienne repose principalement sur le secteur primaire, agriculture et élevage, qui représente 36,5% du PIB. Le développement économique doit faire face à un taux élevé de croissance de la population (3,1% par an), entrainant l'arrivée annuelle sur le marché du travail de centaines de milliers de jeunes sans formation.

À l'échelle nationale, le pourcentage de la population pauvre a baissé de 55,6% (66,8% pour la population rurale) en 2001 à 43,6% (51,0%) en 2010. La pauvreté monétaire est moins élevée dans les régions du Nord (Tombouctou, Gao, Kidal) par rapport au reste du pays et au Sud (notamment la région de Sikasso). Dans les régions du Nord, le problème principal est plutôt la vulnérabilité aux aléas climatiques et la rareté des services de base, santé et éducation.

Le Mali a approuvé son dernier Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté 2012-2017. Il a élaboré depuis longtemps un Schéma directeur de développement rural (1992, actualisé en 2002) et une Loi d'orientation agricole approuvée en 2006. Par contre, la Politique de développement agricole et le Plan national d'investissement dans le secteur agricole, quoique prévus pour 2011, n'ont pas encore été approuvés.

Les conflits au nord du pays ont toujours existé depuis l'Indépendance et ont dominé la scène de 1990 jusqu'en 1996 quand les deux parties ont déposé les armes, mais la situation est restée tendue. À partir de 2006, les attaques dans le nord du pays ont augmenté en nombre. La présence de combattants liés à Al-Qaida et le retour des soldats et mercenaires de Lybie ont accentué les sources de tension dans la zone. En mars 2012, le mécontentement de l'armée malienne lié aux conditions de combat dans le Nord a abouti au coup d'état qui a destitué le Président de la République Amadou Toumani Touré. Suite au retrait de l'armée, les rebelles, Touaregs et groupes islamistes, ont pris le contrôle du nord du pays. Ensuite, le pouvoir a été remis aux autorités civiles, l'ancien président de l'Assemblée nationale est devenu Président par intérim et un nouveau gouvernement a été constitué, mais la situation est restée volatile. Les partenaires techniques et financiers ont d'abord interrompu leurs opérations, mais en mai 2012, certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne avaient repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud.

Performance du portefeuille

En termes généraux, la pertinence du portefeuille a été plutôt satisfaisante. Les objectifs des projets ont été en ligne avec les stratégies nationales de développement, les COSOP du FIDA et les besoins du pays. Cette évaluation a relevé une évolution positive dans l'adaptation des projets (notamment FODESA, PIDRN, PIDRK) aux mécanismes de la décentralisation, en appuyant les collectivités locales dans la planification des activités de développement rural, travaillant avec les organes prévus par la politique de décentralisation. Aussi, concernant la finance rurale, les interventions les plus récentes (ex. PMR) suivent une approche de rentabilité et de durabilité en essayant de consolider, restructurer et fusionner les réseaux de finance rurale existants et sont en cohérence avec la Stratégie nationale de micro finance, ainsi qu'avec la nouvelle loi de micro-finance de 2010 poussant à la professionnalisation et à la consolidation des réseaux.

Deux projets (PIDRN et PIDRK) ont opéré dans les régions du Nord. Des efforts ont été faits pour adapter leurs composantes à ces zones mais les risques liés aux conflits ont été sous-estimés. La situation dans laquelle le nord du Mali s'est trouvé les dernières années a été particulièrement grave. Néanmoins, une analyse mieux étoffée aurait aidé à prévoir dès le début des mesures d'atténuation.

Préparé à l'initiative de la Banque mondiale et cofinancé par plusieurs bailleurs (Fonds pour l'environnement mondial, FIDA, Union européenne), le dernier projet (Projet d'amélioration de la productivité agricole malienne [PAPAM]) mise sur l'augmentation de la productivité agricole dans les principaux systèmes de production agro-alimentaire au Mali, ce qui est pertinent au contexte du pays. Mais des problèmes de montage institutionnel ont entravé le démarrage de ce projet: la décision d'en confier la gestion à la Cellule de planification et de la statistique du ministère de l'Agriculture s'est avérée risquée, car la Cellule n'est pas un organe de gestion de projets. Malgré les efforts, des retards persistent et des changements dans le montage institutionnel pourraient s'avérer nécessaires.

L'efficacité (degré d'atteinte des objectifs immédiats des projets) a été plutôt satisfaisante. Dans le domaine de l'élevage, des résultats significatifs en relation avec les objectifs sont en effet à relever concernant les bourgoutières1, la restauration des pâturages et la santé animale. Par contre, l'efficacité dans le domaine de l'agriculture a été quelque peu décevante. Le FODESA a financé un nombre limité de microprojets agricoles. Le PIDRN a continué d'appuyer les périmètres irrigués déjà réalisés par son prédécesseur (Projet de développement en zone lacustre), mais il n'a pas réalisé les nouveaux périmètres irrigués villageois prévus pour la riziculture, ce qui constitue une sous-réalisation importante.

Dans l'appui aux services de base, de bons résultats ont été observés concernant la formation des élus et des fonctionnaires des collectivités territoriales et des services techniques déconcentrés de l'État. Le paquet de formation pour le personnel au niveau communal défini par le PIDRN a été bien conçu avec le traitement de thèmes liés à l'aménagement du territoire (gestion des ressources naturelles et gestion domaniale et patrimoniale), aux services administratifs (état civil, police judiciaire et administrative, rédaction administrative) et à la gestion financière (passation de marché, nomenclature budgétaire, mobilisation des ressources communales). En revanche, la réalisation d'infrastructures pour les services de base accuse un niveau d'exécution en deçà des objectifs et l'état d'avancement pour l'important objectif de piste rurale du PIDRN est très faible.

L'efficience du portefeuille a été notée "plutôt insatisfaisante". Les coûts de fonctionnement se sont révélés bien plus élevés que ceux planifiés tandis que les taux d'exécution physique ont été globalement assez modestes (ex. seulement 56% pour le FODESA et de 48% pour le PIDRN). La sous-estimation des coûts de réalisation à l'époque de la formulation du projet a contribué à cette situation, ainsi que les contraintes spécifiques d'intervention dans des zones d'accès difficile au nord du pays. La lenteur et la lourdeur des procédures de passation de marché (pas adaptées aux conditions de travail au Nord) sont fréquemment invoquées. En plus, des plafonds de dépenses trop bas pour certains microprojets (surtout pour le FODESA) et le cofinancement en argent par les bénéficiaires ont contribué aux retards alors qu'une contribution en travail aurait été une meilleure option.

L'impact a été noté plutôt satisfaisant: les éléments les plus significatifs sont la réduction des taux de malnutrition infantile, et les capacités renforcées des collectivités locales et des services déconcentrés. Les données des enquêtes SYGRI du FODESA et PIDRN, en dépit de quelques faiblesses méthodologiques, suggèrent une baisse du taux de malnutrition chronique chez les enfants de 0 à 59 mois. Le PIDRN a promu des séances de pesée des enfants dans les villages et les résultats ont été ensuite restitués aux bénéficiaires afin de les impliquer au mieux dans l'amélioration de la situation nutritionnelle de la communauté.

Du point de vue institutionnel, on relève une meilleure maîtrise du travail des élus et des fonctionnaires communaux et de meilleurs rapports entre élus, villages et fractions. Ce dernier point est important puisqu'un bon fonctionnement des administrations locales concourt aux objectifs de développement au-delà des objectifs immédiats du projet et offre aux organisations de base une porte d'entrée pour la participation dans les affaires publiques.

Les perspectives de durabilité sont plutôt insatisfaisantes. Si les chiffres fournis par les projets sur la rentabilité de quelques activités agricoles (petits périmètres irrigués et bourgoutières) sont encourageants, nombre d'investissement restent inachevés ou partiellement achevés. Il s'agit notamment des nouveaux périmètres irrigués dans le PIDRN, de pistes et de quelques infrastructures sociales dans le Nord. Selon toute vraisemblance, ces investissements ne seront pas achevés avant la clôture du projet, ce qui ne permet pas de parler de durabilité. La situation des conflits et l'insécurité, surtout dans le Nord, constituent aussi un risque majeur pour la durabilité.

Le portefeuille a soutenu des innovations en introduisant dans les zones des projets des techniques ou produits déjà existants ailleurs (ex. régénération des bourgoutières, fours améliorés pour le fumage des poissons, cartographie participative de la pauvreté, introduction de services vétérinaires sur une base privée).

La multiplication de l'application de ces innovations demande un travail d'analyse, de capitalisation, de communication et de diffusion de l'information qui vient justement de commencer. Il est par ailleurs nécessaire que l'appropriation des innovations par les instances politiques se traduise par une modification progressive des normes et réglementations, voire même des législations concernées. Ceci nécessite à son tour un cadre de dialogue politique concerté et efficace entre Gouvernement et partenaires qui doit encore être mis en place.

Finalement, les progrès en termes d'égalité de genre ont été "plutôt satisfaisants". Au cours de la période, l'analyse de ce thème a reçu un peu plus d'attention dans la conception des projets qui ont prévu des activités spécifiques aux femmes en tant qu'acteurs et bénéficiaires. Pourtant, les projets ont été moins ambitieux en termes d'analyse du genre ex-ante et ex-post. Le FIDA n'a pas participé au processus de formulation de la Politique nationale Genre (2010) piloté par le ministère chargé de la promotion de la femme, de l'enfant et de la famille, alors qu'il aurait beaucoup à apporter à un tel processus grâce à ses connaissances du milieu rural.

Activités hors prêt

Le FIDA a renforcé et diversifié son partenariat avec les institutions du Gouvernement tant au niveau national (notamment dans les domaines de l'environnement, de l'industrie et du commerce, de l'économie et des finances, et de l'administration territoriale) qu'aux niveaux décentralisés (services déconcentrés de l'État, collectivités locales, recherche agronomique, Agence nationale d'investissement des collectivités territoriales [ANICT]). Concernant les bailleurs, de nouveaux partenariats ont vu le jour notamment avec la Banque mondiale et la Banque africaine de développement. Le FIDA a établi une Cellule de dialogue politique qui a participé activement à la coordination des bailleurs, notamment au groupe de concertation sur l'économie agricole et rurale.

L'implication d'entrepreneurs privés comme partenaires a été assez limitée, mais quelques récentes expériences représentent un point de départ pour le futur, notamment la mise en place de services vétérinaires privés dans les zones du PIDRK et l'appui amorcé avec Mali Biocarburant pour la culture de jatropha.

La gestion des savoirs a commencé surtout au cours des deux dernières années. Une mission du FIDA sur la communication s'est récemment rendue au Mali et un atelier a été organisé en janvier 2012 avec les projets. En liaison avec ces efforts, des articles et vidéos sur le FODESA et le PIDRN ont été produits. L'ouverture du bureau du FIDA à Bamako pourra favoriser le partage des connaissances, y compris avec des expériences de développement autres que celles appuyées par le FIDA.

La concertation sur les politiques s'est limitée à la participation de la Cellule de dialogue politique aux mécanismes de coordination et dialogue entre bailleurs et Gouvernement. Peu d'informations en provenance du terrain ont pu être consolidées pour alimenter sérieusement ce dialogue en dehors de la simple information. Par exemple, ce n'est qu'en 2011 qu'un document sur le rôle des associations paysannes dans le développement rural a pu être produit bien que ce rôle ait été à la base du travail du FODESA depuis la première phase du projet. Il n'y a pas encore de document de réflexion sur les innovations pouvant être reproduites à grande échelle. Il reste que la contribution à la concertation sur les politiques s'est également heurtée à l'absence d'un véritable appui stratégique de la contrepartie nationale, mais également à la multiplicité des interventions et des structures de gestion de projet qui grèvent les capacités des ministères concernés.

Performance du COSOP

La démarche participative pour l'élaboration du COSOP 2007 constitue un progrès significatif. Le COSOP 2007 a bien pris en compte la stratégie nationale de réduction de la pauvreté de l'époque et les principaux documents sectoriels. Il a cherché à insérer les actions du FIDA dans le contexte de la coordination des partenaires techniques et financiers. Pourtant, le degré d'analyse soutenant les orientations stratégiques montre quelques faiblesses, notamment dans le cas de la justification des priorités géographiques et de la prise en compte des risques (notamment de conflits).

Le FIDA, depuis le plus ancien COSOP (1997), a répondu à la demande du gouvernement malien d'investir dans les zones sensibles du nord du pays. Mais, ni le COSOP 1997 ni le COSOP 2007 ne discutent suffisamment de la situation de pauvreté. La pauvreté monétaire n'est pas concentrée dans le Nord. En effet, la prévalence la plus élevée est dans le Sud. En plus, la densité de population est assez faible dans les régions du Nord, ce qui implique des coûts significatifs pour fournir des services aux populations bénéficiaires.

La question des risques dans les zones de conflit semble avoir été sous-estimée. Comme d'ailleurs noté dans une revue au niveau régional menée par la Division régional du FIDA pour l'Afrique de l'ouest et du centre (WCA) en 2009, le COSOP 2007 a identifié des risques à un niveau général et a mentionné des mesures d'atténuation, mais "il n'est pas clair quel impact ces mesures ont sur le facteur risque actuel ni sur le risque résiduel qui pourrait résulter des mesures d'atténuation".

Au niveau du COSOP, il manque un cadre clair qui permette une agrégation des résultats des projets individuels en résultats au niveau stratégique. Des revues annuelles ont eu lieu entre 2008 et 2011. Une revue à mi-parcours a été effectuée en 2010 et une revue finale était prévue en 2012, mais elle a été suspendue en raison de la situation de sécurité du pays. Malheureusement, on ne trouve pas de cohérence forte entre les documents produits, un peu comme si il n'y a avait pas de canevas de référence à suivre et de lien entre les différentes revues.

Il n'existe pas encore aujourd'hui à proprement parler un cadre de référence commun au niveau du COSOP avec des objectifs et des résultats attendus par rapport auquel la contribution de chaque projet pourrait être mesurée et analysée.

Synthèse des appréciations de l'EPP du Mali
 

 

Notations2

Performance du portefeuille

4

Activités hors-prêt

4

Performance du COSOP

4

Réalisation globale

4

Barème de notation: 6 = très satisfaisant; 5 = satisfaisant; 4 = plutôt satisfaisant; 3 = plutôt insuffisant;
2 = insuffisant; 1 = très insuffisant.

Conclusions. Cette évaluation se concentre sur la période 2007-2012, qui a été marquée par une réduction de la prévalence de la pauvreté mais aussi par l'augmentation en nombre et en intensité des conflits armés dans le nord du Mali. Au niveau national, les effets déstabilisateurs de ces conflits ont été perçus lors de la crise de mars 2012, qui a entrainé la destitution du Président Touré par les forces armées et la prise du pouvoir dans les régions du Nord du pays par des mouvements rebelles touareg et islamistes.

Malgré cette situation défavorable, le programme de coopération entre le Gouvernement du Mali et le FIDA s'est amélioré dans plusieurs domaines (adaptation aux politiques nationales, élargissement des partenariats, renforcement institutionnel). Du point de vue stratégique, le programme a souffert d'un déficit d'analyse, surtout dans la définition des priorités géographiques et dans l'identification a priori des risques de conflits. Les deux conséquences principales de ce déficit d'analyse ont été: (i) une concentration des opérations dans le Nord du pays, qui souffre de problèmes de vulnérabilité climatique, mais dont la prévalence de la pauvreté et la densité de la population sont au-dessous de la moyenne nationale et (ii) une surexposition du portefeuille aux risques de conflits dans le Nord. Cela a nui à l'efficience stratégique dans ses efforts de réduction de la pauvreté rurale.

Recommandations. Le nord du Mali est désormais hors du contrôle du Gouvernement mais la situation est restée volatile dans le Sud aussi. En avril 2012, un nouveau gouvernement intérimaire a été instauré. Certains bailleurs bilatéraux et l'Union européenne ont repris les opérations d'urgence et quelques interventions dans le Sud, tandis que les principaux bailleurs multilatéraux (Banque africaine de développement [BAD] et Banque mondiale) étudient les conditions pour une éventuelle reprise. Le FIDA a choisi l'option d'utiliser les ressources des projets au nord du pays (PIDRN et PIDRK) pour financer des actions de soutien aux populations (approvisionnement en semences, intrants, réapprovisionnement des centres de santés communautaires), en collaboration avec des agences bilatérales, à travers des ONG.

Le FIDA et le Gouvernement devraient profiter de cette "pause forcée" pour définir les axes du nouveau COSOP. Cette évaluation souligne l'importance de préparer soigneusement le COSOP afin d'établir un programme cohérent et bien structuré. Compte tenu des ressources limitées allouées à la préparation des COSOP, le FIDA pourrait utiliser des dons afin d'assurer un niveau d'expertise adéquat dans la formulation du COSOP et un processus participatif de préparation. Les mesures suivantes seront nécessaires afin de réviser et corriger les orientations stratégiques:

  • Présenter dans le COSOP un diagnostic de la situation de la pauvreté et des opportunités de développement rural (agricole et non agricole), une analyse plus étoffée des risques liés aux conflits et des mesures pour atténuer ces risques.
  • Préparer un plan de communication et d'activités de dialogue politique qui devraient notamment inclure: (i) l'expérience apprise dans l'appui aux collectivités locales (ex. la question de la maîtrise d'ouvrage, les normes nationales peu adaptées aux zones fragiles et la faiblesse de la supervision de l'ANICT); (ii) des leçons apprises dans l'implication des organisations de base et faitières dans la gestion des projets et dans la consultation sur les politiques et (iii) des questions liées à la pérennisation des micro-projets productifs et environnementaux.
  • Accentuer le poids du Sud du pays dans la priorisation géographique et encourager des approches plus thématiques. Cette recommandation n'est pas seulement justifiée par la récente crise au Nord du pays, mais aussi par la prévalence de la pauvreté et la densité de la population au Sud.
  • Dans le portefeuille, il serait souhaitable d'envisager des interventions à focalisation thématique ou sous-sectorielle qui permettraient de mieux s'engager sur des aspects structurels, de réformes et de dialogue politique et, en cas de conflit, permettraient une réallocation d'activités et de ressources vers des zones où les opérations peuvent continuer dans des conditions de sécurité. Compte tenu des constats de l'évaluation, parmi les thèmes et sous-secteurs qui méritent une attention particulière, on peut citer la finance rurale, la petite irrigation, la protection des ressources naturelles et des parcours, l'infrastructure de base (voir aussi ci-dessous), le renforcement des capacités des collectivités locales, avec une attention particulière pour l'insertion économique et la formation des jeunes.
  • Impliquer davantage d'autres bailleurs dans le financement des infrastructures et des services de base. Les deux derniers cadres stratégiques au niveau corporatif du FIDA, ainsi que l'évaluation conjointe de la BAD et du FIDA en Afrique se sont déjà exprimés dans cette direction. Des institutions comme la BAD, la Banque Ouest Africaine de Développement, l'Union européenne sont actives dans le financement des infrastructures de transport et de base. Une définition plus précise des rôles respectifs permettrait de mieux exploiter l'expérience des autres bailleurs en matière d'infrastructures et au FIDA, de mettre en valeur son expérience en matière de développement agricole et de réduction de la pauvreté rurale (voir ci-dessus).
  • Engager plus systématiquement les entrepreneurs privés et leurs organisations professionnelles dans les activités du programme, en commençant par la phase de conception des projets, mais aussi durant leur mise en œuvre. Cela implique aussi de se concentrer dès le début sur la viabilité économique des activités productives et de porter plus d'attention à la transformation, la valorisation et la mise en marché. En même temps, les risques d'impact négatif du point de vue social (ex. questions foncières) et environnemental devront être pris en compte avant d'intervenir.

Définir un plan d'action pour les opérations en cours. Concernant les opérations dans le Sud du Mali, le plan devrait miser sur les blocages institutionnels enregistrés dans la mise en œuvre du PAPAM afin de revoir éventuellement la contribution du FIDA à ce programme. Pour les opérations dans le Nord du pays (PIDRN et PIDRK), compte tenu des conflits et des risques de détournement de ressources, il serait prudent d'envisager la clôture définitive de ces projets si la situation dans le Nord n'évolue pas dans une période bien définie.

Améliorer le système de gestion au niveau du programme. Le COSOP est un outil important au service de la mise en œuvre de la stratégie dans les pays d'intervention. Le FIDA doit donner à cet outil toute l'attention et les ressources humaines et financières qu'il mérite. Cette évaluation recommande:

  • de renforcer le système de gestion et de suivi au niveau du programme pays (stratégique). Il est nécessaire de développer un cadre logique de référence commun pour la stratégie à l'intérieur duquel les contributions respectives de chaque projet pourraient être mesurées et évaluées, et qui s'intègre dans un système de suivi-évaluation harmonisé. Ceci nécessite aussi une plus grande implication du FIDA, du Gouvernement et d'autres partenaires au Mali dans le suivi régulier et la revue annuelle de la stratégie: des exemples dans d'autres pays montrent que cela nécessite une affectation de ressources adéquates;
  • de dédier plus d'attention à l'analyse et à la capitalisation, et à la consolidation des expériences des projets du FIDA, en vue de leur discussion et partage avec les partenaires au développement et afin d'alimenter un dialogue sur les politiques publiques basé sur des expériences concrètes;
  • d'améliorer l'efficacité des systèmes de suivi et d'évaluation des projets individuels moyennant un renforcement méthodologique, notamment pour les études d'impact et le suivi de la qualité des réalisations et de leurs coûts prévus et effectifs, à travers l'affectation de ressources humaines et financières conséquentes et un travail d'appui aux capacités nationales de suivi en collaboration avec d'autres bailleurs;
  • un cadrage plus précis entre objectifs et ressources humaines et financières entre: le siège du FIDA, le bureau de pays du FIDA, et la Cellule nationale de coordination des programmes et projets au sein du ministère de l'Agriculture afin de prendre en compte les priorités exposées ci-dessus.

1/Bourgou: plante aquatique utilisée pour le fourrage, dans l'alimentation des ménages et dans la médecine traditionnelle.

 

LANGUAGES: English, French

Rural Poverty-Reduction Programme

Mongolia  
août 2013

The project was successful in providing key services to remote herders such as hospitals, school dormitories, kindergartens and literacy training. It supported income diversification, and was especially successful with vegetable and crop growing. However, overly optimistic estimates were made of the impact of the new range management monitoring committees and of what these could achieve in terms of increasing livestock productivity. So while herder incomes grew rapidly during the project life, it is dangerous to attribute this to project activities since it was a period of rapid general economic growth in Mongolia.

 

LANGUAGES: English

Rural Poverty Reduction Project in Prey Veng and Svay Rieng

Cambodia  
août 2013

The project performance assessment project had positive impacts with regards to productivity increase, livelihoods and food security, and met its overarching objectives. The significant economic and social changes that were taking place in the country during the project period helped the Government of Cambodia to achieve these results. Positive processes were initiated and have been scaled up by the Government such as the participatory planning, management and budgeting of the Commune Infrastructure Development Fund. However, technical and institutional problems with the design of roads and irrigation systems prevented the infrastructure components from benefitting the anticipated number of beneficiaries and from being sustainable

 

LANGUAGES: English

IFAD's Institutional Efficiency and Efficiency of IFAD-funded Operations

juillet 2013

Background and objectives

This report presents the findings and recommendations of the corporate-level evaluation on IFAD's efficiency (CLEE). The CLEE responds to the growing interest in the organization's efficiency in the wake of the 2008 global economic and financial crisis, and the ensuing budget constraints affecting many IFAD member states.

The main audience of this evaluation is IFAD Management and the Executive Board. However, the evaluation will also be of interest to IFAD Member States, multilateral and bilateral organizations, as well as the development evaluation community in general. CLEE covers not only the efficiency of IFAD operations, but also institutional efficiency in a number of critical areas: the management of human resources, results and budgets, ICT, oversight and support functions, leadership and decision-making, and governing bodies. Given its scope and coverage, it has been arguably the most complex and challenging evaluation done by the Independent Office of Evaluation (IOE). The challenge has been exacerbated by the fact that this evaluation is the first of its kind among development agencies, requiring IOE to develop a dedicated methodology, and mobilize extraordinary expertise in evaluation and a range of technical areas. The unique features of this evaluation include the analysis of efficiency at multiple levels – output, outcome, impact and scaled-up outcome and impact, which is very relevant for IFAD. Credit goes to the Executive Board and IFAD Management for their support in this undertaking, as well as for their openness to engage with IOE throughout the evaluation process, and share with us the necessary data, information and documentation required for our analysis.

IOE has been ably supported by a highly credible team of consultants, with country case studies mostly done by national consultants (annex 14). IOE has benefitted from the insightful inputs of two senior independent advisers, Robert Picciotto and Richard Manning, who ensured that IOE and its consultants followed the most appropriate evaluation methodology and process to conduct this evaluation, and who also reviewed and commented on several deliverables, including the draft final report. Their joint analysis on the quality of the evaluation has been included (annex 10). The CLEE also included valuable contributions by several IOE staff at different stages, however, in line with the IFAD Evaluation Policy, as the manager of the CLEE, I take full responsibility and ownership of the contents in the final evaluation report and the overall evaluation process.

In terms of process, special effort was made by IOE throughout the evaluation to minimize surprises and maximize learning and dialogue. For example, emerging evaluation findings were discussed with IFAD Management in a timely manner, both informally and formally. Management was given the opportunity to review and comment on the emerging findings in an interim report, and their feedback was duly considered by IOE in the preparation of the draft final evaluation report, where they also had a chance to comment. The main findings were presented to the Evaluation Committee and the Executive Board for their feedback before the preparation of the final evaluation report.

The CLEE found that a number of initiatives to enhance efficiency and effectiveness have been undertaken in recent years, including in the course of the evaluation. They include the introduction of direct supervision and implementation support, expanded country presence, the Change and Reform Agenda, commitments related to efficiency undertaken in the context of IFAD9 consultations, a more transparent and strengthened budget process, and the even more recent Strategic Workforce Plan.

On the operational front, IFAD is engaged in a fundamental transition from a focus on financing individual projects to a programmatic approach that links knowledge work, policy dialogue and partnerships to projects in each country, with growing attention given to the scaling up agenda. It will take time for the full benefits of many management decisions and reforms to be realized fully. At the same time, there are a number of opportunities for increased efficiency at different levels, and they are enumerated in the report. In pursuing these opportunities, IFAD Management and the Executive Board must be mindful of the trade-offs between efficiency at these different levels.

With respect to the governing bodies, CLEE finds that their overall architecture is complex, but it works. The non-resident nature of the Board is a positive characteristic but it does contribute to an overloaded agenda. There are opportunities for the Governing Council to delegate to the Executive Board, and for the Board to delegate to Management. The report includes a dedicated chapter on the efficiency of IFAD governing bodies, with many interesting findings that deserve reflection.

Recommendations. The evaluation has a number of important findings and recommendations that merit close attention. The overarching recommendation is that IFAD "Raise the bar for IFAD's own performance as a partner to promote scaled-up impact of IFAD-supported operations". This recommendation is grounded in the rationale that for IFAD to make a significant impact, it must leverage its resources manyfold by attracting partner resources on a very large scale to replicate and scale up pioneering, innovative IFAD-funded operations and activities. This requires that IFAD become the center of excellence in its niche by raising the bar on its own performance. It compels IFAD to aspire to the threshold of ‘satisfactory or better' performance as against the current practice of ‘moderately satisfactory or better'. That is the first step toward excellence in all aspects of operations, and toward developing IFAD-supported projects and country programmes that can lead to the desired levels of scaled-up impact.

This recommendation is supported by seven sub-recommendations:

  • Scaling up of high impact, innovative approaches emerging from IFAD-supported projects and programmes should become the objective of IFAD's business model;
  • Articulate and implement a clear vision for country presence and how IFAD would operate in a decentralized environment;
  • Manage oversight and support units, including critical ICT functions, with a clear focus on increasing service quality and cost efficiency;
  • Better manage scarce budgetary resources towards high-quality results;
  • Manage strategically the skills composition, cost and performance of the workforce;
  • Focus oversight by the governing bodies on key strategic issues, with more attention to discussing results, lessons and evaluations;
  • Instill an institutional culture of accountability and performance, and strengthen the reporting for results.

With respect to the governing bodies, the evaluation also recommends the introduction of a code of conduct, a normal feature of international financial institutions, and the development of broad terms of reference for Executive Board members to assist Member States in designating their representatives. Discussions on the CLEE by the Evaluation Committee and the Executive Board have resulted in broad agreement on the recommendations, and highlighted the critical importance of effective and timely follow-up. Management and IOE agree that the best way forward is to combine the recommendations of the evaluation and the efficiency-related commitments undertaken in IFAD9 consultations into a single, consolidated action plan for further enhancing IFAD's efficiency.

LANGUAGES: English

IFAD’s Engagement with Cooperatives - A Study in Relation to the United Nations International Year of Cooperatives

juillet 2013

Cooperatives are not the only farmers' organizations (FOs) to receive IFAD support. However, because the United Nations has designated 2012 as the International Year of Cooperatives (IYC), it was considered appropriate that the synthesis report should focus mainly on cooperatives. Other forms of FOs are also discussed, not only owing to their importance but also because IFAD documents often do not distinguish between cooperatives and other types of FO.

In the context of the IYC, the Executive Board requested the Independent Office of Evaluation of IFAD (IOE) to study the Fund's engagement with cooperatives, particularly with regard to IFAD's evolving approaches to supporting cooperatives, lessons learned and good practices thatwould contribute to furtherdebate and reflection on the topic. To that end, IOE reviewed IFAD's policy and strategy documents relating to a limited but select sample of projects and grants, which revealed that IFAD has provided a wide range of financial support to cooperatives and similar organizations. A typology was also drawn up of planned and actual operations and lessons learned in designing and implementing projects and grants relating to cooperatives and similar FOs. However, to determine the full extent of IFAD's financial support to such organizations would have called for a much larger sample than the allocated resources allowed for the task.

IFAD's policies and approaches. IFAD has no stand-alone policy on cooperatives or other FOs, and the term "cooperatives" is not specifically mentioned in its strategy and other official documents. For at least the last two decades, IFAD has consistently promoted organizations with values and principles similar to those of cooperatives, and, when discussing support provided above the farm level, its annual reports or policy documents have used more general terms. From the late 1990s, and especially since the year 2000, the terms "farmers' organizations" and "rural people's organizations" appearing in the Fund's annual reports have implicitly encompassed agricultural cooperatives. In the IFAD Rural Finance Policy of 2000 (updated in 2009), the term "rural financial institutions" also encompasses cooperative savings and credit associations.

Terminology and study material. Because IFAD has not distinguished cooperatives from other FOs, and as most FOs are membership-based and democratically led, it was considered appropriate that they should be included in the study. The definition of FOs recommended by the IFAD-sponsored Farmers' Forum has been used, that is: "Farmer organizations are membership-based organizations of smallholders, family farmers and rural producers – including pastoralists, artisanal fishers, landless people and indigenous people – that are structured beyond the grass-roots or community levels, to local, national, regional and global levels." Cooperatives, which are also membership-based and democratically managed organizations, fall under this definition, as do non-cooperative, registered farmers' associations and economic farmers' associations. Local farmer groups and village development committees have not been included. Altogether, 25 projects from the five IFAD regional divisions and 10 grants, usually supporting multi-country activities, were selected for the study inasmuch as they included components in support of FOs.

Typology of IFAD's assistance to cooperatives and similar FOs. IOE reviewed the material (project and grant design, appraisal and President's Reports and Recommendations, plus mid-term review, supervision, ex post evaluation and project status reports) for information on the IFAD assistance that was planned and results actually achieved. Items of special interest were activities considered important for the development of cooperatives and other FOs, and for IFAD, and involved the inclusion of FOs in the goals and objectives of projects; components in support of such organizations; problems (challenges) identified and assistance planned and executed; governance issues; beneficiaries; gender promotion; and risk analyses regarding cooperatives and other FOs. The results of the findings are given in the main report but, for the purpose of this summary, the following aspects are highlighted.

Although establishing cooperatives and other FOs, and building up their networks and vertical support organizations, are demanding tasks, their management – especially of cooperatives – is even more demanding, particularly owing to their democratic nature and large, often poorly educated membership. The project and grant designers identified many potential problems, which the study team classified into the following broad groups:

  • Inadequate organization by rural populations;
  • Poor reputation of cooperatives;
  • Effects of economic liberalization;
  • Lack of experience and relative financial weakness of cooperatives;
  • Lack of competencies and systems;
  • Poor infrastructure;
  • Lack of vertical integration and linkages; and
  • Inadequate finance.

The measures used to deal with such problems included:

  • Building up capacity (usually in the form of technical assistance, training, workshops and study visits) at all levels: for staff, committee members and ordinary members of cooperatives and other FOs;
  • Strengthening institutions (helping to establish FOs and providing technical assistance or funds for basic infrastructure, equipment, and technical or managerial backstopping);
  • Provision and strengthening of financial services;
  • Technical assistance for special tasks and studies; and
  • Supporting vertical structures for advocacy and policy dialogue with government and traders.

These measures, applied selectively in individual projects and grants, generally produced at least moderately satisfactory results. In view of resource limitations, IOE was unable to evaluate the individual projects (and, in any event, only five projects had completed post-evaluations reports). However, the mid-term and supervision reports showed that all but four1 had average ratings of 4 or more (from "moderately satisfactory" to "satisfactory"); that projects rated below 4 were, on average, deemed as above "moderately unsatisfactory"; and that, with regard to institution-building, even the four weaker projects were rated above 4. In IOE's view, these ratings would have been higher had situational (economic, social, educational, historical and even psychological situations) and institutional (needs for capacity-building and institutional strengthening) analyses been undertaken before project/programme design.

IFAD has used cooperative projects – and to some extent other FO projects – to reach large numbers of beneficiaries and promote women's participation. In many places as much as 30 per cent or more of the thousands of beneficiaries are women. Cooperative savings and credit societies particularly facilitate access to financial services to women, and, unlike marketing cooperatives, also to farm labourers and other poorest-of-the-poor people.

Lessons and hypotheses. A review of the ex post, mid-term review and supervision reports on the projects and grants under study made it possible for IOE to identify a large number of lessons for planning new projects and programmes. The most important of these are summarized under the following headings and subheadings (see also paragraphs 135–149 of the main report):

  • Establishment and operations (with the following subheadings: Initiation phase; Joining FOs; Process of formalization; Management problems; and Services of cooperative microfinance institutions);
  • Roles of different agencies (Multiple organizations involved; and Decentralization and mainstreaming);
  • Coordination and collaboration (Coordination; and Linkages within the sector); and
  • Dependency and sustainability (Dependency; and Targeting of support).

As well as learning from individual cases, the study team took a broader view of the project and grant documents and presented a number of hypotheses with regard to topics such as combining multiple beneficiary groups and policies under the same intervention; achieving more rapid start-up of programmes when cooperatives are named as beneficiary groups; dealing with apex organizations' inadequate capacity to lead; assessing the capacity required to operate FOs; and calculating the appropriate length of FO projects and grants (see paragraph 149). As they were based on a relatively small sample, however, these hypotheses will need to be validated.

Validation by "benchmarking." IOE conducted interviews and reviews of documents with other Rome-based United Nations specialised agencies and with World Bank regarding their activities with respect to cooperatives and other FOs. It also reviewed the relevant Internet documents of a number of other multilateral and bilateral agencies as well as those of foundations promoting cooperatives. These reviews showed results similar to the findings of the study on IFAD's engagement with cooperatives. There was a common understanding regarding problems identified by multilateral/bilateral agencies on the one hand, and designers and evaluators of IFAD projects and grants on the other hand, indicating that, while not new, problems relating to cooperative developments differ from case to case.

Similarities also exist with regard to solutions, although tools used by individual agencies may differ. However, although the most suitable types of assistance are well known, it became clear that conditions vary so much across different countries that the general cooperative (or other FO) model needed to be adjusted for each country based on the historical, economic, and social conditions involved. In addition, tools to countermand the problem areas and promote the sustainable development of cooperatives and other FOs must be designed to fit to circumstances. Because there is much accumulated knowledge at the different development institutions, it will not be necessary to seek completely new solutions; instead, close collaboration between the professionals dealing with cooperatives and other FOs in the different development institutions should be promoted, and specialized persons used for situational analyses and programme designs.

The way forward. As noted at the September 2012 workshop, while this study represents an important stage in developing guidelines for dealing with cooperatives and similar organizations, a "way forward" will need to be developed. Recommended follow-up activities include identifying countries with different types of FOs, and conducting a thorough study of their effectiveness and modes of operation; preparing a number of success stories (and potentially viewpoints of the beneficiaries through a few testimonies); expanding the study to cover farmer associations not included in the report; validating the hypotheses presented; and recommending action tailored to different circumstances.


1/ Ethiopia, Morocco, Bosnia-Herzegovina and Guinea.

LANGUAGES: English

Democratic Socialist Republic of Sri Lanka: Dry Zone Livelihood Support and Partnership Programme

Sri Lanka  
juin 2013

The Independent Office of Evaluation conducted its first Impact Evaluation in 2013 of an IFAD-funded project: the Sri Lanka Dry Zone Livelihood Support and Partnership Programme. The Impact Evaluation entailed, inter-alia, extensive primary data collection and analysis, including a quantitative survey of over 2,500 households. The survey covered households that benefitted from project support and those that did not (the latter being the control group). The evaluation found that the project played an important role in exposing smallholder farmers to new crops and improved agricultural techniques and can be considered as a pioneering intervention that built momentum, human capital and experience. However the effects on household assets and expenditures were mixed compared to the project’s monitoring and evaluation data and much remains to be done to consolidate the emerging dynamics.

 

LANGUAGES: English

Evaluation synthesis: Results-based Country Strategic Opportunities Programmes

juin 2013

In December 2011, the Executive Board requested the Independent Office of Evaluation of IFAD to prepare a synthesis report on the experience gained in results-based country strategic opportunities programmes (RB-COSOPs) – introduced in 2006. The synthesis sought to evaluate whether RB-COSOPs are serving as instruments for:

  • improved country programme planning;
  • learning and accountability;
  •  strengthening synergies between lending and non-lending activities.

 

COSOPs approved prior to 2006 were largely viewed as internal documents for identifying investment opportunities and pipeline projects, rather than as a tool for strategic, dynamic management of IFAD-supported programmes. They were prepared with limited participation by and input from in-country partners. In contrast, the RB-COSOP emphasizes: alignment with national priorities; joint IFAD and country ownership; synergies between lending and non-lending instruments; results and performance management; learning and accountability; partnership-building and harmonization; and innovations and scaling up. This approach seeks a sharper focus on rural poverty, with more-effective targeting of the poorest people in rural areas. At the time of writing, 50 RB-COSOPs have been approved.

The most recent country programme evaluations (CPEs) have observed that in terms of relevance, RB-COSOPs have generally been aligned with IFAD's and the partner country's strategic objectives. Nevertheless, there are some areas not sufficiently addressed, such as engagement with the private sector, smallholder agriculture, indigenous peoples' issues, and approaches towards scaling up. Overall, RB-COSOP effectiveness, which determines the extent to which the strategic objectives were or are likely to be achieved, is rated well.
CPEs have noted an improvement in overall portfolio performance, which also includes an assessment of rural poverty impact, sustainability, innovation and scaling up. However, it is still too early to assess whether the projects included in RB-COSOPs are implemented significantly better than earlier projects, because they are ongoing and have not yet been evaluated.

Other findings by CPEs indicate scope for improving synergies between different instruments (loans and grants, including other non-lending activities). However, there are a number of limitations that constrain the performance of non-lending activities: insufficient budgetary allocations, if any; limited incentive structure; insufficient in-country human resources; limited grant resources and cumbersome access procedures; and insufficient integration of these activities into overall country programmes.

In general, the importance and utility of the RB-COSOP is widely acknowledged within IFAD as a strategic document that helps guide IFAD's country engagement in line with national priorities, and promotes mutual ownership and accountability. Concerns and uncertainties remain regarding when an RB-COSOP should be undertaken and whether the COSOP cycle (five years) should be aligned with the performance-based allocation system cycle (three years at present). No RB-COSOPs provide an indication of the budget required for their delivery and attainment of their strategic objectives.

With increasing demands for better analytical inputs in COSOP formulation, especially in regard to conducting thorough background studies and analysis of institutional architecture at the country level, concerns remain as to how this can be achieved given the rather meagre resources allocated for COSOP preparation.

While most country programme managers (CPMs) have found the guidelines useful, the review process has proven cumbersome and time-consuming; it has not facilitated an effective dialogue with recipient governments and quite often has not provided significant value added. CPMs are often obliged to spend considerable time responding to the issues raised, sometimes in repeated back-and-forth exchanges. The underlying grievance is that greater importance is given to the views of external reviewers than to those of the CPM accountable for the entire RB-COSOP process. It is felt that it might be necessary to ‘front-load' the review process to avoid diplomatic tangles with the government or contradicting the ownership principle.

A key distinguishing feature of the RB-COSOP is the inclusion of a results management framework (RMF) to track the performance and impact of IFAD's contribution and to promote accountability. While reporting of results and outcomes has improved over the years, significant challenges at project and country programme levels do remain: choosing appropriate indicators that capture outcomes and impacts; linking project goals and outcomes with country-level strategic goals and outcomes; determining realistic goals and expected outcomes; and formulating dedicated composite indicators and targets that measure government performance. Another area of concern continues to be the lack of integration of outputs from IFAD‘s monitoring and evaluation (M&E) systems into national M&E systems.

As in IFAD, all other international financial institutions (IFIs) have evolved their country strategy processes, mainly led by their country offices, with the intention of incorporating the principles of ownership included in the Paris Declaration on Aid Effectiveness, and in particular the principle of measuring results. While IFI country strategies also include an RMF, unique IFAD features are the inclusion of the agreement at completion point whenever a CPE has preceded formulation of the RB-COSOP and of the RMF of the last country strategy.

Compared with IFAD, the most obvious difference lies in the multisectoral dimension of other IFIs. This element adds complexity to the preparation of country strategies. A common feature among all other IFIs is the full involvement of their staff in the entire process, while the use of external consultants is considered an exception. In terms of resources devoted to country strategy preparation, all other IFIs allocate greater resources than IFAD – estimates range from US$250,000 to US$500,000. The contents of strategy documents reflect more similarities than differences. Compared with IFAD COSOPs, there is more attention to the identification of risks and mitigation measures.

Overall, a survey of the evidence available would support the following observations:

  • Country programme planning. RB-COSOPs have helped improve effective country programme planning by ensuring better geographical and demographic targeting and alignment with national development goals and the IFAD Strategic Framework 2011-2015. Serious efforts have been made to promote full country ownership of the programmes in accordance with the Paris Declaration. Still, there is work to be done, especially with regard to aid harmonization and adoption of national systems of implementation, monitoring and reporting;
  • Synergies between lending and non-lending activities. While RB-COSOPs have led to increased attention to policy dialogue, partnership-building and knowledge management in order to promote innovations and scaling up, the effectiveness of these activities is greatly limited by the fact that they are underresourced. Thus synergies are not adequately created between these activities (including the use of grants) and the desired impacts are not realized;
  • Learning and accountability. The RB-COSOP's emphasis on knowledge generation and sharing, as well as on tracking and monitoring of results, has led to a heightened sense of accountability among all key stakeholders and has contributed to improved country programme performance. IFAD is generally seen as a reliable and supportive development partner that contributes a wealth of international experience to this effort. The RB-COSOP is viewed as an important input in strengthening and deepening this relationship, while making IFAD's development contribution more effective; and
  • A number of issues might be considered by IFAD Management to further enhance IFAD operations: (i) simplification and streamlining of the RB-COSOP guidelines; (ii) enhanced budgets for RB-COSOP formulation and monitoring; (iii) re-examination of the review process, which is cumbersome and time-consuming, and even ‘front-loading' early in the process; (iv) refocusing of RB-COSOP monitoring, beyond portfolio reviews, on assessing whether projects and non-lending activities together are contributing towards achieving the RB-COSOP's strategic objectives; (v) weakness of M&E systems at project and country programme levels of the RMF hinders the integration of outputs from IFAD's M&E system into the national M&E system and prevents COSOPs from becoming ‘living documents'; and (vi) renaming the RB-COSOP to ‘country partnership strategy' in line with the principles of the most recent declarations on aid effectiveness.
 
LANGUAGES: English

National Microfinance Support Programme

India  
juin 2013

The project performance assessment of the National Microfinance Support Programme was successful in achieving its objectives and meeting major targets with respect to supporting the sector’s ability to deliver financial services to poor women and men, particularly regarding client outreach and loan outstanding. By the end of the project in 2009, improvements were still needed with respect to investment in outreach to the underserved states, emphasis on skill development training for livelihoods promotion, women’s empowerment, a poverty focus and regulations for the sector. The achievements of the project were significantly altered by a crisis in the sector in 2010, which affected microfinance institutions’ portfolio quality and sustainability. This assessment looked at the post-crisis period and noted recent signs of recovery with increased fund flow in the sector and more focus on client protection.

 

LANGUAGES: English

Nepal Country Programme Evaluation

Nepal  
mai 2013

This country programme evaluation covers over a decade of IFAD’s cooperation with Nepal (1999-2012). IFAD’s support during the evaluated period has concentrated on rural poverty alleviation through integrated agricultural and rural development programmes;  leasehold forestry; and agricultural value chain development. Overall, the IFAD/Nepal partnership is assessed to be moderately satisfactory, considering improvements in the later part of the period evaluated. The IFAD-supported programme portfolio is rated moderately satisfactory mainly owing to recent improvements in support to leasehold forestry and the satisfactory performance of the IFAD-cofinanced Poverty Alleviation Fund. While the overall portfolio is relevant and many quantitative targets were achieved, sustainability and innovation were less successful, and IFAD-supported programmes had a very wide geographical and thematic spread. Rural finance was the least successful part of the overall portfolio

 

LANGUAGES: English

Rural Finance Sector Programme

China  
avril 2013

The project performance assessment of the Rural Finance Sector Programme in China contributed to increased access to finance by the poor, women and small producers. It also contributed to enhancing the livelihoods of rural households in the project counties by an increase in household assets and production, improvement in food security, and in the strengthening of human and social capital and socio-economic status of women. However, the project originally designed as a sector project to participate in systemic policy reforms could not do so due to a lack of proper institutional arrangements, rapid changing nature of the ongoing reform process and inadequate grasp of the reform issues and institutional complexity of the rural finance sector in China.

 

LANGUAGES: English

Uganda Country Programme Evaluation (2013)

Uganda  
mars 2013

This first country programme evaluation for Uganda covers the cooperation and partnership between IFAD and the Government of Uganda over the period 1998-2011Overall, the portfolio performance is assessed as moderately satisfactory, but with challenges of sustainability and in the provision of rural finance, which is essential for promoting better incomes and food security. IFAD’s main contribution has been in developing the vegetable oil subsector where support has been based on an innovative public-private partnership and a value chain approach. The evaluation underlines that this is indeed a far-reaching achievement. During the first part of the period covered by the evaluation, IFAD contributed considerable staff and financial resources to developing policies and partnerships. In the latter part, it also invested much time in policy dialogue but without being able to effectively persuade the Government to accept its views. With transition to direct supervision and implementation support, which is an important change in IFAD’s operating model leading to better results, less staff time is available for non-lending activities (knowledge management, policy dialogue and partnerships.

 

LANGUAGES: English

ECG paper on Gender equality and development evaluation units

décembre 2012

This synthesis was undertaken at the request of the Evaluation Cooperation Group (ECG) members, following a panel discussion of gender evaluations at the 2011 ECG meeting in Washington D.C.

The fi ndings and conclusions expressed herein do not necessarily refl ect the ECG policy nor the views of ECG member institutions.

LANGUAGES: English

Yemen Country Programme Evaluation

Yemen  
décembre 2012

The country programme evaluation looks at results achieved in the last 17 years (since the last CPE in 1992). Overall these have been positive, with IFAD making a significant contribution towards improving agriculture and rural development in some of the country’s poor, remote and least developed areas, and in gaining a solid reputation for specialized expertise and country experience. The evaluation found that IFAD has made a positive impact towards promoting participatory development and supporting social mobilization in rural areas. In many areas agricultural productivity has improved through enhanced irrigation systems, soil conservation, crop improvements, the diversification of production and the development of small-scale fisheries. Despite the challenges of a conservative society, IFAD has helped to empower women by providing them with economic opportunities and increasing their participation in community decision-making. However, IFAD had only limited success in enhancing poor rural households’ access to financial services, even though some progress has been made in establishing community-based savings and credit groups. Despite severe water shortages, relatively few investments have been made in improving surface water management. The country portfolio has also been affected by capacity constraints in government. Finally, despite the country’s large proportion of children and youth and high youth unemployment, few projects/programmes have focused on youth.

LANGUAGES: English

Annual Report on the Results and Impact 2012

décembre 2012

This tenth Annual Report on Results and Impact of IFAD Operations (ARRI) presents a review of evaluations completed in 2011, with particular emphasis on highlighting what has changed since the first ARRI in 2003. The overall picture that emerges is positive, but with room for improvement, especially in light of the collective aim to transform the organization from generally moderately satisfactory performance to satisfactory, and if possible, even highly satisfactory results in the near future. On the one hand, there is evidence of clear and significant improvement across most of the criteria assessed by evaluations carried out by the Independent Office of Evaluation of IFAD (IOE). But equally, it is evident that a number of important issues identified in the early ARRIs are yet to be effectively addressed.

Performance and trends

Three broad performance trends can be observed from the 2002-2011 project evaluation data. Ratings for two evaluation criteria – natural resources and the environment, and IFAD’s performance as a partner – have improved over the decade. A second group of evaluation criteria – sustainability, innovation and scaling up, and two rural poverty impact domains (human and social capital and empowerment, and institutions and policies) – show a marked

improvement since 2002-2004, but a more recent decline since a peak in 2006-2008. A final group of evaluation criteria – relevance, effectiveness, efficiency, and the performance of government as a partner – show flat and/or declining performance.

Three other features have not changed over the years. First, a pattern of high project relevance and reasonable effectiveness, but only moderate efficiency and sustainability. Second, the predominance of moderately satisfactory performance. Just 23 per cent of the 2011 ratings were satisfactory or better. And third, the importance of the country context. Performance in fragile states is markedly lower than in non-fragile states.

Eighteen country programme evaluations (CPEs) have been completed since 2006. These show clear improvement in all three non-lending activities since 2006-2008 – knowledge management, partnership building and policy dialogue – but little improvement in the last activity since 2007-2009. Notwithstanding improvement in knowledge management, more efforts are needed at the country level, including a larger allocation of dedicated resources for this purpose. Similarly, as underlined in most past ARRIs, it is time for serious efforts to engage more systematically with the multilateral development banks and selected United

Nations organizations at the country level, including the Rome-based agencies.

Two priorities stand out in respect of country programmes. Most CPEs reveal that IFAD-supported country programmes are largely a collection of individual investment projects. The first priority is thus for better integration of all IFAD-supported activities, which is critical to scaled-up and sustainable impact. The second priority is for a well-resourced country presence, preferably with more immediately outposted country programme managers, especially in large countries with sizeable portfolios.

LANGUAGES: English

Forest Resource Management Project

Zambia  
novembre 2012

The project facilitated the formation of village resource management committees and producer groups; communities acquired valuable knowledge and skills under the project’s various training programmes in areas such as forestry protection, bee-keeping, rattan and bamboo production, and opportunities were created for women members to manage money and gain greater control over resources and access to knowledge. However, the project benefitted only a fraction of the original target population and scored limited achievements towards increasing the incomes of poor people who depend upon forest resources for their livelihoods. In spite of the efforts at the output level, the project did not achieve most of its objectives, mainly constrained by a complicated legal and institutional context, insufficient focus on value chains and marketing of the products promoted, and weak project management. Key recommendations for future operations focus on ensuring realistic institutional foundations, proven technical and commercial potential of income generating activities and ownership of the project as well as improving monitoring and evaluation systems design and functionality.

 

 

LANGUAGES: English

Microfinance and Technical Support Project

Bangladesh  
novembre 2012

The project was designed as a unique intervention bundling technical and financial services to support income generating activities for moderately and hard core poor households. In spite of a competitive microfinance market and external challenges outside of the project’s control, the project performed well under the credit component, attracting an impressive number of women participants and leading to good results in food security and agricultural productivity. The training component, judged to be too ambitious and insufficiently coordinated with financial services, performed less well, but some innovations and non-traditional methods in technical support have survived in the post-project period. Recommendations of this assessment focus on effectiveness of inputs. The quality of women’s participation would also improve with customized services and products. Other recommendations look at how to better integrate technical support and financial services, and improve the selection of financial institutions as partners to ensure sustainability.

 

LANGUAGES: English

Rural Business Development Programme

Moldova  
novembre 2012

In the process of facilitating post-independence economic transition in Moldova, IFAD provided relevant and timely interventions in identified bottleneck areas of rural business development. The project performance assessment of the Rural Business Development Programme in Moldova increased the access of rural entrepreneurs to finance, facilitated business growth of enterprises along selected commodity chains and built small-scale infrastructure for rural businesses. The most important lesson learned from the programme is related to the challenges in ensuring the poverty reduction effect of rural enterprise development. The programme did not include poverty reduction goals, nor did it explicitly target poor households in economic activities or monitor the spill-over effect of rural enterprise development in benefitting or possibly affecting the rural poor. Income changes of households below the poverty line were not sufficiently monitored, which undermined the programme’s achievements.

LANGUAGES: English

Northern Mindanao Community Initiatives and Resource Management Project

Philippines  
novembre 2012

The IFAD-supported Northern Mindanao Community Initiatives and Resource Management Project achieved positive results, having overcome a slow start-up and initial difficulties with the flow of funds. The project met and in some instances surpassed - its output targets towards establishing and strengthening community institutions and self-help groups, participatory planning, infrastructure improvements, support to indigenous populations, and policy and institutional development. At the same time, impact on agriculture has been moderate and mainly linked to improved irrigation. The number of people experiencing food shortages has declined and the income generated has enabled them to purchase food. However, household food security is still vulnerable to climatic shocks with communities lacking opportunities to move to larger-scale initiatives. Among the key recommendations of this assessment are the need to continue nurturing the strong links between communities and local government units, thus creating potential for further development initiatives that could reduce such vulnerability; and developing a new set of skills to support commercial (value chain) development activities.

LANGUAGES: English

Community-Based Rural Development Project in Kampong Thom and Kampot

Cambodia  
octobre 2012

The objectives of the Community-Based Rural Development Project in Kampong Thom and Kampot in Cambodia were to increase food production and farm income and increase capacity of the poor to use the services available from the Government and other sources for their social and economic development. According to the present assessment, the project’s support to farmers contributed to increased agricultural and livestock production and better livelihoods through improved infrastructure and related access to services and markets. The project also made use of famer-to-farmer extension methods which have spread beyond the immediate demonstration areas. It was a front-runner in terms of putting Cambodia’s decentralization policy into practice.

There were some weaknesses in the hydrological and engineering design and the site selection, which impacted on the functionality of irrigation systems. Operation and maintenance of irrigation but also of roads remain a challenge, although the sustainability of the extension services is likely to benefit from the emerging commercialization, market linkages and resultant contract farming. The assessment recommends that future IFAD-supported projects pay more attention to the role of markets and facilitate farmer promoters to become agricultural input suppliers, in order to strengthen the rural development process.

 

 

LANGUAGES: English

Programme de relance et de développement du monde rural

Burundi  
octobre 2012

Évaluation de la performance du projet

L'examen par les pairs du Bureau indépendant de l'évaluation du FIDA et de sa fonction d'évaluation, effectué en 2010 par l'Evaluation Cooperation Group (ECG), a recommandé au Bureau indépendant de l'évaluation du FIDA (IOE) de modifier son approche de l'évaluation de projet en effectuant des validations de rapports d'achèvement de projet et un nombre limité d'évaluations de performance des projets. Le Programme de relance et de développement du monde rural (PRDMR) au Burundi a été sélectionné pour une évaluation de sa performance. Cette évaluation applique les critères d'évaluation du Manuel d'évaluation de IOE et a fait l'objet d'une analyse aprofondie de la documentation ainsi que d'une mission sur le terrain.

Le Programme a bien réussi dans l'atteindre de ses objectifs avec les principales populations cibles, en particulier les ménages les plus vulnérables suite à la perte de leurs moyens de production. Le PRDMR est une référence importante au Burundi, pour le FIDA, mais également pour la communauté internationale oeuvrant dans le secteur. Lors de démarrage du Programme, le principal enjeu pour les Burundais était la relance de l'économie suite à la crise, notamment la restauration des bases productives et les problèmes structurels de production. Le Programme y a répondu en visant l'amélioration de la sécurité alimentaire et du niveau de vie, l'augmentation des revenus de la population rurale et l'amélioration de la conservation du patrimoine foncier dans quatre des provinces les plus pauvres du pays. Il s'est cloturé en février 2012.

La pertinence du PRDMR est jugée satisfaisante au regard des indicateurs économiques et sociaux du Burundi à l'époque, de la stratégie de relance économique du FIDA et des besoins de la population rurale pauvre et vulnérable. Cependant, la conception du Programme a voulu répondre à un ensemble de causes complexes de pauvreté et d'insécurité, et bien que chacune des composantes du Programme ait été pertinente par rapport aux besoins des bénéficiaires, la totalité des interventions a rendu le Programme complexe et difficile à gérer. L'efficacité et l'efficience du Programme sont satisfaisantes, au vu du niveau de réalisation des objectifs et du budget - et ce malgré les retards enregistrés - du bon choix des partenaires, notamment des ONG, et de l'approche communautaire innovante.
L'impact sur la pauvreté rurale est également coté satisfaisant au regard des bénéfices enregistrés auprès des groupes cibles, en termes de revenus et avoirs, sécurité alimentaire et productivité agricole, capital humain et social et autonomisation. L'évaluation note des faiblesses dans la conservation des sols agricoles et des ressources environnementales mais souligne la forte influence du Programme sur les institutions et les politiques du Gouvernement.

La durabilité est cotée plutôt satisfaisante. Les interventions montrent de bons signes de durabilité, notamment le haut niveau d'appropriation par les populations locales et la rentabilité financière de certaines activités. Toutefois, il reste des défis à relever, particulièrement dans la consolidation des comités de gestion des infrastructures. Le plus grand succès du PRDMR réside dans ses innovations et leur élargissement à plus grande échelle dans tout le pays, notamment la structuration communautaire par le Gouvernement et le développement de l'élevage par les autres partenaires à travers leur appui à la chaîne de solidarité bovins. L'évaluation donne à ce critère une note très satisfaisante. Sur base de l'impact global positif du Programme sur les femmes, l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes sont jugées satisfaisantes.

Enfin, la performance du FIDA et du Gouvernement est jugée satisfaisante. Le Gouvernement et les partenaires font l'éloge de la Cellule de Coordination quant à la bonne gestion du Programme, la qualité technique de l'équipe et la flexibilité dans l'appui à la mise en œuvre quand c'était nécessaire. Le Gouvernement s'est investi dans la conception du PRDMR et la mise en route du Programme, et la redynamisation des administrations locales concernées par le PRDMR a permis un bon appui à la mise en œuvre et au suivi des interventions. Il est cependant crucial que le FIDA et le Gouvernement continuent à protéger les acquis impressionnants du PRDMR.

 

LANGUAGES: English, French